1.

Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė (toliau – Jungtinė Karalystė) pareiškė ieškinį pagal EB 230 straipsnį dėl 2004 m. spalio 26 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 2007/2004, įsteigiančio Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūrą (toliau – Reglamentas Nr. 2007/2004) ( 2 ), panaikinimo.

2.

Ši byla yra nagrinėjama paraleliai su byla C-137/05, kuri buvo iškelta pagal panašų Jungtinės Karalystės ieškinį dėl 2004 m. gruodžio 13 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 2252/2004 dėl valstybių narių išduodamų pasų ir kelionės dokumentų apsauginių savybių ir biometrikos standartų (toliau – Reglamentas Nr. 2252/2004) ( 3 ) panaikinimo. Teisingumo Teismas šių dviejų bylų nesujungė, tačiau jas vertina kaip bylas, susijusias su tuo pačiu klausimu. Abiejose bylose posėdis buvo surengtas 2007 m. kovo 13 dieną.

3.

Abiejose bylose Teisingumo Teismo visų pirma prašoma nuspręsti dėl Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą, t. y. vieno iš protokolų, pridėtų prie ES ir EB sutarčių. Be šio klausimo, keliama platesnė problema dėl tvirtesnio bendradarbiavimo sistemos Europos Sąjungos struktūroje.

4.

EB sutarties trečiosios dalies IV antraštinė dalis „Vizų, prieglobsčio, imigracijos ir kitos su laisvu asmenų judėjimu susijusios politikos sritys“ apima EB 61–69 straipsnius.

5.

EB 62 straipsnyje nustatyta: „Taryba 67 straipsnyje nurodyta tvarka per penkerius metus nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo nustato:

<…>

6.

EB 69 straipsnyje numatyta: „Ši antraštinė dalis taikoma atsižvelgiant į Protokolo dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos bei Protokolo dėl Danijos pozicijos nuostatas ir nepažeidžiant Protokolo dėl tam tikrų Europos bendrijos steigimo sutarties 14 straipsnio aspektų taikymo Jungtinei Karalystei ir Airijai“.

7.

EB 311 straipsnyje nustatyta: „Bendru valstybių narių sutarimu prie šios Sutarties pridedami protokolai sudaro neatskiriamą šios Sutarties dalį“.

8.

Protokolas (Nr. 2) dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą (toliau – Šengeno protokolas) yra vienas iš protokolų, pridėtų prie ES ir EB sutarčių, kuris pagal Amsterdamo sutartį tapo sudėtine pirminės teisės dalimi.

9.

Pagal Šengeno protokolo 1 straipsnį Belgijos Karalystė, Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Graikijos Respublika, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Italijos Respublika, Liuksemburgo Didžioji Hercogystė, Nyderlandų Karalystė, Austrijos Respublika, Portugalijos Respublika, Suomijos Respublika ir Švedijos Karalystė, pasirašiusios Šengeno susitarimus, yra įgaliotos glaudžiau bendradarbiauti tarpusavyje šio Protokolo priede išvardytų susitarimų ir su jais susijusių nuostatų (toliau – Šengeno acquis) taikymo srityje. Šis bendradarbiavimas turi vykti Europos Sąjungos institucinės ir teisinės sistemos pagrindu, gerbiant Europos Sąjungos sutarties ir Europos Bendrijos steigimo sutarties atitinkamas nuostatas.

10.

Šengeno protokolo 2 straipsnio 1 dalyje numatyta: „Nepažeidžiant šio straipsnio 2 dalies nuostatų, trylikai 1 straipsnyje išvardytų valstybių narių nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo dienos būtina nedelsiant taikyti Šengeno acquis, įskaitant Vykdomojo komiteto, įsteigto pagal Šengeno susitarimus, priimtus iki nurodytos dienos, sprendimus. Nuo šios dienos Taryba pakeis Vykdomąjį komitetą“.

11.

Šengeno protokolo 3 straipsnyje įtvirtinta: „Pagal 2 straipsnio 1 dalies antrąją pastraipą apibrėžus visų nuostatų ar sprendimų, sudarančių Šengeno acquis, teisinius pagrindus, Danija išlaiko tas pačias teises ir įsipareigojimus kitoms Šengeno susitarimus pasirašiusioms valstybėms, jos turėtus ir vykdytus iki tol ir susijusius su tomis Šengeno acquis dalimis, kurių teisiniai pagrindai apibrėžiami pagal Europos bendrijos steigimo sutarties IV antraštinę dalį“.

12.

Šengeno protokolo 4 straipsnyje nustatyta:

„Airija ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, kurios nėra įpareigotos laikytis Šengeno acquis, gali bet kada paprašyti dalyvauti taikant kai kurias arba visas Šengeno acquis nuostatas.

Taryba vieningu 1 straipsnyje minimų narių bei atitinkamos valstybės vyriausybės atstovo pritarimu priima sprendimą dėl prašymo.“

13.

Šengeno protokolo 5 straipsnyje numatyta:

„1.   Pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms Šengeno acquis pagrindu, taikomos atitinkamos Sutarčių nuostatos.

Atsižvelgiant į tai, jeigu Airija ar Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė arba abi valstybės kartu per atitinkamą laikotarpį Tarybos pirmininkui raštu nepraneša apie savo pageidavimą dalyvauti taikant minėtas nuostatas, Europos bendrijos steigimo sutarties 11 straipsnyje arba Europos Sąjungos sutarties 40 straipsnyje nurodytas leidimas laikomas suteiktu 1 straipsnyje išvardytoms valstybėms narėms ir Airijai arba Jungtinei Karalystei, jei kuri nors iš šių valstybių pageidauja dalyvauti šiose bendradarbiavimo srityse.

2.   Atitinkamos 1 dalies pirmojoje pastraipoje išvardytų Sutarčių nuostatos taikomos net tuo atveju, kai Taryba nenustato 2 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje nurodytų priemonių.“

14.

Šengeno protokolo 6 straipsnyje teigiama: „Pagal 1996 m. gruodžio 19 d. Liuksemburge pasirašytą susitarimą Islandijos Respublika ir Norvegijos Karalystė yra susijusios su Šengeno acquis įgyvendinimu ir tolesne plėtra“.

15.

Šio protokolo 8 straipsnyje numatyta, kad dėl derybų, susijusių su naujų valstybių narių priėmimu į Europos Sąjungą, Šengeno acquis ir tolesnės priemonės, kurių institucijos imsis jo taikymo srityje, yra laikoma acquis, kurį visos valstybės kandidatės turi visiškai pripažinti.

16.

Šengeno acquis yra apibrėžtas Šengeno protokolo priede. Remiantis šiuo priedu, Šengeno acquis sudaro 1985 m. birželio 14 d. Šengene pasirašyta Sutartis tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo; 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašyta Konvencija tarp Belgijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Prancūzijos Respublikos, Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės ir Nyderlandų Karalystės, įgyvendinanti 1985 m. birželio 14 d. pasirašytą Šengeno sutartį dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, kartu su susijusiu Baigiamuoju aktu ir bendromis deklaracijomis; prisijungimo prie 1985 m. sutarties ir 1990 m. įgyvendinimo konvencijos protokolai bei susitarimai, kuriuos pasirašė Italija, Ispanija, Portugalija, Graikija, Austrija, Danija, Suomija ir Švedija, kartu su susijusiais baigiamaisiais aktais ir deklaracijomis; ir, galiausiai, Vykdomojo komiteto, įsteigto remiantis 1990 m. įgyvendinimo konvencija, sprendimai bei deklaracijos ir aktai, priimti tam, kad institucijos, kurioms Vykdomasis komitetas suteikė įgaliojimus priimti sprendimus, įgyvendintų šią konvenciją.

17.

Protokolas dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos (toliau – Protokolas dėl IV antraštinės dalies), kuris taip pat yra pridėtas prie ES ir EB sutarčių, reglamentuoja šių dviejų valstybių bendradarbiavimą, kai pateikiamas pasiūlymas pagal EB sutarties IV antraštinę dalį.

18.

Pagal šio protokolo 1 straipsnį: „Laikydamosi 3 straipsnio nuostatų, Jungtinė Karalystė ir Airija nedalyvauja Tarybos darbe nustatant priemones, siūlomas pagal Europos bendrijos steigimo sutarties IV antraštinę dalį <…>“.

19.

Protokolo dėl IV antraštinės dalies 2 straipsnyje nustatyta:

„Dėl 1 straipsnio ir laikantis 3, 4 ir 6 straipsnių jokios Europos bendrijos steigimo sutarties IV antraštinės dalies nuostatos, jokia pagal šią antraštinę dalį nustatyta priemonė ir jokia Bendrijos pagal šią antraštinę dalį sudarytų tarptautinių sutarčių nuostata nei jokie Teisingumo Teismo sprendimai, aiškinantys šias nuostatas ar priemones, nėra privalomi arba taikomi Jungtinei Karalystei ar Airijai; minėtos nuostatos, priemonės ir sprendimai neturi jokios įtakos šių valstybių kompetencijai, teisėms bei įsipareigojimams; taip pat šios nuostatos, priemonės ar sprendimai, taikomi Jungtinei Karalystei ar Airijai, neturi jokios įtakos acquis communautaire ir nėra Bendrijos teisės dalis“.

20.

Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnyje įtvirtinta:

„1.   Per tris mėnesius nuo pasiūlymo ar iniciatyvos pateikimo Tarybai pagal Europos bendrijos steigimo sutarties IV antraštinę dalį Jungtinė Karalystė ar Airija gali raštu pranešti Tarybos pirmininkui apie savo pageidavimą dalyvauti nustatant ir taikant bet kurią iš pasiūlytų priemonių, ir po to ši valstybė turės teisę tai daryti.

2.   Jeigu po atitinkamo laikotarpio neįmanoma nustatyti 1 dalyje nurodytos priemonės dalyvaujant Jungtinei Karalystei ar Airijai, Taryba gali priimti sprendimą pagal 1 straipsnį be Jungtinės Karalystės ar Airijos. Šiuo atveju taikomos 2 straipsnio nuostatos.“

21.

Protokolo dėl IV antraštinės dalies 4 straipsnyje numatyta:

„Tarybai pagal Europos bendrijos steigimo sutarties IV antraštinę dalį nustačius priemonę, Jungtinė Karalystė ar Airija gali bet kada pranešti Tarybai ir Komisijai apie savo ketinimą pripažinti šias priemones. Šiuo atveju Europos bendrijos steigimo sutarties 11 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka taikoma mutatis mutandis“.

22.

Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnis numato, kad 3 ir 4 straipsniai nepažeidžia Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą.

23.

Protokolo dėl Danijos pozicijos, taip pat pridėto prie EB ir ES sutarčių, 5 straipsnyje nustatyta:

„1.   Tarybai pagal Europos bendrijos steigimo sutarties IV antraštinę dalį priėmus sprendimą dėl pasiūlymo ar iniciatyvos, pateiktos Šengeno acquis pagrindu, Danija per šešis mėnesius turi nuspęsti, ar ji įtrauks šį sprendimą į savo nacionalinę teisę. Jeigu ji nusprendžia taip padaryti, šis sprendimas tarp Danijos ir kitų valstybių narių, nurodytų Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 1 straipsnyje ir Airijos ar Jungtinės Karalystės, sukuria tarptautinės teisės įsipareigojimą, jeigu šios valstybės narės bendradarbiauja atitinkamose srityse.

