1.

XIX amžiaus teisėjas seras James Matthew pagarsėjo savo pasakymu „teisingumas atviras visiems, kaip ir „Ritz“ viešbutis“. Nagrinėjamoje byloje Teisingumo Teismui suteikta galimybė įvertinti, ar tai taikoma ir byloms, susijusioms su Italijoje sudaromomis viešųjų pirkimų sutartimis, kurias reguliuoja Sąjungos viešųjų pirkimų teisė.

2.

Italijos įstatymuose numatyta, kad byloms dėl viešųjų pirkimų taikomi daug didesni žyminiai mokesčiai, negu paprastai taikomi administracinėse bylose. Be to, šie mokesčiai kumuliatyviai taikomi ir kiekvienam naujam procesiniam veiksmui, kuris pagal Italijos teisę laikomas nauju ieškinio pagrindu ar ieškiniu dėl papildomų motyvų.

3.

Dėl to kyla klausimas, ar Italijos teisės normos yra suderinamos su Tarybos direktyvos 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo ( 2 ). Ši direktyva turi būti aiškinama atsižvelgiant į veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus, taip pat į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsnį ir joje garantuojamą teisę į teisingą teismą.

4.

Direktyvos 89/665 trečioje konstatuojamojoje dalyje teigiama:

„Bendrijos konkurencijai skverbiantis į viešųjų pirkimų sritį būtina gerokai padidinti skaidrumo ir nediskriminavimo garantijas; Tam, kad būtų pasiekta apčiuopiamų rezultatų, reikalingos veiksmingos ir neatidėliotinos teisių gynimo priemonės, taikytinos Bendrijos teisės viešųjų pirkimų srityje arba nacionalinių šią teisę įgyvendinančių taisyklių pažeidimo atveju“

5.

Direktyvos 89/665 1 straipsnyje „Peržiūros procedūrų taikymo sritis ir galimybė jomis pasinaudoti“ nustatyta:

„1.   Ši direktyva taikoma 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo nurodytoms sutartims[ ( 3 )], išskyrus atvejus, kai tokios sutartys neįtrauktos į taikymo sritį pagal tos Direktyvos 10–18 straipsnius.

Sutartys, kaip tai suprantama šioje direktyvoje, apima viešąsias sutartis, preliminariuosius susitarimus, viešąsias darbų koncesijas ir dinamines pirkimo sistemas.

Valstybės narės turi imtis reikiamų priemonių užtikrinti, kad sutarčių, kurias apima Direktyvos 2004/18/EB taikymo sritis, atveju perkančiųjų organizacijų priimti sprendimai galėtų būti veiksmingai ir visų pirma kuo greičiau peržiūrėti šios direktyvos 2–2f straipsniuose nurodytomis sąlygomis remiantis tuo, kad tokiais sprendimais buvo pažeisti viešuosius pirkimus reglamentuojantys Bendrijos teisės aktai arba nacionalinės taisyklės, kuriomis tie teisės aktai perkeliami į nacionalinę teisę.

2.   Valstybės narės turi užtikrinti, kad nebūtų diskriminuojamos įmonės, teigiančios, kad sutarties suteikimo procedūros metu jos patyrė žalą dėl šia Direktyva sukuriamų skirtumų tarp Bendrijos teisę įgyvendinančių nacionalinių taisyklių bei kitų nacionalinių taisyklių.

3.   Valstybės narės turi užtikrinti, kad būtų peržiūros procedūros, kuriomis pagal išsamias taisykles, kurias gali nustatyti valstybės narės, galėtų pasinaudoti bent bet kuris asmuo, kuris yra arba buvo suinteresuotas gauti konkrečią sutartį, ir kuriam dėl tariamo pažeidimo buvo padaryta žala ar kilusi tokios žalos rizika“.

6.

Direktyvos 89/665 2 straipsnyje „Peržiūros procedūrų reikalavimai“ numatyta:

„1.   Valstybės narės turi užtikrinti, kad priemonės, kurių imtasi dėl 1 straipsnyje nurodytų peržiūros procedūrų, apimtų nuostatas dėl įgaliojimų:

7.

