1. 

Po lemiamos Nutarties Simmenthal ( 2 ) ES teisėje nusistovėjo praktika, kad „kiekvienas nacionalinis teismas jo jurisdikcijai priklausančioje byloje privalo taikyti visą [ES] teisę ir apsaugoti asmenų pagal tą teisę turimas teises ir atitinkamai panaikinti nacionalinės teisės nuostatas, su kuriomis gali kilti kolizija iki arba po [ES] taisyklės patvirtinimo“. Tokia pareiga pagrįsta ES teisės viršenybės, palyginti su nacionaline teise, principu.

2. 

Nagrinėjamoje byloje, kurioje Vokietijos prokuroras kaltina S. Ince padarius nusikalstamą veiką pagal Vokietijos baudžiamąjį kodeksą – be leidimo organizavus azartinius lošimus, nes ji, neturėdama leidimo, įrengė lošimų automatą ir suteikė galimybę juo viešai naudotis, mėgindamas užtikrinti atitiktį ES teisei, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas susiduria su sunkumais nustatyti konkrečias nacionalinės teisės nuostatas, kurias jis turėtų panaikinti, kad būtų užtikrinama atitiktis ES teisei, pirmiausia Teisingumo Teismo Sprendimui Winner Wetten ( 3 ), Sprendimui Stoß ir kt. ( 4 ) ir Sprendimui Carmen Media Group ( 5 ) . Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui reikia nustatyti, kuria iš kelių turimų priemonių užtikrinama atitiktis ES teisei. Taigi šioje byloje Teisingumo Teismas gali priminti kai kuriuos klausimus, susijusius su Sutarties nuostatomis dėl laisvės teikti paslaugas ir su ES teisės viršenybės principu.

3.

SESV 56 straipsnis išdėstytas taip:

„Pagal toliau išdėstytas nuostatas Sąjungoje uždraudžiami laisvės teikti paslaugas apribojimai, taikomi valstybių narių nacionaliniams subjektams, kurie yra įsisteigę kitoje valstybėje narėje negu valstybė, kurios subjektu yra asmuo, kuriam tos paslaugos teikiamos.

<…>“

4.

Pagal 1998 m. birželio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 98/34/EB, nustatančios informacijos apie techninius standartus, reglamentus ir informacinės visuomenės paslaugų taisykles teikimo tvarką ( 6 ), 1 straipsnį:

„Šioje direktyvoje vartojamos sąvokos turi šią reikšmę:

<…>

<…>

5.

Tos pačios direktyvos 8 straipsnio 1 dalyje numatyta:

„Laikydamosi 10 straipsnio nuostatų, valstybės narės nedelsdamos pateikia Komisijai kiekvieno techninio reglamento projektą, išskyrus tuos atvejus, kai jis tik perima visą tarptautinio ar Europos standarto tekstą, kuomet užtenka pateikti informaciją apie atitinkamą standartą; jos taip pat pateikia Komisijai pagrindimą, kodėl būtina priimti tokį techninį reglamentą, jei priežastys nėra aiškios iš projekto.

<…>“

6.

Pagal Vokietijos Konstitucijos (Grundgesetz) 70 ir 72 straipsnius azartinių lošimų teisės aktai yra federalinių žemių (Länder) kompetencija.

7.

Ankstesnę valstybinę sutartį pakeitusioje Valstybinėje sutartyje dėl azartinių lošimų (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen, toliau – GlüStV), sudarytoje tarp federalinių žemių ir įsigaliojusioje 2008 m. sausio 1 d., nustatyta naujoji vienoda azartinių lošimų organizavimo, vykdymo ir tarpininkavimo sistema.

8.

GlüStV 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta:

„Organizuoti viešai prieinamus azartinius lošimus ar jiems tarpininkauti leidžiama tik gavus atitinkamos federalinės žemės kompetentingos institucijos leidimą. Draudžiama organizuoti tokius lošimus ir tarpininkauti jiems neturint šio leidimo (neteisėti azartiniai lošimai).“

9.

GlüStV 10 straipsnyje nustatyta:

„1.   Kad pasiektų 1 straipsnyje įtvirtintus tikslus, federalinės žemės pagal teisės nuostatas turi pareigą užtikrinti pakankamą azartinių lošimų pasiūlą. Joms padeda techninis komitetas, kurį sudaro kovos su priklausomybe nuo azartinių lošimų ekspertai.

2.   Remdamosi įstatymu federalinės žemės privalo vykdyti šį uždavinį pačios arba per viešuosius juridinius asmenis ar privatinės teisės reglamentuojamas bendroves, kurių didžioji dalis akcijų tiesiogiai arba netiesiogiai priklauso viešosios teisės reglamentuojamiems juridiniams asmenims.

<...>

5.   Kiti asmenys, nepaminėti 2 dalyje, turi teisę organizuoti tik loterijas ir lošimus pagal trečio skirsnio nuostatas.“

10.

GlüStV baigė galioti 2011 m. pabaigoje. Tačiau Vokietijos federalinės žemės (išskyrus Šlėzvigo-Holšteino žemę) priėmė įstatymus, pagal kuriuos pasibaigusios galioti GlüStV nuostatos liko galioti kaip federalinių žemių teisės aktas. Bavarijoje GlüStV buvo įgyvendinama Bavarijos įstatymu, kuriuo įgyvendinama Valstybinė sutartis dėl azartinių lošimų Vokietijoje (Bayerisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, toliau – AGGlüStV), kuris buvo taikomas pirmąjį 2012 m. pusmetį. Komisijai nepranešta nei apie šį, nei apie atitinkamus kitų federalinių žemių įstatymus.