2.   Jeigu Danija nutaria nevykdyti 1 dalyje nurodyto Tarybos sprendimo, Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 1 straipsnyje išvardytos valstybės narės apsvarsto deramas priemones, kurių reikia imtis.“

24.

Deklaracijoje, susijusioje su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 4 straipsniu (Deklaracija Nr. 45), teigiama:

„Aukštosios Susitariančios Šalys siūlo Tarybai paprašyti Komisijos nuomonės prieš nusprendžiant dėl prašymo, kurį pagal Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 4 straipsnį pateikia Airija arba Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, norėdamos dalyvauti įgyvendinant kai kurias arba visas Šengeno acquis nuostatas.

Šios Susitariančiosios Šalys taip pat įsipareigoja dėti visas pastangas, kad Airijai ir Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei būtų leista, jei jos to pageidauja, pasinaudoti minėto protokolo 4 straipsnio nuostatomis, kad Taryba šiame straipsnyje numatytus sprendimus galėtų priimti šio protokolo įsigaliojimo dieną ar bet kada vėliau“. (Neoficialus vertimas)

25.

Deklaracijoje, susijusioje su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 5 straipsniu (Deklaracija Nr. 46), nustatyta:

„Aukštosios Susitariančios Šalys įsipareigoja dėti visas pastangas, kad visos valstybės narės galėtų veikti Šengeno acquis srityje, ypač kai Airija ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė sutiko su kai kuriomis ar visomis šio acquis nuostatomis pagal Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 4 straipsnį“. (Neoficialus vertimas)

26.

Remiantis Reglamento Nr. 2007/2004 3 konstatuojamąja dalimi, atsižvelgiant į Taryboje veikiančio išorės sienų specialistų bendro padalinio patirtį, turėtų būti įkurta specializuota ekspertų įstaiga – Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra, kurios uždavinys būtų pagerinti valstybių narių operatyvaus bendradarbiavimo koordinavimą išorės sienų valdymo srityje.

27.

Iš Reglamento Nr. 2007/2004 23–25 konstatuojamųjų dalių matyti, kad šis reglamentas plėtoja Šengeno acquis nuostatas.

28.

Remiantis Reglamento Nr. 2007/2004 25 konstatuojamąja dalimi, šis reglamentas plėtoja Šengeno acquis nuostatas, kuriose Jungtinė Karalystė pagal 2000 m. gegužės 29 d. Tarybos sprendimą 2000/365/EB dėl Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės prašymo dalyvauti įgyvendinant tam tikras Šengeno acquis nuostatas ( 4 ) nedalyvauja. Todėl Jungtinė Karalystė nedalyvauja priimant minėtą reglamentą ir dėl to jis nėra jai privalomas ar taikomas.

29.

Reglamento Nr. 2007/2004 26 konstatuojamojoje dalyje rasime panašias nuostatas dėl Airijos.

30.

Reglamento Nr. 2007/2004 1 straipsnyje nustatyta:

„1.   Siekiant pagerinti bendrą Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymą, įsteigiama Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra (Agentūra).

2.   Nors ir manydama, kad atsakomybė už išorės sienų kontrolę ir stebėjimą tenka valstybėms narėms, Agentūra palengvina ir padaro veiksmingesnį esamų bei būsimų Bendrijos priemonių, susijusių su išorės sienų valdymu, taikymą. Ji tai daro užtikrindama valstybių narių veiksmų koordinavimą įgyvendinant tas priemones, tuo prisidėdama prie veiksmingo, aukšto ir vienodo asmenų kontrolės ir valstybių narių išorės sienų stebėjimo lygio.

3.   Agentūra taip pat teikia Komisijai ir valstybės narėms visą reikiamą techninę pagalbą ir dalinasi išorės sienų valdymo patirtimi bei skatina valstybių narių solidarumą.“

31.

2 straipsnyje nurodyti pagrindiniai Agentūros uždaviniai. Jame numatyta:

„1.   Agentūra vykdo šiuos uždavinius:

2.   Nepažeidžiant Agentūros įgaliojimų, valstybės narės gali operatyviu lygiu tęsti bendradarbiavimą su kitomis valstybėmis narėmis ir (arba) trečiosiomis šalimis prie išorės sienų, jei toks bendradarbiavimas papildo Agentūros veiklą.

Valstybės narės susilaiko nuo veiksmų, kurie keltų pavojų Agentūros veiklai arba jos tikslų įgyvendinimui.

Valstybės narės praneša Agentūrai apie šiuos operatyvius veiksmus prie išorės sienų, kuriuose Agentūra nedalyvauja.“

32.

3 straipsnis yra susijęs su bendromis operacijomis ir bandomaisiais projektais prie išorės sienų. Jame nustatyta:

„1.   Agentūra vertina, tvirtina ir koordinuoja valstybių narių pasiūlymus dėl bendrų operacijų ir bandomųjų projektų.

Agentūra gali pati, susitarusi su atitinkamomis valstybėmis narėmis, inicijuoti bendras operacijas arba bandomuosius projektus bendradarbiaujant su valstybėmis narėmis.

Ji taip pat gali nuspręsti leisti naudotis jos technine įranga bendrose operacijose arba bandomuosiuose projektuose dalyvaujančioms valstybėms narėms.

2.   Agentūra gali veikti per 16 straipsnyje numatytus specializuotus padalinius, vykdant bendras operacijas ir bandomuosius projektus.

3.   Agentūra įvertina bendrų operacijų ir bandomųjų projektų rezultatus ir atlieka šių rezultatų išsamią lyginamąją analizę, siekdama pagerinti būsimų operacijų ir projektų, kurie turi būti įtraukti į 20 straipsnio 2 dalies b punkte numatytą Agentūros bendrąją ataskaitą, kokybę, darnumą bei veiksmingumą.

4.   Agentūra gali nuspręsti bendrai finansuoti 1 dalyje minimas operacijas ir projektus dotacijomis iš savo biudžeto, vadovaudamasi Agentūrai taikomomis finansinėmis taisyklėmis.“

33.

4 straipsnyje, reglamentuojančiame rizikos analizę, nustatyta, kad Agentūra plėtoja ir taiko bendros integruotos rizikos analizės modelį. Ji rengia tiek bendrą, tiek pritaikytą rizikos analizes, kurias turi pateikti Tarybai ir Komisijai.

34.

Remiantis 5 straipsniu, susijusiu su mokymais, Agentūra nustato ir toliau plėtoja bendrąją pagrindinę sienų apsaugos pareigūnų mokymo programą ir Europos lygiu vykdo valstybių narių sienų apsaugos pareigūnų instruktorių mokymą. Agentūra taip pat rengia valstybių narių kompetentingų nacionalinių tarnybų pareigūnams skirtus papildomus mokymo kursus ir seminarus, susijusius su išorės sienų kontrole bei stebėjimu ir trečiųjų šalių piliečių grąžinimu.

35.

7 straipsnyje numatyta:

„Agentūra sudaro ir tvarko centralizuotą išorės sienų kontrolei ir stebėjimui skirtos ir valstybėms narėms priklausančios techninės įrangos, kurią jos savanoriškai ir paprašius kuriai nors valstybei narei yra pasirengusios laikinai perduoti tai valstybei narei, Agentūrai atlikus poreikių ir rizikos analizę, registrą.“

36.

12 straipsnis reglamentuoja bendradarbiavimą su Airija ir Jungtine Karalyste. Jame nustatyta:

„1.   Agentūra palengvina valstybių narių ir Airijos bei Jungtinės Karalystės bendradarbiavimą jos veiklos sričiai priklausančiais klausimais ir tiek, kiek reikia 2 straipsnio 1 dalyje nustatytiems uždaviniams atlikti.

2.   Pagal 2 straipsnio 1 dalies f punktą Agentūros teikiama pagalba apima valstybių narių bendrų grąžinimo operacijų, kuriose taip pat dalyvauja Airija arba Jungtinė Karalystė, arba abi šios valstybės, organizavimą.

3.   Šio reglamento taikymas Gibraltaro sienų atžvilgiu sustabdomas iki tos dienos, kol bus pasiektas susitarimas dėl priemonių, susijusių su asmenų kirtimu valstybių narių išorės sienų, taikymo srities.“

37.

Pagal Reglamento Nr. 2007/2004 15 straipsnį Agentūra yra Bendrijos įstaiga ir turi juridinio asmens statusą. Kiekvienoje valstybėje narėje Agentūra naudojasi plačiausiu teisnumu, suteikiamu juridiniams asmenims pagal jų įstatymus. Ji gali įsigyti kilnojamojo ir nekilnojamojo turto bei juo disponuoti ir būti šalimi teismo procese.

38.

Reglamento Nr. 2007/2004 21 straipsnis reglamentuoja Valdančiosios tarybos sudėtį. Šio straipsnio trečioje dalyje nustatyta:

„Su Šengeno acquis įgyvendinimu, taikymu ir plėtojimu susijusios šalys dalyvauja Agentūros veikloje. Šios šalys Valdančiojoje taryboje turi po vieną atstovą ir po vieną pakaitinį atstovą. Pagal atitinkamas jų asociacijos susitarimų nuostatas bus parengta tvarka, nustatanti, inter alia, šių šalių dalyvavimo Agentūros darbe pobūdį, mastą bei išsamias taisykles, įskaitant nuostatas dėl finansinių įnašų ir personalo.“

39.

To paties reglamento 29 straipsnyje įtvirtintos nuostatos dėl biudžeto. Jame nustatyta, kad, neatmetant kitų pajamų, Agentūros pajamas sudaro Bendrijos subsidija, įrašyta į Europos Sąjungos bendrąjį biudžetą (Komisijos skirsnis), su Šengeno acquis įgyvendinimu, taikymu ir plėtojimu susijusių šalių įnašas, mokesčiai už suteiktas paslaugas ir valstybių narių savanoriški įnašai.

40.

2003 m. lapkričio 11 d. Komisija pateikė Tarybai pasiūlymą dėl Reglamento Nr. 2007/2004.

41.

2004 m. vasario 14 d. Jungtinė Karalystė pagal Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalį raštu pranešė Tarybai apie savo ketinimą dalyvauti priimant reglamentą.

42.

Nepaisydama Jungtinės Karalystės pranešimo, 2004 m. spalio 26 d. Taryba priėmė Reglamentą Nr. 2007/2004, nes, jos nuomone, pasiūlymas dėl Reglamento Nr. 2007/2004 priklausė pasiūlymams ir iniciatyvoms, pagrįstiems ta Šengeno acquis dalimi, kurioje Jungtinė Karalystė pagal Tarybos sprendimą Nr. 2000/365/EB ( 5 ) nedalyvauja.

43.

Manydama, kad, neleidžiant jai dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004, buvo pažeistas Šengeno protokolo 5 straipsnis, Jungtinė Karalystė 2005 m. vasario 17 d. pareiškė šį ieškinį dėl panaikinimo.

44.

Vykstant procesui Airija, Lenkijos Respublika ir Slovakijos Respublika įstojo į bylą Jungtinės Karalystės reikalavimams palaikyti.

45.

Komisija ir Ispanijos Karalystė įstojo į bylą Tarybos reikalavimams palaikyti.

46.

Jungtinė Karalystė Teisingumo Teismo prašo:

47.

Taryba Teisingumo Teismo prašo:

48.