Respublikos prezidento dekreto Nr. 115/2002 su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2012 m. gruodžio 24 d. Įstatymu Nr. 228 ( 4 ), 13 straipsnio 1 dalimi nustatyta teismo mokesčių sistema, kurią sudaro standartinis žyminis mokestis. Vadovaujantis 13 straipsnio 6a dalimi administracinėse bylose žyminio mokesčio suma siejama su administracinės bylos dalyku. Ieškiniai, pareiškiami administraciniuose teismuose, apmokestinti standartiniu 650 EUR žyminiu mokesčiu. Specifinėse srityse nustatytos įvairios sumos ( 5 ). Bylose dėl viešųjų pirkimų sutarčių žyminis mokestis nuo 2013 m. sausio 1 d. siekia nuo 2000 EUR iki 6000 EUR, atsižvelgiant į sutarties vertę ( 6 ). Remiantis 13 straipsnio 6a dalies 1 punktu, žyminis mokestis mokėtinas ne tik už ieškinio, kuriuo iškeliama byla, pareiškimą, bet ir už atskirąjį prašymą ar ieškinį dėl papildomų motyvų, kuriuo keliami nauji reikalavimai.

8.

Pagal Respublikos prezidento dekreto Nr. 115/2002 14 straipsnio 3b dalį viešųjų pirkimų bylų dalyko vertė atitinka sutarties bazinę vertę, kurią perkančioji organizacija nurodo pirkimo dokumentuose.

9.

Ieškovė Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (toliau – Orizzonte Salute) yra slaugos paslaugas viešosioms įstaigoms ir privačioms įmonėms teikianti asociacija. Ji kreipėsi į Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento su ieškiniu (toliau – pirminis ieškinys), o vėliau jį papildė trimis ieškiniais dėl papildomų motyvų, kuriais ginčijo kai kurias atsakovės Azienda Pubblica di Servizi alla Persona „San Valentino“ – Città di Levico Terme (toliau – APSP) 2012 m. gruodžio 21 d.–2013 m. gegužės 23 d. priimtas priemones.

10.

Ginčijamos priemonės buvo susijusios su sutarties dėl slaugos paslaugų teikimo pratęsimu kitos asociacijos naudai ir su APSP vėliau paskelbtu konkursu, kuriame galėjo dalyvauti tik asociacijos, akredituotos Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (Kūdikių slaugos specializacijos slaugytojų profesinė asociacija, IPASVI); Orizzonte Salute nebuvo šios asociacijos narė.

11.

Už administracinės bylos pradėjimą Orizzonte Salute pirmiausia sumokėjo standartinį 650 EUR žyminį mokestį. Tačiau 2013 m. birželio 5 d. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Orizzonte Salute pareikalavo sumokėti papildomą sumą iki 2000 EUR standartinės sumos, nes pirminis ieškinys pateko į viešųjų pirkimų sritį.

12.

2013 m. liepos 2 d. šį sprendimą Orizzonte Salute apskundė pateikdama naują ieškinį, kuris buvo jau ketvirtas dėl naujų motyvų pareikštas ieškinys. Proceso ekonomiškumo sumetimais nacionalinis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia nusprendė nagrinėti šį ieškinį.

13.

Nacionaliniam teismui, pateikusiam prašymą priimti prejudicinį sprendimą, kyla abejonių dėl valstybės narės žyminių mokesčių sistemos atitikties kai kurioms Sąjungos teisės taisyklėms ir principams. Dėl šios priežasties jis pateikė šį prejudicinį klausimą.

„Ar principai, įtvirtinti 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvoje 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo, iš dalies pakeistoje 1992 m. birželio 18 d. Tarybos direktyva 92/50/EEB, su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, draudžia nacionalinės teisės normas, kaip antai 2002 m. gegužės 30 d. Respublikos prezidento dekreto Nr. 115, iš dalies pakeisto vėlesniais teisės aktais, 13 straipsnio 1a, 1c bei 6a dalis ir 14 straipsnio 3b dalį, kuriose buvo įtvirtintos didelės žyminio mokesčio sumos, mokėtinos už kreipimąsi į administracinius teismus dėl viešojo pirkimų sutarčių?“

14.

Rašytines pastabas pateikė Orizzonte Salute, Camera Amministrativa Romana, Associazione dei Consumatori Cittadini europei, Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), Ordine degli Avvocati di Roma, Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA) ( 7 ), Italijos, Graikijos, Austrijos ir Lenkijos vyriausybės ir Komisija. Iš rašytines pastabas pateikusių valstybių teismo posėdyje, kuris vyko 2015 m. vasario 11 d., dalyvavo tik Italija. Šiame posėdyje dalyvavo ir visos kitos pirmiau nurodytos šalys, įskaitant Komisiją, ir Medical Systems SpA, kuri pateikė tik žodines pastabas.

15.