11.

2012 m. liepos 1 d. Bavarijoje įsigaliojo Valstybinė sutartis dėl azartinių lošimų nuostatų pakeitimo (Glücksspieländerungsstaatsvertrag, toliau – GlüÄndStV).

12.

Šio įstatymo 10 straipsnio 2 ir 6 dalyse nustatytas valstybinis sporto lažybų monopolis ( 7 ). GlüÄndStV 4 straipsnyje ir toliau įtvirtintas reikalavimas gauti leidimą organizuoti sporto lažybų veiklą ir jai tarpininkauti, be to, neleidžiama išduoti leidimo tarpininkauti GlüÄndStV uždraustų azartinių lošimų veikloje, o reikalavimas išduoti leidimą negali būti teisėtas. GlüÄndSt naujovė – „eksperimentinė sporto lažybų išlyga“ (10a straipsnis). Remiantis šia išlyga, 10 straipsnio 6 dalyje nustatytas valstybinis sporto lažybų monopolis netaikomas sporto lažyboms septynerius metus nuo GlüÄndStV įsigaliojimo dienos. Šiuo laikotarpiu leidžiama organizuoti sporto lažybas tik gavus koncesiją, iš viso leidžiama išduoti ne daugiau kaip 20 koncesijų. Šis licencijavimo reikalavimas iš pradžių taikomas tik nevyriausybiniams lažybų organizatoriams. Jau vykdantiems šią veiklą valstybiniams organizatoriams, kurių kol kas yra 16, toks reikalavimas bus taikomas praėjus vieniems metams po koncesijų išdavimo.

13.

2012 m. rugpjūčio 8 d. Vokietijos tarnybos Oficialiajame leidinyje paskelbė apie šių koncesijų išdavimo procedūros pradžią. Atrodo, kol kas procedūra nebaigta.

14.

Vokietijos baudžiamojo kodekso (Strafgesetzbuch, toliau – StGB) 284 straipsnis „Neteisėtas azartinių lošimų organizavimas“ išdėstytas taip:

„1.   Asmuo, kuris viešai organizuoja arba vykdo azartinius lošimus be administracinių institucijų leidimo arba suteikia tam reikalingus įrenginius, baudžiamas laisvės atėmimu iki dvejų metų arba bauda.

<…>

3.   Asmuo, kuris veikia 1 dalyje numatytais atvejais

baudžiamas laisvės atėmimu nuo trijų mėnesių iki penkerių metų.

<…>“

15.

Vokietijoje gyvenanti Turkijos pilietė S. Ince kaltinama 2012 m. sausio 11 ir 12 d. (pirmasis kaltinimas), taip pat laikotarpiu nuo 2012 m. balandžio 13 d. iki 2012 m. lapkričio 7 d. (antrasis kaltinimas) savo turimame sporto bare veikusi kaip Austrijoje įsteigto ir ten licencijuoto lažybų organizatoriaus, kuris neturėjo Vokietijos leidimo organizuoti sporto lažybas, sporto lažybų ten įrengtais automatais tarpininkė. Ji kaltinama įvykdžiusi StGB 284 straipsnyje numatytą nusikalstamą veiką „neteisėtas azartinių lošimų organizavimas“.

16.

2014 m. gegužės 7 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2014 m. liepos 11 d., Amtsgericht Sonthofen (Zonthofeno apylinkės teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

„Dėl pirmojo kaltinimo (2012 m. sausis) ir dėl antrojo kaltinimo, apimančio laikotarpį iki 2012 m. birželio pabaigos:

Dėl antrojo kaltinimo, apimančio laikotarpį nuo 2012 m. liepos

17.

Pirma, nagrinėjamą bylą reikia nagrinėti atsižvelgiant į Sutarties nuostatas. Direktyva 2006/123/EB ( 8 ) netaikoma lošimo veiklai.

18.

Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teisingai daro prielaidą, jog tai, kad S. Ince yra trečiosios šalies pilietė, nereiškia, kad jai iš principo negali būti taikoma SESV 56 straipsnio 1 dalis, kuria uždraudžiami laisvės teikti paslaugas apribojimai, taikomi „valstybių narių nacionaliniams subjektams“. Austrijoje įsisteigęs paslaugų teikėjas teikia tarpvalstybinę paslaugą paslaugos gavėjams Vokietijoje. S. Ince veikia tik kaip tarpininkė tarp tokių paslaugų teikėjo ir gavėjų. Ji veikia Austrijos paslaugų teikėjo vardu. Pati ji paslaugos neteikia. Vis dėlto jos veikla patenka į SESV 56 straipsnio taikymo aprėptį, todėl nacionaliniame teisme ji gali remtis šia nuostata. Iš tiesų, jeigu visas paslaugos teikimo procesas tarp Austrijos paslaugos teikėjo ir gavėjo Vokietijoje būtų išskaidytas į kelias dalis, daugeliui visą procesą sudarančių dalių SESV 56 straipsnis nebūtų taikomas todėl, kad vienas iš tarpininkų grandinėje yra trečiosios šalies pilietis, arba todėl, kad ta proceso dalis nėra tarpvalstybinio pobūdžio.

19.