Airija, Lenkijos Respublika ir Slovakijos Respublika prašo patenkinti Jungtinės Karalystės reikalavimus.

49.

Komisija ir Ispanijos Karalystė prašo patenkinti Tarybos reikalavimus.

50.

2007 m. kovo 13 d. posėdyje, kuris taip pat buvo skirtas bylai C-137/05, Jungtinė Karalystė, Taryba, Airija, Slovakijos Respublika, Komisija, Nyderlandų Karalystė ir Ispanijos Karalystė pateikė savo žodines pastabas ir atsakė į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus.

51.

Jungtinės Karalystės argumentų pagrindas – kad yra dvi skirtingos Šengeno acquis pagrįstos priemonių rūšys. Pirmoji apima nuo Šengeno neatsiejamas priemones (Schengen-integral measures), o antroji – su Šengenu susijusias priemones (Schengen-related measures). Jos nuomone, nuo Šengeno neatsiejamos priemonės yra neatskiriamos nuo Šengeno acquis, pavyzdžiui, priemonės, iš dalies keičiančios šio aquis nuostatas, ir jose Jungtinė Karalystė nedalyvauja. Antrosios rūšies priemonės nėra neatskiriamos nuo Šengeno acquis, tačiau gali būti priimtos siekiant Šengeno acquis tikslų. Jeigu Jungtinei Karalystei būtų leidžiama dalyvauti priimant antrosios rūšies priemones, Šengeno acquis vientisumas nebūtų pažeistas. Jos požiūriu, Reglamentai Nr. 2007/2004 ir Nr. 2252/2004 yra antrosios rūšies priemonės. Dėl Reglamento Nr. 2007/2004 Jungtinė Karalystė tvirtina, kad jis yra su Šengenu susijusi priemonė, kuri nei pakeičia kokias nors nuostatas, nei jas keičia iš dalies.

52.

Pagrindinis Jungtinės Karalystės argumentas yra tas, kad Taryba neteisėtai neleido jai dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004. Jungtinė Karalystė pagal Šengeno sutarties 5 straipsnio 1 dalį ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 1 dalį pranešė Tarybai apie savo pageidavimą dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2007/2004. Jos nuomone, Tarybos veiksmai prilygsta esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimui EB 230 straipsnio antrosios pastraipos prasme.

53.

Jungtinė Karalystė tvirtina, kad EB 10 straipsnis, kuris priklauso pirmajam ramsčiui, ir ES sutarties VI antraštinėje dalyje įtvirtintas bendradarbiavimo principas ( 6 ) leidžia užtikrinti pakankamą Šengeno acquis vientisumo apsaugą nuo bet kokio piktnaudžiavimo, ir teigia, kad praeityje ji jau dalyvavo neformaliose priemonėse Reglamento Nr. 2007/2004 srityse, pavyzdžiui, „External Borders Practitioners’ Common Unit“ grupėje. Turint omenyje, kad ankstesnės priemonės buvo priimtos ne Bendrijos lygiu, o remiantis tarpvyriausybiniu bendradarbiavimu, Tarybos pozicija yra labai formali. Be to, Jungtinės Karalystės bendradarbiavimas pašalinant vidaus sienas nėra būtinas, kai tai susiję su tokiomis sritimis, kaip antai mokymai, rizikos analizė, moksliniai tyrimai ar techninė ir operatyvi pagalba bendroms užsieniečių grąžinimo operacijoms. Jungtinė Karalystė yra suinteresuota bendra Šengeno išorės sienų kontrole.

54.

Jungtinė Karalystė nesutinka su Tarybos teiginiu, kad Šengeno protokolo 5 straipsnio taikymas priklauso nuo to, ar prieš tai buvo taikytas to paties protokolo 4 straipsnis. Manydama, kad Šengeno protokolo 5 straipsnis gali būti taikomas tik tai Šengeno acquis daliai, kuri taikoma Jungtinei Karalystei pagal sprendimą, priimtą remiantis šio protokolo 4 straipsniu, Taryba jį aiškina neteisingai. Tokį aiškinimą Jungtinė Karalystė vadina „pavaldumo teorija“. Jos teigimu, pastaroji prieštarauja Šengeno protokolo formuluotėms, 5 straipsnio ir prie Amsterdamo sutarties pridėtos Deklaracijos Nr. 46 pobūdžiui. Vietoj „pavaldumo teorijos“ Jungtinė Karalystė siūlo taikyti „savarankiškumo teoriją“, pagal kurią Šengeno protokolo 5 straipsnis taikomas savarankiškai nuo 4 straipsnio, nes šių dviejų straipsnių nesieja jokie viršenybės arba tarpusavio pavaldumo santykiai.

55.

Pavaldumo teorijai prieštarauja Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies formuluotė, pagal kurią remiantis šiuo teisiniu pagrindu priimtos priemonės taikomos visoms valstybėms narėms. Todėl Šengeno acquis tolesnę plėtrą reguliuoja atitinkamos Sutarčių nuostatos. Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antroji pastraipa reglamentuoja ne opt-out mechanizmą, o tvirtesnį bendradarbiavimą. Ši nuostata akivaizdžiai rodo, kad tai, ar Jungtinė Karalystė gali dalyvauti, nepriklauso nuo kitų valstybių narių, kurios bendradarbiauja Šengeno acquis (toliau – Šengeno valstybės narės), sutikimo. Argumentai, pasitelkiami siekiant įrodyti, kad, kiek tai susiję su Airijos ir Jungtinės Karalystės teise dalyvauti, Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalis yra dviprasmiška ir neišsami, neįtikina. Jungtinei Karalystei nereikia Šengeno valstybių narių sutikimo, nes šios valstybės pranešimas raštu pašalina (arba dezaktyvuoja) tvirtesnio bendradarbiavimo mechanizmą.

56.

Jungtinė Karalystė tvirtina, kad savarankiškumo teorija atitinka Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnį. Šio straipsnio pagrindinis tikslas – paaiškinti, kad, remiantis Protokolu dėl IV antraštinės dalies, Jungtinė Karalystė ir Airija neturi teisės savęs sieti su tomis Šengeno acquis dalimis, kurių teisinis pagrindas pagal Tarybos sprendimą Nr. 1999/436/EB ( 7 ) yra IV antraštinė dalis. Tačiau jeigu Jungtinė Karalystė pateikia Tarybai pranešimą raštu pagal Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrąją pastraipą, o pasiūlymo, kuriame ji ketina dalyvauti teisinis pagrindas yra EB IV antraštinė dalis, taikomas Protokolas dėl IV antraštinės dalies. Be to, savarankiškumo teorija taip pat atitinka reikalavimą užtikrinti Šengeno acquis vientisumą. Jungtinės Karalystės dalyvavimas šiame acquis be išankstinio sutikimo nekelia grėsmės Šengeno acquis vientisumui, nes šį vientisumą pakankamai užtikrina EB 10 straipsnis ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 2 dalis, kuri kai kuriais atvejais leidžia priimti tam tikras priemones nedalyvaujant Jungtinei Karalystei.

57.

Jungtinės Karalystės teigimu, Šengeno protokolas numato du tvirtesnio bendradarbiavimo mechanizmus. Pirmąjį reglamentuoja šio protokolo 4 straipsnis ir jis taikomas Šengeno acquis integravimui į Europos Sąjungos ir Bendrijos teisę. Antrasis, kurį reglamentuoja šio protokolo 5 straipsnis, yra susijęs su šio acquis tolesniu plėtojimu. Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsniai numato skirtingas procedūras, nelygu, ar tai yra prisijungimas prie šio acquis, ar tik tolesnis jo plėtojimas.

58.

Jungtinė Karalystė laikosi nuomonės, kad vienintelis galimas Šengeno protokolo 5 straipsnio aiškinimas turi būti toks, kad šis straipsnis taikomas tik toms priemonėms, kurios yra pagrįstos Šengeno acquis ir kuriose Jungtinė Karalystė nedalyvauja. Jeigu šis straipsnis iš tikrųjų reglamentuotų priemones, kuriose Jungtinė Karalystė dalyvauja, tai jame turėtų būti įtvirtintos nuostatos, skirtos tiems atvejams, kai Jungtinė Karalystė nuspręstų nedalyvauti priimant tokias priemones, pavyzdžiui, kaip yra Protokolo dėl Danijos pozicijos 2 straipsnyje.

59.

Jungtinė Karalystė taip pat teigia, kad Tarybos siūlomas 5 straipsnio aiškinimas pagal pavaldumo teoriją pažeidžia proporcingumo principą. Jungtinė Karalystė ir Airija ne kartą dalyvavo tolesnėje Šengeno acquis plėtroje nesinaudodamos Šengeno protokolo 4 straipsnyje numatyta procedūra. Daugybė išimčių, kai buvo leista dalyvauti nesinaudojant Protokolo 4 straipsnyje numatyta procedūra, rodo, kad Šengeno acquis vientisumui nebuvo sukelta jokios grėsmės.

60.

Tarybos naudojamas platus ir neapibrėžtas priemonių, pateiktų Šengeno acquis pagrindu, aiškinimas taip pat prieštarauja teisinio saugumo principui. Todėl dviejų pakopų vertinimas, kuriuo remiasi Taryba, kad nustatytų, ar atitinkamų priemonių teisinis pagrindas yra Šengeno acquis, neatitinka Šengeno protokolo 5 straipsnio. Šio vertinimo antroji dalis, skirta nustatyti, ar atitinkamas klausimas yra esminis asmenų judėjimo laisvei erdvėje, kur panaikintas asmenų tikrinimas prie sienų, yra per daug neapibrėžta, kad atitiktų teisinio saugumo reikalavimus.

61.

Tiesa, kad Jungtinė Karalystė neketina panaikinti vidaus sienų, kaip tai padarė Šengeno valstybės narės. Tačiau tai nereiškia, kad dėl to teoriškai Šengeno valstybėms narėms gali kilti grėsmė, susijusi su Šengeno acquis vientisumu.

62.

Alternatyviai Jungtinė Karalystė teigia, kad jeigu Teisingumo Teismas pritartų pavaldumo teorijai, tai neišvengiamai reikštų, jog Šengeno protokolo 5 straipsnis yra netaikomas su Šengenu susijusioms priemonėms. Šis straipsnis taikomas tik nuo Šengeno neatsiejamoms priemonėms. Tačiau kadangi ginčijamas reglamentas nepatenka į pastarąją kategoriją, Jungtinė Karalystė turėjo dalyvauti jį priimant.

63.

Remdamasi 1969 m. Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 ir 32 straipsnių nuostatomis, skirtomis tarptautinių sutarčių aiškinimui, Airijos vyriausybė teigia, kad Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas negali prieštarauti jų formuluotėms. Airija taip pat palaiko Jungtinės Karalystės teoriją, kad protokolo 4 ir 5 straipsniai yra savarankiški, ir šiuo atžvilgiu remiasi šio protokolo 8 straipsniu ir Tarybos sprendimo Nr. 2002/192/EB ( 8 ) 6 straipsnio 2 dalimi. Nors šiame sprendime taip pat kalbama apie priemones, kurios sudaro Šengeno acquis dalį ir kurios buvo priimtos įsigaliojus Šengeno protokolui, tai dar nereiškia, kad Šengeno protokolą galima aiškinti dinamiškai. Iš tiesų Taryba negali savo sprendimais keisti pirminės teisės. Airijos vyriausybė taip pat laikosi nuomonės, kad Tarybos praktika neproporcingai trukdo Airijos ir Jungtinės Karalystės dalyvavimui.