Pirmiausia pažymėtina, kad ir nacionalinis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ir Orizzonte Salute Teisingumo Teismo dėmesį atkreipė į žyminius mokesčius, pagal Italijos teisę taikomus viešųjų pirkimų bylose ir ne tik tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė šioje byloje, bet, pavyzdžiui, pateikiant apeliacinius skundus, kai taikomi didesni standartiniai žyminiai mokesčiai. Austrijos vyriausybės nuomone, prejudicinis klausimas yra priimtinas tik tiek, kiek jis susijęs su ketvirtuoju Orizzonte Salute pateiktu prašymu dėl nustatyto 2000 EUR, palyginti su 650 EUR, žyminio mokesčio. Kitais atžvilgiais, Austrijos vyriausybės nuomone, klausimas yra hipotetinis.

16.

Be to, atkreipiu dėmesį, kad nacionalinio teismo pateiktas klausimas yra platus ir bendro pobūdžio. Kaip pažymėta Komisijos rašytinėse pastabose, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepaaiškina, kodėl į jį būtina atsakyti sprendžiant ginčą.

17.

Į Teisingumo Teismo funkcijas neįeina konsultacijos bendro ar hipotetinio pobūdžio klausimais ( 8 ). Pateiktas klausimas turi būti būtinas ginčui veiksmingai išspręsti ( 9 ). Nagrinėjama byla nėra tiesioginis Komisijos Italijai pareikštas ieškinys, kuriame abstrakčiai klausiama, ar žyminių mokesčių už bylas, susijusias su viešaisiais pirkimais, reglamentavimas atitinka Sąjungos teisę. Prašymas priimti prejudicinį sprendimą neatskiriamas nuo pagrindinei bylai svarbių teisinių klausimų.

18.

Šiuo etapu pagrindinėje byloje nagrinėjamas siauras klausimas, t. y. ketvirtas Orizzonte Salute pateiktas papildomas ieškinys, kuriame nurodytas naujas pagrindas, kuriuo ginčijamas žyminio mokesčio už pateiktą pirminį ieškinį dydis. Šiuo teisiniu aspektu, kurį nacionalinis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė nagrinėti pirmiausia, prejudicinis klausimas nėra hipotetinis. Be to, atsižvelgdamas į tai, kad ginčijamas penktą kartą pagrindinėje byloje nustatytas žyminis mokestis, mano nuomone, Teisingumo Teismas turi išreikšti nuomonę ir dėl sudėtinių žyminių mokesčių. Teisingumo Teismui pripažinus, kad Italijos sistema neatitinka Sąjungos teisės, į tai atsižvelgdamas nacionalinis teismas turėtų padaryti atitinkamas išvadas dėl žyminio mokesčio už pirminį ieškinį. Taigi šiuo požiūriu prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra priimtinas.

19.

Direktyvos 89/665 su pakeitimais 2 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės viešųjų pirkimų srityje užtikrintų veiksmingą teisminę suinteresuotųjų įmonių apsaugą. Pirma, būtina galimybė nustatyti laikinąsias apsaugos priemones galimiems pažeidimams nutraukti ir užkirsti kelią didesnei žalai (a punktas). Antra, valstybės narės privalo užtikrinti galimybę panaikinti neteisėtus sprendimus, susijusius su viešųjų pirkimų sutartimis (b punktas). Trečia, nuo pažeidimų nukentėjusiems asmenims priteisiamos žalos forma turi būti užtikrintas atlyginamasis teisingumas (c punktas). Iš tiesų pagrindinė byla priskirtina antrajai iš šių kategorijų, nes Orizzonte Salute ginčija sutarties dėl slaugos paslaugų teikimo pratęsimą kitos asociacijos naudai ir vėliau paskelbtą konkursą, kuriame galėjo dalyvauti tik tam tikros asociacijos, kurias akreditavo organizacijos, kurios narė Orizzonte Salute nėra.

20.

Primintina, kad Direktyvos 89/665 tikslas yra visose valstybėse narėse užtikrinti veiksmingų teisių gynimo būdų Sąjungos viešųjų pirkimo teisės ar šią teisę perkeliančių nacionalinių taisyklių pažeidimo atveju egzistavimą, siekiant garantuoti veiksmingą direktyvų dėl viešojo pirkimo sutarčių sudarymo procedūrų derinimo taikymą ( 10 ). Valstybės narės turi imtis priemonių užtikrinti, kad perkančiųjų organizacijų sprendimus būtų galima veiksmingai ir kaip įmanoma greičiau peržiūrėti ( 11 ). Galiausiai, valstybių narių procesinės kreipimosi į teismą normos, skirtos apsaugoti teisėms, Sąjungos teisės suteiktoms kandidatams ir pasiūlymus pateikusiems asmenims, patyrusiems žalos dėl perkančiųjų organizacijų sprendimų, neturi pažeisti Direktyvos 89/665 veiksmingumo ( 12 ).

21.