Trečia, šioje byloje nenagrinėjama, ar sporto lažybų monopolis suderinamas arba nesuderinamas su ES teise. Faktiškai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atrodo, visiškai neabejoja, kad, remiantis daugeliu Teisingumo Teismo sprendimų ( 9 ), sporto lažybų monopolio veikla Vokietijoje pagal šios išvados dalyje „Teisinis pagrindas“ išvardytas nuostatas siekiama neteisėtų tikslų, todėl ji nesuderinama su Sutartyje įtvirtinta laisve teikti paslaugas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas vis dėlto nėra tikras, kokios pasekmės turėtų laukti valdžios institucijų draudimų ir baudžiamųjų sankcijų ES teisės požiūriu.

20.

Pirmajame klausime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas supranta, kad nepagrįstai ribojama laisvė teikti paslaugas ir taip pažeidžiamas SESV 56 straipsnis. Klausimų šiam pirmosios instancijos teismui, mano nuomone, kyla todėl, kad nacionalinė teismų praktika šiuo požiūriu labai nenuosekli. Dėl painios ir prieštaringos teismų praktikos Vokietijoje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui reikia Teisingumo Teismo patarimo. Byloje, kurioje prokuroras pradeda baudžiamąjį persekiojimą dėl asmens, kuris neteikė prašymo išduoti licenciją, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi aiškiai nustatyti, kurią nacionalinės teisės nuostatą turi panaikinti, kad būtų užtikrinama atitiktis ES teisei. O trečiasis klausimas teikiamas dėl visai kitokios teisinės padėties, kai Vokietijos valdžios institucijos organizavo licencijavimo procedūrą. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori nustatyti, ar pažeidžiamas SESV 56 straipsnis. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia nustatyti, ar vykdoma licencijavimo procedūra yra arba nėra pagrįsta, ją derinant arba nederinant su bendraisiais teisės principais.

21.

Taigi pirmasis klausimas iš esmės susijęs su ES teisės viršenybe, o trečiasis – su licencijavimo procedūros proporcingumu.

22.

Pirmuoju klausimu, sudarytu iš trijų dalių, kurias vis dėlto reikėtų nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi, ar pagal SESV 56 straipsnį ir jame įtvirtintus principus baudžiamojo persekiojimo institucijoms draudžiama bausti už tarpininkavimą sporto lažybų srityje neturint Vokietijos leidimo kitose valstybėse narėse licencijas gavusių lažybų organizatorių vardu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teisėjas turi atsakyti į klausimą, ar S. Ince atitinka esminius StGB 284 straipsnio reikalavimus arba ne. Tai priklauso nuo to, ar Vokietijos sistema yra teisėta arba ne. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl suderinamumo su ES teise, nes jis nėra tikras, kaip valstybės narės teisminės ir vykdomosios valdžios institucijos turėtų elgtis tuo atveju, kai nacionalinės teisės aktų leidėjas dar nepatvirtino ES teisei prieštaraujančios padėties ištaisymo priemonių.

23.

Remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikta informacija ir Teisingumo Teismo sprendimais Stoß ir kt. ( 10 ) ir Carmen Media Group ( 11 ), Vokietijos teismų nuomone, Vokietijos valstybės monopolis prieštarauja SESV 56 straipsniui, nes jis nėra tinkamas sprendimas siekiant tikslo, kuriam buvo sukurtas, t. y. padėti sumažinti azartinių lošimų galimybes ir nuosekliai bei sistemiškai apriboti veiklą šioje srityje.

24.

Atsižvelgiant į tai, čia neverta priminti visos Teisingumo Teismo praktikos dėl pagrįstų SESV 56 straipsnio apribojimų azartinių lošimų srityje. Tačiau šioje byloje reikia pabrėžti kai kuriuos dalykus.

25.

Byloje Winner Wetten ( 12 ) Teisingumo Teismui buvo pateiktas klausimas, ar pagal dabartinius SESV 49 ir 56 straipsnius nacionalinės valstybės monopolio taisyklės, kurios paprastai prieštarautų šioms Sutarties nuostatoms, „nepaisant tiesiogiai taikomos [ES] teisės viršenybės principo, gali būti toliau taikomos tik pereinamuoju laikotarpiu“.

26.

Klausimo esmė – ar principo, pagal kurį išimtinėmis aplinkybėmis galima laikinai palikti galioti tiesiogiai taikomai ES teisės taisyklei prieštaraujančios nacionalinės taisyklės pasekmes, pripažinimas pagrįstas, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su SESV 264 straipsnio 2 dalimi.

27.

Teisingumo Teismas nusprendė, kad „dėl tiesiogiai taikytinos ES teisės viršenybės nacionalinės teisės aktas dėl lažybų dėl sporto varžybų valstybės monopolio, kuriame, nacionalinio teismo konstatavimu, yra su įsisteigimo laisve ir laisve teikti paslaugas nesuderinamų apribojimų, dėl kurių juo neprisidedama nuosekliai ir sistemiškai ribojant lažybų veiklą, negali būti toliau taikomas pereinamuoju laikotarpiu“ ( 13 ).

28.

Šis principas, mano nuomone, ne mažiau tvirtai išdėstytas ir Sprendime Stanleybet ir kt.

29.

Tame sprendime Teisingumo Teismas patvirtino Sprendime Winner Wetten suformuluotas išvadas ( 14 ). Nurodoma teismo praktika, pagal kurią nacionalinės valdžios institucijos turi pakankamą diskreciją nustatyti vartotojų ir socialinės santvarkos apsaugos reikalavimus remdamosi proporcingumo principu ( 15 ) ir pagal kurią azartinių lošimų sektorius yra „itin specifinė rinka“, kur kelių ūkio subjektų, kuriems leidžiama organizuoti tą patį azartinį lošimą, konkurencija gali turėti žalingą poveikį ir padidinti su lošimu susijusias vartotojų išlaidas ir jų priklausomybės riziką ( 16 ).

