This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0460
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the functioning of Directive 2014/23/EU on the award of concession contracts and on the impact on the internal market of the exclusions set out in Article 12
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Direktyvos 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo veikimo ir dėl 12 straipsnyje išdėstytų išimčių poveikio vidaus rinkai
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI dėl Direktyvos 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo veikimo ir dėl 12 straipsnyje išdėstytų išimčių poveikio vidaus rinkai
COM/2023/460 final
EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2023 07 28
COM(2023) 460 final
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI
dėl Direktyvos 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo veikimo ir dėl 12 straipsnyje išdėstytų išimčių poveikio vidaus rinkai
{SWD(2023) 267 final}
KOMISIJOS ATASKAITA EUROPOS PARLAMENTUI IR TARYBAI
dėl Direktyvos 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo veikimo ir dėl 12 straipsnyje išdėstytų išimčių poveikio vidaus rinkai
1.Įvadas
Komisijos vertinimu, bendra viešųjų pirkimų ES vertė 2018 m. buvo maždaug 2 163 mlrd. EUR, arba 13,6 % ES BVP 1 , iš jų maždaug 670 mlrd. EUR 2 apėmė trys viešųjų pirkimų direktyvos. Kai valdžios institucijoms reikia sutelkti privatų kapitalą ir praktinę patirtį, kad papildytų ribotus viešuosius išteklius, labai patrauklus būdas įgyvendinti viešojo intereso projektus ir kartu apriboti valstybės skolą gali būti koncesijos. Koncesijos yra sutartys, pagal kurias viena ar daugiau perkančiųjų organizacijų ar perkančiųjų subjektų paveda vykdyti darbus arba teikti ir valdyti paslaugas vienam ar daugiau privačių ekonominės veiklos vykdytojų. Koncesijos sutartys, kurių vidutinė vertė siekia 63 mlrd. EUR per metus, yra viešojo sektoriaus ir privačių bendrovių partnerystės pagrindas svarbiuose strateginiuose sektoriuose. Tai visų pirma pasakytina apie infrastruktūros (pvz., uostų ir oro uostų, automobilių stovėjimo garažų, mokamų kelių) statybą, greitkelių priežiūrą arba visuotinės ekonominės svarbos paslaugų (pvz., energetikos, atliekų šalinimo) teikimą.
Buvo priimta Direktyva 2014/23/ES 3 dėl koncesijos sutarčių suteikimo (toliau – Direktyva) siekiant spręsti nuoseklios, visa apimančios ES lygmens koncesijų sistemos nebuvimo problemą. Direktyva siekiama sukurti aiškią teisinę sistemą, kuri skatintų koncesijų naudojimą ir gerintų įmonių galimybes patekti į rinką užtikrinant koncesijų suteikimo procedūrų skaidrumą ir teisingumą.
Direktyvos 53 straipsnio ketvirtoje pastraipoje nurodyta, kad Komisija „atlieka šios direktyvos veikimo peržiūrą ir <…> pateikia ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai“, o trečioje to straipsnio pastraipoje nustatytas reikalavimas, kad Komisija „įvertina <…> nustatytų išimčių ekonominį poveikį vidaus rinkai, atsižvelgdama į ypatingas vandens sektoriaus struktūras“. Šioje ataskaitoje pateikiamos pagrindinės minėtos peržiūros ir įvertinimo išvados. Ji pagrįsta Komisijos tarnybų darbiniame dokumente dėl Direktyvos taikymo (toliau – Komisijos tarnybų darbinis dokumentas) pateikta informacija, kuri turi būti skaitoma kartu su šia ataskaita.
Ataskaita ir Komisijos tarnybų darbinis dokumentas grindžiami įrodymais, gautais iš kelių šaltinių, pavyzdžiui, duomenimis iš „Tenders Electronic Daily“ (TED) duomenų bazės; informacija, kurią valstybės narės pateikė pagal Direktyvos 45 straipsnį 4 ; tyrimu dėl Koncesijų direktyvos įgyvendinimo, kurį Komisijos užsakymu atliko „London Economics Europe“ ir „Spark Legal“ (2021 m.) 5 ; Komisijos tarnybų 2021 m. pradėta apklausa, kurios tikslas – surinkti informaciją iš valstybių narių apie vandens sektoriaus organizavimą, ir suinteresuotųjų subjektų nuomonėmis, pareikštomis per Komisijos surengtą internetinį suinteresuotųjų subjektų renginį dėl Direktyvos veikimo peržiūros ir vandens sektoriui taikomų išimčių įvertinimo.
Visos valstybės narės vėlai perkėlė Direktyvą į nacionalinę teisę (Direktyva visoje ES taikoma tik nuo 2020 m.), todėl šiuo metu neįmanoma visapusiškai įvertinti Direktyvos veikimo ir vandens sektoriui taikomų išimčių. Reikia daugiau Direktyvos taikymo patirties, kad būtų galima visapusiškai įvertinti jos veikimą ir vandens sektoriaus neįtraukimo į Direktyvos taikymo sritį poveikį. Nepaisant to, remiantis turimais duomenimis, pastebimos didesnio koncesijų sutarčių skaidrumo, didesnio MVĮ dalyvavimo koncesijose ir didesnių administracinių pajėgumų prižiūrint viešuosius pirkimus ir koncesijas nacionaliniu lygmeniu tendencijos.
