—

Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP), atstovaujamos advogados J. Pacheco de Amorim ir B. M. Soares,

—

Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, atstovaujamos advogada M. Fonseca,

—

Portugalijos vyriausybės, atstovaujamos L. Inez Fernandes, P. Pinheiro ir G. Santos Machado,

—

Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos C. Wissels ir B. Koopman,

—

Europos Komisijos, atstovaujamos A. Caeiros ir A. Steiblytės,

1

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su SESV 174–176 straipsnių ir 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999 (OL L 210, p. 25), išaiškinimu.

2

Šis prašymas pateiktas sprendžiant ginčą tarp Grande Área Metropolitana do Porto (toliau – GAMP), savivaldybių asociacijos, ir kelių nacionalinės valdžios institucijų, atstovaujamų Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (Žmogiškųjų išteklių veiksmų programos vykdomasis komitetas), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dabar – Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Aplinkos ir teritorijų tvarkymo ministerija, dabar – Žemės ūkio, jūrų, aplinkos ir teritorijų tvarkymo ministerija) ir Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (Darbo ir socialinio solidarumo ministerija), dėl Europos Sąjungos fondų lėšų naudojimo.

3

Reglamento Nr. 1083/2006 1 konstatuojamojoje dalyje nurodyta:

„[EB] 158 straipsnyje nustatyta, kad Bendrija, norėdama sustiprinti savo ekonominę ir socialinę sanglaudą, siekia mažinti regionų išsivystymo lygio skirtumus ir nepalankiausias sąlygas turinčių regionų arba salų, įskaitant kaimo vietoves, atsilikimą. Pagal [EB] 159 straipsnį šiuos veiksmus turi remti struktūriniai fondai, Europos investicijų bankas (EIB) ir kiti esami finansiniai instrumentai.“

4

Šio reglamento 1 straipsnyje numatyta, kad šiuo reglamentu nustatomos „bendrosios taisyklės, reglamentuojančios Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), Europos socialinio fondo (ESF) (toliau – struktūriniai fondai) ir Sanglaudos fondo veiklą,“ ir visų pirma apibrėžiami „tikslai, kurių siekti padeda struktūriniai fondai ir Sanglaudos fondas <...>, kriterijai, kuriuos turi atitikti valstybės narės ir regionai tų fondų paramai gauti, turimi finansiniai ištekliai ir jų paskirstymo kriterijai“.

5

Reglamento Nr. 1083/2006 3 straipsnio 2 dalyje nustatyta:

„<...> ERPF, ESF [ir] Sanglaudos fondas <...> padeda siekti šių trijų tikslų:

6

Reglamento Nr. 1083/2006 I antraštinėje dalyje yra III skyrius „Geografinis tinkamumas“, kuriame išdėstyti šio reglamento 5–8 straipsniai, pavadinti atitinkamai „Konvergencija“, „Regioninis konkurencingumas ir užimtumas“, „Europos teritorinis bendradarbiavimas“ ir „Pereinamojo laikotarpio parama“.

7

Remiantis minėtu 5 straipsniu:

„1.   Regionai, atitinkantys finansavimo iš struktūrinių fondų pagal Konvergencijos tikslą reikalavimus, yra regionai, atitinkantys bendro teritorinių statistinių vienetų klasifikatoriaus 2 lygį (toliau – NUTS 2 lygis), kaip apibrėžta [2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos] Reglamente (EB) Nr. 1059/2003 [dėl bendro teritorinių statistinių vienetų klasifikatoriaus (NUTS) nustatymo (OL L 154, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 14 sk., 1 t., p. 196)], kurių bendrasis vidaus produktas (BVP) vienam gyventojui, apskaičiuotas perkamosios galios paritetais remiantis Bendrijos 2000–2002 m. duomenimis, yra mažesnis nei 75 % 25 ES valstybių narių BVP vidurkio tuo pačiu atskaitiniu laikotarpiu.

<...>

3.   Įsigaliojus šiam reglamentui, Komisija iš karto patvirtina regionų, kurie atitinka 1 dalyje nustatytus kriterijus, <...> sąrašą. Šis sąrašas galioja nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d.

<...>“

8

Reglamento Nr. 1083/2006 22 straipsnyje „Galimybės perkelti lėšas nebuvimas“ nustatyta:

„Bendra asignavimų suma, skirta kiekvienai valstybei narei kiekvienam iš fondų tikslų ir jų sudedamųjų dalių, negali būti perkeliama tarp jų.