30.

Tuose sprendimuose Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad atsisakymas suteikti pereinamąjį laikotarpį nacionalinės teisės aktų nesuderinamumo su SESV 49 ir 56 straipsniais atveju „nebūtinai lemia atitinkamos valstybės narės pareigą liberalizuoti azartinių lošimų rinką, jeigu ji mano, kad toks liberalizavimas nesuderinamas su vartotojų apsaugos lygiu ir socialine santvarka, kuriuos ši valstybė narė siekia užtikrinti. Iš tiesų pagal dabartinę ES teisę valstybės narės turi esamo monopolio reformos teisę siekiant, kad jis taptų suderinamas su Sutarties nuostatomis, be kita ko, taikant jam veiksmingą ir griežtą viešosios valdžios institucijų kontrolę“ ( 17 ).

31.

Toliau Teisingumo Teismas konstatavo, kad „jei atitinkama valstybė narė mano, kad esamo monopolio reforma siekiant, kad jis taptų suderinamas su Sutarties nuostatomis, negalima ir kad azartinių lošimų liberalizavimas labiau atitinka vartotojų apsaugos lygį ir socialinę santvarką, kuriuos ji siekia užtikrinti, ji privalo laikytis pagrindinių Sutarčių nuostatų, visų pirma [SESV 49 ir 56 straipsnių], vienodo požiūrio ir nediskriminavimo dėl pilietybės principų ir iš jų kylančios skaidrumo pareigos <...> Tokiu atveju išankstinio administracinio leidimo sistemos įtvirtinimas šioje valstybėje narėje tiek, kiek tai susiję su tam tikrų rūšių azartinių lošimų pasiūla, turi būti grindžiamas objektyviais, nediskriminaciniais ir iš anksto žinomais kriterijais, užtikrinančiais, kad taip bus pakankamai apribota nacionalinių valdžios institucijų diskrecija tam, kad ji nebūtų naudojama savavališkai <...>“ ( 18 )

32.

Iš nurodytos teismo praktikos darau šią išvadą: pirma, nė vienas variantas nėra SESV 56 straipsniui prieštaraujantis valstybės monopolis ir pagal tą nuostatą valstybės narės neprivalo liberalizuoti azartinių lošimų rinkos. Antra, administracinio leidimo sistema azartinių lošimų srityje iš esmės leistina, jeigu ji pagrįsta objektyviais, nediskriminaciniais ir iš anksto žinomais kriterijais, užtikrinančiais, kad taip bus pakankamai apribota nacionalinių valdžios institucijų diskrecija tam, kad ji nebūtų naudojama savavališkai. Taigi iš principo valstybės narės gali reguliuoti šią sritį su sąlyga, kad laikosi ES teisės ( 19 ). Trečia, Teisingumo Teismas nenumato jokio pereinamojo laikotarpio, kuriuo galima toliau taikyti įstatymą, laikomą nesuderinamu su ES teise.

33.

Jeigu priimtas Teisingumo Teismo sprendimas, pagal kurį darytina išvada, jog nacionalinė teisė nesuderinama su ES teise, visos atitinkamos valstybės narės įstaigos privalo ištaisyti padėtį. Taip yra dėl viršenybės ir lojalaus bendradarbiavimo principų, įtvirtintų ESS 4 straipsnio 3 dalyje. Šiuo požiūriu Teisingumo Teismas nuolat konstatuoja, kad valstybės narės privalo panaikinti neteisėtas ES teisės pažeidimo pasekmes ( 20 ). Teisingumo Teismas yra pabrėžęs, kad „[š]ią pareigą pagal savo kompetenciją turi visos susijusios valstybės narės institucijos“ ( 21 ). Tai reiškia, kad teisės aktų leidėjas turėtų panaikinti ES teisei prieštaraujančias teisės nuostatas ( 22 ). Nacionalinio teismo teisėjas, kaip žinoma po Sprendimo Simmenthal priėmimo, privalo panaikinti koliziją sukeliančias nacionalinės teisės nuostatas ( 23 ). Šią pareigą turi visos valdžios institucijos.

34.

Tačiau kurias nuostatas turėtų panaikinti Vokietijos teismai in casu? Tik su valstybės monopoliu susijusias nuostatas (GlüStV 10 straipsnį) arba taip pat nuostatą, pagal kurią reikalaujama leidimo organizuoti lažybas dėl sporto varžybų ir joms tarpininkauti (GlüStV 4 straipsnį)? Būtent dėl to prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui ir sunku apsispręsti. Spręsti, kurias nuostatas panaikinti, nėra lengva ir todėl, kad Vokietijos teismų praktikoje vyrauja du požiūriai, kuriuos derėtų trumpai apibūdinti.

35.