64.

Slovakijos Respublika palaiko Jungtinę Karalystę. Tai, kad valstybė narė nedalyvauja Šengeno acquis, negali jai užkirsti kelio dalyvauti remiantis Šengeno protokolo 5 straipsniu arba Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 1 dalimi. Šios valstybės nuomone, vertinimui, kurį būtina atlikti, reikalingi papildomi veiksniai. Todėl ji siūlo kitokį vertinimą, pagrįstą Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsniais. Pagal šį vertinimą gali būti atsisakyta leisti bendradarbiauti pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį, tik jeigu yra pagrįstų priežasčių manyti, kad gali kilti grėsmė Šengeno acquis vientisumui ir nuoseklumui. Taip galėtų būti, jeigu ne Šengeno valstybių narių dalyvavimas akivaizdžiai ir tiesiogiai prieštarautų Šengeno acquis tikslams, o praktiškai tai reiškia, kad toks dalyvavimas realiai apribotų priemonių, sudarančių Šengeno acquis dalį, veiksmingumą ir veikimą.

65.

Slovakijos vyriausybė taip pat teigia, kad Tarybos pozicija, pagal kurią Šengeno protokolo 4 straipsnis yra taikomas dalyvaujant tolesnės plėtros priemonėse, reiškia, kad šio protokolo 5 straipsnis yra perteklinis.

66.

Lenkijos Respublika, pateikusi rašytines pastabas tik byloje C-77/05, teigia, kad šioje byloje keliama Šengeno acquis sąvokos neapibrėžtumo ir Jungtinės Karalystės dalyvavimo bendradarbiaujant dėl šio acquis problema. Ji tvirtina, kad Šengeno acquis sąvoka nėra aiškiai apibrėžta, todėl iš esmės negalima vienareikšmiškai atsakyti, ar Reglamentas Nr. 2007/2004 yra acquis dalis, ar tik jo plėtojimas arba acquis pagrįsta priemonė. Šengeno acquis yra ne teisinės sistemos dalis, o atskirų priemonių grupė. Todėl Reglamentas Nr. 2007/2004 yra priskirtinas ne kuriai nors konkrečiai sričiai, o yra savarankiška priemonė, nesusijusi su kitais išorės sienų apsaugos aspektais. Lenkijos vyriausybės nuomone, Reglamentą Nr. 2007/2004 galima priskirti prie Šengeno acquis pagrįstų priemonių. Jungtinės Karalystės teisė dalyvauti Šengeno acquis pagrįstose priemonėse tiesiogiai išplaukia iš Šengeno protokolo 5 straipsnio, todėl jai nebūtina pirmiau įvykdyti šio protokolo 4 straipsnio sąlygų. Valstybių dalyvavimo Šengeno acquis formų įvairovė ir heterogeniškumas rodo, kad Šengeno acquis yra ypač lankstus. Be to, ši įvairovė yra viso šio acquis skiriamasis bruožas. Todėl Lenkijos vyriausybė nepritaria argumentams, kad Jungtinės Karalystės dalyvavimas Reglamente Nr. 2007/2004 kelia grėsmę Šengeno acquis vientisumui.

67.

Tarybos nuomone, savarankiškumo teorija, kuria remiasi Jungtinė Karalystė, prieštarauja Šengeno acquis vientisumo principui, be to, jos nepatvirtina Šengeno protokolo ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies struktūra ir logika. Savarankiškumo teorija kelia grėsmę Šengeno acquis vientisumui, ypač jeigu šią teoriją taikytume tik nuo Šengeno neatsiejamoms priemonėms. Taryba atmeta nuomonę, kad Šengeno protokolo 5 straipsnio tikslas – suteikti teises Jungtinei Karalystei ir Airijai. Iš tiesų šis straipsnis yra skirtas apsaugoti Šengeno valstybių narių veiklą nuo kliūčių, kurias viena ar kelios valstybės gali daryti tvirtesniam bendradarbiavimui. Šis Šengeno protokolo 5 straipsnio tikslas yra akivaizdus, jeigu šį straipsnį palyginsime su 4 straipsniu. Todėl negalima pritarti argumentui, kad, jeigu buvo pranešta Tarybai, Jungtinė Karalystė ir Airija dalyvauja automatiškai.

68.

Taryba teigia, kad Šengeno acquis vientisumo apsauga yra Šengeno protokolo 4 straipsnio ratio legis. Tarp vidaus sienų kontrolės panaikinimo ir papildančių priemonių yra akivaizdus priežastinis ryšys.

69.

Be to, priemonės, priimtos tvirtesnio Šengeno bendradarbiavimo srityje, viena nuo kitos priklauso ir yra viena su kita susijusios. Todėl vientisumą galima pažeisti netgi tada, kai atitinkama priemonė nėra, kaip apibūdina Jungtinė Karalystė, nuo Šengeno neatsiejama priemonė, bet kai, remiantis dviejų pakopų vertinimu, nustatoma, kad problema yra susijusi su asmenų judėjimo laisve erdvėje, kurioje panaikintas asmenų tikrinimas prie vidaus sienų.

70.

Remdamasi Šengeno acquis vientisumo ir nuoseklumo apsaugos principu, Taryba taip pat teigia, kad, pateikusi bet kokią paraišką ir įvykdžiusi procedūrą, numatytą Šengeno protokolo 4 straipsnyje, Jungtinė Karalystė nebegali vienašališkai nuspręsti nebedalyvauti šio acquis plėtojime. Kaip galimą Šengeno acquis plėtojimo nuoseklumo trūkumo pavyzdį Taryba nurodo Jungtinės Karalystės dalyvavimą priemonėse dėl repatriacijos ir nedalyvavimą priemonėse dėl atsisakymo leisti atvykti į ES.

71.

Pavaldumo arba viršenybės santykiai tarp Šengeno protokolo 5 ir 4 straipsnių taip pat yra būtini tam, kad 4 straipsnio mechanizmas nebūtų taikomas vykdant 5 straipsnyje numatytą procedūrą. Šiuo atžvilgiu EB 10 straipsnis ir bendradarbiavimo principas nepakankamai užtikrina Šengeno acquis vientisumą. Nuoroda į Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 2 dalį yra klaidinga, nes šio protokolo 7 straipsnis riboja protokolo taikymą taip, kad kolizijos atveju Šengeno protokolas yra lex specialis Protokolo dėl IV antraštinės dalies atžvilgiu. Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 1 dalies opt-in mechanizmas yra susijęs tik su tomis priemonėmis, kurios buvo priimtos remiantis EB IV antraštine dalimi, o ne su Šengeno acquis plėtojančiomis priemonėmis. Jeigu pritartume Jungtinės Karalystės siūlomai savarankiškumo teorijai, Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnis netektų prasmės. Jungtinė Karalystė paprasčiausiai galėtų taikyti 3 straipsnio 1 dalį ir pranešti apie ketinimą dalyvauti IV antraštinės dalies priemonėse, t. y. priemonėse, pateiktose Šengeno acquis pagrindu. Tačiau taip būtų pažeista Šengeno protokolo 4 straipsnyje numatyta apsauga.

72.

Taryba ginčija Jungtinės Karalystės argumentus, kad priemonių, pateiktų Šengeno acquis pagrindu, sąvoka yra plati ir neapibrėžta, ir teigia, jog nesudėtingas dviejų pakopų vertinimas leidžia nesunkiai nustatyti, ar tai tokia priemonė. Šiuo vertinimu siekiama apibrėžti, koks turi būti ryšys tarp siūlomos priemonės ir vidaus sienų kontrolės panaikinimo, kad šią priemonę galėtume pripažinti Šengeno acquis plėtojimu. Taikant šį vertinimą pirmiausia reikia nustatyti, ar priemonei taikytinas Šengeno acquis. Apie šio acquis apimtį galima spręsti iš 1999 m. gegužės 17 d. Tarybos sprendimo 1999/437/EB dėl tam tikrų priemonių taikant Europos Sąjungos Tarybos, Islandijos Respublikos ir Norvegijos Karalystės sudarytą susitarimą dėl šių dviejų valstybių asociacijos įgyvendinant, taikant ir plėtojant Šengeno acquis ( 9 ). Antruoju etapu keliamas klausimas, pateiktas pirmininkaujančiosios valstybės narės 1999 m. spalio 22 d. pranešime, kurį išnagrinėjo ir patvirtino COREPER, t. y. ar priemonė yra esminė asmenų judėjimo laisvei erdvėje, kurioje buvo panaikintas asmenų tikrinimas prie vidaus sienų ir sukurta bendra sienų kontrolės sistema, taip pat taikoma Islandijai ir Norvegijai. Šio vertinimo tikslas – padėti Tarybai užtikrinti didesnį nuoseklumą vertinant teisės aktus Šengeno bendradarbiavimo srityje. Šis vertinimas labai prisideda pasirenkant tinkamą procedūrą. Teiginys, kad šis vertinimas buvo sukurtas Mišriam Norvegijos ir Islandijos komitetui, yra nepagrįstas. Nėra jokio turinio skirtumo tarp priemonių, kurias priima šis Mišrus komitetas, ir priemonių, priimamų pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį.

73.

Jungtinės Karalystės ginamo skirstymo į nuo Šengeno neatsiejamas priemones ir su Šengenu susijusias priemones Bendrijos teisė nepatvirtina. Šengeno protokole kalbama apie Šengeno acquis kaip visumą. Priimdama Sprendimą Nr. 1999/735/EB ( 10 ) Taryba galėjo atsižvelgti į Jungtinės Karalystės poziciją, tačiau to nepadarė.

74.

Dėl Jungtinės Karalystės argumentų, susijusių su dalyvavimu Šengeno acquis priemonėse, Taryba tvirtina, kad Jungtinės Karalystės poziciją galima nustatyti atlikus specialų vertinimą. Jeigu pasiūlymo teisinis pagrindas yra IV antraštinė dalis ir jeigu šis pasiūlymas nereiškia Šengeno acquis tolesnio plėtojimo, Jungtinė Karalystė gali dalyvauti (opt-in) pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 1 dalį. Tačiau jeigu pasiūlymas reiškia tolesnį Šengeno acquis plėtojimą, Taryba nagrinėja Jungtinės Karalystės poziciją remdamasi Šengeno protokolo 4 straipsniu. Jeigu Jungtinė Karalystė bendradarbiauja tose Šengeno acquis dalyse, kurios paminėtos Sprendime Nr. 2000/365, ji gali dalyvauti ir priimant Šengeno acquis plėtojančias priemones iš anksto nepateikusi specialaus pranešimo. Tačiau jeigu iš šio sprendimo akivaizdu, kad Jungtinė Karalystė nebendradarbiauja tose acquis dalyse, norėdama dalyvauti ji turi įvykdyti Šengeno protokolo 4 straipsnio procedūrą.

75.