2.ES koncesijų rinka
Vertinama, kad bendra 2016–2021 m. suteiktų koncesijų, kurioms taikoma Direktyva, vertė yra 377,5 mlrd. EUR. Bendra koncesijų vertė sudaro 12 % bendros metinės viešųjų pirkimų rinkos, kurią kartu apima trys viešųjų pirkimų direktyvos 6 . Direktyva taikoma koncesijoms, kurių vertė yra ne mažesnė nei 5 382 000 EUR 7 .
Bendras ES suteiktų koncesijų skaičius nuo 2016 m. balandžio 18 d., t. y. perkėlimo į nacionalinę teisę termino, išaugo maždaug dvigubai ir toliau didėja 8 . Ši didėjimo tendencija pastebima daugumoje valstybių narių.
1 pav. Skelbimai dėl koncesijos suteikimo pagal metus [skaičius, vertė mlrd. EUR], EEE šalys
Šaltinis: Koncesijų direktyvos įgyvendinimo tyrimas – „London Economics Europe“ ir „Spark Legal“ (2021 m.), 41 pav.
Daugiau nei du trečdalius ES koncesijų rinkos sudaro Prancūzija ir Italija. Kartu su Ispanija ir Vokietija šios valstybės narės sudaro 85 % viso koncesijų suteikimų skaičiaus padidėjimo per tą patį laikotarpį. Kai kurios kitos valstybės narės, pvz., Austrija, Čekija, Suomija, Vengrija, Kroatija, Malta ir Švedija, taip pat fiksavo didelį koncesijų naudojimo padidėjimą.
2 pav. Vidutinis metinis kiekvienos valstybės narės koncesijų skaičius prieš Direktyvą ir po jos [skaičius]
Šaltinis: savarankiškas apskaičiavimas pagal Koncesijų direktyvos įgyvendinimo tyrimą – „London Economics Europe“ ir „Spark Legal“ (2021 m.), 17 pav.
Nuo 2016 m. balandžio 18 d., t. y. perkėlimo į nacionalinę teisę termino, labai išaugo suteiktų paslaugų koncesijų skaičius. Tačiau prieš tai palaipsniui mažėjęs darbų koncesijų skaičius toliau mažėjo ir po šio termino.
Nuo 2016 m. daugiausia koncesijų suteikta šiuose sektoriuose: 1) viešbučių, restoranų ir mažmeninės prekybos paslaugų; 2) poilsio, kultūros ir sporto paslaugų ir 3) statybos darbų.
3.Perkėlimas į nacionalinę teisę ir pažeidimo nagrinėjimo procedūros
Komisijos tikslas – kuo anksčiau užtikrinti atitiktį, kad žmonės ir įmonės kuo greičiau pajustų ES teisės naudą. Todėl Komisija bėgant metams padidino savo paramą valstybėms narėms, visų pirma, siekdama užkirsti kelią pažeidimams ir siekdama juos ištaisyti ankstyvaisiais procedūros etapais, be kreipimosi į Teisingumo Teismą dėl valstybės narės. Dėl to sumažėjo atvejų, kai valstybės narės vėlavo perkelti direktyvas į nacionalinę teisę. Tokiam požiūriui sustiprinti Komisija neseniai pasiūlė nustatyti konkrečius vykdymo užtikrinimo tikslus, kad ir perkėlimo į nacionalinę teisę nepakankamumo, ir atitikties nepakankamumo rodiklis neviršytų 0,5 proc. 9
Dėl direktyvos, valstybės narės turėjo ją perkelti į nacionalinę teisę iki 2016 m. balandžio 18 d. Pasibaigus perkėlimo į nacionalinę teisę laikotarpiui, tik šešios valstybės narės pranešė Komisijai apie būtinas priemones, o 2016 m. pradėtos nagrinėti pažeidimo bylos dėl nepranešimo. Iki 2020 m. vasario mėn. 10 visos ES valstybės narės perkėlė Direktyvą į nacionalinę teisę ir visų pažeidimų, susijusių su pavėluotu perkėlimu į nacionalinę teisę, nagrinėjimas buvo baigtas. Tačiau trys valstybės narės į nacionalinę teisę neperkėlė straipsnio, kuriame numatytos konkrečios Direktyvos taikymo išimtys vandens sektoriuje, o trys valstybės narės tai padarė tik iš dalies. Todėl šios valstybės narės (visiškai arba iš dalies) taiko Direktyvą ir darbų bei paslaugų koncesijoms konkrečiose vandens sektoriaus srityse.
Atlikus nacionalinių perkėlimo į nacionalinę teisę priemonių vertinimą nustatyta, kad pasibaigus perkėlimo į nacionalinę teisę terminui tik dešimt valstybių narių visiškai laikėsi visų įsipareigojimų pagal Direktyvą. Todėl Komisija pradėjo pažeidimo nagrinėjimo procedūras prieš likusias valstybes nares keturiais vienas po kito einančiais etapais (2019 m. sausio mėn., 2019 m. spalio mėn., 2021 m. birželio mėn. ir 2021 m. gruodžio mėn.). Pranešus apie nacionalines priemones ir jas įvertinus, prieš aštuonias valstybes nares taikytos procedūros buvo oficialiai baigtos dėl šių valstybių narių atliktų taisomųjų teisėkūros veiksmų. Likusios procedūros tebevykdomos 11 ir yra susijusios su tokiais elementais kaip taikymo sritis, ekonominės veiklos vykdytojams taikomų išimčių kriterijai ir sutarčių pakeitimai.
Keliose valstybėse narėse nacionalinės institucijos paskelbė gaires dėl koncesijų taisyklių.
4.Direktyvos veikimo peržiūros pagrindinės išvados
Direktyva siekiama dviejų pagrindinių tikslų: 1) suteikti tikrumo dėl teisinės sistemos apibrėžiant tam tikras sąvokas ir kodifikuojant tam tikrus principus, susijusius su koncesijų suteikimu, vadovaujantis Europos Teisingumo Teismo praktika, ir 2) pagerinti galimybes patekti į koncesijų rinkas didinant koncesijų suteikimo procedūrų skaidrumą ir teisingumą.
4.1.Teisinis tikrumas
Koncesijos apibrėžtis
Direktyvoje nustatyta ES lygmens koncesijų apibrėžtis 12 . Tačiau atrodo, kad valstybių narių teisės aktuose terminas „koncesija“ dažnai vartojamas aptariant sektorius ir klausimus, kurie nepatenka į Direktyvos taikymo sritį. Visų pirma, daugumos valstybių narių nacionalinės teisės aktuose terminas „koncesija“ dažnai vartojamas nurodant kitas teisines sąvokas, pvz., leidimus ar licencijas 13 .
Dėl šių neatitikimų gali padidėti išlaidos, nes tarpvalstybinėse koncesijose dalyvaujantys ekonominės veiklos vykdytojai negali remtis viena koncesijos reikšme. Dėl to taip pat gali kilti daug laiko kainuojančių nesusipratimų iš perkančiųjų organizacijų arba subjektų ir ekonominės veiklos vykdytojų pusės ne tik dėl taikytinos apibrėžties aiškinimo, bet ir dėl to, kokie teisės aktai taikomi.
Veiklos rizikos apibrėžtis
Veiklos rizika 14 yra tai, kas koncesijos sutartis išskiria iš kitos rūšies viešųjų sutarčių. Todėl šios sąvokos perkėlimas į nacionalinę teisę yra labai svarbus siekiant užtikrinti tinkamą Direktyvos įgyvendinimą. Tačiau tik keturios valstybės narės perkėlė šią sąvoką būtent taip, kaip nustatyta Direktyvoje. Daugiau nei dvidešimt valstybių narių perkėlė šią sąvoką šiek tiek kitokia formuluote nei nustatytoji Direktyvoje, o dvi valstybės narės savo nacionalinės teisės aktuose veiklos rizikos visai neapibrėžė. Šiame etape negalima pasakyti, ar šie neatitikimai turės praktinį ekonominį poveikį. Skirtingas veiklos rizikos aiškinimas galėtų reikšti, kad tos pačios rūšies darbų arba paslaugų teikimo viešieji pirkimai skirtingose valstybėse narėse bus traktuojami skirtingai arba jiems gali būti net netaikomos Direktyvos perkėlimo nuostatos.
Koncesijos sutarčių pakeitimai
Direktyva taip pat apima konkrečias nuostatas dėl koncesijos sutarties pakeitimo, parengtas remiantis teismų praktika, ir joje numatyti praktiniai sprendimai nenumatytų aplinkybių atveju, dėl kurių koncesija turi būti pakeista jos galiojimo laikotarpiu. Siekiant užtikrinti veiksmingą konkurenciją ir skaidrumą, sutarčių pakeitimai turi būti atliekami atsargiai – visų pirma pakeitimai, atliekami iš naujo neskelbiant konkurso.
Kelios valstybės narės parengė sutarčių pakeitimų gaires. Vienuolika valstybių narių nacionalinės teisės aktuose nustatė aiškų reikalavimą, kad bet kokius pakeitimus turi patvirtinti valdžios institucija, kuri nėra perkančioji institucija, atsakinga už pradinę sutartį. Tačiau sutarčių pakeitimai jų galiojimo laikotarpiu, įskaitant netinkamą sutarčių ir pakeitimų pratęsimą neskelbiant naujo kvietimo dalyvauti konkurse, dažnai yra nurodomi kaip netinkamo taikymo šaltinis.
Koncesijos ir kitos viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės
Direktyvoje patikslinami atvejai, kai perkančiosios organizacijos ir ekonominės veiklos vykdytojo sudarytai sutarčiai netaikomos koncesijos suteikimo taisyklės. Tai grindžiama Europos Teisingumo Teismo praktikoje nustatytais principais, nes nėra ES teisės aktų, kuriais būtų apibrėžiama ir reglamentuojama viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės sąvoka.
Valstybės narės savo teisės aktuose viešojo ir privačiojo sektorių partnerystę reglamentuoja skirtingai. Kai kurios nacionalinės teisinės sistemos apima taisykles, kuriose nurodoma, kaip viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės susijusios su koncesijų taisyklėmis, o kitose valstybėse narėse sąvokos „viešieji ir privatūs partneriai“ apibrėžtys nacionaliniu lygmeniu skiriasi ir (arba) yra mažiau aiškumo dėl to, kaip šios srities teisės aktai susieti su koncesijų apibrėžtimi ir taisyklėmis.
4.2.Taikymas ir vykdymo užtikrinimas – neteisingo koncesijos sutarčių suteikimo taisyklių taikymo šaltiniai
Visos valstybės narės praneša apie dideles ir sėkmingas pastangas steigiant stebėsenos institucijas ir struktūras, kad būtų užtikrintas teisingas ir veiksmingas koncesijų suteikimo taisyklių taikymas. Dauguma valstybių narių paskyrė vieną viešųjų pirkimų stebėsenos instituciją. Valstybių narių ataskaitose koncesijos neišskiriamos iš kitų rūšių viešųjų pirkimų. Todėl informacija apie neteisingo taikymo, struktūrinių ar pasikartojančių problemų priežastis pateikiama visų rūšių viešųjų pirkimų atžvilgiu.
Kaip pranešė valstybės narės, dažniausia neteisingo taikymo arba teisinio netikrumo priežastis yra viešųjų pirkimų įgūdžių trūkumas, sutarčių pakeitimai jų galiojimo laikotarpiu, pirkimų vertės apskaičiavimas ir dirbtinis skaidymas į pirkimo dalis.
Kalbant apie praktinį taisyklių taikymą, valstybės narės praneša apie sunkumus, susijusius su pašalinimo pagrindų aiškinimu ir tikrinimu, kitų nei kaina prasmingų sutarčių sudarymo kriterijų formulavimu, įskaitant su strateginiais tikslais susijusius kriterijus, derybomis be išankstinio skelbimo apie pirkimą, sutarčių priskyrimu viešosioms sutartims ar koncesijai, ir skaidrumu.
Valstybės narės dar prieš Direktyvos priėmimą priėmė bendruosius kovos su korupcija teisės aktus ir įsteigė institucijas. Daugumoje valstybių narių už tokios politikos vykdymą pirmiausia atsakingos nacionalinės konkurencijos institucijos, prokurorai ir kitos vykdymo užtikrinimo agentūros. Be to, kai kurios valstybės narės turi konkrečias institucijas, skirtas kovai su sukčiavimu ar korupcija.
Siekdamos sumažinti interesų konfliktų, korupcijos, slaptų susitarimų ir kartelių riziką, dauguma valstybių narių priėmė neprivalomas teisines priemones, tokias kaip nacionalinės kovos su korupcija strategijos, gairės (pvz., dėl neteisėtų susitarimų viešųjų pirkimų srityje nustatymo, informuotumo didinimo ir mokymų, informaciją teikiančių veiklos vykdytojų atleidimo nuo baudų programų ir prevencinės veiklos), valstybės tarnautojų elgesio kodeksai ir profesionalizacija. Be to, dauguma valstybių narių priėmė už Direktyvos reikalavimus griežtesnes priemones, pavyzdžiui, nustatydamos platesnes interesų konflikto apibrėžtis, nuobaudas ar net sutarčių panaikinimą pagal EBPO gaires 15 .
1 langelis. Viešųjų pirkimų ir koncesijos suteikimo procedūrų dalyvių neteisėtų susitarimų atvejų nagrinėjimo gairės
Neseniai Komisija paskelbė naujas Europos perkančiosioms organizacijoms ir subjektams skirtas gaires 16 , kaip nagrinėti įtariamus viešųjų pirkimų ir koncesijos suteikimo procedūrų dalyvių neteisėtų susitarimų atvejus.
Gairėse nurodytos priemonės, kuriomis siekiama padėti valstybėms narėms ir perkančiosioms organizacijoms stiprinti gebėjimus nagrinėti neteisėtų susitarimų atvejus ir skatinti nacionalinių centrinių viešųjų pirkimų ir konkurencijos institucijų bendradarbiavimą siekiant užtikrinti paramą perkančiosioms organizacijoms. Gairėse taip pat pateikiami konkretūs praktiški patarimai perkančiosioms organizacijoms, kaip taikyti su neteisėtais susitarimais susijusį pašalinimo iš procedūros pagrindą, numatytą viešųjų pirkimų direktyvose.
4.3.Išvados, susijusios su geresne galimybe patekti į koncesijų rinkas
Vertinant, ar Direktyva pagerino galimybę patekti į koncesijų rinkas, atsižvelgta į šiuos veiksnius: i) skaidrumą skelbiant informaciją; ii) MVĮ dalyvavimą suteikiant koncesijas; iii) pasiūlymų skaičių ir iv) tarpvalstybinį dalyvavimą ES koncesijų rinkoje.
Skaidrumas skelbiant informaciją
Iš TED duomenų matyti, kad nuo 2016 m. balandžio 18 d. labai išaugo paskelbtų skelbimų dėl koncesijos skaičius: nuo 664 skelbimų 2016 m. iki 1 877 skelbimų 2021 m. Taip pat metinis skelbimų dėl koncesijos suteikimo skaičiaus vidurkis padidėjo nuo 143 skelbimų 2016 m. iki 993 skelbimų 2021 m.
Tačiau atrodo, kad skelbimų dėl koncesijos skaičius vis dar yra maždaug dvigubai didesnis nei skelbimų dėl koncesijos suteikimo skaičius 17 . Šis skelbimų dėl koncesijos skaičiaus ir skelbimų dėl koncesijos suteikimo skaičiaus neatitikimas pastebimas visose valstybėse narėse ir atrodo, kad jį lemia keli veiksniai, pavyzdžiui: apie koncesijas gali būti paskelbiama skelbimuose, tačiau jos nebūtinai suteikiamos, o keli skelbimai apie sutartis ilgainiui gali tapti vienu koncesijos suteikimu 18 .
Tikimasi, kad įgyvendinus Reglamentą (ES) 2019/1780 19 dėl naujų standartinių skelbimo formų (e. formų), kurios bus privalomos nuo 2023 m. spalio 25 d. 20 , pagerės TED teikiamų duomenų kokybė.
Nors didesnis skelbimų dėl koncesijos ir skelbimų dėl koncesijos suteikimo skaičius rodo, kad nuo 2016 m. balandžio 18 d. skaidrumas padidėjo, taip pat pažymėtina, jog padaugėjo koncesijos suteikimų iš anksto nepaskelbus skelbimo apie sutartį 21 TED. Nuo 2018 m. bendra metinė koncesijų, suteiktų nepaskelbus apie jas skelbimo, vertė buvo didesnė nei koncesijų, suteiktų paskelbus apie jas skelbimą. Pavyzdžiui, 2021 m. bendra koncesijų, suteiktų nepaskelbus apie jas skelbimo, vertė buvo 44 mlrd. EUR, o bendra koncesijų, suteiktų paskelbus apie jas skelbimą, vertė buvo 37 mlrd. EUR. Koncesijos suteikimai apie juos iš anksto nepaskelbus dažniausiai sudaromi elektros energijos paskirstymo sektoriuje, kuriam būdingas nedidelis tiekėjų skaičius ir kuriame konkurencijos nebuvimas paaiškinamas techninėmis priežastimis arba išimtinių teisių egzistavimu.
MVĮ dalyvavimas suteikiant koncesiją
Iki 2016 m. balandžio 18 d. TED nebuvo registruojama informacija apie rangovų dydį, todėl neįmanoma palyginti koncesijų suteikimo MVĮ skaičiaus prieš šį terminą ir po jo. Tačiau nuo 2016 m. labai išaugo MVĮ suteiktų koncesijų skaičius: nuo 22,4 % 2016 m. iki 31,6 % 2021 m. Yra požymių, kad valstybės narės, kurios pateikia nacionalines gaires dėl koncesijų, pritraukia daugiau MVĮ 22 .
Tačiau kalbant apie vertę, MVĮ tenka ne tokia reikšminga suteiktų sutarčių dalis. Remiantis TED duomenimis, MVĮ daugiausia buvo suteiktos mažos vertės sutartys (MVĮ dalis keitėsi nuo 11,2 % 2017 m. iki 3,9 % 2021 m.). Nors didieji koncesininkai per atitinkamą laikotarpį laimėjo tik dvi iš trijų koncesijos sutarčių, šios sutartys pagal vertę sudarė beveik 92 % koncesijų rinkos. MVĮ suteiktų koncesijų skaičius ir vertė yra gana nedideli, palyginti su bendra MVĮ svarba ekonomikai.
MVĮ strategijoje ir veiksmų plane dėl intelektinės nuosavybės teisių 23 nurodyta, kad inovacinių sprendimų viešieji pirkimai suteikia neišnaudotų galimybių startuoliams ir novatoriškų sprendimų kūrimo galimybių. Viešosios investicijos ir inovacijų diegimas yra du labai svarbūs būdai vykdyti ekonomikos atsigavimo uždavinius, pereiti prie žaliosios ir skaitmeninės ekonomikos ir didinti ES ekonomikos atsparumą. Komisija mano, kad žalieji viešieji pirkimai yra svarbi priemonė klimatui neutralių produktų paklausai skatinti dideliu mastu, kaip numatyta Žaliojo kurso pramonės plane 24 .
Be to, 2021 m. Komisija priėmė inovacinių sprendimų viešųjų pirkimų gaires 25 , kuriomis siekiama skatinti inovacinių sprendimų viešuosius pirkimus ir padėti ekonominės veiklos vykdytojams plėtoti inovacinius sprendimus pagrindinėse pramonės ekosistemose, ypač ten, kur viešieji pirkėjai yra labai svarbūs investuotojai.
Pasiūlymų skaičius
Atlikus nuo 2016 m. balandžio 18 d. iš TED surinktų duomenų analizę matyti, kad 2016–2019 m. metinis vienam skelbimui dėl koncesijos suteikimo tenkančių pasiūlymų skaičiaus vidurkis sumažėjo. 2020 m. ir 2021 m. pasiūlymų skaičiaus vidurkis padidėjo, tačiau 2021 m. skaičius (2,44 pasiūlymo vienam suteikimui) išlieka mažesnis nei 2016 m.
Tarpvalstybinis 26 dalyvavimas ES koncesijų rinkoje
Mažos vertės koncesijų, kurioms taikoma Direktyva, atveju ekonominės veiklos vykdytojų, teikiančių pasiūlymus iš savo šalies rinkos, kad laimėtų koncesiją kitoje valstybėje narėje (tiesioginis tarpvalstybinis dalyvavimas), dalis yra 2,4 %. Ekonominės veiklos vykdytojų, teikiančių pasiūlymus ir laiminčių per vietos patronuojamąsias įmones (netiesioginis tarpvalstybinis dalyvavimas), dalis yra 15,5 %. Tarpvalstybinių didelės vertės koncesijų suteikimų dalis yra 3,4 % tiesioginio tarpvalstybinio dalyvavimo atveju ir 8,5 % netiesioginio tarpvalstybinio dalyvavimo atveju 27 .
Kalbant apie (tarpvalstybinį) koncesijų suteikimą ES viduje, vienos iš dažniausių (tarpvalstybinių) koncesijos sutarčių laimėtojų ES viduje yra įmonės, kurių būstinė yra Prancūzijoje, o patronuojamosios įmonės – kitose valstybėse narėse. Po jų rikiuojasi Liuksemburgo, Vokietijos ir Švedijos įmonės 28 .
Iš neseniai vykdyto tyrimo metu atliktos apklausos 29 matyti, kad įmonės suvokia šias kliūtis, susijusias su tarpvalstybiniu ir užsienio šalių dalyvavimu bei sutarčių įgyvendinimu: sudėtingi administraciniai reikalavimai ir teisinė sistema, sudėtinga prieiga prie viešųjų pirkimų informacijos ir kalba.
2 langelis. Užsienio šalių dalyvavimas ES koncesijų rinkoje
Palyginus ES vidaus (tarpvalstybinių) ir ne ES (užsienio) koncesijų suteikimų 30 skaičių, vyrauja koncesininkai iš ES nepriklausančių šalių. Kalbant apie koncesijų suteikimą ES nepriklausančių šalių koncesininkams, dažniausiai koncesijos sutarčių laimėtojomis tampa įmonės, kurių būstinė yra Jungtinėje Karalystėje ir Jungtinėse Amerikos Valstijose, o patronuojamosios įmonės – ES.
Komisija priėmė priemones, kuriomis siekiama užkirsti kelią vidaus rinkos iškraipymui dėl užsienio subsidijų, be kita ko, viešųjų pirkimų ir koncesijų rinkoje. Šiuo atžvilgiu 2022 m. gruodžio 14 d. priimtu Reglamentu dėl užsienio subsidijų 31 siekiama kovoti su tinkamai užsienio šalių subsidijuojamais koncesininkų pasiūlymais viešųjų pirkimų sutartyse ir koncesijose, dėl kurių iškraipoma vidaus rinka. Komisijai suteikti įgaliojimai, gavus pranešimą iki sutarties skyrimo, išnagrinėti informaciją apie užsienio finansinius įnašus dalyvaujančiam ekonominės veiklos vykdytojui, susijusius su viešųjų pirkimų ir koncesijos konkurso procedūra. Siekiant nustatyti ekonomiškai reikšmingus atvejus, išankstiniai pranešimai yra privalomi kai viršijama 250 mln. EUR riba. Reglamentas bus taikomas nuo 2023 m. liepos 12 d.
Tarptautinių viešųjų pirkimų priemonės (TVPP) reglamentu 32 siekiama atverti trečiųjų šalių viešųjų pirkimų ir koncesijų rinkas, į kurias ribojamas patekimas ES ekonominės veiklos vykdytojams, prekėms arba paslaugoms, suteikiant Komisijai galimybę tirti atvejus ir tuo pačiu metu konsultuotis su atitinkama trečiąja šalimi dėl įtariamų apribojimų pašalinimo. Tačiau konsultacijoms su ta trečiąja šalimi nepavykus, Komisija gali patvirtinti TVPP priemones, kad apribotų tos trečiosios šalies veiklos vykdytojų, prekių ir paslaugų patekimą į ES viešųjų pirkimų ir koncesijų rinkas.
5.Išvados dėl Direktyvos poveikio vandens sektoriui
Direktyva netaikoma koncesijoms dėl tinklų, skirtų vandens (kaip paslaugos visuomenei) ruošimui, paskirstymui arba transportavimui, teikimo arba eksploatavimo. Direktyva netaikoma visoms koncesijoms, susijusios su vandens tiekimu į šiuos tinklus, taip pat koncesijoms, susijusios su nuotekų šalinimu arba valymu. Tačiau kai kurios valstybės narės nusprendė įtraukti visą šią veiklą į savo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones.
ES vandens sektoriaus apžvalga
2021 m. ES vandens pramonė tiekė geriamąjį vandenį maždaug 450 mln. ES gyventojų. Eurostato duomenimis, vandens surinkimo, valymo ir tiekimo srityje veikia beveik 15 500 įmonių, o nuotekų srityje – apie 11 000. Nors vandens sektoriuje veikiančios bendrovės daugiausia veikia vietos lygmeniu, yra ir tarpvalstybinio dalyvavimo atvejų, dažniausiai kai dalyvaujama netiesiogiai, per užsienio šalies įmonės valdomas vietos patronuojamąsias įmones.
Ekonominiu požiūriu vanduo yra kapitalui imlus sektorius, pasižymintis rinkos nepakankamumu, dėl kurio gali prireikti valstybės įsikišimo. Viena vertus, rinkos nepakankamumas pasireiškia dėl to, kad vanduo yra gyvybiškai svarbus išteklius, o kita vertus – dėl reikalingų didelio masto investicijų į tinklus, visų pirma atokiose arba retai apgyvendintose vietovėse. Dėl to šių investicijų atsipirkimas yra labai ilgas, o rizika – didelė. Pripažįstant visuomeninę vandens reikšmę ir siekiant užkirsti kelią rinkos nepakankamumui vandens sektoriuje, vandens sektoriui Direktyvoje numatytas ypatingas traktavimas.
Valstybės narės taiko įvairius vandens paslaugų teikimo valdymo modelius. Vandens paslaugų organizavimo būdai priklauso nuo istorinių, kultūrinių, ekonominių ir visuomeninių veiksnių.
Įvairios privataus kapitalo dalyvavimo Europos vandens sektoriuje formos žinomos nuo XIX amžiaus. Po 1980 m. reikšmingai padaugėjo sutarčių, kuriose dalyvauja privatūs partneriai. Veiksnių, kurie galėjo būti palankūs privačiojo sektoriaus dalyvavimui, pavyzdžiai – galima geresnė paslaugų kokybė ir veiksmingumas, veiksmingesnis valdymas (t. y. paprastesnė prieiga prie kapitalo rinkų). Nepaisant to, viešojo sektoriaus dalyvavimas ir toliau buvo svarbus siekiant patenkinti platesnius visuomenės poreikius.
Vandens sektorius nuo 2016 m. balandžio 18 d.
Trys valstybės narės visiškai taiko Direktyvos nuostatas dėl koncesijų vandens sektoriuje (Čekija, Lenkija, Rumunija), o dar trys valstybės narės (Bulgarija, Prancūzija, Ispanija) jas taiko iš dalies.
Remiantis „GWI WaterData“ 33 istoriniais vandens sektoriaus duomenimis, valstybės narės, nusprendusios taikyti Direktyvą vandens sektoriuje, jau turėjo didelę panašaus privataus dalyvavimo patirtį. Kita vertus, kai kurios valstybės narės, nusprendusios neįtraukti vandens sektoriaus į savo perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, turėjo mažiau privataus sektoriaus dalyvavimo patirties, visų pirma Italija, Vokietija ir Portugalija.
Nuo 2016 m. balandžio mėn. yra daugiau skaidrumo, susijusio su koncesijos sutartimis vandens sektoriuje. TED duomenimis, 2016–2021 m. buvo apie 225 skelbimų dėl koncesijos suteikimo – skelbimų dėl koncesijos suteikimo skaičius padidėjo nuo 3 skelbimų 2016 m. iki 66 skelbimų 2021 m. Didžiąją dalį koncesijų (194) sudarė Prancūzijos perkančiosios organizacijos, po jų – Čekijos (18), Ispanijos, Lenkijos ir Rumunijos organizacijos.
Bendra 2016–2021 m. TED užregistruotų skelbimų dėl koncesijos suteikimo vandens sektoriuje vertė buvo beveik 7 mlrd. EUR. Palyginti su bendra tuo pačiu laikotarpiu suteiktų koncesijų verte (377,5 mlrd. EUR), koncesijų vandens sektoriuje vertė sudaro mažiau nei 2 %. Be to, palyginti su kitu svarbiu komunalinių paslaugų sektoriumi – elektros sektoriumi, koncesijų vandens sektoriuje vertė sudaro tik 3,6 %. Pirmaisiais Direktyvos galiojimo metais (2016–2018 m.) bendra metinė skelbimų dėl koncesijos suteikimo vandens sektoriuje vertė padidėjo daugiau nei dešimteriopai. Per kitus dvejus metus ji šiek tiek sumažėjo, tačiau 2021 m. padidėjimas kompensavo šį nuosmukį.
Vienam koncesijos konkursui tekusių pasiūlymų skaičiaus vidurkis vandens sektoriuje ir MVĮ dalyvavimas buvo šiek tiek mažesni už atitinkamus rodiklius kituose sektoriuose. Tai galima paaiškinti tuo, kad vandens sektorius yra labai specializuotas ir imlus kapitalui, palyginti su kitais sektoriais. Be to, koncesininkas turi turėti finansinių pajėgumų, kad galėtų iš anksto padengti visas investicines sąnaudas ir prisiimti veiklos riziką.
Kalbant apie tarpvalstybinį dalyvavimą, atrodo, kad yra gana daug tarpvalstybinio dalyvavimo konkursuose per vietines, bet užsienio kapitalo, patronuojamąsias įmones atvejų.
Dauguma suinteresuotųjų subjektų laikosi nuomonės, kad dabartinės valstybėse narėse taikomos sistemos veikia gerai, ir pritaria vandens sektoriaus neįtraukimui į Direktyvos taikymo sritį. Remdamiesi vandens paslaugų perėmimo savivaldybių žinion pavyzdžiais, jie tvirtina, kad privataus sektoriaus dalyvavimas nėra būtinas. Kita vertus, verslo sektoriaus atstovai akcentavo savo teigiamą patirtį, kurią lėmė Direktyva. Padaryta bendra išvada, kad valdymo sistemos pasirinkimas priklauso nuo aplinkybių, t. y. vietinių visuomenės veiksnių (veiklos veiksmingumo, ilgalaikių investicijų, įperkamumo, vandens išsaugojimo, tiekimo saugumo, visuomenės sveikatos ir kt.).
Dėl ribotų duomenų kol kas neįmanoma padaryti tvirtų išvadų dėl Direktyvos poveikio vandens sektoriui.
6.Ateities perspektyva
Komisija siekia pagerinti direktyvos veikimą, visų pirma įgyvendindama naujas iniciatyvas dėl skaidrumo ir duomenų kokybės.
Koncesijų konkursų ir rezultatų skaidrumas yra labai svarbus siekiant direktyvos tikslų. Jis grindžiamas kokybiškais, visiems vidaus rinkos dalyviams lengvai prieinamais duomenimis apie valstybių narių suteiktas koncesijas. Komisija planuoja imtis įvairių veiksmų ir iniciatyvų, kad pagerintų su direktyva ir jos įgyvendinimu susijusių duomenų skaidrumą ir bendrą kokybę.
2023 m. kovo 16 d. Komisija paskelbė apie viešųjų pirkimų duomenų erdvės 34 sukūrimą. Viešųjų pirkimų duomenų erdvėje bus sujungtos Europos duomenų bazės, įskaitant TED duomenis apie viešuosius pirkimus ir koncesijas, ir nacionaliniai viešųjų pirkimų duomenų rinkiniai, prieinami nacionaliniuose portaluose, ir ji bus ES viešųjų pirkimų ir koncesijų skaitmeninės transformacijos pagrindas. Viešųjų pirkimų duomenų erdvė sudarys sąlygas formuoti duomenimis grindžiamą politiką. Be to, viešųjų pirkimų duomenų erdvė bus naudinga viešiesiems pirkėjams, nes bus geriau planuojami kvietimai teikti pasiūlymus, atliekama lyginamoji analizė ir dalijamasi žiniomis, didinamas skaitmeninimas, lengviau aptinkamas sukčiavimas ir slapti susitarimai. Viešųjų pirkimų duomenų erdvė taip pat pagerins galimybes, visų pirma MVĮ, dalyvauti konkursuose. Skaidrumas taip pat yra labai svarbus ES leidinių biuro parengiamiesiems veiksmams „Viešųjų pirkimų skaidrumas“ 35 . Leidinių biuras nustatė keturias veiklos sritis, susijusias su TED duomenimis: prieinamumas, kokybė, aiškumas ir sąveikumas. Numatyta keletas projektų, kuriais bus prisidedama prie parengiamųjų veiksmų įgyvendinimo.
Be to, 2023 m. balandžio 17 d. Komisija sukūrė viešųjų pirkėjų bendruomenės platformą 36 . Viešųjų pirkėjų platforma – iniciatyva, kuria siekiama stiprinti bendradarbiavimą viešųjų pirkimų srityje. Viešieji pirkėjai gali pasinaudoti keitimusi žiniomis ir geriausios praktikos pavyzdžiais visoje ES, o ne individualiai spręsti sudėtingus klausimus. Bendruomenė siekia įgalinti viešuosius pirkėjus ir viešųjų pirkimų srityje dirbančius subjektus (pirkėjus, tiekėjus, akademinę bendruomenę ir kitus suinteresuotuosius subjektus) bendradarbiauti ir užmegzti ryšius su Europos Komisija, kad būtų skatinama keistis pažangiausia rinkos informacija ir praktine patirtimi viešųjų pirkimų srityje, taip pat skatinti bendrus veiksmus ir sistemingą bendradarbiavimą viešųjų pirkimų srityje. Vienas iš šio bendradarbiavimo tikslų – pagerinti MVĮ galimybes patekti į viešųjų pirkimų ir koncesijų rinką.
7.Išvados
Direktyva visose valstybėse narėse taikoma tik trejus metus, informacijos nėra daug, todėl neįmanoma visapusiškai palyginti šio laikotarpio su laikotarpiu iki Direktyvos įsigaliojimo.
Atrodo, kad šiame etape per anksti daryti išvadą, ar buvo pasiekti Direktyvos tikslai – padidinti teisinį tikrumą ir užtikrinti geresnę galimybę patekti į ES koncesijų rinką. Tačiau galima padaryti keletą preliminarių išvadų, kurios apibendrintos toliau.
Visos valstybės narės perkėlė Direktyvą į nacionalinę teisę ir įsteigė stebėsenos institucijas ir struktūras, kad būtų užtikrintas teisingas ir veiksmingas koncesijų sutarčių suteikimo taisyklių įgyvendinimas. Nepaisant to, vis dar aptinkama neaiškaus taisyklių aiškinimo ir neteisingo jų taikymo daugumoje valstybių narių.
Direktyva taip pat padidino koncesijų suteikimo proceso skaidrumą. Nuo 2016 m. skelbiamų koncesijų skaičius pamažu didėjo. Nors didžiausios vertės koncesijos daugiausia suteikiamos nepaskelbus skelbimo apie sutartį, t. y. nepaskelbus konkurso, tokią padėtį galima paaiškinti tuo, kad šios koncesijos iš esmės atitinka elektros energijos paskirstymą, kuriam tam tikrose valstybėse narėse būdingos ypatingos arba išimtinės teisės, arba teisėta monopolija. Todėl dėl tokių koncesijų suteikimų nekyla klausimų atitikties Direktyvai požiūriu.
Kalbant apie konkurencijos dėl koncesijų lygį, pastebėta, kad Direktyva neturėjo nuoseklaus poveikio dalyvavimo koncesijos sutarčių konkursuose lygiui.
Be to, nepaisant to, kad ES koncesijų rinka yra atvira kitų valstybių narių dalyviams, ji iki šiol nesulaukė didelio tarpvalstybinio dalyvavimo. Ši padėtis nėra būdinga koncesijų rinkai, ji yra gana įprasta visiems viešiesiems pirkimams ir labai skiriasi skirtingose valstybėse narėse.
Panašu, kad MVĮ dalyvavimo lygis per pastaruosius 5 metus padidėjo, nors MVĮ dalis koncesijų rinkoje yra gana nedidelė, palyginti su jų dalimi bendroje ekonomikoje.
Atsižvelgiant į MVĮ svarbą ES ekonomikai, iš turimų ribotų įrodymų galima daryti prielaidą, kad didesnis dėmesys koncesijų suteikimui MVĮ turėtų būti valstybių narių ir perkančiųjų organizacijų ar subjektų prioritetas.
Kalbant apie vandens sektorių, dėl ribotų duomenų iš kelių valstybių narių taip pat negalima daryti tvirtų išvadų dėl Direktyvos poveikio visam vandens sektoriui.
Komisija neseniai pradėjo įgyvendinti keletą iniciatyvų, pavyzdžiui, viešųjų pirkimų duomenų erdvę, parengiamuosius veiksmus dėl viešųjų pirkimų skaidrumo ir viešųjų pirkėjų platformą, siekdama toliau skatinti duomenų skaidrumą ir kokybę viešųjų pirkimų ir koncesijų rinkose.
Ilgainiui patirtis, įgyta taikant Direktyvą, leis padaryti išsamesnius vertinimus. Tikrasis Direktyvos poveikis koncesijos rinkai turėtų geriau atsispindėti kitoje Komisijos rengiamoje ataskaitoje.