Ypač tarp aukštesniųjų administracinių teismų vyrauja nuomonė, kad draudimas tarpininkauti sporto lažyboms tik tada prieštarauja ES teisei, kai yra grindžiamas GlüStV 10 straipsnio 2 ir 5 dalimis. Tačiau tai nereiškia, kad privatus ūkio subjektas negali tarpininkauti be GlüStV 4 straipsnyje nurodyto leidimo ir kad negali būti taikomas StGB 284 straipsnis. Šie teismai analizuoja, ar privatūs rengėjai arba tarpininkai galėtų gauti leidimą tokiomis pačiomis sąlygomis, kokios GlüStV ir šiai sutarčiai įgyvendinanti skirtuose teisės aktuose numatomos valstybės monopolį įgyvendinančioms institucijoms bei jų tarpininkams. Tačiau, kaip pabrėžia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tokia (fiktyvi) „galimybė gauti leidimą“ nuolat paneigiama. Tai argumentuojama, be kita ko, nurodant, kad privatus lažybų organizatorius nesilaiko paslaugų pateikimo rinkai apribojimų ar kitų GlüStV monopolį įgyvendinančioms institucijoms numatytų, monopolį pateisinančių sąlygų.

36.

Šiomis aplinkybėmis Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) 2013 m. gegužės ir birželio mėn. keliuose sprendimuose nurodė, kad Vokietijos institucijos turi teisę „prevenciniais tikslais“ uždrausti rengti sporto lažybas ir joms tarpininkauti neturėdamos Vokietijos leidimo, nebent rengėjas arba tarpininkas atitiktų nustatytas esmines sąlygas leidimui gauti (išskyrus galinčias būti neteisėtas monopolio nuostatas), tačiau išduoti leidimą atsisakiusiai institucijai priimant sprendimą tai turėjo būti akivaizdu, vadinasi, nereikėjo jokių papildomų tyrimų.

37.

Tačiau kiti teismai laikosi nuomonės, kad GlüStV 4 straipsnio 1 dalyje išdėstytos leidimo išlygos negalima taikyti atskirai nuo GlüStV 10 straipsnio 2 ir 5 dalyse įtvirtintų draudimo nuostatų. Jų teigimu, teisėjas negali sukurti leidimo išdavimo privatiems subjektams procedūros. Be to, GlüStV ir šiai sutarčiai įgyvendinti skirtuose teisės aktuose numatyta leidimo procedūra nepritaikyta privatiems lažybų organizatoriams ir jų tarpininkams, ji tinkama tik valstybės monopolį įgyvendinančioms institucijoms ir jų tarpininkams.

38.

Atsižvelgiant į išdėstytas pastabas, galima būtų atsakyti, kad reikia panaikinti tik nuostatą dėl valstybės monopolio. Juk Teisingumo Teismas visai neabejoja dėl bendrojo leidimo procedūros priimtinumo.

39.

Vis dėlto tokį požiūrį vertinčiau skeptiškai ir Teisingumo Teismui siūlyčiau žengti toliau. Įvertinęs klausimus, darau išvadą, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teisėjas turėtų panaikinti abi nuostatas, ir toliau pamėginsiu tai įrodyti. Norėčiau pabrėžti, kad jaučiu pareigą pasiūlyti antrą variantą dėl konkrečių faktinių aplinkybių šioje byloje.

40.

Pirma, tai, kad nacionaliniu lygmeniu yra teismų praktikos kolizija dėl pareigos taikyti leidimo procedūrą, neužtikrina teisinio saugumo ekonominės veiklos vykdytojams. Nemanau, kad esant tokiai nesaugiai padėčiai iš jų galima būtų reikalauti rinktis jiems mažiau palankų variantą.

41.

Antra, nė vienam privačiam ūkio subjektui, kuriam buvo taikyta procedūra, leidimas nebuvo išduotas. Iš tikrųjų, atrodo, nacionalinės valdžios institucijos nesuteikia leidimo, jeigu priimant sprendimą joms nėra visiškai akivaizdu, jog tarpininkavimo veikla atitinka visas esmines leidimo sąlygas. Dėl tokios praktikos visa leidimo procedūra akivaizdžiai visiškai netenka prasmės. Tai nėra procedūra, kurios pradžioje rezultatas nėra žinomas (nėra Ergebnisoffenheit). Būtų ciniška prašyti ekonominių operacijų vykdytojo dalyvauti per procedūrą, kuri bet kuriuo atveju bus nesėkminga. Vienintelė galima teisinė pasekmė – nereikalauti taikyti tokios procedūros.

42.

Trečia, tai kad nacionalinės valdžios institucijos privalo panaikinti su ES teise nesuderinamas teisės nuostatas, nereiškia, jog galima faktiškai tikėtis, kad jos taip ir padarys. Juk įstatymams visuomet galioja teisėtumo prezumpcija. Pagal teisinio saugumo principą teisės taisyklės turi būti aiškios ir tikslios, o jų poveikis – nuspėjamas, ypač kai jos gali turėti asmenims ir įmonėms nepalankių pasekmių ( 24 ). Šiuo atveju tokio tikslumo tikrai nėra. Asmeniui tai gali turėti tik neigiamų pasekmių.

43.

Ketvirta, man sunku atskirti leidimo reikalavimą nuo valstybės monopolio. Abi nuostatos glaudžiai susijusios tarpusavyje, atsižvelgiant į tai, kad visa leidimo procedūra pritaikyta valstybės subjektams. GlüStV esmė yra ta, kad ji taikoma tik valstybės subjektams. Jeigu dėl to prašymą dėl leidimo gali teikti tik valstybės subjektai, vargu ar galima tikėtis, kad prašymą dėl tokio leidimo teiks privatus ūkio subjektas, kai įstatymu jis aiškiai skatinamas to nedaryti.

44.

Dėl tokio aiškinimo nebus įvykdyti esminiai StGB 284 straipsnio reikalavimai.

45.