<...>“

9

Šio reglamento 32 straipsnyje numatyta:

„1.   Fondų veikla valstybėse narėse vykdoma vykdant veiksmų programas pagal nacionalinę bendrąją strategiją. Kiekviena veiksmų programa apima laikotarpį nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d. Veiksmų programa apima tik vieną iš trijų tikslų, nurodytų 3 straipsnyje, išskyrus atvejus, kai Komisija ir valstybė narė susitaria kitaip.

<...>

5.   Valstybei narei oficialiai pateikus veiksmų programą, Komisija kaip galima greičiau, tačiau ne vėliau nei per keturis mėnesius nuo jos pateikimo <...> ją patvirtina.“

10

Remiantis to paties reglamento 34 straipsniu „Ypatingas fondų pobūdis“:

„1.   Veiksmų programos finansuojamos tik iš vieno fondo <...>.

2.   Nepažeidžiant leidžiančių nukrypti nuostatų, kurios nustatytos konkrečiuose fondų reglamentuose, ERPF ir ESF, papildomai ir neviršydami 10 % Bendrijos lėšų limito kiekvienai veiksmų programos prioritetinei krypčiai, gali finansuoti veiksmus, patenkančius į kito fondo paramos taikymo sritį su sąlyga, kad jie būtini veiksmui tinkamai įgyvendinti ir yra tiesiogiai su juo susiję.

<...>“

11

Reglamento Nr. 1083/2006 35 straipsnyje „Geografinė taikymo sritis“ nurodyta:

„1.   Pagal Konvergencijos tikslą pateiktos veiksmų programos rengiamos atitinkamu geografiniu lygiu, bent jau NUTS 2 lygiu.

Pagal Konvergencijos tikslą pateiktos veiksmų programos, kurioms teikiama parama iš Sanglaudos fondo, rengiamos nacionaliniu lygiu.

<...>“

12

Reglamento Nr. 1083/2006 56 straipsnio „Išlaidų tinkamumas finansuoti“ 4 dalyje nustatyta:

„Išlaidų atitikimo finansavimo reikalavimams taisyklės nustatomos nacionaliniu lygiu, laikantis išimčių, numatytų kiekvieno fondo konkrečiuose reglamentuose. Jos taikomos visoms pagal veiksmų programą deklaruotoms išlaidoms.“

13

Remiantis 2006 m. rugpjūčio 4 d. Komisijos sprendimo 2006/595/EB, nustatančio regionų, atitinkančių reikalavimus gauti finansavimą iš struktūrinių fondų pagal konvergencijos tikslą 2007–2013 m., sąrašą (OL L 243, p. 44), 1 straipsniu ir I priedu, tinkami finansuoti NUTS 2 lygio regionai, kaip jie suprantami pagal Reglamento Nr. 1083/2006 5 straipsnio 1 dalį, Portugalijos Respublikoje yra Šiaurės, Centro ir Alantežo regionai bei autonominis Azorų regionas.

14

Remiantis Sprendimo 2006/595 2 straipsniu ir II priedu, Algarvės regionas, kiek tai susiję su Portugalijos Respublika, yra NUTS 2 lygio regionas, kuris taip pat yra tinkamas finansuoti iš struktūrinių fondų pagal konvergencijos tikslą, tačiau tik Reglamento Nr. 1083/2006 8 straipsnyje nurodytomis pereinamojo laikotarpio sąlygomis.

15

Lisabonos regionas Sprendime 2006/595 nepaminėtas, todėl jis yra netinkamas finansuoti iš struktūrinių fondų pagal konvergencijos tikslą. Tačiau jis yra tinkamas finansuoti pagal regioninio konkurencingumo ir užimtumo tikslą.

16

2007 m. birželio 28 d. Portugalijos vyriausybė patvirtino „nacionalinę bendrąją strategiją“ (toliau – NBS), kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1083/2006 32 straipsnio 1 dalį.

17

NBS V priedo 6 punkte numatyta:

„Išlaidos struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo bendrai finansuojamai veiklai atitinka reikalavimus pagal veiklos programas, jei ji vykdoma NUTS 2 regionuose, kuriems taikoma kiekviena iš šių [veiklos programų].

Norint taikyti šį bendrąjį išlaidų teritorinio tinkamumo finansuoti kriterijų, paprastai reikia nustatyti investicijų vietą. Kai investicijos yra materialios (kai investicijų vieta aiškiai identifikuojama), jis taikoma iš karto. Kai investicijos yra nematerialios, išlaidų teritorinio tinkamumo finansuoti kriterijaus taikymas nustatomas pagal finansavimą gaunančio subjekto vietą, kuri nustatoma pagal buveinę arba atstovybę (ar įstaigą), atsakingą už veiklos vykdymą.

Išimtis iš bendrosios išlaidų teritorinio tinkamumo finansuoti taisyklės taikoma išlaidoms, susijusioms su:

18

NBS V priedo 7 punkte nurodyta:

„Išimtis iš bendrosios išlaidų teritorinio tinkamumo finansuoti taisyklės taikoma išlaidoms, susijusioms su NUTS 2 Lisabonos regione vykdoma veikla, kuri daro poveikį likusiems Portugalijos kontinentinės teritorijos regionams ir laikoma labai svarbia Portugalijos kontinentinės teritorijos regionų, kuriems taikomas konvergencijos tikslas, plėtrai.

[Investicijų kategorijų, kurioms taikomos minėtos išimtys, sąrašas]

Pažymėtina, kad šios investicijų kategorijos yra išimtiniai atvejai, tinkamai pagrįsti atsižvelgiant į veiklos pobūdį ir jų nulemiamą didėjimo poveikį kituose regionuose, nei tos investicijos vykdomos. Šios kategorijos bendrai sudaro nedidelę procentinę dalį struktūrinių fondų išmokamų lėšų, kiek tai susiję su programavimu. Tolesniuose punktuose pateikti orientyrai, nustatyti bendradarbiaujant Europos Komisijai ir Portugalijos valdžios institucijoms, prireikus galės būti papildomai tikslinami pagal kiekvieną iš teminių veiksmų programų.“

19

NBS V priedo 8 punkte nustatyti „konkretūs metodai“, taikomi nustatant išlaidų tinkamumą finansuoti, atsižvelgiant į didėjimo poveikį už Lisabonos regiono ribų.

20

Tarp NBS numatytų veiksmų programų yra programa, pavadinta „Žmogiškieji ištekliai“ (toliau – ŽIVP). Viena iš ŽIVP prioritetinių krypčių (3 kryptis) susijusi su profesiniu tobulinimusi ir apima investicijų kategoriją, pavadintą „Valdymui ir inovacijoms viešojo administravimo srityje skirti strateginiai mokymai“ (toliau – viešajam administravimui skirti mokymai).

21

Viešajam administravimui skirti mokymai paminėti NBS V priedo 7 punkte tarp investicijų kategorijų, kurioms taikomos išlaidų teritorinio tinkamumo finansuoti taisyklės išimtys. Šiuo atžvilgiu to paties priedo 8 punkte nurodyta:

„Atsižvelgiant <...> į tai, kad siekiamais tikslais, didinant administravimo efektyvumą, visų pirma sudaroma galimybė mažinti administravimo sąnaudas ir gerinti nacionalinį konkurencingumą, ypač svarbu pažymėti, kad, nepaisant didelės viešojo administravimo žmogiškųjų išteklių koncentracijos Lisabonos regione, vykdytini veiksmai dėl institucijų pobūdžio ir jų teikiamų paslaugų (skirtų visiems piliečiams ir (arba) ūkio subjektams) neišvengiamai darys poveikį visai nacionalinei teritorijai.

Tokia paslaugų koncentracija sostinės regione paaiškinama aplinkybė, kad didelė vykdytinų investicijų dalis koncentruojasi šiame regione <...>.“

22

Minėtame 8 punkte kaip šių mokymų „konkretus metodas“ numatyti:

23

2007 m. spalio 16 d. Komisija, remdamasi Reglamento Nr. 1083/2006 32 straipsnio 5 dalimi, pritarė ŽIVP kaip programai, kuria siekiama „kelių tikslų“, būtent, pirma, „konvergencijos“ tikslų Šiaurės, Centro ir Alantežo regionuose ir laikinai Algarvės regione ir, antra, „regioninio konkurencingumo ir užimtumo tikslo“ Lisabonos regione.

24

2008 m. rugsėjo 15 ir 26 d., taip pat spalio 15 d., lapkričio 4 d. ir gruodžio 26 d. sprendimais Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano patvirtino Instituto Nacional de Administração (Nacionalinis administravimo institutas), Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (Valstybės techninių tarnautojų profesinė sąjunga), Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (Aukštasis darbo ir verslo mokslų institutas), Ministério da Saúde (Sveikatos apsaugos ministerija) ir Instituto do Desporto de Portugal (Portugalijos sporto institutas) kandidatūras kaip tinkamas finansuoti pagal ŽIVP investicijų kategoriją, susijusią su viešajam administravimui skirtais mokymais.

25

Visi šie kandidatai įsikūrę Lisabonos regione, todėl šie sprendimai, kadangi prašomą finansavimą apima Reglamento Nr. 1083/2006 5 straipsnyje nurodytas „konvergencijos“ tikslas, buvo priimti taikant NBS V priedo 6 punkto a papunktyje numatytą išimtį.

26

Manydama, kad ši išimtis nesuderinama su Sąjungos teise ir dėl to Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano priimtais sprendimais neteisėtai mažinamos lėšos, skirtos Portugalijos NUTS 2 lygio regionuose įsikūrusiems subjektams, kurie yra tinkami finansuoti pagal „konvergencijos“ tikslą, GAMP pateikė skundą Tribunal administrativo e fiscal do Porto (Porto administracinių ir mokesčių bylų teismas) dėl šių sprendimų panaikinimo.

27

Tas teismas 2010 m. gruodžio 20 d. nutartimi pripažino, kad išnyko skundo dalykas tiek, kiek skundu buvo užginčytas sprendimas patvirtinti Ministério da Saúde kandidatūrą.

28

Dėl likusios bylos dalies Tribunal administrativo e fiscal do Porto2011 m. spalio 19 d. sprendimu nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:

29

Savo klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Sąjungos pirminės teisės nuostatomis dėl ekonominės, socialinės ir teritorinės sanglaudos ir Reglamentu Nr. 1083/2006 draudžiama, kad Europos Sąjungos bendrai finansuojamos investicijos būtų vykdomos iš vietos, esančios už tinkamų finansuoti regionų ribų, ir jas vykdytų tokioje vietoje įsteigtas subjektas.

30

Šiuo atžvilgiu visų pirma iš SESV 174 straipsnio antros pastraipos ir 175 straipsnio pirmos pastraipos matyti, kad struktūrinių fondų ir kitų Sąjungos finansinių instrumentų, prisidedančių prie ekonominės, socialinės ir teritorinės sanglaudos, tikslas visų pirma yra mažinti regionų išsivystymo lygio skirtumus ir nepalankiausias sąlygas turinčių regionų atsilikimą. Šis tikslas primenamas, be kita ko, Reglamento Nr. 1083/2006 1 konstatuojamojoje dalyje ir valstybės narės privalo į jį atsižvelgti, kai vykdo iš minėtų fondų ir instrumentų bendrai finansuojamas investicijas (dėl pastarojo aspekto žr. 2009 m. rugsėjo 3 d. Sprendimo Parlamentas prieš Tarybą, C-166/07, Rink. p. I-7135, 45 punktą).

31

Lygiai taip pat Reglamento Nr. 1083/2006 3 straipsnio 2 dalies a punkte nurodyta, kad struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo prioritetas – paspartinti mažiausiai išsivysčiusių valstybių narių ir regionų konvergenciją.

32

Remdamasis šiuo tikslu, Sąjungos teisės aktų leidėjas nustatė kriterijus, skirtus nustatyti atitinkamus regionus ir zonas. Dėl „konvergencijos“ tikslo Reglamento Nr. 1083/2006 5 straipsnyje nustatyta, kad regionai, atitinkantys finansavimo iš struktūrinių fondų reikalavimus, yra NUTS 2 lygio regionai, t. y. regionai, „kurių bendrasis vidaus produktas (BVP) vienam gyventojui, apskaičiuotas perkamosios galios paritetais remiantis Bendrijos 2000–2002 m. duomenimis, yra mažesnis nei 75 % 25 ES valstybių narių BVP vidurkio tuo pačiu atskaitiniu laikotarpiu“.

33

Taigi iš šio tikslo ir kriterijaus, kuriuo remiantis jis siekiamas, vienareikšmiškai matyti, kad struktūrinių fondų naudojimas siekiant „konvergencijos“ tikslo turi tekti būtent NUTS 2 lygio regionams. Be to, ši sąlyga pabrėžiama fraze „Geografinis tinkamumas“, vartojama kaip skyriaus, kuriame išdėstyti Reglamento Nr. 1083/2006 5–8 straipsniai, pavadinimas, ir šio reglamento 35 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa, pagal kurią kiekviena šiam tikslui skirta veiksmų programa turi būti rengiama „atitinkamu geografiniu lygiu, bent jau NUTS 2 lygiu“.