Sąjungos teisės aktais viešųjų pirkimų srityje siekiama sudaryti geresnes nediskriminacines ir skaidrias galimybes patekti į viešųjų sektorių rinkas. Direktyva 89/665 užtikrinama, kad dėl šių Sąjungos teisės normų veiksmingos apsaugos būtų galima kreiptis į teismus. Dėl to Sąjungos įstatymų leidėjas veiksmingą teisminę suinteresuotųjų ūkio subjektų apsaugą numatė kaip Sąjungos viešųjų pirkimų sistemos praktinio efektyvumo (effet utile) skatinimo priemonę, taigi kaip vidaus rinkos tikslą.

22.

Taigi, mano nuomone, atsakant į prejudicinį klausimą, būtina išnagrinėti Direktyvoje 89/665 ir Chartijos 47 straipsnyje garantuojamos teisės į veiksmingą teisinę gynybą taikymo sritį. Be to, atsižvelgiant į pagrindinėje byloje iškeltus argumentus, būtina įvertinti pagal veiksmingumo ir lygiavertiškumo principus valstybių narių procesinei autonomijai nustatytų apribojimų reikšmę sprendžiant ginčijamų Italijos žyminių mokesčių atitikties Sąjungos teisei klausimą.

23.

Teisingumo Teismo praktikoje, susijusioje su Direktyva 89/665, nėra aiškaus atsakymo dėl to, ar ginčijami žyminiai mokesčiai suderinami su Sąjungos viešųjų pirkimų teisės nuostatomis ( 13 ). Tačiau neginčijama, kad žyminių mokesčių taikymas nacionalinėse bylose, kurios patenka į Direktyvos 89/665 taikymo sritį, reiškia Sąjungos teisės įgyvendinimą, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnį ( 14 ).

24.

Tad dabar analizuosiu, ar žyminiai mokesčiai neprieštarauja Chartijos 47 straipsnyje įtvirtintai pagrindinei teisei į veiksmingą teisinę gynybą, ir remsiuosi Teisingumo Teismo praktika, susijusia su veiksmingumo ir lygiavertiškumo principais. Kaip jau minėta kitoje byloje, šie principai nagrinėtini atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį ( 15 ). Pradėsiu nuo lygiavertiškumo principo prieš pereidamas prie atitinkamų Teisingumo Teismo praktikos „lygiavertiškumo“ klausimu elementų.

25.

Kad būtų laikomasi lygiavertiškumo principo, būtina, kad atitinkama nacionalinė taisyklė būtų vienodai taikoma ir ieškiniams, grindžiamiems ES teisės pažeidimu, ir nacionalinės teisės pažeidimu grindžiamiems ieškiniams, kurių tikslas ir pagrindas yra panašus ( 16 ).

26.

Šio principo taikymas viešųjų pirkimų srityje gana ribotas,, nes nėra iš tikrųjų panašių nacionalinių ir Sąjungos teisės normų reguliuojamų situacijų. Direktyva 2004/18 taikoma visiems didesnės negu nustatytos vertės viešiesiems pirkimams, išskyrus tam tikras sutartis, kurioms taikoma išimtis. Taigi nacionalinės taisyklės taikomos tik viešųjų pirkimų sutartims, kurių vertė nesiekia nustatytos ribos, ir toms situacijoms, kurioms direktyva netaikoma. Tai, mano nuomone, rodo, kad Sąjungos įstatymų leidėjas nelaiko šių situacijų panašioms į tas, kurios patenka į Direktyvos 2004/18 taikymo sritį.

27.

Bet kuriuo atveju ginčijami žyminiai mokesčiai taikomi byloms dėl viešųjų pirkimų, kuriems taikoma ir Direktyva 2004/18, ir nacionalinės normos. Dėl to nepanašu, kad kaip nors būtų diskriminuojamos Sąjungos teisės ir nacionalinės teisės reguliuojamos situacijos ( 17 ).

28.

Be to, atsižvelgdamas į tai, kad viešųjų pirkimų teisė apima skirtingus sudėtingus perkančiosios institucijos ir įvairių viešųjų ir privačių subjektų teisinius santykius, nesutinku, kad sprendimų, priimtų per viešojo pirkimo sutarčių sudarymo procedūrą, ginčijimas teisme gali būti laikomas analogišku įprastiniams viešosios teisės procesams administraciniuose teismuose, kaip tvirtino Orizzonte Salute ir kai kurios kitos šalys ( 18 ).

29.

Komisija savo rašytinėse pastabose tvirtina, kad lygiavertiškumo problema gali būti susijusi su pagal Italijos teisę taikomais dydžiais, dėl kurių žyminis mokestis nuo 2000 EUR padidėja iki 4000 EUR. Taip atsitinka tais atvejais, kai sutarties vertė yra didesnė negu 200000 EUR. Pasak Komisijos, ši vertės riba „iš esmės“ atitinka Direktyvos 2004/18 7 straipsnyje nustatytą ribą, ir tai reiškia, o tai patikrins nacionalinis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kad byloms dėl tos direktyvos arba ją įgyvendinančių nacionalinių taisyklių pažeidimo būtų taikomi mažiau palankūs procesiniai reikalavimai nei visiškai nacionalinėse bylose.

30.

Nesutinku su šiuo argumentu. Iš tiesų Komisijos reglamento Nr. 1251/2011 2 straipsnyje nustatyta 200000 EUR riba sutapo su nacionaline vertės riba, nuo kurios taikomas didesnis žyminis mokestis. Tačiau 4000 EUR arba didesnis žyminis mokestis taikomas ne tik byloms, kurios patenka į Direktyvos 2004/18 taikymo sritį, ir neabejotinai bus nemažai nacionalinių bylų (sutartys, kurioms taikoma išimtis), kuriose taikomas šis didesnis žyminis mokestis. Apskritai vertinant, Italijos įstatymų leidėjo sprendimas nustatant ginčijamus žyminius mokesčius padidinti jų dydį dviem etapais yra pagrįsta priemonė regresiniam mokesčių dydžio poveikiui sumažinti.

31.

Be to, mano nuomone, kiek tai susiję su lygiavertiškumo principu, Sąjungos teisei neprieštarautų tai, kad Italijos teisėje skirtingoms teismo procesų formoms numatyti skirtingi žyminiai mokesčiai arba žyminių mokesčių pagrindai. Pagal lygiavertiškumo principą reikalaujama vienodo panašių ieškinių, grindžiamų nacionaline teise ir Sąjungos teise, traktavimo, o ne skirtingų proceso formų pagal nacionalinę teisę lygiavertiškumo ( 19 ).

32.

Dėl šių priežasčių šioje byloje vertinamų nacionalinių taisyklių negalima ginčyti jų atitikties lygiavertiškumo principui atžvilgiu.

33.

Iš pradžių pažymėtina, kad pagrindinei teisei į veiksmingą teisinę gynybą pagal Chartijos 47 straipsnį arba teisei į „teisminę kontrolę“ taikomos teisės normos, kylančios iš Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 6 ir 13 straipsnių ( 20 ), skiriasi nuo tų, kuriomis vadovaujamasi, kai sprendžiama, ar valstybės narės sankcija arba procesinė taisyklė neatitinka veiksmingumo principo tuo požiūriu, kad dėl atitinkamos taisyklės tampa praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga užtikrinti Sąjungos teisėje numatytas teises. Pastarosios taisyklės sukurtos ne kaip Sąjungos pagrindinių teisių teisės dalis, o kaip Sąjungos teisėje valstybių narių procesinei autonomijai nustatyti apribojimai.

34.

Vis dėlto nagrinėjamoje byloje šie du požiūriai iš esmės sutampa, nes Direktyva 89/665 siekiama užtikrinti subjektams teisę kreiptis į teismą tais atvejais, jeigu pažeidžiamos materialinės arba procesinės Sąjungos viešųjų pirkimų teisės taisyklės. Kitaip tariant, šio teisės akto effet utile apskritai sutampa su griežtu reikalavimų, kylančių iš Chartijos 47 straipsnio, laikymusi šioje srityje.

35.

Veiksmingumo principui, pagal kurį Sprendime San Giorgio valstybėms narėms draudžiama taikyti tokias procesines taisykles, dėl kurių taptų praktiškai neįmanoma užtikrinti Sąjungos teisėje numatytų teisių arba pernelyg sudėtinga tai padaryti ( 21 ), netaikomas joks formalus proporcingumo testas. Tačiau vertinant, ar atitinkama valstybės narės procesinė taisyklė arba teisių gynimo priemonė atitinka jo reikalavimus, atitinkama nuostata „turi būti nagrinėjama atsižvelgiant į šios nuostatos vaidmenį visame procese, jo eigą ir ypatumus įvairiose nacionalinėse instancijose. Prireikus būtina atsižvelgti ir į pagrindinius nacionalinės teismų sistemos principus, kaip antai teisės į gynybą apsaugą, teisinio saugumo principą ir tinkamą proceso eigą.“ ( 22 )

36.

Teisė į „teisminę kontrolę“ ir teisė kreiptis į teismą pagal Chartijos 47 straipsnį taip nevertinamos. Joms taikomas tradicinis apribojimų testas, kurį sudaro analizė, ar ribojamosios priemonės yra numatytos įstatymo ir ar jos atitinka reikalavimus, kylančius iš proporcingumo principo, t. y. yra jomis turi būti siekiama teisėto tikslo, jos turi būti būtinos, tam tikslui tinkamos ir neviršyti to, kas būtina teisėtam tikslui užtikrinti ( 23 ). Tai atsispindi Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje.

37.

Pripažįstama, kad tam tikromis aplinkybėmis žyminiai mokesčiai gali prilygti teisės kreiptis į teismą, kuri yra saugoma Chartijos 47 straipsniu, apribojimui. Iš tikrųjų, kaip ir teisinės pagalbos prieinamumo užtikrinant Sąjungos garantuojamų teisių apsaugą apribojimus ( 24 ), nagrinėjamą problemą galima geriau įvertinti remiantis pirma apibūdintu testu, kuris susijęs su teise į „teisminę kontrolę“, o ne taikomas teisių gynimo priemonėms ir procesinėms taisyklėms nustatant, ar jos neviršija valstybių narių procesinės autonomijos. Šį testą dabar taikysiu pagrindinės bylos aplinkybėms.

38.

Nagrinėtinas klausimas, ar ginčijami žyminiai mokesčiai trukdo pasinaudoti teise kreiptis į teismą ( 25 ). Kaip pažymėta Komisijos rašytinėse pastabose, Europos Žmogaus Teisių Teismas šį klausimą nagrinėjo savo sprendime, pvz., byloje Stankov / Bulgarija ( 26 ) . Jame buvo pripažinta, kad reikalavimas mokėti žyminius mokesčius civilinėse bylose negali savaime būti laikomas teisės kreiptis į teismą apribojimu ir EŽTK 6 straipsnio 1 dalies pažeidimu ( 27 ). Tačiau mokesčių, nustatytų atsižvelgiant į konkrečias atitinkamos bylos aplinkybes, dydis yra esminis veiksnys vertinant, ar asmuo galėjo realizuoti savo teisę kreiptis į teismą ( 28 ).

39.

Pirmiausia aptarsiu nacionalinio prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo argumentą, kad standartinis žyminis mokestis skaičiuojamas pagal ieškinio vertę, kurią sudaro teorinė sudarysimos sutarties vertė, o ne pagal realų pelną, kurio gali tikėtis konkurse dalyvaujanti įmonė. Pasak prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio nacionalinio teismo, šis pelnas sudarytų 10 ? sutarties vertės ir atitiktų taisykles, taikomas žyminiams mokesčiams Italijos civilinėse bylose.

40.

Mano nuomone, šis argumentas visiškai nepagrįstas. Matematiškai nesvarbu, ar standartinis žyminis mokestis skaičiuojamas taikant 10 ? sutarties vertės pelno maržą, o ne pačios sutarties vertę, jeigu rezultatas yra tas pats. Kita vertus, sistema, kurioje planuojamas pelnas vertinamas atskirai dėl kiekvienos viešojo pirkimo sutarties ir (arba) jame dalyvaujančios įmonės ir gaunami vis kitokie žyminiai mokesčiai, būtų gremėzdiška ir neprognozuojama.

41.

Antra, nors standartinis žyminis mokestis atrodo gana didelis, tai atsveria paprastas faktas, kad viešieji pirkimai nėra socialinė politika. Galima tikėtis, kad į Direktyvos 2004/18 taikymo sritį patenkančiose viešųjų pirkimų procedūrose dalyvaujančios įmonės turi pakankamai ekonominių ir finansinių priemonių 200000 EUR ar didesnės vertės sutarčiai vykdyti. Šiuo požiūriu 2000, 4000 ar atitinkamai 6000 EUR žyminis mokestis negali tapti kliūtimi kreiptis į teismą, net atsižvelgiant į teisininkams mokėtiną atlygį. Žyminis mokestis taip pat negali būti laikomas pernelyg ribojančiu konkurenciją mažesnių įmonių nenaudai.

42.

Trečia, mano nuomone, tai, kad procesas gali būti pradėtas net nesumokėjus žyminio mokesčio ( 29 ), o šį veiksnį savo rašytinėse pastabose pabrėžė Komisija, neturi reikšmės. Taip yra todėl, kad Italijos teisės aktuose akivaizdžiai remiamasi prielaida, kad ieškovas turi sumokėti žyminius mokesčius, kai jie tampa mokėtini. Be to, mano nuomone, nesvarbu, kad žyminis mokestis grąžinamas, jeigu ieškovo reikalavimai patenkinami. Tam, kad būtų užtikrinta teisė kreiptis į teismą, turi būti galimybė apskųsti vykdant viešuosius pirkimus priimtus sprendimus, net jeigu nėra visiškai aišku, kad ieškinys bus patenkintas. Taigi pernelyg didelis žyminis mokestis gali sudaryti kliūtį kreiptis į teismą, kaip numatyta Chartijos 47 straipsnyje, net ir tuo atveju, jei jį galima vėliau atgauti.

43.

Dėl šios priežasties man nekelia klausimų 2000 EUR standartinio žyminio mokesčio suma, kuri Orizzonte Salute buvo nurodyta sumokėti už pirminį ieškinį ( 30 ). Iš tiesų ginčijami žyminiai mokesčiai yra dideli, palyginti su žyminiais mokesčiais, Italijoje taikomais kitų rūšių administracinėse arba civilinėse bylose. Tačiau standartinis žyminis mokestis (t. y. be jokio padidinimo), nustatomas pagal sutarčių, kurios patenka į Direktyvos 2004/18, taigi ir Direktyvos 89/665, taikymo sritį, vertę, niekada nebūna didesnis negu du procentai. Tai tikrai nesudaro kliūties kreiptis į teismą.

44.

Taigi, mano nuomone, šiuo atveju esminis veiksnys yra žyminių mokesčių už bylą, susijusią su tais pačiais viešaisiais pirkimais, kumuliacinis taikymas, o ne pats mokesčių dydis.

45.

Padarius išvadą, kad Italijos administracinėse bylose, susijusiose su viešųjų pirkimų sutartimis, patenkančiomis į direktyvų 2004/18 ir 89/665 taikymo sritį, taikomi standartiniai žyminiai mokesčiai savaime neriboja teisės kreiptis į teismą, būtina nustatyti, ar yra priežasčių abejoti dėl jų atitikties Chartijos 47 straipsniui, ypač atsižvelgiant į sudėtinių mokėtinų žyminių mokesčių pobūdį. Jeigu tokių priežasčių yra, bus būtina išsiaiškinti, ar nustatytas apribojimas įtvirtintas įstatyme ir proporcingas teisėtam tikslui, kurio juo siekiama ( 31 ).

46.

Pirmiausia pažymėtina, kad žyminiai mokesčiai, įskaitant ir sudėtinius, yra aiškiai įtvirtinti įstatyme. Siekiamo tikslo teisėtumo klausimu Europos Žmogaus Teisių Teismas yra pripažinęs, kad „tikslai, kurių siekiama bendrosiomis žyminių mokesčių taisyklėmis, pavyzdžiui, finansuoti teismų sistemos veikimą ir atgrasyti nuo nepagrįstų ieškinių, gali būti laikomi suderinamais su bendru teisingumo vykdymu“ ( 32 ).

47.

Italijos administracinių teismų sistemoje byloms, susijusioms su viešaisiais pirkimais, taikoma speciali tvarka – jos išnagrinėjamos greičiau negu kiti ieškiniai, o didesniais žyminiais mokesčiais prisidedama prie šių teismų finansavimo sudarant jiems galimybes veikti operatyviai. Tai atitinka ir Direktyvos 89/665 reikalavimus, ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką.

48.

Tačiau Orizzonte Salute teismo posėdyje pabrėžė, kad įmonė, kuriai pačioje pradžioje nebuvo leista dalyvauti sutarties sudarymo procedūroje, pagal Italijos teisę turi ginčyti ir konkurso dalyvio atrinkimą, ir sprendimą dėl pačios sutarties sudarymo. Be to, Italijos viešųjų pirkimų procedūrose neretai būna priimami ir kiti perkančiosios organizacijos sprendimai, susiję, pavyzdžiui, su teise susipažinti su pirkimo dokumentais, ir jie Italijos administraciniuose teismuose turi būti ginčijami atskirai. Pagal Italijos teisę tai laikoma ieškiniais dėl naujų motyvų, ir jiems taikomas papildomas žyminis mokestis, kuris yra tokio paties dydžio kaip ir žyminis mokestis už pirminį ieškinį.

49.

Orizzonte Salute tvirtina, kad jai buvo nustatytas 2000 EUR žyminis mokestis už pirminį ieškinį ir tris kartus po 2000 EUR už vėliau pareikštus ieškinių papildymus, taip pat 2000 EUR, kurie buvo mokėtini už ketvirtą ieškinio papildymą, kuris yra šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą objektas. Šių skaičių neginčijo nei Italijos vyriausybė, nei atsakovai.

50.

Dėl nagrinėjamos Italijos sistemos galimybė kreiptis į teismą gali tapti ekonomiškai neįmanoma, nors ta sistema ir siekiama teisėto tikslo – padengti teisingumo vykdymo išlaidas ir atgrasyti nuo nepagrįstų ieškinių. Pavyzdžiui, sumokant sudėtinį 20000 EUR žyminį mokestį ( 33 ) ir užmokestį teisininkams, gali būti ekonomiškai neracionalu ginčyti sutartis, kurių vertė beveik siekia ribą, nuo kurios jos patenka į atitinkamų direktyvų taikymo sritį ( 34 ). Taigi ginčijami žyminiai mokesčiai gali atgrasyti nuo kreipimosi į teismą įmones, kurios kitais atvejais iškeltų bylą viešųjų pirkimų srityje.

51.

Mano nuomone, tai gali prieštarauti pagrindinei teisei į „teisminę kontrolę“, kurią garantuoja Chartijos 47 straipsnis. Europos Žmogaus Teisių Teismas yra pripažinęs, kad procesinės taisyklės turi tarnauti teisinio saugumo ir gero teisingumo vykdymo tikslams. Jos neturi „sukurti kliūties, kuria iš bylos šalies būtų atimta galimybė, kad jos bylą iš esmės išnagrinėtų kompetentingas teismas“ ( 35 ).

52.

Mano nuomone, Direktyvos 89/665 su pakeitimais 2 straipsnio 1 dalies b punkte minima „sutarties sudarymo procedūra“ kaip pagrindinis teisminės apsaugos vienetas. Viešųjų pirkimų procedūrose siekianti dalyvauti įmonė ketina sutartį laimėti. Šiuo požiūriu nesvarbu, ar ji pašalinama sutarties sudarymo procedūros pradžioje, t. y. atrenkant dalyvius, ar pabaigoje, kai nusprendžiama sutartį sudaryti su kitu dalyviu, ar procedūrai įpusėjus.

53.

Valstybės narės, remdamosi savo teismine autonomija, turi nustatyti, kokia atskirų viešųjų pirkimų sutarčių ginčijimo tvarka bus numatyta nacionaliniame administracinio proceso įstatyme. Pavyzdžiui, ar prieštaravimai, susiję su vėlesniais viešųjų pirkimų procedūrų etapais, bus laikomi pirminio ieškinio papildymu, kuriuo ginčijamas sprendimas dėl konkurso dalyvių atrankos, ar bus traktuojami kaip nauji ieškiniai, kuriais reiškiami papildomi reikalavimai. Procesinės taisyklės turi tarnauti teisinio saugumo ir tinkamo teisingumo vykdymo tikslams.

54.

Taigi kelių sudėtinių žyminių mokesčių taikymas teismo bylose, kai jie daro atgrasomąjį poveikį ir yra neproporcingi, palyginti su pirmuoju žyminiu mokesčiu, gali būti nesuderinamas su Chartijos 47 straipsniu, atsižvelgiant į tai, kad Direktyvos 89/665 su pakeitimais 2 straipsnio 1 dalies b punkte numatyta viena teisių gynimo forma. Šiuo atveju ieškinio pagrindas ir tikslas, t. y. ištaisyti įmonei neigiamų padarinių turinčius sutarčių sudarymo procedūros pažeidimus, lieka tas pats.

55.

Atlikti 36 punkte numatytą vertinimą turi pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į atitinkamą Teisingumo Teismo praktiką (įskaitant ir sprendimą nagrinėjamoje byloje) ( 36 ), kad išsiaiškintų, ar Chartijos 47 straipsnyje numatytos teisės į „teisminę kontrolę“ apribojimas sudėtiniais žyminiais mokesčiais yra pateisinamas pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje numatytą proporcingumo testą ( 37 ).

56.

Dėl šių priežasčių siūlau į Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento prejudicinį klausimą atsakyti taip:

1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyva 89/665/EEB (su pakeitimais) dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo, aiškinama atsižvelgiant į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį ir lygiavertiškumo bei veiksmingumo principus, nedraudžia nacionalinės teisės nuostatų, kuriose įtvirtinta žyminio mokesčio, mokėtino tik kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų, skalė, jeigu žyminio mokesčio dydis nesudaro kliūties kreiptis į teismą arba jeigu dėl jo netampa pernelyg sunku pasinaudoti teise į viešųjų pirkimų teisminę peržiūrą. Kelių sudėtinių žyminių mokesčių taikymas byloje, kurioje ūkio subjektas ginčija vienos sutarties sudarymo procedūros teisėtumą, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 89/665 2 straipsnio 1 dalies b punktą, yra nesuderinamas su Direktyva 89/665, aiškinama atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį, jeigu žyminių mokesčių negalima pateisinti remiantis Chartijos 52 straipsnio 1 dalimi, o tai turi įvertinti nacionalinis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.