Tokį argumentavimą Teisingumo Teismas patvirtina ir Sprendime Placanica. Čia Teisingumo Teismas aiškiai nurodė, jog „valstybė narė baudžiamųjų sankcijų negali taikyti už tai, kad nebuvo laikytasi administracinių formalumų, jei, pažeidžiant [ES] teisę, valstybė narė neleido šių formalumų įvykdyti ar jų įvykdymą padarė neįmanomą“ ( 25 ). Teisingumo Teismas pakartojo šią formuluotę ir Sprendime Stoß ir kt. ( 26 ), byloje, kurioje, kaip jau minėta, nagrinėjami Vokietijos teisės aktai dėl lažybų dėl sporto varžybų.

46.

Taigi atsakymas į pirmąjį klausimą turėtų būti toks: jeigu nacionalinis teismas nustatė, kad sporto lažybų monopolis prieštarauja ES teisei ir pagal nacionalinės teisės nuostatas nacionalinį leidimą gali gauti tik valstybės subjektai, remiantis SESV 56 straipsniu nacionalinės baudžiamojo persekiojimo institucijos negali bausti už tarpininkavimą lažyboms dėl sporto varžybų be nacionalinio leidimo kitoje valstybėje narėje licencijuoto lažybų organizatoriaus vardu.

47.

Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar pagal Direktyvą 98/34/EB draudžiama taikyti AGGlüStV nuostatas pasibaigus GlüStV galiojimui, nes apie šį Bavarijos įstatymą Komisijai nepranešta.

48.

Nors viso prašymo priimti prejudicinį sprendimą apimtis gana didelė, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pakankamai nepagrindžia šio klausimo svarbos nagrinėjamoje byloje. Jis nepaaiškina, kurios AGGlüStV nuostatos, jo nuomone, yra svarbios šiuo požiūriu. Prie šio klausimo grįšiu vėliau.

49.

Pagal Direktyvos 98/34/EB 8 straipsnio 1 dalį, kuri yra tiesiogiai taikytina nuostata, nes asmuo gali ja remtis nacionaliniame teisme ( 27 ), valstybės narės privalo pateikti Komisijai „kiekvieno techninio reglamento projektą“. Direktyvos 98/34/EB 1 straipsnio 11 punkte techninis reglamentas apibrėžtas kaip „techninės specifikacijos ir kiti reikalavimai arba paslaugų taisyklės, įskaitant atitinkamas administracines nuostatas, kurių būtina laikytis de jure ir de facto parduodant, teikiant paslaugą, steigiant paslaugų verslą arba naudojant valstybėje narėje ar didžiojoje jos dalyje, taip pat valstybių narių įstatymai ir kiti teisės aktai, išskyrus nurodytus 10 straipsnyje, draudžiantys gaminį gaminti, įvežti, parduoti ar naudoti, arba draudžiantys teikti paslaugą arba ja naudotis, arba steigti paslaugų teikėjo verslą“.

50.

Visas GlüStV projektas prieš jį priimant buvo pateiktas Komisijai pagal Direktyvos 98/34/EB ( 28 ) 8 straipsnio 1 dalį. Pagal Komisijai pateiktas ir vėliau jos patvirtintas sąlygas ( 29 )GlüStV galiojo iki ketvirtųjų metų po jo įsigaliojimo pabaigos ( 30 ).

51.

Kai 2011 m. pabaigoje GlüStV baigė galioti, jo nuostatos Bavarijoje liko galioti kaip AGGlüStV nuostatos. Komisija apie tokį galiojimo pratęsimą nebuvo informuota.

52.

Manau, kad apie tai turėjo būti pranešta ir kad buvo pažeista Direktyvos 98/34/EB 8 straipsnio 1 dalis.

53.

Kadangi direktyvos tikslas yra prevencinio pobūdžio (išvengti sunkumų dėl galimų būsimų prekybos kliūčių), ir Komisija, kaip Sutarčių sergėtoja, ir kitos valstybės narės suinteresuotos, kad joms būtų išsamiai pranešama apie techninių reglamentų projektus. Jeigu įstatymas galioja ribotą laiką, tai svarbu, netgi būtina. Komisija ir valstybės narės suinteresuotos žinoti, ar įstatymas, kuris, jų žiniomis, baigė galioti, lieka galioti.

54.

Taip pat reikėtų pridurti, jog Teisingumo Teismas reikalauja, kad valstybės narės teiktų Komisijai viso įstatymų teksto projektus, net jeigu tik kai kurios jų nuostatos faktiškai yra techniniai reglamentai ( 31 ). Teisingumo Teismas tai argumentuoja darydamas nuorodą į tikslą, suformuluotą direktyvos 8 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos paskutiniame sakinyje, t. y. pateikti Komisijai kuo daugiau informacijos apie kiekvieno techninio reglamento projektą, jo turinį, taikymo sritį ir bendrąjį kontekstą, kad Komisija galėtų kuo veiksmingiau vykdyti pagal direktyvą jai suteiktus įgaliojimus ( 32 ).

55.

Todėl, mano nuomone, Bavarijos valdžios institucijos pažeidė Direktyvos 98/34/EB 8 straipsnio 1 dalį, nes nepranešė apie AGGlüStV. Kitas įstatymas, kurio kitaip suformuluotomis nuostatomis pratęsiamas ankstesnio įstatymo galiojimas, yra naujo techninio reglamento projektas, kuriam taikoma Direktyvos 98/34/EB ( 33 ) 8 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa.

56.