34

Tačiau remiantis Reglamentu Nr. 1083/2006 ar pirminės teisės nuostatomis dėl ekonominės, socialinės ir teritorinės sanglaudos negali būti daroma išvada, kad subjektas, kuriam pavesta vykdyti investicijas, būtinai turi būti įsteigtas tame regione, kuriam jos skirtos. Be to, iš šių tekstų nematyti, kad lėšos bet kuriuo atveju fiziškai turi būti naudojamos tame regione.

35

Kaip pažymėjo Portugalijos vyriausybė ir Europos Komisija, į regiono, kuriam turėtų būti skirtas bendras su Sąjunga finansavimas, interesą labiausiai atsižvelgiama, kai subjektas, kuriam pavesta tai atlikti, pasiūlo geriausias kokybines ir kiekybines projekto įvykdymo garantijas. Tai, kad šis subjektas įsteigtas už minėto regiono ribų, neturėtų būti kliūtis patikėti jam projektą. Šiuo atžvilgiu reikia turėti omenyje tai, kad nors struktūrinių fondų ir kitų Sąjungos finansinių instrumentų tikslas, primintas šio sprendimo 30 ir 31 punktuose, yra paspartinti mažiausiai išsivysčiusių regionų konvergenciją, vis dėlto neturima tikslo leisti teikti paslaugas pagal Sąjungos bendrai finansuojamas programas tik šiuose regionuose įsteigtiems subjektams. Iš tiesų, remiantis šiuo tikslu, Sąjungos bendras finansavimas turi būti skirtas šiems regionams, o ne juose įsteigtiems subjektams.

36

Analogiškai, kaip nurodė Portugalijos ir Nyderlandų vyriausybės, tinkamo finansuoti regiono interesas kartais užtikrinamas taip pat gerai ar net geriau, kai investicijos vykdomos iš vietos, esančios už šio regiono ribų.

37

Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, tai, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami subjektai, kuriems pavesta įgyvendinti investicijas, įsteigti vietoje, esančioje už atitinkamo NUTS 2 lygio regiono ribų, ir iš šios vietos užtikrina viešojo administravimo tarnautojų, vykdančių savo funkcijas šių regionų gyventojams, mokymą, nepažeidžia Reglamente Nr. 1083/2006 įtvirtintų geografinio tinkamumo taisyklių.

38

Tačiau akivaizdu, kad taip vykdomos investicijos, jeigu jos yra bendrai finansuojamos pagal „konvergencijos“ tikslą, turi būti tikslingai ir konkrečiai nukreiptos į minėtus NUTS 2 lygio regionus. Pagrindinėje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės nustatyti, ar ši sąlyga įvykdyta. Jis visų pirma turės patikrinti, ar NBS V priedo 8 punkte nustatyta taisyklė, pagal kurią 68,5 % Lisabonoje patirtų išlaidų yra tinkamos finansuoti dėl to, kad šios išlaidų dalies poveikis daromas Šiaurės, Centro ir Alantežo regionuose, yra objektyviai pateisinama.

39

Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, į pateiktus klausimus reikia atsakyti taip: Sąjungos pirminės teisės nuostatos dėl ekonominės, socialinės ir teritorinės sanglaudos ir Reglamentas Nr. 1083/2006 turi būti aiškinami taip, kad jais nedraudžiama, kad Europos Sąjungos bendrai finansuojamos investicijos būtų vykdomos iš vietos, esančios už tinkamų finansuoti regionų ribų, ir jas vykdytų tokioje vietoje įsteigtas subjektas, su sąlyga, kad šios investicijos tikslingai ir konkrečiai nukreiptos į tinkamus finansuoti regionus.

40

Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:

Sąjungos pirminės teisės nuostatos dėl ekonominės, socialinės ir teritorinės sanglaudos ir 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006, nustatantis bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999, turi būti aiškinami taip, kad jais nedraudžiama, kad Europos Sąjungos bendrai finansuojamos investicijos būtų vykdomos iš vietos, esančios už tinkamų finansuoti regionų ribų, ir jas vykdytų tokioje vietoje įsteigtas subjektas, su sąlyga, kad šios investicijos tikslingai ir konkrečiai nukreiptos į tinkamus finansuoti regionus.