2.6.2010   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 143/17

(1)

2010 m. balandžio 26 d. Taryba išnagrinėjo atnaujintą 2009–2012 m. Lenkijos konvergencijos programą.

(2)

Apskaičiuota, kad 2009 m. Lenkijos realusis BVP padidėjo 1,7 %, ir tai buvo vienintelė ES šalis, kurios augimas tais metais buvo teigiamas. Šis rezultatas atspindi daugybę palankių veiksnių, įskaitant tvirtus ekonomikos pagrindus krizės pradžioje, pakankamai kapitalo turintį ir patikimą finansų sektorių, palyginti nedidelį ekonomikos atvirumo laipsnį, didelį Lenkijos valiutos nuvertėjimą ankstyvajame krizės etape, taip pat palankios pinigų ir fiskalinės politikos taikymą reikiamu laiku.

Nors kai kurie iš augimą parėmusių veiksnių yra laikino pobūdžio – galimybė taikyti ekspansinę fiskalinę politiką iš esmės išnyko, o valiutos kursas dabar kyla – Lenkijos ekonomikos perspektyva pastaraisiais mėnesiais gerokai pagerėjo. Pagrindiniai uždaviniai keletą ateinančių metų – atkurti tvarią valdžios sektoriaus finansų būklę ir užtikrinti tvarų ES senbuvių pasivijimo procesą, nepažeidžiant fiskalinio ir makroekonominio stabilumo. Lenkija nepasinaudojo ekonominio pakilimo laikotarpiu (2006–2008 m.) valstybės finansams konsoliduoti ir apskaičiuota, kad struktūrinis valdžios sektoriaus deficitas (t. y. pagal ciklą pakoreguotas balansas, neįskaitant vienkartinių ir kitų laikinųjų priemonių, apskaičiuotas pagal bendrai sutartą metodą remiantis atnaujintoje programoje pateiktais duomenimis) 2009 m. pasiekė 7 % BVP. Atsižvelgusi į 2009 m. balandžio mėn. pagal perviršinio deficito procedūrą Lenkijos valdžios institucijų nurodytą 2008 m. valdžios sektoriaus deficitą, kuris sudarė 3,9 % BVP, 2009 m. liepos 7 d. Taryba nusprendė, kad šalyje yra perviršinis deficitas ir rekomendavo jį ištaisyti iki 2012 m.

(3)

Nors stebimas faktinio BVP mažėjimas krizės sąlygomis daugiausia yra ciklinis, buvo padarytas neigiamas poveikis ir potencialios gamybos apimties lygiui. Dėl mažesnių investicijų, kreditavimo galimybių suvaržymo ir didėjančio struktūrinio nedarbo krizė potencialiam augimui taip pat gali turėti įtakos vidutinės trukmės laikotarpiu, nors Lenkijoje poveikis turėtų būti ne toks ūmus dėl mažesnio kapitalo sumažėjimo masto ir lanksčios darbo rinkos. Be to, ekonomikos krizės poveikis prisideda prie neigiamo visuomenės senėjimo poveikio potencialiai gamybos apimčiai ir valstybės finansų tvarumui. Šiomis aplinkybėmis bus labai svarbu spartinti struktūrines reformas, siekiant paremti potencialų augimą. Visų pirma, atsižvelgiant į žemą užimtumo Lenkijoje lygį ir būtinybę imtis reformų besitęsiančiam ES senbuvių pasivijimo procesui paremti, bus svarbu imtis papildomų priemonių, kuriomis būtų skatinamas dalyvavimas darbo rinkoje, gerinama verslo aplinka ir skatinamos privačios išlaidos moksliniams tyrimams ir technologinei plėtrai.

(4)

Pagrindiniame makroekonominiame scenarijuje, kuriuo pagrįstos programoje pateiktos biudžeto projekcijos, numatoma, kad realiojo BVP augimas paspartės nuo 1,7 % 2009 m. iki 3 % 2010 m., 4,5 % 2011 m. ir 4,2 % 2012 m. Remiantis šiuo metu turima informacija (2), 2010 m. realiojo BVP augimo prielaida atrodo tik šiek tiek palanki, o 2011 ir 2012 m. prielaidos atrodo palankios. Programoje pateiktas alternatyvus „rizikos scenarijus“, kuriame numatytas lėtesnis realiojo BVP augimas – 2,7 % 2010 m., 3,7 % 2011 m. ir 3,5 % 2012 m., ir kuris atrodo labiau tikėtinas. Atsižvelgiant į naujausią informaciją, programoje pateikta laipsniško užimtumo atsigavimo 2010–2012 m. laikotarpiu projekcija yra tikėtina, ypač atsižvelgiant į tai, kad atrodo, jog spartus realaus darbo užmokesčio koregavimas švelnina nuosmukio poveikį užimtumui. Programoje pateiktos infliacijos projekcijos, pagal kurias numatomas sumažėjimas iki maždaug 2 % 2010 m., kylant valiutos kursui ir esant ribotam darbo užmokesčio spaudimui, o vėliau, gerėjant ekonominei padėčiai, numatomas nuosaikus pakilimas, yra tikroviškos.

(5)

Programoje nustatytas 2009 m. valdžios sektoriaus deficitas sudaro 7,2 % BVP. Smarkus pablogėjimas, palyginti su 2008 m. 3,6 % BVP deficitu, didele dalimi atspindi krizės poveikį valdžios sektoriaus finansams, bet prie jo taip pat prisidėjo ir skatinamosios priemonės, kurių poveikis sudaro maždaug 2 % BVP ir kurias Vyriausybė įgyvendino 2009 m. pagal Europos ekonomikos atgaivinimo planą (EEAP). Pagrindiniai skatinamieji elementai apėmė gyventojų pajamų mokesčio sumažinimą (dėl kurio nuspręsta 2007 m.), viešųjų investicijų padidinimą ir socialinių pervedimų indeksavimą. Kita vertus, 2009 m. deficito rezultatas būtų buvęs dar blogesnis, jei nebūtų įgyvendintos deficitą mažinančios priemonės, kurių poveikis, kaip apskaičiuota, sudarė maždaug 1,5 procentinio punkto (administracinių išlaidų sumažinimas ir valstybės valdomų įmonių dividendų padidinimas). Nepaisant šių priemonių, 2009 m. struktūrinis balansas pablogėjo daugiau kaip 2 procentiniais punktais BVP ir tai, be kita ko, lėmė išlaidų perviršis tam tikruose valdžios sektoriaus subsektoriuose (3) ir nepalanki augimo struktūra.

Neatsižvelgiant į aukštą struktūrinio deficito lygį ir numatomą staigų ekonominės veiklos atsigavimą, programoje numatoma laipsniško pasitraukimo strategija, o 2010–2011 m. planuojamas nuosaikus fiskalinis konsolidavimas.

(6)

2010 m. programoje numatomas nedidelis valdžios sektoriaus deficito sumažėjimas iki 6,9 % BVP. Tai bus pasiekta užtikrinus didelį pajamų santykio padidėjimą (2,2 procentinio punkto), kuris su kaupu kompensuos didelį išlaidų santykio padidėjimą (1,9 procentinio punkto), kurį daugiausia lems kapitalo išlaidų padidinimas (iš dalies finansuojamas ES lėšomis). Pagrindinės konsolidavimo priemonės apima tam tikrų akcizų ir kvaziakcizų padidinimą (maždaug 0,2 % BVP) ir nacionalinio biudžeto išlaidų darbo užmokesčiui ir algai augimo sumažinimą (0,3 % BVP), o jų bendras poveikis sudaro 0,5 % BVP. Apskaičiuota, kad struktūrinis balansas pagerės 0,8 procentinio punkto BVP ir taip pat atspindės palankią augimo struktūrą, dėl kurios mokesčių elastingumas bus didesnis negu įprasta. Pagal dabartinius planus numatomų fiskalinių priemonių poveikis yra mažesnis už 2009 m. liepos mėn. 2010–2012 m. laikotarpiui Tarybos rekomenduotą metinį vidurkį (bent 1,25 procentinio punkto BVP).

(7)

Pagrindinis programoje nustatytos vidutinės trukmės biudžeto strategijos tikslas – sumažinti deficitą iki mažesnės vertės negu 3 % BVP pamatinė deficito vertė iki 2012 m., kaip nustatyta Tarybos rekomendacijoje pagal Europos bendrijos steigimo sutarties 104 straipsnio 7 dalį. Tačiau planuojamas koregavimas iš esmės nukeltas į laikotarpio pabaigą: numatoma, kad 2010 m. nominalusis balansas pagerės 0,3 procentinio punkto BVP, 2011 m. – 1 procentiniu punktu BVP, o 2012 m. – 3 procentiniais punktais BVP. Struktūrinis balansas 2010–2011 m. pagerėtų 0,8–0,9 procentinio punkto BVP per metus, o 2012 m. – 3 procentiniais punktais BVP. Siekiant kompensuoti prastesnę, negu manyta priimant Tarybos rekomendaciją, pradinę nominaliojo deficito padėtį 2009 m., vidutinis metinis struktūrinių priemonių poveikis 2010–2012 m. laikotarpiu sudarys maždaug 1,5 % BVP ir bus kiek didesnis, negu rekomenduota Tarybos rekomendacijoje pagal perviršinio deficito procedūrą. 2011–2012 m. konsolidavimas daugiausia pagrįstas išlaidomis, tačiau nėra paremtas pakankamai konkrečiomis priemonėmis. Bendras grynasis paskelbtų priemonių, t. y. priemonių, įtrauktų į 2010 m. sausio 29 d. Finansų plėtros ir konsolidavimo planą, su kuriuo glaudžiai susijusi konvergencijos programa, poveikis 2011–2012 m. laikotarpiu neviršija 0,5 % BVP (4). Programoje patvirtintas įsipareigojimas siekti vidutinės trukmės tikslo, t. y. - 1 % BVP valdžios sektoriaus balanso struktūriniu požiūriu. Atsižvelgiant į naujausias projekcijas ir skolos lygį, vidutinės trukmės tikslas visiškai atitinka pakto tikslus. Tačiau programoje nenumatyta, kad tai bus pasiekta programos laikotarpiu.

(8)

Biudžeto rezultatai gali būti prastesni, negu numatoma programoje, visu programos laikotarpiu. Pirma, realiojo BVP augimas gali būti ne toks palankus, kaip numatoma, o dėl to pajamos iš mokesčių būtų mažesnės, negu tikimasi. Pagal programą, jei pasitvirtintų alternatyvus – atsargesnis ir labiau tikėtinas scenarijus, 2012 m. deficitas bus artimas 5 % BVP, o perviršinis deficitas nebus panaikintas iki Tarybos nustatyto termino. Antra, fiskaliniai 2011 m. ir 2012 m. tikslai nėra paremti konkrečiomis priemonėmis. Dėl užpildyto ateinančių dvejų metų rinkimų kalendoriaus (Prezidento ir vietos valdžios rinkimai 2010 m. rudenį, parlamento rinkimai 2011 m. rudenį) kyla klausimų, kada tokios priemonės bus nurodytos ir įgyvendintos. Trečia, Lenkijai nevienodai sekdavosi laikytis valdžios sektoriaus išlaidų tikslų, nurodytų tolesniuose atnaujintos konvergencijos programos variantuose, ir naujų fiskalinės sistemos stiprinimo iniciatyvų gali nepakakti šiai tendencijai pakeisti per programos laikotarpį. Siūloma nauja laikina išlaidų taisyklė, kuri turi būti įgyvendinama, kol bus įvesta tikslinė išlaidų taisyklė, apima labai nedidelę valdžios sektoriaus išlaidų dalį (mažiau nei 15 %) ir metinis koregavimas dėl jos bus mažas, net jei ta taisyklė bus visiškai įgyvendinta (mažiau nei 0,2 % BVP per metus 2011–2012 m.) (5). Apskritai biudžeto rezultatai gali būti prastesni, negu numatoma programoje.

(9)

Apskaičiuota, kad 2009 m. bendroji valdžios sektoriaus skola padidėjo nuo 47,2 % 2008 m. iki 50,7 % BVP. Numatoma, kad programos laikotarpiu šis santykis padidės 5 procentiniais punktais ir 2012 m. sieks maždaug 56 % BVP, bet tebebus mažesnis už Sutartyje nustatytą pamatinę vertę, o augimą daugiausia lems didelis valdžios sektoriaus deficitas. Numatoma, kad 2010 m. planuojamos svarbios pajamos iš privatizavimo apribos skolos santykio augimą. Tačiau atsižvelgiant į vis dar prastas rinkos sąlygas ir prastus ankstesnių privatizavimo planų įgyvendinimo rodiklius, pajamos gali būti mažesnės, negu tikimasi. Remdamosi kitokiu makroekonominiu scenarijumi ir nekeičiamos politikos prielaida, Komisijos tarnybos 2009 m. rudens prognozėje numatė, kad 2011 m. skolos santykis viršys 60 % BVP ribą. Nors, atsižvelgiant į naujausius duomenis, ši prognozė atrodo padidinta, skolos santykis keletą ateinančių metų gali būti didesnis, negu numatoma programoje.

(10)

Vidutinės trukmės skolos projekcijos iki 2020 m., pagal kurias daroma prielaida, kad BVP augimo rodikliai laipsniškai atsigaus iki dydžių, kurie buvo numatomi iki krizės, ir kad mokesčių rodikliai pasieks iki krizės buvusį lygį, ir kurios apima prognozuojamą su visuomenės senėjimu susijusių išlaidų didėjimą, rodo, kad programoje numatytos biudžeto raidos, vertinant nominaliąja verte ir nebesikeičiant politikai, visiškai pakanka skolos santykiui stabilizuoti iki 2020 m. Programoje minimos reformos, kuriomis bus paremtas ilgalaikis valstybės finansų tvarumas (tam tikrų statutinių pareigybių įtraukimas į pertvarkytą bendrąją pensijų programą, pensinis amžius, ūkininkų socialinės apsaugos fondas ir laikino invalidumo pašalpų sumažinimas). Nors šios priemonės labai svarbios valdžios sektoriaus balansui ir darbo rinkos pokyčiams ilguoju laikotarpiu, jas ketinama įgyvendinti laipsniškai, taigi, jos nedarys didelio poveikio valdžios sektoriaus balansui programos laikotarpiu.

(11)

Ilgalaikis visuomenės senėjimo poveikis biudžetui yra gerokai mažesnis nei ES vidurkis ir atspindi numatomą viešųjų išlaidų pensijoms mažinimą. Tačiau 2009 m. biudžeto būklė lemia didelį tvarumo atotrūkį ilguoju laikotarpiu. Vidutinės trukmės laikotarpiu užtikrinus didesnį pirminį perteklių, kaip jau numatyta programoje, sumažėtų valstybės finansų tvarumui kylanti rizika, kurią Komisija 2009 m. tvarumo ataskaitoje (6) įvertino kaip vidutinę.

(12)

Lenkijos fiskalinė sistema dar gali būti pagerinta. Lenkija taiko vienos rūšies fiskalinę taisyklę, kuri pagrįsta trimis skolos ribomis (50 %, 55 % ir 60 % BVP, paskutinė riba įtvirtinta Konstitucijoje), kurias viršijus būtų imtasi vis didesnių fiskalinio konsolidavimo priemonių. Išlaidų dalyje institucine sistema neužtikrinama pakankama išlaidų kontrolė, dėl to vis pasitaiko išlaidų neatitikimų. 2009 m. valdžios institucijos ėmėsi veiksmų fiskalinei sistemai pagerinti. Jos sugriežtino galiojančią skolos taisyklę, įvesdamos papildomų specialiųjų nuostatų dėl priemonių, kurios turi būti įgyvendintos valstybės skolai viršijus 55 % BVP (pagal nacionalinę apibrėžtį, ne pagal Europos nacionalinių ir regioninių sąskaitų sistemos Bendrijoje (ESS 95) apibrėžtį), rūšies. Centrinio valstybės biudžeto fiskalinio planavimo perspektyva pailginta nuo 3 iki 4 metų. Atliktas tam tikras valdžios sektoriaus reorganizavimas, skirtas valstybės sąskaitų skaidrumui didinti. Galiausiai valdžios institucijos planuoja stiprinti fiskalinę sistemą, kuri apima laikiną ir tikslinę išlaidų taisykles. Tačiau laikina taisyklė galiotų tik neprivalomajai centrinio valstybės biudžeto daliai (išskyrus valstybės investicijas), kuri šiuo metu sudaro mažiau nei 15 % valdžios sektoriaus išlaidų. Nors šie veiksmai palengvins būsimas konsolidavimo pastangas, jie nėra priemonių, kurių reikia į programą įtrauktam konsolidavimo planui paremti, pakaitai.

(13)

Žvelgiant į viešųjų išlaidų struktūrą, Lenkijoje palyginti didelė viešųjų išlaidų dalis skiriama socialinei apsaugai tuo pačiu metu skiriant palyginti mažą išlaidų dalį tam tikrose augimą skatinančiose kategorijose (inovacijų, mokslinių tyrimų ir plėtros) ir sveikatos priežiūros srityje. Be to, panašu, jog yra galimybių padidinti viešųjų išlaidų efektyvumą tokiose srityse kaip sveikatos priežiūra ir švietimas. Kalbant apie pajamų dalį, mokesčių našta artima ES vidurkiui, bet sudėtingą apmokestinimo ir mokesčių surinkimo sistemą būtų naudinga dar supaprastinti. Nuo 2005 m. Lenkijos valdžios institucijos laipsniškai parengė ir įdiegė rezultatais grindžiamo biudžeto sudarymo sistemą, kuri per keletą ateinančių metų turėtų padidinti ir valdžios sektoriaus išlaidų efektyvumą, ir jų rezultatyvumą. Rezultatais grindžiamo biudžeto sudarymo sistemos taikymo sritis išplėsta 2010 m. biudžetu, nes į jį įtrauktos papildomos valdžios sektoriaus dalys ir papildomos išlaidų kategorijos. Pirmąjį centrinį valstybės biudžetą, kuriam būtų visiškai taikoma rezultatais grindžiamo biudžeto sudarymo sistema, numatoma įgyvendinti 2013 m.

(14)

Apskritai programoje nustatyta 2010 m. biudžeto strategija iš esmės atitinka 2009 m. liepos 7 d. Tarybos rekomendacijas pagal Europos bendrijos steigimo sutarties 104 straipsnio 7 dalį. Tačiau nuo 2011 m., atsižvelgiant į riziką, biudžeto strategija gali nebeatitikti Tarybos rekomendacijų. 2010–2012 m. laikotarpiui planuojamų struktūrinių priemonių vidutinis metinis poveikis sudaro 1,5 % BVP ir yra šiek tiek didesnis už rekomenduotąjį Tarybos rekomendacijoje pagal perviršinio deficito procedūrą. Tačiau fiskalinis konsolidavimas iš esmės nukeltas į laikotarpio pabaigą, deficito tikslai pagrįsti palankiomis augimo prielaidomis, o planuojamas išlaidų mažinimas nėra paremtas pakankamai konkrečiomis priemonėmis. Atsižvelgiant į gerus Lenkijos ekonomikos rezultatus krizės sąlygomis, valdžios institucijų nuo 2010 m. numatomą atsigavimą, didelį struktūrinį valdžios sektoriaus deficitą ir valdžios institucijų tikslą perviršinį deficitą ištaisyti iki 2012 m., būtų tinkama taikyti strategiją, pagal kurią fiskalinis konsolidavimas būtų atkeltas labiau į laikotarpio pradžią. 2010 m. reikėtų griežtai vykdyti biudžetą, (kai tik įmanoma) nevisiškai įgyvendinti pirminių einamųjų išlaidų planų, o nenumatytas pajamas skirti deficitui mažinti. 2011–2012 m. valdžios sektoriaus deficito tikslams paremti reikėtų imtis didelės apimties papildomų priemonių, tai taip pat užtikrintų tinkamą atsargą tuo atveju, jeigu į programą įtrauktas pagrindinis makroekonominis scenarijus nepasitvirtintų.

(15)

Kiek tai susiję su elgesio kodekse dėl stabilumo ir konvergencijos programų nustatytais duomenų pateikimo reikalavimais, programoje pateikiami visi privalomi ir daugelis neprivalomų duomenų (7). 2009 m. liepos 7 d. rekomendacijose pagal Europos bendrijos steigimo sutarties 104 straipsnio 7 dalį Taryba taip pat paragino Lenkiją apie pažangą, padarytą įgyvendinant Tarybos rekomendacijas, pranešti atskirame atnaujintų konvergencijos programų skyriuje. Lenkija iš dalies laikėsi šios rekomendacijos. Visų pirma nebuvo pakankamai išsamiai nurodytos konkrečios priemonės, kurios būtinos siekiant, kad 2012 m. deficitas būtų mažesnis už pamatinę vertę, ir reformos, kuriomis per kelerius ateinančius metus būtų sumažintos pirminės einamosios išlaidos.

i)

griežtai vykdyti 2010 m. biudžetą, jei tik įmanoma, nevisiškai įgyvendinant pirminių einamųjų išlaidų planus, o netikėtai gautas pajamas skiriant deficitui mažinti;

ii)

stiprinti planuojamą biudžeto koregavimą 2011 m., kad būtų pasiektas rekomenduojamas metinis vidutinis fiskalinių priemonių poveikis – 1,25 % BVP, laikantis rekomendacijos pagal 104 straipsnio 7 dalį, ir būti pasirengusi priimti papildomų konsolidavimo priemonių 2011 m. ir 2012 m., jei pasitvirtintų rizika, susijusi su tuo, kad programos scenarijus yra palankesnis už scenarijų, kuriuo pagrįsta rekomendacija pagal Europos bendrijos steigimo sutarties 104 straipsnio 7 dalį;

iii)

toliau stiprinti fiskalinę sistemą, be kita ko, įvedant išlaidų taisyklę, kuri galiotų didesnei valdžios sektoriaus pirminių išlaidų daliai negu konvergencijos programoje nustatyta laikina taisyklė, ir kartu numatyti tinkamus stebėsenos ir vykdymo mechanizmus. Tam reikėtų sumažinti teisės aktais numatytų išlaidų dalį bendrosiose išlaidose.