Taryba teigia, kad Jungtinės Karalystės dalyvavimas priimant Šengeno acquis priemones atspindi specialų bendradarbiavimo pobūdį kiekvienu konkrečiu atveju. Taigi, pavyzdžiui, Reglamentas Nr. 334/2002 ( 11 ) buvo priimtas remiantis ankstesniu EEB sutarties 100c straipsniu, dar iki Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos teisės sistemą. Kalbant apie kitus teisės aktus, jie yra labiau vykdomieji nei normatyviniai arba yra priemonės, akivaizdžiai patenkančios į vykdomąją sritį, pavyzdžiui, Sprendimas Nr. 2004/573/EB ( 12 ). Kalbėdama apie Direktyvą 2001/40/EB ( 13 )ir Sprendimą Nr. 2004/191/EB ( 14 ) Taryba teigia, kad šios priemonės pagrįstos Šengeno acquis, kuriame Jungtinė Karalystė nedalyvauja. Dalyvavimas priimant šias dvi priemones pagrįstas tuo, kad ši direktyva reglamentuoja tik abipusį sprendimų dėl užsieniečių išsiuntimo pripažinimą. Toks dalyvavimas yra susijęs su išsiuntimu trečiųjų šalių piliečių, kurie nesunkiai gali išvengti tokio išsiuntimo išvykdami į Jungtinę Karalystę.

76.

Priemonės, susijusios su asmenų tikrinimu prie išorės sienų, patenka į Šengeno acquis. Pagal Reglamento Nr. 2007/2004 2 straipsnį prie tokių priemonių priskirtinas ir šis reglamentas. Jungtinė Karalystė nepageidavo dalyvauti šioje Šengeno acquis dalyje. Dėl šios priežasties Sprendime Nr. 2000/365 neminimos tokios priemonės. Agentūra turi pareigas ir įgaliojimus srityse, kurios yra akivaizdžiai susijusios su asmenų judėjimo laisve. Tol, kol Jungtinė Karalystė nesutiks bendradarbiauti toje Šengeno acquis srityje, kuri yra susijusi su išorės sienomis, Bendrija negalės priimti teisės aktų dėl Jungtinės Karalystės išorės sienų kontrolės arba leisti Jungtinei Karalystei dalyvauti Bendrijos politikoje, susijusioje su vidaus sienų kontrole.

77.

Komisijos manymu, Tarybos pozicija dėl Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių tarpusavio sąsajos yra teisinga. Nors ji ir nepritaria Jungtinės Karalystės pozicijai dėl skirstymo į nuo Šengeno neatsiejamas priemones ir su Šengenu susijusias priemones, tačiau teigia, kad Reglamentas Nr. 2007/2004 yra nuo Šengeno neatsiejama priemonė, nes yra neatskiriamai susijęs su tomis Šengeno acquis dalimis, kuriose Jungtinė Karalystė nedalyvauja.

78.

Komisijos nuomone, pagrindinis tvirtesnio bendradarbiavimo ir Šengeno acquis požymis – vientisumo principas. Todėl esminis rūpestis yra šio vientisumo išsaugojimas ir Šengeno acquis nuoseklumas. Reikia pripažinti, kad Šengeno protokolas numato dalinį atskirų valstybių narių, kurios nepriklauso Šengeno sistemai, bendradarbiavimą. Vis dėlto jis nesuteikia valstybėms narėms galimybės vien tik panorėjus pasirinkti, kuriose acquis dalyse bendradarbiauti, nes taip dalyvavimas ir įsipareigojimai taptų fragmentiški.

79.

Šengeno protokolo 5 straipsnis negali būti vertinamas atskirai, t. y. neatsižvelgiant į protokolą kaip visumą. Todėl savarankiškumo teorija, susijusi su šio protokolo 4 ir 5 straipsnių tarpusavio sąsaja, yra neteisinga.

80.

Galiausiai Komisija tvirtina, kad Šengeno protokolo 5 straipsnyje esanti frazė „pateiktoms Šengeno acquis pagrindu“ nėra neaiški ar per plati. Jeigu plėtojamas Šengeno acquis, procedūra šiuo straipsniu pagrįstoms priemonėms priimti niekuo nesiskiria nuo teisinio pagrindo Bendrijos teisės priemonėms parinkimo. Dviejų pakopų vertinimas, kuriuo remiasi Taryba plėtodama Šengeno acquis, yra teisingas ir pakankamas.

81.

Ispanijos vyriausybė tvirtina, kad Jungtinės Karalystės siūlomas Šengeno protokolo aiškinimas kelia grėsmę tvirtesnio bendradarbiavimo srityje jau priimtoms priemonėms ir todėl gali pažeisti Šengeno acquis vientisumo principą. Ispanijos vyriausybės teigimu, Jungtinės Karalystės teisė dalyvauti nėra pagrįsta sisteminiu, teleologiniu ir istoriniu Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies aiškinimu. Dėl Jungtinės Karalystės alternatyviai pateiktų argumentų Ispanijos vyriausybė nurodo, kad būtent Taryba turi nustatyti, kurios priemonės yra pagrįstos Šengeno acquis.

82.

Amsterdamo sutartis atvėrė naują Europos integracijos dimensiją ( 15 ). Ši Sutartis sukūrė laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę ( 16 ). Teisės doktrinoje pabrėžiama, kad tvirtesnio bendradarbiavimo sąvoka taip pat taikoma vystant ir sukuriant šią erdvę ( 17 ), kuri, atsižvelgiant į Šengeno protokolo 1 straipsnį, apima ir Šengeno acquis ( 18 ). Ankstyvojoje stadijoje šis acquis buvo suprantamas kaip tarptautinės viešosios teisės dalis, o į Europos Sąjungos ir Bendrijos teisę jis buvo integruotas pagal Šengeno protokolo 2 straipsnio 1 dalį ( 19 ).

83.

Bylose C-77/05 ir C-137/05 Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti protokolus, kurie visų pirma susiję su tvirtesniu bendradarbiavimu ( 20 ). Tradicinė Europos integracijos samprata išplaukia iš integracijos vienovės sąvokos, t. y. iš kuriamų vienodų taisyklių, vienodai taikomų visose valstybėse narėse ( 21 ). Iš dalies pakeitus steigiamąsias sutartis ir išplėtus Europos Bendrijos ir Europos Sąjungos kompetenciją, taip pat įvykus vėlesnei Sąjungos plėtrai, lėmusiai didesnį struktūros ir interesų heterogeniškumą, integracijos vienovės sąvokos nebegalima taikyti taip, kaip tada, kai Europos ekonominę bendriją sudarė šešios ar devynios narės ( 22 ). Tvirtesnis bendradarbiavimas yra pusiausvyros tarp platesnės ir gilesnės Europos Sąjungos teisinė išraiška ( 23 ). Remiantis teisės doktrina, Šengeno acquis yra speciali ir modifikuota tvirtesnio bendradarbiavimo forma, kurią dalis valstybių narių nustatė tarptautinėmis sutartimis ( 24 ), 1985 m. birželio 14 d. Šengene pasirašyta Sutartimi tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo (toliau – Šengeno sutartis) ir 1990 m. birželio 19 d. Konvencija, įgyvendinančia 1985 m. birželio 14 d. pasirašytą Šengeno sutartį dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo (toliau – Įgyvendinanti konvencija), kuri išeina už tuo metu Bendrijos, o dabar – Sąjungos institucinių ribų ( 25 ). Įsigaliojus Amsterdamo sutarčiai, abi šios sutartys nustojo galioti kaip savarankiškos tarptautinės teisės priemonės ( 26 ).

84.

Visų pirma reikia pažymėti, kad pirminė Bendrijos teisė nepatvirtina skirstymo į nuo Šengeno neatsiejamas priemones (Schengen-integral measures) ir su Šengenu susijusias priemones (Schengen linked measures). Tai nurodo netgi pati Jungtinė Karalystė, savo dublike teigdama, kad šis skirstymas yra analitinis būdas, padedantis nustatyti tuos retus atvejus, kai atsisakymas leisti Airijai arba Jungtinei Karalystei dalyvauti priimant Šengeno acquis pagrįstas priemones yra pateisinamas ( 27 ).

85.

Šengeno protokolo 5 straipsnis mini pasiūlymus ir iniciatyvas, pateiktus Šengeno acquis pagrindu ( 28 ). Tačiau posėdyje visos šalys kalbėjo apie Šengeno acquis„plėtojimą“. Todėl būtina nustatyti, ar priemonės, „pateiktos Šengeno acquis pagrindu“, ir priemonės,„plėtojančios Šengeno acquis“, yra sinonimai.

86.

Pavyzdžiui, antrinėje teisėje 2001 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 2001/51/EB, papildančios Konvencijos dėl 1985 m. birželio 14 d. Šengeno susitarimo įgyvendinimo 26 straipsnio nuostatas (toliau – Direktyva 2001/51) ( 29 ), 6 konstatuojamojoje dalyje versijose anglų ir ispanų kalbomis vartojamas tas pats išsireiškimas, kaip ir Šengeno protokolo 5 straipsnyje, tačiau versijose slovėnų, prancūzų, vokiečių ir italų kalbomis vartojamos sąvokos skiriasi ( 30 ). 2004 m. vasario 19 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 377/2004 dėl imigracijos ryšių palaikymo pareigūnų tinklo sukūrimo (toliau – Reglamentas Nr. 377/2004) ( 31 ) 13 konstatuojamojoje dalyje versijose anglų, prancūzų, italų ir ispanų kalbomis vartojami tie patys žodžiai kaip Šengeno protokole, tačiau taip nėra versijose slovėnų ir vokiečių kalbomis ( 32 ). 2005 m. kovo 16 d. Tarybos sprendimo Nr. 2005/267/EB, įsteigiančio saugų žiniatinkliu pagrįstą informacijos ir koordinavimo tinklą, skirtą valstybių narių migracijos valdymo tarnyboms (toliau – Sprendimas Nr. 2005/267/EB) ( 33 ), 12 konstatuojamojoje dalyje minimos priemonės, kurios plėtoja Šengeno acquis nuostatas dėl kovos su nelegalios migracijos organizavimu ( 34 ). Versijose anglų, prancūzų, italų ir ispanų kalbomis vartojami tie patys terminai kaip Protokolo 5 straipsnyje, tačiau taip nėra versijose slovėnų ir vokiečių kalbomis.

87.

Taip pat norėčiau pastebėti, kad turinys versijose tomis kalbomis, kur Šengeno acquis antrinės teisės priemonėse vartojami skirtingi žodžiai, pavyzdžiui, Šengeno protokolo ir šios išvados 86 punkte nurodytų antrinės teisės priemonių tekstuose italų ir vokiečių kalbomis, yra visiškai identiškas, palyginti su turiniu versijose tomis kalbomis, kur vartojami tie patys žodžiai, pavyzdžiui, šių priemonių versijose anglų kalba. Jeigu vartojant skirtingus žodžius šiose priemonėse skirtųsi versijų skirtingomis kalbomis turinys, norint išaiškinti Bendrijos teisės nuostatą, reikėtų palyginti jos versijas skirtingomis kalbomis ( 35 ). Nustačius, kad versijų skirtingomis kalbomis turinys skiriasi, būtina atitinkamą nuostatą aiškinti atsižvelgiant į normų, kurių dalis ji yra, tikslą ir bendrą sistemą ( 36 ). Tačiau Šengeno protokolo 5 straipsnio tikslas – numatyti specialią procedūrą Jungtinei Karalystei ir Airijai dalyvauti naujose priemonėse, kurios yra pateiktos Šengeno acquis pagrindu, t. y. šį acquis plėtoja.

88.