Kokios yra teisinės pasekmės nepateikus pranešimo?

57.

Gana viliojanti atrodo mintis, kad jeigu valstybė narė nepranešė apie įstatymą, visas įstatymas netaikytinas. Ginant tokį požiūrį argumentuojama, kad jeigu reikia pateikti visą įstatymą, logiška, kad neturėtų būti taikomas visas įstatymas ( 34 ). Toks sprendimas, kurį būtų lengva įgyvendinti, irgi papildomai paskatintų valstybes nares teikti įstatymų projektus Komisijai.

58.

Tačiau toks griežtas aiškinimas, mano nuomone, neįmanomas.

59.

Po Sprendimo CIA Security International ( 35 ) priėmimo Teisingumo Teismas nuolat konstatuoja, kad, „pažeidus įsipareigojimą pranešti, draudžiama naudoti atitinkamus techninius reglamentus, taigi taikyti juos asmenims“.

60.

Kaip suprantu, šioje pastraipoje minimas tik konkretus techninis reglamentas (techniniai reglamentai), kuriam faktiškai galioja pareiga pranešti. Iš tikrųjų dėl Italijos įstatymo projekto Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog vien tai, kad Komisijai buvo pateiktos visos to įstatymo nuostatos, nekliudė Italijos Respublikai pradėti nedelsiant, nelaukiant direktyva nustatytos nagrinėjimo procedūros rezultatų, pradėti taikyti nuostatas, kurios nebuvo techniniai reglamentai ( 36 ). Kitaip tariant, nors Teisingumo Teismas reikalauja, kad valstybė narė teiktų visą įstatymo projekto tekstą, jis nereikalauja, kad ta valstybė atidėtų įstatymo dalių, kurios nėra techniniai reglamentai, galiojimą. Atsižvelgiant į tokią teismo praktiką, man atrodo logiška, kad būtų netaikytinos tik tos įstatymo nuostatos, kurios faktiškai yra techniniai reglamentai ( 37 ).

61.

Grįžtu prie nagrinėjamos bylos. Nei leidimo reikalavimas, nei valstybės monopolis, mano nuomone, nėra techniniai reglamentai, kaip apibrėžta Direktyvoje 98/34/EB.

62.

Direktyvos 98/34/EB tikslas – prevencinės stebėsenos priemonėmis apsaugoti laisvą prekių judėjimą ir laisvę teikti informacinės visuomenės paslaugas.

63.

Tiesa, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad nacionalinės nuostatos, dėl kurių lošimai mažų laimėjimų automatais gali būti apriboti, o laipsniškai jais lošti bus įmanoma tik kazino ar lošimų salonuose, gali būti pripažintos „techniniais reglamentais“, kaip jie suprantami pagal Direktyvos 98/34/EB 1 straipsnio 11 punktą ( 38 ). Tokiu atveju galima identifikuoti ryšį su laisvu prekių, in casu lošimų automatų, judėjimu. Tačiau šioje byloje draudimas gerokai platesnis. Ryšys su automatais, mano nuomone, visai nereikšmingas.

64.

Todėl Teisingumo Teismui siūlau į antrąjį klausimą atsakyti taip: Direktyvos 98/34/EB 8 straipsnis draudžia bausti už tarpininkavimą lažyboms dėl sporto varžybų naudojant lošimų automatą be nacionalinio leidimo kitoje valstybėje narėje licencijuoto lažybų organizatoriaus vardu, kai valstybės kišimasis grindžiamas techniniais reglamentais, apie kuriuos nebuvo pranešta Europos Komisijai. Nacionalinės nuostatos, kaip antai GlüStV 4 straipsnio 1 dalis ir 10 straipsnio 2 ir 5 dalys, nėra „techniniai reglamentai“, kaip apibrėžta Direktyvos 98/34/EB 1 straipsnio 11 punkte.

65.

Trečiajame klausime daroma teisinga prielaida, kad laisvės teikti paslaugas apribojimas ir licencijavimo procedūra pagrįsti tik tada, kai jais apsaugojamas viršesnio viešojo intereso tikslas ir kai jie proporcingi siekiamam tikslui ir atitinka bendruosius ES teisės principus.

66.

Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi, ar pagal GlüÄndStV vykdoma licencijavimo procedūra atitinka SESV 56 straipsnį ir bendruosius ES teisės principus. Jeigu ne, S. Ince negalėtų būtų traukiama baudžiamojon atsakomybėn pagal StGB 284 straipsnį. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas įvardija daug veiksnių, dėl kurių, jo nuomone, galiojančią licencijavimo procedūrą būtų galima laikyti neteisėta pagal ES teisę.

67.

Iš karto reikėtų priminti, kad būtent nacionalinis teismas, kuris vienintelis turi jurisdikciją įvertinti faktines aplinkybes ir aiškinti nacionalinės teisės aktus, turėtų nustatyti, ar nacionalinė teisė proporcinga visuomenės interesų tikslui ( 39 ). Tačiau Teisingumo Teismas gali patarti remdamasis byloje pateikta informacija ( 40 ). Šioje byloje Teisingumo Teismas negali įvertinti visos nacionalinio teismo pateiktos informacijos, turint omenyje, kad trečiasis klausimas glaudžiai susijęs su daugeliu faktinių aplinkybių. Todėl Teisingumo Teismui siūlau išsamiai nenagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pristatytų faktinių aplinkybių, nes tam reikėtų susipažinti su visais nacionalinės licencijavimo procedūros aspektais.

68.

