Komisijos sprendimo santrauka

2007 m. liepos 4 d.

dėl procedūros pagal EB sutarties 82 straipsnį

(Byla COMP/38.784 — „Wanadoo España“ prieš „Telefónica“)

(Tekstas autentiškas tik ispanų kalba)

(2008/C 83/05)

2007 m. liepos 4 d. Komisija priėmė sprendimą dėl procedūros pagal EB sutarties 82 straipsnį. Remdamasi Reglamento (EB) Nr. 1/2003  (1) 30 straipsnio nuostatomis, Komisija skelbia šalių pavadinimus ir pagrindinį sprendimo turinį, įskaitant visas skirtas baudas, atsižvelgdama į teisėtą įmonių interesą apsaugoti savo verslo interesus. Nekonfidencialią viso sprendimo teksto versiją autentiškomis bylos ir darbinėmis Komisijos kalbomis galima rasti Konkurencijos GD tinklalapyje adresu:

http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html.

I.   ĮVADAS

Šiuo sprendimu solidariai atsakingoms įmonėms „Telefónica S.A.“ ir „Telefónica de España S.A.U“ skiriama 151 875 000 EUR bauda už EB sutarties 82 straipsnio pažeidimą. Įmonė „Telefónica“ nuo 2001 m. rugsėjo mėn. iki 2006 m. gruodžio mėn. piktnaudžiavo savo dominuojančia padėtimi mažindama pajamų maržas ir taip nustatydama nesąžiningas kainas Ispanijos plačiajuosčio ryšio rinkose.

II.   BYLOS APRAŠYMAS

1.   Procedūra

2003 m. liepos 11 d. įmonė „Wanadoo España“ pateikė Komisijai skundą, kuriame teigiama, kad įmonė „Telefónica“ vykdė pajamų maržų mažinimo politiką Ispanijos plačiajuosčio ryšio interneto prieigos rinkose. 2006 m. vasario 20 d. Komisija įmonei „Telefónica“ nusiuntė prieštaravimų pareiškimą, į kurį „Telefónica“ atsakė 2006 m. gegužės 19 d. Žodinis bylos nagrinėjimas vyko 2006 m. birželio 12–13 d.2007 m. sausio 11 d. Komisija parengė raštą su papildoma faktine informacija, pakankamai pagrįsta, kad ja būtų galima remtis projekto sprendime. Į šį raštą „Telefónica“ atsakė 2007 m. vasario 12 d.

Konkurenciją ribojančios veiklos ir dominuojančių padėčių patariamasis komitetas 2007 m. birželio 29 d. pareiškė palankią nuomonę apie sprendimo projektą.

2.   Bendroji informacija

Ispanijoje plačiajuosčio ryšio interneto prieigos paslaugos vartotojams teikiamos daugiausia naudojant ADSL technologiją (2006 m. pabaigoje ji naudota 80 % plačiajuosčio ryšio prisijungimų), kai prieiga teikiama per fiksuoto ryšio telefono liniją. Įmonė „Telefónica“ yra vienintelis Ispanijos telekomunikacijų operatorius, visoje šalyje valdantis nacionalinį fiksuoto telefono ryšio tinklą. Šį vietos prieigos tinklą ji kūrė ilgą laiką turėdama išskirtines teises ir todėl investicines sąnaudas galėjo finansuoti iš monopolinėmis sąlygomis vykdomos nuomos.

Įmonė „Telefónica“ Ispanijoje kontroliuoja visą ADSL vertės grandinę. Dubliuoti įmonės „Telefónica“ vietos prieigos tinklą nenaudinga ekonominiu požiūriu. Todėl kiti tinklo operatoriai, pageidaujantys teikti mažmenines plačiajuosčio ryšio paslaugas, neturi kitos galimybės, kaip tik sudaryti sutartis dėl didmeninių plačiajuosčio ryšio prieigos produktų, kurie visi veikia „Telefónica“ vietos prieigos tinkle. Į rinką nebuvo įmanoma patekti su didmeniniais produktais, kurių veikimas pagrįstas alternatyviomis technologijomis (pvz., laidiniu modemu).

3.   Teisinis vertinimas

3.1.   Atitinkamos rinkos ir dominavimas

Sprendime nustatytos trys atitinkamos produkto rinkos – mažmeninių plačiajuosčio ryšio paslaugų masinė rinka ir dvi skirtingos didmeninių plačiajuosčio ryšio paslaugų rinkos, tiksliau, regioninė didmeninių plačiajuosčio ryšio prieigos paslaugų rinka ir nacionalinė didmeninių plačiajuosčio ryšio prieigos paslaugų rinka.

Didmeninių rinkų apibrėžimas daugiausia pagrįstas didelėmis tinklo kūrimo investicijomis, kurių reikia vieną didmeninį produktą keičiant kitu: i) nacionalinio lygio prieigos didmeninių paslaugų atveju duomenų srautas sutelkiamas viename kreipties taške ir operatoriai gali teikti mažmenines plačiajuosčio ryšio paslaugas nekurdami jokio (arba beveik jokio) tinklo; ii) regioninio lygio prieigos didmeninių paslaugų atveju reikia sukurti brangų tinklą, kurį sudaro iki 109 regioninių kreipties taškų.

Įmonė „Telefónica“ taip pat yra išskirtinė trečio tipo – vietinės linijos atsiejimo – didmeninių plačiajuosčio ryšio prieigos paslaugų tiekėja; minėto tipo paslaugų rinka šio sprendimo tikslu nėra laikomas atitinkama rinka. Šioms paslaugoms reikia labai didelių investicijų, todėl jos nėra pirmiau minėtų didmeninių produktų pakaitalas. Be to, buvo iškilę didelių sunkumų dėl galimybės veiksmingai jomis naudotis ir Ispanijos reguliavimo institucija 2006 m. lapkričio mėn. dėl to ėmėsi sankcijų.

Įmonė „Telefónica“ užima dominuojančią padėtį abejose didmeninėse rinkose. Ji yra regioninio lygio prieigos didmeninių paslaugų rinkos monopolistė ir užima 80 % nacionalinės didmeninės rinkos. Dėl pajamų maržų mažinimo ir bendro pobūdžio vėlavimo atsieti vietinę liniją „Telefónica“ galėjo daryti lemiamą įtaką galimybei teikti konkurencingus nacionalinio masto didmeninius pasiūlymus (kurie būtinai pagrįsti kitais įmonės „Telefónica“ didmeniniais pasiūlymais).

3.2.   Piktnaudžiavimas

Nuo 2001 m. rugsėjo mėn. iki 2006 m. gruodžio mėn. įmonės „Telefónica“ regioninio lygio prieigos mažmeninių ir didmeninių paslaugų kainų marža bei nacionalinio lygio prieigos mažmeninių ir didmeninių paslaugų kainų marža buvo nepakankamos, kad būtų galima padengti sąnaudas, kurias toks veiksmingas operatorius kaip „Telefónica“ turėtų patirti teikdamas mažmenines plačiajuosčio ryšio prieigos paslaugas.

Vadovaujantis nusistovėjusia teismine praktika, pajamų maržos mažinimo faktui nustatyti taikoma metodika apima vertinimą, ar įmonės „Telefónica“ vartotojų rinkai skirta verslo atšaka būtų pelninga, jeigu būtų taikomi įmonės „Telefónica“ tiekėjų rinkai skirtoje verslo atšakoje renkami mokesčiai. Buvo taikomi du pelningumo vertinimo metodai: vadinamasis „periodo“ metodas, pagal kurį vertinamas įmonės „Telefónica“ pelningumas kiekvienais metais, ir pačios įmonės„Telefónica“ pasiūlytas diskontuotų pinigų srautų metodas (angl. DCF), kai pradiniu besiplečiančios rinkos etapu galima taikyti mažesnių nei patiriamos sąnaudos kainų politiką (2), tačiau 2001–2006 m. laikotarpiu „Telefónica“ veikla turi būti pelninga. Pagal abu metodus prieita prie tos pačios išvados: nuo 2001 m. rugsėjo mėn. iki 2006 m. gruodžio mėn. įmonė „Telefónica“ mažino pajamų maržą.

Pasak įmonės „Telefónica“, sprendime nagrinėjama praktika, t. y. pajamų maržos mažinimas, yra konstruktyvus atsisakymas tiekti ir todėl Komisija turėjo įrodyti, kad tenkinami kriterijai, kurie buvo taikomi Oscar Bronner byloje (3). Tačiau faktinės, ekonominės ir teisinės šios bylos aplinkybės iš esmės skiriasi nuo Oscar Bronner bylos aplinkybių. Šiuo atveju pagal Ispanijos reglamentą, kuris atitinka Bendrijos teisę, įmonei „Telefónica“ nustatyta pareiga teikti didmenines regioninio ir nacionalinio lygio prieigos paslaugas. Ši prievolė nustatyta siekiant skatinti konkurenciją ir vartotojų interesus, ji yra valstybinių institucijų atlikto įmonės „Telefónica“ ir jos konkurentų iniciatyvos investuoti ir diegti naujoves bei poreikio ilgalaikiu periodu skatinti konkurenciją vartotojų rinkoje pusiausvyros testo padarinys. Bet kuriuo atveju šioje byloje įmonės „Telefónica“ex ante iniciatyvai investuoti į savo infrastruktūrą niekad nekilo pavojus: įmonės „Telefónica“ tiekėjų rinkai skirtas tinklas didele dalimi yra investicijų, kurios vykdytos dar gerokai iki plačiajuosčio ryšio paslaugų atsiradimo Ispanijoje, rezultatas ir šiuo požiūriu įmonė „Telefónica“ naudojosi specialiomis arba išskirtinėmis teisėmis, kuriomis buvo apsaugota nuo konkurencijos.

Įmonei „Telefónica“ niekada nebuvo trukdoma nutraukti pajamų maržos mažinimą pasiūlant jos konkurentams mažesnes didmeninių paslaugų kainas. Iki 2006 m. gruodžio 21 d. įmonės nacionalinio lygio prieigos didmeninių paslaugų kainos nebuvo niekaip reguliuojamos, o regioninio lygio prieigos didmeninių paslaugų kainos buvo reguliuojamos tik nustatant didžiausias kainas.

Piktnaudžiavimas padėtimi buvo nutrauktas 2006 m. gruodžio mėn. įsikišus Ispanijos reguliavimo institucijai, kuri sumažino didmeninių paslaugų kainas. Reguliuotojas niekada nepareiškė nuomonės apie įmonės „Telefónica“ vykdomą dviejų nacionalinio lygio didmeninių produktų pajamų maržų mažinimą, o jo vertinimas dėl regioninio lygio didmeninio produkto pajamų maržos mažinimo buvo pagrįstas įmonės „Telefónica“ 2001 m. spalio mėn. prognozėmis, tuo tarpu Komisija naudojo praeityje realiai patirtų sąnaudų duomenis.

3.3.   Piktnaudžiavimo poveikis

Panašu, kad nagrinėjamos bylos atveju buvo sukurti patekimo į rinką barjerai, kadangi pajamų maržos mažinimas turėjo poveikį įmonės „Telefónica“ konkurentų pajėgumui įeiti į atitinkamą rinką ir riboti įmonės „Telefónica“ konkurencingumą (4). Dėl pajamų maržos mažinimo konkurencija buvo apribota ir lygiaverčiai veiksmingi konkurentai buvo priversti patirti didelius nuostolius: jie arba buvo priversti galiausiai palikti rinką, arba, bet kuriuo atveju, buvo ribojamas jų pajėgumas investuoti ir augti. Net jeigu jų kainos ir rinkodaros išlaidos atitiko įmonės „Telefónica“ kainas ir rinkodaros išlaidas, ilgesniu laikotarpiu dėl nuolatinių nuostolių jie vargiai galėjo mesti stiprų konkurencinį iššūkį įmonei „Telefónica“. Todėl panašu, kad įmonė „Telefónica“ savo elgesiu siekė sulaikyti konkurentų patekimą į rinką ir jų augimą. Todėl taip pat panašu, jog įmonė „Telefónica“ savo elgesiu siekė, kad ADSL operatoriai kuo vėliau pasiektų masto ekonomiją, kuri pateisintų investicijas į jų nuosavą infrastruktūrą, galiausiai, ji vilkino vietinės linijos atsiejimo naudojimą.

Tikėtina, kad padaryta didelė tiesioginė žala vartotojams: jeigu nebūtų iškraipymų, kurie šiuo atveju atsirado dėl įmonės „Telefónica“ pajamų maržos mažinimo, plačiajuosčio ryšio mažmeninių paslaugų rinkoje tikriausiai būtų vykusi didesnė konkurencija ir vartotojai būtų patyrę daugiau naudos dėl mažesnių kainų, didesnio pasirinkimo ir naujovių.

Pajamų maržos mažinimas mažmeninėje rinkoje turėjo konkrečius patekimo į rinką barjerų atsiradimo padarinius ir žalingą poveikį galutiniams vartotojams. Dėl pajamų maržos mažinimo mažmeninių paslaugų kainos Ispanijoje yra vienos didžiausių (jeigu ne pačios didžiausios) tarp ES-15 šalių, o plačiajuosčio ryšio skverbties lygis – žemesnis nei ES-15 vidurkis. Nėra jokių paklausos arba pasiūlos veiksnių, kuriais būtų galima tinkamai paaiškinti aukštą Ispanijos mažmeninių paslaugų kainų lygį. Vadinasi, dėl įmonės „Telefónica“ elgesio vartotojai patyrė didelę žalą.

4.   Baudos

Įmonės „Telefónica“ elgesys buvo tyčinis. Iš „Telefónica“ duomenų matyti, kad įmonė negalėjo nežinoti apie vartotojų rinkoje patiriamus nuostolius. Kalbant apie regioninio lygio prieigos didmeninių paslaugų kainas, net laikantis įmonei „Telefónica“ palankios prielaidos, kad iš pradžių ji galėjo manyti, jog Ispanijos reguliuotojo modelis pagrįstas realiais apskaičiavimais, vis dėlto labai greitai ji privalėjo arba turėjo suprasti, kad faktinių sąnaudų duomenys neatitinka tų apskaičiavimų. Net vertinant iš pačių palankiausių įmonei pozicijų, bet koks tolesnis „Telefónica“ pasitikėjimas CMT (isp. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) apskaičiavimų tikslumu, neatsižvelgiant į tai, kad faktiniai duomenys yra priešingi, mažų mažiausia yra itin aplaidus elgesys. Jeigu visa tai teisinga, ex ante reguliavimo tarnybos įsikišimas, susijęs su regioniniu didmeniniu produktu, gali būti laikomas lengvinančia aplinkybe. Todėl bauda turėtų būti skiriama įmonei „Telefónica“.

Bauda buvo nustatyta atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą ir trukmę.

4.1.   Sunkumas

Pažeidimo sunkumas nustatomas pagal piktnaudžiavimo pobūdį ir poveikį, taip pat pagal atitinkamos geografinės rinkos dydį.

4.1.1.   Pažeidimo pobūdis

Įmonės „Telefónica“ elgesys – aiškus įmonės, užimančios beveik monopolinę padėtį, piktnaudžiavimas, kuris jau turi keletą precedentų. EB 82 straipsnio taikymo sąlygos ekonominei veiklai, kuriai taikomas sektoriui būdingas ex ante reglamentas, išaiškintos Deutsche Telekom sprendimu. Toks piktnaudžiavimas pagal Komisijos atitinkamu laikotarpiu taikomų baudų gaires gali būti kvalifikuojamas kaip labai rimtas pažeidimas.

Kaip Komisija nurodė Deutsche Telekom byloje, įmonės „Telefónica“ piktnaudžiavimas kelia grėsmę siekiui sukurti ES telekomunikacijos tinklų ir paslaugų vidaus rinką, kurioje vyktų neiškraipyta konkurencija, ir neabejotinai gali būti pripažintas labai rimtu pažeidimu (5).

4.1.2.   Pažeidimo poveikis

Nustatydama pažeidimo sunkumą, Komisija atsižvelgė į faktą, kad šiame sprendime nagrinėjamos atitinkamos rinkos yra labai svarbios ekonominiu požiūriu ir joms tenka esminis vaidmuo kuriant informacinę visuomenę. Plačiajuostis ryšys yra būtinas, siekiant galutiniams vartotojams užtikrinti komercinių ir viešųjų internetinių paslaugų įvairovę.

Kaip pirmiau paaiškinta 3.3 dalyje, dėl įmonės „Telefónica“ elgesio buvo apribotas konkuruojančių operatorių pajėgumas subalansuotai plėstis mažmeninėje rinkoje ir vartotojai patyrė didelę žalą.

4.1.3.   Atitinkamos geografinės rinkos dydis

Atitinkama geografinė rinka yra Ispanija. Dėl to, kad piktnaudžiavimas vyko tik vienoje valstybėje narėje, išvada, jog pažeidimas turi būti kvalifikuojamas kaip labai rimtas, nesikeičia, kadangi pažeidimo sunkumas turi būti vertinamas atsižvelgiant į visas bylos aplinkybes. Telekomunikacijų sektoriaus pajamų maržos mažinimo bylos neišvengiamai apsiriboja viena valstybe nare (geografine rinkoje veikiančio operatoriaus tinklo apimtimi), tačiau į sparčiai augančią rinką trukdoma patekti naujiems rinkos dalyviams iš kitų valstybių narių.

4.1.4.   Išvados dėl pažeidimo sunkumo

Atsižvelgiant į pirmiau išdėstytas aplinkybes, pažeidimas turi būti kvalifikuojamas kaip labai sunkus, nors jis nebūtinai buvo vienodai sunkus per visą laikotarpį.

Nustatant pradinį baudos dydį atsižvelgta į tai, kad „Telefónica“ piktnaudžiavimo sunkumas tapo aiškesnis per tam tikrą laikotarpį, ypač po to, kai buvo priimtas Deutsche Telekom sprendimas.

4.2.   Pažeidimo trukmė

Šios bylos atveju pažeidimas truko nuo 2001 m. rugsėjo mėn. iki 2006 m. gruodžio mėn., t. y. 5 metus ir 4 mėnesius – pagal Komisijos baudų gaires, tai yra ilgalaikis pažeidimas.

4.3.   Švelninančios aplinkybės

Remdamasi visais turimais įrodymais, Komisija mano, kad šioje byloje galima pripažinti tam tikras švelninančias aplinkybes, kadangi tam tikru nagrinėjamo periodo laikotarpiu įmonės „Telefónica“ taikyti mokesčiai buvo reglamentuojami pagal sektoriui taikomą reglamentą. Panašiai kaip Deutsche Telekom atveju, kai faktas, jog Deutsche Telekom mažmeninių ir didmeninių paslaugų mokesčiai buvo reguliuojami pagal sektoriui taikomą reglamentą, buvo pripažintas švelninančia aplinkybe ir bauda sumažinta 10 %, 10 % sumažinimas taikomas ir šioje byloje, nors įmonė „Telefónica“ pasinaudojo žymiai platesniu būdu savo kainai nustatyti.

Atsižvelgiant į visus pirmiau išdėstytus veiksnius, baudos dydis – 151 875 000 eurų. Ši bauda solidariai skiriama įmonei „Telefónica S.A“ ir jos pavaldžiajai bendrovei „Telefónica de España S.A.U“.

(1)  OL L 1, 2003 1 4, p. 1.

(2)  Pavyzdžiui, pagal DCF metodą atsižvelgiama į mokymosi padarinius ir masto ekonomiją, kuri būdinga tokioms sparčiai augančioms rinkoms, kaip čia nagrinėjamoji.

(3)  Byla C-7/97 Oscar Bronner [1998] ECR I-7791 („Oscar Bronner“), 43–46 dalys.

(4)  Tai, kad nustatytas patekimo į rinką barjerų poveikis, nereiškia, jog konkurentai priversti palikti rinką: pakanka, kad konkurentams sudarytos nepalankios sąlygos ir dėl to jie priversti konkuruoti ne taip agresyviai.

(5)  Žr. Deutsche Telekom bylos 203–204 dalis.