Visų pirma reikia pažymėti, kad nagrinėjama byla susijusi su protokolų ir deklaracijų, pridėtų prie ES ir EB sutarčių, aiškinimu. Teisinėje literatūroje, nagrinėjančioje protokolus ir deklaracijas, nurodomos dvi tradicinės dokumentų, kurie pridedami prie steigiamųjų sutarčių, rūšys ( 37 ). Pagal EB 311 straipsnį ( 38 ) bendru valstybių narių sutarimu prie EB sutarties pridedami protokolai sudaro neatskiriamą šios Sutarties dalį ( 39 ). Sprendime Miraglia ( 40 ) Teisingumo Teismas taikė Šengeno protokolo 2 straipsnį kaip pirminės teisės nuostatą. Vis dėlto prie EB ir ES sutarčių pridėtos deklaracijos neturi būti vertinamos kaip prilygstančios protokolams ( 41 ), nes nėra privalomos ( 42 ). Tarpvyriausybinėje konferencijoje priimtos deklaracijos nėra neatskiriama steigiamųjų sutarčių dalis, tačiau gali būti svarbios aiškinant šias sutartis pagal Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsnio 2 dalies b punktą ( 43 ). Skirtumas tarp protokolų ir deklaracijų – ypač svarbus, nes priimdamos teisės aktus institucijos privalo atsižvelgti į protokolus ( 44 ).

89.

Remdamasi EB 230 straipsniu, Jungtinė Karalystė, valstybė narė, per nustatytą terminą pareiškė ieškinį dėl Reglamento Nr. 2007/2004, t. y. Tarybos priimto teisės akto, panaikinimo. Atsižvelgiant į EB 230 straipsnio formuluotę, ieškinys yra priimtinas ( 45 ).

90.

Prieš pradėdama vertinti Jungtinės Karalystės ir Airijos padėtį Šengeno acquis atžvilgiu pirmiausia turiu aptarti kai kurių kitų valstybių padėtį. Šengeno acquis pripažįsta įvairias bendradarbiavimo formas, taikomas tik kai kurioms valstybėms.

91.

Danija pritaria vidaus sienų kontrolės panaikinimo principui, tačiau nepripažįsta principo, pagal kurį teisingumo ir vidaus reikalų srityje Šengeno acquis atžvilgiu taikomas vadinamasis Bendrijos metodas ( 46 ). Pagal Šengeno protokolo 1 straipsnį Danijos Karalystė priklauso Šengeno sistemai, tačiau šio protokolo 3 straipsnis, kuris yra lex specialis, reglamentuoja jos specifinę poziciją.

92.

Prie Amsterdamo sutarties taip pat yra pridėtas specialus Protokolas dėl Danijos pozicijos. Pagal šio protokolo 5 straipsnį Šengeno acquis Danijai yra viešosios tarptautinės teisės dalis ( 47 ). Pagal vientisumo principą šio protokolo 5 straipsnio 2 dalis leidžia kitoms Šengeno valstybėms remtis abipusiškumo (tu quoque) principu, jeigu Danija nutartų nepriimti Tarybos sprendimo dėl pasiūlymo ar iniciatyvos, pateiktos Šengeno acquis pagrindu.

93.

Ieškinys buvo pateiktas dar prieš įsigaliojant Sutarčiai dėl Bulgarijos Respublikos ir Rumunijos stojimo į Europos Sąjungą, todėl pagal principą tempus regit actum mano vertinime bus apsiribota Čekijos Respublikos, Estijos Respublikos, Kipro Respublikos, Latvijos Respublikos, Lietuvos Respublikos, Vengrijos Respublikos, Maltos Respublikos, Lenkijos Respublikos, Slovėnijos Respublikos ir Slovakijos Respublikos stojimu į Europos Sąjungą. Bet kuriuo atveju Bulgarijos ir Rumunijos pozicija iš esmės atitinka 2004 m. įstojusių valstybių narių poziciją ( 48 ).

94.

Naujųjų valstybių narių poziciją bendrai reguliuoja Šengeno protokolo 8 straipsnis, pagal kurį „(dėl) derybų, susijusių su naujų valstybių narių priėmimu į Europos Sąjungą, Šengeno acquis ir tolesnės priemonės, kurių institucijos imsis jo taikymo srityje, yra laikoma acquis, kurį visos valstybės kandidatės turi visiškai pripažinti“ ( 49 ).

95.

Akto dėl stojimo sąlygų 3 straipsnio 1 dalyje nenurodytos Šengeno acquis nuostatos naujosioms valstybėms narėms yra privalomos nuo įstojimo dienos, tačiau taikomos naujoje valstybėje narėje, tik kai Taryba šiuo tikslu priima sprendimą, prieš tai pagal taikomas Šengeno vertinimo procedūras patikrinusi, ar toje naujojoje valstybėje narėje yra įvykdytos būtinos sąlygos dėl viso atitinkamo aquis taikymo, ir pasikonsultavusi su Europos Parlamentu ( 50 ). Taigi pirminėje teisėje nustatyta, kad naujosios valstybės narės taps Šengeno valstybėmis, įvykdžiusios Šengeno vertinimo procedūrose įtvirtintas sąlygas ( 51 ). Todėl naujųjų valstybių narių padėtį teisingiau būtų galima apibrėžti kaip tam tikrą pereinamąjį laikotarpį. Šiuo atžvilgiu negalima pritarti Lenkijos nuomonei, kad ši padėtis yra susijusi su bendradarbiavimo įvairove ir heterogeniškumu.

96.

Islandija ir Norvegija kartu su Švedija, Suomija ir Danija sudaro Šiaurės Pasų Sąjungą, kurioje vidaus sienų kontrolė buvo panaikinta dar 1957 metais ( 52 ). Įstojusios į Europos Sąjungą, Švedija, Suomija ir Danija taip pat tapo Šengeno valstybėmis.

97.

Įsigaliojus Amsterdamo sutarčiai, šių dviejų valstybių poziciją reglamentuoja Šengeno protokolo 6 straipsnis, kuris leidžia Islandijai ir Norvegijai, nors jos nėra Europos Sąjungos valstybės narės, bendradarbiauti Šengeno acquis srityje. Dėl šios priežasties minėto protokolo 6 straipsnis turi būti laikomas ne tiek Europos Bendrijos ar Sąjungos teisės nuostata, kiek tarptautinės teisės nuostata, kuri reglamentuoja Sąjungos ir dviejų jos narėmis nesančių šalių santykius.

98.

Jungtinė Karalystė ir Airija nedalyvauja politikoje, pagal kurią panaikintas asmenų tikrinimas prie vidaus sienų, ir nenori būti susaistytos Bendrijos teisės taisyklėmis dėl trečiųjų šalių piliečių ( 53 ). Atsižvelgiant į tai, Šengeno protokolas numato, kad Šengeno acquis nesaisto Jungtinės Karalystės ir Airijos ( 54 ). Vis dėlto pagal Šengeno protokolo 4 straipsnį Jungtinė Karalystė ir Airija gali bet kuriuo metu paprašyti leisti dalyvauti šiame acquis arba jo dalyje.

99.

Protokolas dėl IV antraštinės dalies leidžia Jungtinei Karalystei ir Airijai nedalyvauti (opt-out) teisės nuostatose, priimtose remiantis EB IV antraštine dalimi ( 55 ). Priemonės, priimtos remiantis EB IV antraštine dalimi, šioms valstybėms netaikomos ( 56 ).

100.

Jungtinė Karalystė ir Airija dalyvauja vadinamosiose Šengeno acquis kompensacinėse priemonėse (mesures compensatoires) ir jų tolesniame plėtojime ( 57 ). Doktrinoje Jungtinės Karalystės pozicija apibūdinama kaip visiškai atmetanti asmenų judėjimo laisvę be tikrinimo prie vidaus sienų, tačiau pageidaujanti dalyvauti judėjimo laisvę reguliuojančio teisinio režimo represinėje dalyje ( 58 ).

101.

Taryba atsižvelgė į Jungtinės Karalystės pageidavimą ir Sprendimu Nr. 2000/365/EB apibrėžė tas Šengeno acquis sritis, kuriose ji dalyvauja. Šio sprendimo 8 straipsnio 2 dalis aiškiai nustato, kad Jungtinė Karalystė laikoma pranešusi Tarybos pirmininkui pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį, kad ji pageidauja dalyvauti visuose pasiūlymuose ir iniciatyvose, pateiktoms Sprendimo Nr. 2000/365/EB 1 straipsnyje nurodytu Šengeno acquis pagrindu ( 59 ).

102.

Nagrinėjamoje byloje keliamas klausimas dėl Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių, nurodančių Jungtinės Karalystės ir Airijos poziciją, tarpusavio santykio. 5 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta kažkas panašaus į ius variandi –Jungtinei Karalystei ir Airijai suteiktą pasirinkimo teisę dėl naujų Šengeno acquis teisinių priemonių ( 60 ). Skirtingai nei yra šioje srityje jau esamų priemonių priėmimo atveju, norint dalyvauti remiantis Šengeno protokolo 5 straipsniu, Jungtinei Karalystei ir Airijai nėra būtinas visų kitų dalyvaujančių valstybių narių arba Komisijos sutikimas. Protokolo 5 straipsnio 1 dalis tik reikalauja, kad Jungtinė Karalystė arba Airija raštu pateiktų pranešimą apie ketinimą dalyvauti pasiūlymuose ir iniciatyvose, pagrįstose Šengeno acquis. Pateikusios oficialų pranešimą, Jungtinė Karalystė ir Airija turi tas pačias teises ir pareigas, kaip ir kitos Šengeno valstybės, ir gali dalyvauti priimant šias priemones. Galiausiai tai reiškia, kad šios dvi valstybės savo elgesiu gali sulėtinti arba netgi apskritai blokuoti bet kurios Šengeno priemonės priėmimą ( 61 ).

103.

Teisės dokrinoje ir teismų praktikoje dar nepasirodė nuomonių dėl to, ar Šengeno protokolo 5 straipsnis, numatantis vienašalių ketinimo deklaracijų mechanizmą, taip pat yra taikomas toms teisinėms priemonėms, kurios plėtoja esamą Šengeno acquis, tačiau kuriose Jungtinė Karalystė ir Airija nėra pareiškusios pageidavimo dalyvauti pagal šio protokolo 4 straipsnį. Kai kurie teisės doktrinos autoriai daro prielaidą, kad, remiantis loginiu ir sisteminiu apribojimu, Jungtinei Karalystei ir Airijai turi būti atsisakyta leisti dalyvauti acquis plėtojime pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį, kai toks plėtojimas negali egzistuoti savarankiškai. Šis požiūris taip pat taikomas, kai šį acquis plėtojanti priemonė negali būti įgyvendinta tuo pačiu metu netaikant priemonių ir aktų, kurie nesaisto Airijos ir Jungtinės Karalystės ( 62 ).

104.

Viena vertus, kai kurie autoriai tvirtina, kad Jungtinė Karalystė ir (ar) Airija gali dalyvauti tokiuose teisės aktuose, tik jeigu pirmiau yra įvykdžiusios Šengeno protokolo 4 straipsnio procedūrą ( 63 ). Kita vertus, taip pat pateikiama nuomonė, kad visiškai nėra aišku, ar 4 straipsnis gali būti taikytinas priimant Šengeno acquis plėtojančius aktus, nes, vadovaujantis sisteminiu požiūriu, šis straipsnis eina pirma 5 straipsnio, kuris sprendžia plėtojimo galimybės klausimą ( 64 ). Konkrečiai anglų teisės doktrinos autoriai teigia, kad Jungtinės Karalystės dalyvavimas Šengeno acquis plėtojančiose priemonėse nereikalauja visų Šengeno valstybių sutikimo ( 65 ), o pagal Šengeno protokolo 4 straipsnį toks sutikimas yra būtinas.