Būtent dėl šios priežasties priminsiu kelis bendruosius principus, kurių turi laikytis nacionalinės valdžios institucijos, taikydamos licencijavimo sistemą. Šie principai pagrįsti Teisingumo Teismo praktika viešųjų pirkimų, koncesijų ir išankstinio administracinio leidimo procedūrų srityse. Šioms sritims Teisingumo Teismas taiko vienodus principus. Visuomet privaloma laikytis pagrindinių Sutarties taisyklių ir su jomis susijusių principų, nes vykdyti tokią veiklą potencialiai suinteresuoti ekonominės veiklos vykdytojai kitose valstybėse narėse ( 41 ).

69.

Licencijas išduodančios viešosios valdžios institucijos privalo laikytis pagrindinių Sutarties normų, ypač vienodo požiūrio ir nediskriminavimo dėl pilietybės principų bei iš jų kylančios skaidrumos pareigos ( 42 ). Šiuo požiūriu valstybės narės privalo užtikrinti tinkamą viešumo laipsnį, kuris atveria paslaugų rinką konkurencijai ir leidžia patikrinti, ar viešojo pirkimo procedūra buvo atlikta nešališkai ( 43 ).

70.

Be to, licencijavimo sistema turi būti pagrįsta objektyviais, nediskriminaciniais ir iš anksto žinomais kriterijais, užtikrinančiais, kad taip bus pakankamai apribota nacionalinės valdžios institucijų diskrecija, kad ja nebūtų piktnaudžiaujama ( 44 ). Kiekvienas asmuo, kuriam pritaikytos nukrypti leidžiančia nuostata pagrįstos ribojančios priemonės, turi turėti teisę į teisminę gynybą ( 45 ).

71.

Šiuo klausimu taip pat galima remtis 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo ( 46 ). Ši direktyva, įsigaliojusi 2014 m. balandžio 18 d., turi būti perkelta į nacionalinę teisę iki 2016 m. balandžio 18 d. Nors atrodo, kad direktyva netaikoma tokioms licencijavimo procedūroms, kaip nagrinėjama šioje byloje ( 47 ), ir dar nesuėjo perkėlimo į nacionalinę teisę terminas, jos bendraisiais principais galima vadovautis, atsižvelgiant į tai, kad Teisingumo Teismas laikosi vienodų principų licencijų išdavimo procedūrų ir koncesijų srityse ( 48 ).

72.

Dėl interesų konflikto viešųjų pirkimų srityje Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad, atsižvelgiant į šią situaciją, kurioje gali atsidurti tam tikrus parengiamuosius darbus atlikęs asmuo, negali būti teigiama, jog vienodo požiūrio principas įpareigoja jį vertinti taip pat, kaip ir bet kurį kitą konkurso dalyvį ( 49 ). Be to, Direktyvos 2014/23/ES 35 straipsnyje „Kova su korupcija ir interesų konfliktų prevencija“ nustatyta: „Valstybės narės reikalauja, kad perkančiosios organizacijos ir perkantieji subjektai imtųsi tinkamų priemonių, skirtų kovoti su sukčiavimu, favoritizmu bei korupcija ir veiksmingai užkirstų kelią interesų konfliktams, kylantiems vykdant koncesijos suteikimo procedūras, juos nustatytų ir šalintų, siekiant išvengti konkurencijos iškraipymo ir užtikrinti suteikimo procedūros skaidrumą ir visų kandidatų bei konkurso dalyvių lygiateisiškumą“. Toliau tęsiama: „Interesų konfliktų koncepcija turi apimti bent jau atvejus, kai perkančiosios organizacijos ar perkančiojo subjekto darbuotojai, kurie dalyvauja vykdant koncesijos suteikimo procedūrą arba gali daryti poveikį tos procedūros rezultatams, turi tiesioginių arba netiesioginių finansinių, ekonominių ar kitų asmeninių interesų, kurie gali būti laikomi kenkiančiais jų nešališkumui ir nepriklausomumui vykstant koncesijos suteikimo procedūrai.“

73.

Pagal skaidrumo principą perkančioji organizacija privalo potencialių dalyvių naudai užtikrinti tinkamą viešumo laipsnį, kuris atveria paslaugų rinką konkurencijai ir leidžia patikrinti, ar viešojo pirkimo procedūra buvo atlikta nešališkai ( 50 ). Vėlgi Direktyvos 2014/23/ES V priede pateiktas išsamus sąrašas „Informacija, kuri turi būti pateikta koncesijos skelbimuose, nurodytuose 31 straipsnyje“.

74.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti, ar taikoma licencijavimo procedūra atitinka bendruosius principus, todėl yra pagrįstas SESV 56 straipsnio apribojimas.

75.

Todėl į trečiąjį klausimą reikėtų atsakyti taip: pagal SESV 56 straipsnį draudžiama bausti už tarpininkavimą lažyboms dėl sporto varžybų be nacionalinio leidimo kitoje valstybėje narėje licencijuoto lažybų organizatoriaus vardu, kai nacionalinis teismas yra nustatęs, jog licencijavimo procedūra, per kurią lažybų organizatoriams išduodama ne daugiau kaip 20 koncesijų, neatitinka bendrųjų principų, kaip antai lygybės, nediskriminavimo dėl pilietybės ir skaidrumo principų.

76.

Atsižvelgdamas į išdėstytus svarstymus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Amtsgericht Sonthofen (Zonthofeno apylinkės teismo) (Vokietija) pateiktus prejudicinius klausimus: