52014DC0074

1. Įvadas

Europos Parlamentas ir Taryba 2006 m. priėmė Reglamentą, nustatantį vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles (toliau – Vietinio eismo per sieną reglamentas)[1], pagal kurį leidžiama pasienio teritorijoje gyvenantiems asmenims taikyti išimtį dėl Šengeno sienų kodekse išdėstytų bendriesiems patikrinimams kertant sieną taikomų taisyklių. Reglamentu valstybėms narėms leidžiama sudaryti dvišalius susitarimus su ES nepriklausančiomis kaimyninėmis šalimis, jei šie susitarimai visiškai atitinka reglamente nustatytus reikalavimus.

2011 m. vasario mėn. savo antrojoje ataskaitoje dėl vietinio eismo per sieną įgyvendinimo ir veikimo[2]  Komisija padarė išvadą, kad šis režimas žymiai palengvina gyvenimą arti išorės sausumos sienų gyvenantiems žmonėms, išsaugodamas Šengeno erdvės vidaus saugumą.

Komisija ataskaitoje taip pat nurodė, kad atsižvelgiant į specifinę Kaliningrado vietą, siekiant išvengti jo izoliavimo nuo artimiausių kaimynų ir palengvinti jo gyventojų keliones, buvo pateisinamas Vietinio eismo per sieną reglamento dalinis pakeitimas. Kaliningradas yra Rusijos Federacijos rajonas, kuriame gyvena beveik milijonas gyventojų ir kuris dėl ES plėtros 2004 m. tapo vieninteliu anklavu ES viduje, apsuptu dviejų valstybių narių. Toks pakeitimas leistų visai Kaliningrado sričiai atitikti pasienio teritorijos apibrėžtį pagal dvišalį valstybės narės ir Rusijos Federacijos susitarimą.

Nors jau nuo 2007 m. galiojantis ES ir Rusijos Federacijos susitarimas dėl vizų išdavimo tvarkos supaprastinimo buvo svarbus žingsnis didinant judumo galimybes, vietinio eismo per sieną režimu tvarka būtų dar labiau supaprastinta, visų pirma, jeigu toje teritorijoje keliauti reikia dažnai. Pasienio gyventojai neprivalėtų įrodyti turintys pakankamai pragyvenimo lėšų, leidimai galėtų būti išduodami nemokamai arba vietinio eismo per sieną tikslu galėtų būti įrengtos ar rezervuotos atskiros juostos ir (arba) specialūs sienos perėjimo punktai. Be to, ši supaprastinta tvarka būtų taikoma visiems Kaliningrado srities gyventojams, įskaitant Kaliningrado miesto gyventojus, kadangi ES ir Rusijos Federacijos susitarimas dėl vizų išdavimo tvarkos supaprastinimo taikomas tik tam tikrų kategorijų asmenims.

Atsižvelgiant į šią ypatingą padėtį, Reglamento (EB) Nr. 1931/2006 3 straipsnio 2 pastraipoje buvo padaryta išimtis, leidžianti visą Kaliningrado sritį laikyti pasienio teritorija.

Į reikalavimus atitinkančią pasienio teritoriją taip pat buvo įtraukta konkreti pasienio teritorija Lenkijos pusėje, kad būtų supaprastintas ir skatinamas Kaliningrado srities ir svarbiausių Šiaurės Lenkijos centrų bendradarbiavimas.

Šis pasienio teritorijos Kaliningrado srityje praplėtimas išimties tvarka nepaveikė bendros tinkamos pasienio teritorijos (30/50 km zonos) apibrėžties ar kokių nors kitų taisyklių ar sąlygų, nustatytų Vietinio eismo per sieną reglamente, kad būtų užtikrintas visos Šengeno erdvės saugumas.

2012 m. sausio mėn. įsigaliojo 2011 m. gruodžio 13 d. Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1342/2011[3], kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 1931/2006. 2012 m. liepos 27 d. įsigaliojo Lenkijos ir Rusijos Federacijos dvišalis susitarimas.

Priėmus šį reglamentą, Taryba ir Komisija paskelbė bendrą pareiškimą, kuriame nurodyta (ištrauka):

„(…) Ypač daug dėmesio bus skiriama saugumo priemonėms, susijusioms su iš dalies pakeisto reglamento taikymu Lenkijos Respublikos teritorijoje. Atitinkamos Lenkijos valdžios institucijos užtikrins, kad saugumo užtikrinimo priemonės būtų taikomos laikantis reglamente išdėstytų standartų. Komisija kas dvejus metus, o pirmą kartą – praėjus vieneriems metams po šio reglamento įsigaliojimo, pateiks Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitą apie šio pakeitimo įgyvendinimą bei veikimą ir juo remiantis sudarytą dvišalį susitarimą, visų pirma siekdama įvertinti jų poveikį saugumo ir migracijos srityje (...)“.

2.           Praktinis vietinio eismo per sieną režimo veikimas

Ši ataskaita parengta Lenkijos pateiktos informacijos ir bendro ES ir Rusijos delegacijos apsilankymo Mamonovo II (Rusijos Federacija) ir Gžechotkų (Lenkija) sienos perėjimo punktuose 2013 m. liepos mėn. rezultatų pagrindu.

Lenkijos teigimu, susitarimo su Rusijos Federacija dėl vietinio eismo per sieną įgyvendinimas praėjus vieneriems metams nuo jo įsigaliojimo yra labai teigiamas ir neužfiksuota jokių rimtų pažeidimų.

Prieš įsigaliojant naujajam režimui buvo vykdoma svarbi informavimo kampanija. Šios kampanijos metu regiono gyventojams buvo teikiama informacija apie vietinį eismą per sieną, visų pirma per vežėjų asociacijas ir turizmo kelionių organizatorius. Taip pat buvo išplatinta ir visiems vietos valdžios subjektams, kurių sritis apima susitarimas dėl VES, elektroniniu būdu nusiųsta informacinė brošiūra lenkų ir rusų kalbomis. Buvo paruošti ir atitinkamose vietose, pavyzdžiui, sienos kirtimo keliais vietose ir palei nacionalinius ir srities kelius, įrengti informaciniai ženklai su pačia svarbiausia informacija apie VES režimą.

Buvo priimta keletas priemonių, siekiant užtikrinti, kad susitarimo dėl VES suteikiamomis teisėmis būtų naudojamasi tinkamai. Viena šių priemonių – specialus VES modulis, tiesiogiai susietas su Užsieniečių tarnybos (centrinės už šiuos klausimus atsakingos Lenkijos institucijos) VES duomenų baze. Sistema leidžia pasienio apsaugos pareigūnams kontroliuoti VES leidimų turėtojų sienos kirtimus ir buvimo trukmę bei fiksuoti atvejus, kai nesilaikoma susitarimo ar kokių nors sprendimų ar priemonių, kurių imtasi dėl jo, reikalavimų.

Sienos kirtimus pagal VES režimą sistemingai fiksuoja ir Lenkija (išskyrus jos pačios piliečių), ir Rusija savo atvykimo ir išvykimo sistemose.

2.1.        Valstybės narės taikomos supaprastinimo priemonės

2.1.1.     Išduotų leidimų skaičius

Iki 2013 m. sausio 31 d. Lenkijos generalinis konsulatas Kaliningrade buvo gavęs 29 000 prašymų ir išdavęs beveik 19 000 leidimų kirsti sieną pagal VES susitarimą. 2013 m. buvo pastebėtas žymus šių skaičių augimas, ir, spalio 31 d. statistiniais duomenimis, nuo susitarimo įsigaliojimo buvo gauta iš viso daugiau nei 160 000 prašymų ir išduota daugiau nei 140 000 leidimų.

Pagrindinės prašant leidimo nurodomos priežastys – noras pasinaudoti vartojimo paslaugomis, turizmas ir draugų bei giminių lankymas.

Apdorodamos daugumą VES leidimų prašymų, abi šalys veiksmingai naudojasi užsakomosiomis paslaugomis.

Konkurso būdu atrinktas išorės teikėjas įsteigė prašymų centrus Kaliningrade, Černiachovske ir Sovietske. Šie prašymų centrai gauna maždaug 90 proc. prašymų, likusius gauna konsulatas tiesiogiai. Rusija užsakomųjų paslaugų principu įsteigė prašymų centrus Olštyne ir Gdanske, kurie priima du trečdalius visų VES leidimų prašymų Lenkijoje. Norint pateikti prašymus tenka laukti maždaug dvi savaites.

2013 m. sausio mėn. pabaigoje Rusijos generalinis konsulatas Gdanske buvo gavęs 15 500 prašymų ir išdavęs 14 500 leidimų Lenkijos piliečiams. Iš viso Rusijos institucijų išduotų leidimų skaičius iki 2013 m. rugpjūčio mėn. sudarė 22 589.

Lenkijos vietiniai pasienio leidimai išduodami ID1 formatu ir šiuo metu juose nėra kontaktinių mikroschemų. Šiuo metu Komisija vertina visų esamų VES susitarimų atitiktį 2002 m. birželio 13 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 1030/2002[4], nustatančiame vienodą leidimų apsigyventi trečiųjų šalių piliečiams formą, nustatytiems reikalavimams, įskaitant dėl biometrijos naudojimo. Vadovaujantis nauju 2013 m. gruodžio 12 d. Lenkijos užsieniečių įstatymu, biometrija VES leidimuose bus įdiegta nuo 2014 m. gegužės 1 d.

2.2.        Pasienio gyventojų naudojimasis dvišaliu susitarimu

Šalims pradėjus išduoti VES leidimus, užfiksuotas nuolatinis su šiais leidimais sieną kertančių asmenų skaičiaus didėjimas. 2012 m. bendras asmenų eismas per Lenkijos sieną iš Kaliningrado srities pasiekė lygį, buvusį prieš Lenkijai įstojant į Šengeno erdvę, ir tai taip pat vertinama kaip VES susitarimo įgyvendinimo rezultatas.

2.2.1.     Reisų skaičius

Nuo 2012 m. liepos mėn. iki 2013 m. sausio mėn. Lenkijos ir Rusijos sieną Lenkijos kryptimi kirto daugiau nei 1,2 mln. ne Lenkijos piliečių, o 43 653 asmenys (maždaug 3,6 proc.) sieną kirto su VES leidimais. 2012 m. gruodžio mėn. šių asmenų skaičius lyginant su ankstesniu mėnesiu padidėjo beveik 100 proc. 2013 m. sausio mėn. su VES leidimais sieną kertantys ne Lenkijos piliečiai sudarė maždaug 8 proc. viso keliautojų ne iš Lenkijos skaičiaus regione. Šie skaičiai per 2013 metus sparčiai išaugo, ir iki spalio mėn. su VES leidimais į Lenkiją atvyko daugiau nei 400 000 ne Lenkijos piliečių, o tai sudaro 31 proc. viso srauto į Lenkiją per sausumos sieną su Rusija. Nuo 2012 m. lapkričio mėn. iki 2013 m. sausio mėn. pabaigos Lenkijos piliečiai su VES leidimais sieną kirto daugiau nei 150 000 kartų ir sudarė maždaug 31,2 proc. viso Lenkijos piliečių srauto. Iki 2013 m. spalio mėn. pabaigos tokių kirtimų skaičius jau viršijo 350 000.

2.2.2.     Piktnaudžiavimo ir leidimų panaikinimo atvejai

Nei Rusija, nei Lenkija kol kas nepranešė apie sunkius VES buvimo pasienio teritorijose taisyklių pažeidimus, įskaitant atvejus, kai būtų viršyta leidžiama buvimo trukmė arba piliečiai būtų užfiksuoti kaip nusikalstamų veikų vykdytojai arba nukentėjusieji nuo jų. Iš viso Lenkija nurodė tik 25 atvejus[5], kai asmenį buvo atsisakyta įsileisti.

Vadovaujantis lig šiol pateikta informacija, nuo susitarimo įsigaliojimo paaiškėjo tik 14 atvejų. Devyni atvejai susiję su Rusijos piliečiais, buvusiais už pasienio teritorijos ribų, o kiti penki – su asmenimis, pasilikusiais ilgiau nei leista. Šių užsienio piliečių leidimai buvo panaikinti, jiems skirtos baudos ir nurodyta išvykti iš Lenkijos teritorijos bei uždrausta šešis mėnesius vėl įvažiuoti į ją. Prieš įsigaliojant VES susitarimui sienos perėjimo punktų apylinkėse (Rusijos pusėje) yra įvykę incidentų, kuriuose dalyvavo įvažiavimo laukiantys asmenys; šie incidentai įsigaliojus susitarimui baigėsi.

Komisija negavo jokių pranešimų iš valstybių narių ar skundų iš kitų suinteresuotųjų šalių apie galimus piktnaudžiavimo sistema atvejus.

Iš turimos informacijos galima spręsti, kad Lenkijos ir Rusijos susitarimas dėl VES sumažino neteisėto sienos kirtimo atvejų ar bandymų neteisėtai kirsti sieną skaičių Lenkijos ir Rusijos pasienyje.

2.3. Keleivių srautai pasienyje

Lenkijos sienos su Rusija perėjimo punktuose nėra konkrečiai tik VES turėtojams skirtų atskirų juostų.

Lenkijos teigimu, eilės sienos perėjimo punktuose yra laikinos ir susijusios su asmenų eismo suintensyvėjimu tam tikromis dienos valandomis ar savaitės dienomis. Nepaisant šiemet 80 proc. padidėjusio praleidžiamų transporto priemonių skaičiaus, eilių nėra 95 proc. muitinės pamainų, o vidutinė patikrinimo pasienyje trukmė neviršija valandos. Sienos kirtimų piko metu patikrinimai gali užtrukti apie dvi valandas. Bendra tendencija ta, kad eismas per sieną didėja, o vidutinis patikrinimo sienos perėjimo punktuose laikas trumpėja.

Lenkija organizavo mokymus susijusioms atskiroms institucijoms, subjektams ir tarnyboms apie teises ir pareigas pagal VES taisykles. Jie buvo vykdomi mokant policijos pareigūnus iš visų srities rajonų, Varmės-Mozūrų kelių transporto inspekcijos pareigūnus ir geležinkelių policijos pareigūnus. Lenkijos generalinis konsulatas Kaliningrade organizavo mokymus „VFS Global“ – bendrovei, laimėjusiai teisę priimti prašymus ir išduoti VES leidimus.

VES susitarimas su Rusijos Federacija taip pat yra įprasta konsuliniams darbuotojams skirtų Lenkijos užsienio reikalų ministerijos vykdomų mokymų dalis.

3. Buvimo pasienio teritorijoje trukmės apskaičiavimas

Vadovaujantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimu byloje C-254/11 (Shomodi), VES susitarimo 5 straipsnis reiškia, kad vietinio eismo leidimo turėtojas turi teisę kaskart atvykęs būti pasienio teritorijoje iki trijų mėnesių nepertraukiamą laikotarpį. Be to, šis asmuo turi naują teisę į tokį pat buvimo laikotarpį iki trijų mėnesių kaskart, kai jo buvimas pertraukiamas. Lenkijos ir Rusijos VES susitarimo 4 straipsniu asmeniui leidžiama būti kitos susitariančiosios šalies pasienio teritorijoje kiekvieną kartą iki 30 dienų, „bet ne ilgiau nei iš viso 90 dienų per kiekvieną 6 mėnesių laikotarpį, skaičiuojant nuo pirmojo sienos kirtimo dienos“. Todėl jis VES leidimų turėtojus riboja labiau nei leidžia reglamentas.

Vyksta Komisijos ir Lenkijos pokalbiai dėl to, kad būtų užtikrinta, jog susitarimas būtų taikomas vadovaujantis teismo sprendimu.

4.           Išvada

Atsižvelgiant į trumpą laikotarpį nuo susitarimo įsigaliojimo, šiuo metu jo įgyvendinimą ir veikimą galima vertinti tik ribotai.

Nesant pranešimų apie piktnaudžiavimą ir vadovaujantis turima informacija, atrodo, kad VES režimas konkrečiu Kaliningrado atveju veikia gerai ir prisideda prie pasienio teritorijoje gyvenančių žmonių sienos kirtimo.

Lenkijos regiono ir vietos valdžios institucijų teigimu, įgyvendinus susitarimą padidėjo žmonių, atvykstančių į Lenkiją apsipirkti, turizmo tikslais arba dėl medicinos ir priežiūros paslaugų, skaičius, ir tai šių sričių ekonomikai daro teigiamą poveikį.

Dėl šio teigiamo susitarimo veikimo vertinimo sutaria abi šalys, kaip patvirtinta Lenkijos ir Rusijos ministrų peržiūros, įvykusios 2012 m. lapkričio 29 d. Gdanske, metu ir nurodyta bendros misijos 2013 m. liepos mėn. išvadose.

Komisija ir toliau įdėmiai seks susitarimo įgyvendinimą ir veikimą. Šiuo tikslu ji ragina valstybes nares bendradarbiauti ir primena būtinybę nedelsiant pranešti apie bet kokį piktnaudžiavimą.

Tuo tarpu Komisija skatina Lenkiją ir Rusijos Federaciją toliau dėti pastangas, kad sutrumpėtų laukimo pasienyje laikas ir būtų užtikrintas visų sistemos apsaugos priemonių laikymasis.

[1]               2006 m. gruodžio 20 d. Reglamentas Nr. 1931/2006, OL L 405, 2006 12 30, p. 1.

[2]               COM(2011) 47 galutinis.

3 OL L 347, 2011 12 30, p. 41.         

[4]           OL L 157, 2002 6 15, p. 1.

[5] 7 atvejai: VES leidimo nebuvo arba jis buvo suklastotas;

  8 atvejai: perspėjimas SIS apie atsisakymą įsileisti;

  10 atvejų: viršyta maksimali buvimo trukmė.