105.

Tačiau išsamiau įvertinus matyti, kad ius variandi, kuriuo Jungtinė Karalystė gali pasinaudoti pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį, taikymo sritis yra siauresnė, nei gali pasirodyti iš pirmo žvilgsnio.

106.

Akivaizdu, kad Jungtinė Karalystė ir Airija gali bendradarbiauti plėtojant tokią Šengeno acquis priemonę, kurioje jos dalyvauja pagal Šengeno protokolo 4 straipsnį.

107.

Tačiau pozicija skiriasi, jeigu Jungtinė Karalystė ir Airija pagal 4 straipsnį nebendradarbiauja srityje, kurią ketinama plėtoti. Taikyti Šengeno protokolo 5 straipsnyje numatytą procedūrą netaikant jo 4 straipsnio galima, tik jeigu šio acquis pagrindu pateikta priemonė gali būti taikoma savarankiškai. Ius variandi apsiriboja tik tais Šengeno acquis pagrindu pateiktais pasiūlymais ir iniciatyvomis, kuriuos galima taikyti savarankiškai ( 66 ). Jeigu Jungtinė Karalystė ir (ar) Airija galėtų, remdamosi Šengeno protokolo 5 straipsnyje numatytu mechanizmu, dalyvauti Šengeno bendradarbiavime toje srityje, kurioje, norint bendradarbiauti, reikalaujama prieš tai taikyti protokolo 4 straipsnį, būtų paneigtas 4 straipsnio effet utile ( 67 ). Šią problemą Komisija nagrinėjo savo rašytinėse pastabose. Jos nuomone, tai reikštų dalies Šengeno acquis taikymą Jungtinei Karalystei, nors ši valstybė savo iniciatyva nėra prisijungusi prie šio acquis. Todėl Jungtinės Karalystės ir Airijos dalyvavimui Šengeno acquis dalies plėtojime paprastai yra taikoma sąlyga įvykdyti Šengeno protokolo 4 straipsnyje numatytą procedūrą ( 68 ). Tokiu požiūriu dėl nagrinėjamo protokolo 4 ir 5 straipsnių tarpusavio santykio grindžiamas ir Sprendimas Nr. 2000/365/EB. Šio sprendimo teisinis pagrindas buvo Šengeno protokolo 4 straipsnis ( 69 ). Taisyklės, reglamentuojančios naudojimąsi Šengeno protokolo 5 straipsnyje numatyta procedūra, yra nurodytos tik Sprendimo Nr. 2000/365/EB 8 straipsnio 2 dalyje. Tai reiškia, kad taisyklių dėl Šengeno protokolo 5 straipsnyje numatyto mechanizmo taikymo vienintelis teisinis pagrindas – šio protokolo 4 straipsnis. Be to, tą akivaizdžiai patvirtina praktika remtis Šengeno protokolo 4 straipsnyje numatyta procedūra prieš taikant 5 straipsnyje numatytą procedūrą.

108.

Todėl reikia nustatyti, ar Reglamentas Nr. 2007/2004 yra Šengeno acquis pagrįsta priemonė, kurią galima taikyti savarankiškai. Kaip jau pažymėjau, asmenų tikrinimo prie vidaus sienų panaikinimas yra pagrindinis Šengeno acquis požymis. Tačiau vidaus sienų panaikinimas yra neišvengiamai susijęs su tikrinimo prie išorės sienų suvienodinimu ( 70 ). Todėl tikrinimas prie išorės sienų taip pat sudaro Šengeno acquis dalį ( 71 ). Atsižvelgiant į tai, Reglamento Nr. 2007/2004 1 straipsnio 2 dalyje pirmiausia pabrėžiama, kad, remiantis netiesioginio valdymo principu, atsakomybė už išorės sienų kontrolę ir stebėjimą tenka tik valstybėms narėms. Tačiau iš karto po to joje nustatyta, kad Agentūra „palengvina ir padaro veiksmingesnį esamų bei būsimų Bendrijos priemonių, susijusių su išorės sienų valdymu, taikymą“ ( 72 ). Remiantis šia nuostata, akivaizdu, kad Reglamentas Nr. 2007/2004 negali būti savarankiškai taikomas, nes jis siejamas su paprastesniu ir veiksmingesniu esamų ir būsimų priemonių taikymu. Kaip nurodyta šios išvados 103 punkte, tai reiškia, kad Reglamentas Nr. 2007/2004 negali būti taikomas tuo pačiu metu neįgyvendinant kitų Šengeno acquis teisinių priemonių. Šiuo konkrečiu atveju tai rodo, kad teiginys, jog Šengeno protokolo 5 straipsnis yra pavaldus 4 straipsniui, kurį ypač palaiko Taryba ir Komisija, atspindi teisingą šio protokolo aiškinimą.

109.

Šios išvados nepaneigia ir prie Amsterdamo sutarties pridėtos deklaracijos Nr. 45 ir Nr. 46. Deklaracijoje Nr. 45 tiesiogiai nurodoma procedūra pagal Šengeno protokolo 4 straipsnį, o ne pagal 5 straipsnį.

110.

Manau, jog prie Amsterdamo sutarties pridėta Deklaracija Nr. 46 rodo, kad Šengeno valstybių veiksmams dėl Šengeno acquis plėtojimo taikoma Šengeno protokolo 4 straipsnyje numatyta procedūra. Šios deklaracijos neįmanoma aiškinti kaip keliančios kokią nors grėsmę Šengeno acquis vientisumui.

111.

Sprendimo Nr. 2000/365/EB 2 konstatuojamoji dalis, susijusi su Jungtinės Karalystės pozicija, pabrėžia Šengeno acquis vientisumo principo svarbą: „Šengeno acquis buvo sumanytas ir funkcionuoja kaip darnus derinys, kurį visą turi priimti ir taikyti visos valstybės, remiančios asmenų tikrinimo prie bendrų sienų panaikinimo principą“ ( 73 ).

112.

Šį principą taip pat patvirtina Šengeno protokolo 8 straipsnis, kuriame numatyta, kad visos valstybės kandidatės turi visiškai pripažinti Šengeno acquis.

113.

Šengeno acquis vientisumo principas sukonkretina bendrąjį teisės principą qui habet commoda ferre debet onera et contra (tas, kuris naudojasi privalumais, turi prisiimti ir naštą, ir atvirkščiai), kuris taip pat pripažįstamas tarptautinėje viešojoje teisėje. Kiek tai susiję su pirmuoju ramsčiu, dėl šio teisės principo teisės doktrinos autoriai ( 74 ) nurodo, be kitų, Teisingumo Teismo sprendimą Komisija prieš Italiją ( 75 ), kuriame konstatuota, jog „negalima sutikti su tuo, kad valstybė narė taikytų ne visas Bendrijos reglamento nuostatas arba tai darytų atrankiniu būdu ir dėl to tam tikri Bendrijos teisės akto aspektai, kuriems ji prieštaravo arba kuriuos ji vertina kaip neatitinkančius jos nacionalinių interesų, liktų neįgyvendinti. Valstybės elgesys, kuriuo ji vienašališkai, vadovaudamasi savo nacionaliniais interesais, iškreipia pusiausvyrą tarp privalumų ir įsipareigojimų, susijusių su jos įstojimu į Bendriją, pažeidžia valstybių narių lygybę Bendrijos teisės požiūriu ir sukuria diskriminaciją jų piliečių sąskaita <…>“. Šią logiką nesunkiai galima pritaikyti ir Šengeno acquis.

114.

Šengeno acquis vientisumo principas saugo ne tik pusiausvyrą tarp Šengeno valstybių plėtojant ir taikant Šengeno acquis, bet ir visą Šengeno acquis apskritai ( 76 ). Šis principas yra Šengeno valstybių bendrojo intereso saugoti visą Šengeno acquis išraiška.

115.

Pagal vientisumo principą bendradarbiavimas dalyje Šengeno acquis reikalauja, kad bet kuri valstybė narė, kuri kokiu nors mastu dalyvauja Šengeno acquis, pripažintų ir bendradarbiavimui šioje acquis dalyje būdingus privalumus, ir naštą. Būtent dėl šios priežasties vientisumo principas neleidžia laisvai pasirinkti, remiantis Šengeno protokolo 5 straipsniu, dalyvauti Šengeno acquis plėtojančioje priemonėje ar nedalyvauti, jeigu šios priemonės neįmanoma taikyti savarankiškai. Šios išvados 103–108 punktuose išdėstyti argumentai rodo, kad Reglamento Nr. 2004/2007 negalima taikyti savarankiškai. Naudotis privalumais, šiuo konkrečiu atveju susijusiais su Jungtinės Karalystės dalyvavimu įgyvendinant Reglamentą Nr. 2004/2007, leidžiama, tik jeigu prisiimama atitinkama našta. Iš tiesų pagal šio reglamento 2 straipsnio 1 dalį našta, kurią reikia prisiimti – tai dalyvavimas taikant esamas ir būsimas Bendrijos priemones dėl išorės sienų valdymo.

116.

Savo rašytinėse pastabose ir per posėdį Jungtinė Karalystė ypatingą dėmesį skyrė tam, kad kelis kartus Taryba jai leido dalyvauti priemonėse, pateiktose Šengeno acquis pagrindu. Jungtinė Karalystė, be kita ko, nurodo Direktyvą 2001/51/EB, 2002 m. birželio 13 d. Tarybos sprendimą Nr. 2002/463/EB dėl administracinio bendradarbiavimo veiksmų programos išorinių sienų kontrolės, vizų, prieglobsčio ir imigracijos srityse (ARGO programa) patvirtinimo (toliau – Sprendimas Nr. 2002/463/EB) ( 77 ), Reglamentą Nr. 377/2004 ir Sprendimą Nr. 2005/267/EB ir tvirtina, kad „priemonės, pateiktos Šengeno acquis pagrindu“, sąvoka yra netiksli ir sunkiai suprantama.

117.

Siekdama nustatyti, ar priemonė yra pagrįsta Šengeno acquis, Taryba taiko dviejų pakopų vertinimą. Pirmiausia ji nustato, ar atitinkama priemonė yra įprasta EB IV antraštinės dalies priemonė, ar sudaro Šengeno acquis dalį ( 78 ). Tada įvertina, ar atitinkamas klausimas yra esminis (essential) asmenų judėjimo laisvei erdvėje, kurioje panaikintas asmenų tikrinimas prie vidaus sienų. Šią dviejų pakopų procedūrą galima palyginti su vertinimu, atliekamu pirmojo ramsčio atveju, kai būsimoms institucijų priemonėms siekiama parinkti tinkamą teisinį pagrindą. Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad „(pagal) nusistovėjusią teismo praktiką Bendrijos kompetencijos srityje teisinio pagrindo teisės aktui parinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Tokiems kriterijams visų pirma priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys“ ( 79 ).

118.

Šis Tarybos dviejų pakopų vertinimas leidžia Teisingumo Teismui, remiantis objektyviais veiksniais, įsitikinti, ar atitinkama priemonė yra pateikta Šengeno acquis pagrindu. Šie objektyvūs veiksniai, kuriais grindžiamas šis vertinimas, apima nustatymą, ar dėl savo dalyko priemonė apskritai gali būti siejama su Šengeno acquis, ir įvertinimą, ar atitinkamas klausimas yra esminis asmenų judėjimo laisvei erdvėje, kurioje panaikintos vidaus sienos.

119.

Pagal nusistovėjusią teismo praktiką „proporcingumo principas, kuris yra vienas iš bendrųjų Bendrijos teisės principų, įpareigoja, kad Bendrijos teisės nuostata įtvirtintos priemonės būtų tinkamos nustatytam tikslui įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jam pasiekti“ ( 80 ). „Minėtų sąlygų teisminės kontrolės klausimu reikia priminti didelę Bendrijos teisės aktų leidėjo veiksmų laisvę nagrinėjamoje srityje, kuri apima politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio pasirinkimus ir kurioje jis turi atlikti sudėtingus vertinimus. Vadinasi, tik akivaizdžiai neproporcingas šioje srityje priimtos priemonės pobūdis, palyginti su tikslu, kurio kompetentingos institucijos ketina siekti, gali paveikti šios priemonės teisėtumą“ ( 81 ).

120.

Tarybos dviejų pakopų vertinimas nėra akivaizdžiai netinkamas, nes jis tinkamas pasiekti nustatytą tikslą, t. y. nuspręsti, ar konkreti siūloma priemonė pateikta Šengeno acquis pagrindu. Todėl teiginiai, kad Šengeno acquis sąvoka yra pernelyg neaiški, yra nepagrįsti.

121.

Reglamento Nr. 377/2004 tikslas – sukurti imigracijos ryšių palaikymo pareigūnų tinklą. Remiantis šio reglamento 10 konstatuojamąja dalimi, Jungtinė Karalystė dalyvauja šiame reglamente pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį ir Sprendimo Nr. 2000/365/EB 8 straipsnio 2 dalį. Sprendimo Nr. 2000/365/EB 8 straipsnio 2 dalis patvirtina, kad Jungtinė Karalystė dalyvauja šioje Šengeno acquis dalyje ir sukuria prezumpciją ( 82 ), kad Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalyje numatytas pranešimas buvo pateiktas. Be to, Sprendimo Nr. 2005/267/EB, kuris sukuria saugų žiniatinkliu pagrįstą informacijos ir koordinavimo tinklą, skirtą keistis informacija apie neįprastą migraciją, nelegalų atvykimą ir imigraciją bei nelegalių gyventojų grąžinimą, 12 konstatuojamoji dalis pabrėžia, kad buvo taikyta Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalyje numatyta procedūra. Joje teigiama, kad tiek, kiek Sprendimo Nr. 2005/267/EB priemonės plėtoja Šengeno acquis nuostatas dėl kovos su nelegalios imigracijos organizavimu, kuriose Jungtinė Karalystė dalyvauja, buvo taikyta Sprendimo Nr. 2000/365/EB 8 straipsnio 2 dalis ( 83 ). Atsižvelgiant į tai, kiek tai susiję su šia teisės priemone, Šengeno protokolo 5 straipsnis buvo teisingai taikytas, remiantis įgaliojimais, kurių teisinį pagrindą galima rasti šio protokolo 4 straipsnyje.

122.

Direktyva 2001/51/EB papildo Įgyvendinančios konvencijos 26 straipsnio nuostatas, nustatančias vežėjų, įvežančių užsienio šalių piliečius į valstybių narių teritoriją, įsipareigojimus. Ši direktyva yra priemonės, priimtos remiantis EB IV antraštine dalimi, kurioje Jungtinė Karalystė dalyvauja pagal Sprendimo Nr. 2000/365/EB 1 straipsnį, pavyzdys. Šios direktyvos 7 konstatuojamojoje dalyje paaiškinta, kad „(atsižvelgdama) į Protokolo dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos, pateikiamo Europos Sąjungos sutarties ir Europos bendrijos steigimo sutarties priede, 3 straipsnį, <…> Jungtinė Karalystė informavo apie pageidavimą dalyvauti, priimant ir taikant šią direktyvą“. Tačiau tos pačios direktyvos 10 konstatuojamoji dalis dėl Islandijos ir Norvegijos nurodo, kad „ši direktyva plėtoja Šengeno acquis <…>“ ( 84 ). Taigi ši direktyva plėtoja Šengeno acquis, tačiau vis dėlto nėra įprasta IV antraštinės dalies priemonė. Todėl bet koks Protokolo dėl IV antraštinės dalies taikymas būtų neteisingas.

123.

Direktyva 2001/40/EB yra susijusi su abipusiu sprendimų dėl trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo pripažinimu, taigi pagal ją pripažįstami sprendimai, kuriuos kompetentinga valstybės narės institucija priima dėl trečiosios šalies piliečio išsiuntimo, kai šis pilietis yra kitos valstybės narės teritorijoje. Šios direktyvos 6 konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnį Jungtinė Karalystė pranešė apie savo norą dalyvauti priimant ir taikant šią direktyvą. Doktrinoje teigiama, kad šios direktyvos atveju neteisinga taikyti Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnį, nes tai neabejotinai yra priemonė, pagrįsta Šengeno acquis. Tačiau kartu teisės doktrinos autoriai pastebi, kad atitinkama direktyva yra Šengeno acquis pagrįsta priemonė, kurią galima taikyti savarankiškai, todėl tai – tipinis Šengeno protokolo 5 straipsnio taikymo pavyzdys ( 85 ).

124.

Sprendimas Nr. 2004/573/EB koordinuoja jungtinių skrydžių organizavimą iš dviejų ar daugiau valstybių narių teritorijos išsiunčiant trečiųjų šalių piliečius, kurių atžvilgiu priimti atskiri įsakymai dėl išsiuntimo. Pagal šio sprendimo 11 ir 12 konstatuojamąsias dalis, tai yra priemonė, kuri pateikta Šengeno acquis pagrindu. To paties sprendimo 4 konstatuojamojoje dalyje aiškiai nustatyta, kad jungtinių skrydžių organizavimo srityje svarbu išvengti Bendrijos nedalyvavimo. Sąvoka „nedalyvavimas“ (angl. k. vacuum) paaiškina, kad atitinkamas sprendimas gali būti taikomas savarankiškai. Todėl Sprendimas Nr. 2004/573/EB taip pat yra priemonė, pateikta Šengeno acquis pagrindu, kurią galima taikyti savarankiškai. Tai reiškia, kad Jungtinė Karalystė gali prisijungti prie jos pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį.

125.

Tarybos sprendimas Nr. 2002/463/EB (ARGO programa) skirtas skatinti valstybių narių nacionalinių administracinių ir teisminių institucijų bendradarbiavimą ir vieningą Bendrijos teisės taikymą laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje; gerinti bendrą valstybių narių nacionalinių institucijų veiksmingumą atliekant užduotis, kai įgyvendinamos Bendrijos taisyklės; ir skatinti minėtų institucijų veiksmų skaidrumą stiprinant jų ryšius su atitinkamomis nacionalinėmis ir tarptautinėmis vyriausybinėmis bei nevyriausybinėmis organizacijomis. Sprendimo Nr. 2002/463/EB 12 konstatuojamojoje dalyje taip pat teigiama, kad Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnyje nustatyta tvarka Jungtinė Karalystė pranešė apie savo pageidavimą dalyvauti priimant ir taikant šį sprendimą. Spręsdama dėl Sprendimo Nr. 2002/463/EB ir kontrolės prie vidaus sienų panaikinimo tarpusavio ryšio Taryba nusprendė, kad šis sprendimas nėra Šengeno acquis pagrįsta priemonė. Jeigu paanalizuotume 3 straipsnyje nurodytus tikslus ir II skyriuje nurodytą veiklą, taip pat konkrečius veiksmų būdus, aprašytus Sprendimo Nr. 2002/463/EB 8 straipsnyje ( 86 ), pamatytume, kad jie nėra esminiai asmenų judėjimo laisvei. Iš tiesų šis sprendimas yra įprasta EB IV antraštinės dalies teisinė priemonė. Todėl Taryba teisingai nusprendė, kad ši priemonė nėra pagrįsta Šengeno acquis.

126.

Reglamentas Nr. 334/2002 ( 87 ) nustato vienodą vizų formą. Tai EB IV antraštinės dalies priemonė, o pagal Sprendimą Nr. 2000/365/EB – Šengeno acquis dalis, kurioje Jungtinė Karalystė nedalyvauja. Taryba aiškiai nurodė, kad šiuo reglamentu keičiamas Reglamentas Nr. 1683/95 ( 88 ), kuris buvo priimtas kaip pirmojo ramsčio priemonė dar prieš įsigaliojant Amsterdamo sutarčiai, remiantis tuo metu galiojusia Europos Bendrijos steigimo sutarties 100c straipsnio 3 dalimi. Tarybos nuomone, tai ypatingos aplinkybės, leidusios Jungtinei Karalystei dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 334/2002. Iš tikrųjų iš pirmo žvilgsnio sunku suprasti, kaip, priimdama šį reglamentą, Taryba galėjo pripažinti esant ypatingas aplinkybes vien dėl to, kad Jungtinė Karalystė dalyvavo priimant Reglamentą Nr. 1683/95, bet nemanė, jog panašios aplinkybės egzistavo priimant Reglamentą Nr. 2007/2004, nors Jungtinė Karalystė dalyvavo reglamente, kuris yra Agentūrą įsteigiančio reglamento pirmtakas. Vienoda vizų forma yra klausimas, iš esmės susijęs su kontrole prie išorės sienų ir iš dalies prie vidaus sienų. Vis dėlto reikia pabrėžti, kad vienoda vizų forma yra tik vienas Šengeno acquis aspektas, o Agentūra, su kuria susijęs Reglamentas Nr. 2004/2007, siekia pagerinti bendrą Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymą (1 straipsnio 1 dalis), kuris apima daug su Šengeno acquis susijusių sričių. Būtent šis skirtumas dėl nuostatų apimties, ratione materiae, leidžia padaryti išvadą, kad Tarybos veiksmai nebuvo akivaizdžiai netinkami vertinant sudėtingus klausimus, susijusius su Jungtinės Karalystės dalyvavimu priimant Reglamentą Nr. 2004/2007.

127.

Reikia pabrėžti, kad net jei Tarybos praktika leisti Jungtinei Karalystei dalyvauti priimant kai kurias EB IV antraštinės dalies priemones arba Šengeno acquis priemones buvo teisinga, ji nesudaro teisinio precedento ir negali pagrįsti Jungtinės Karalystės teisės pasinaudoti Šengeno protokolo 5 straipsniu. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką „vien Tarybos praktika negali leisti nukrypti nuo Sutarties taisyklių ir todėl sukurti Bendrijos institucijas įpareigojantį precedentą parenkant tinkamą teisinį pagrindą“ ( 89 ).

128.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Jungtinės Karalystės ieškinys yra nepagrįstas.

129.

Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Taryba prašė priteisti išlaidas, o Jungtinė Karalystė pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.

130.

Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalies pirmąją pastraipą į bylą įstojusios valstybės narės ir institucijos padengia savo išlaidas.

131.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui: