Byla C‑808/21

Europos Komisija

prieš

Čekijos Respubliką

2024 m. lapkričio 19 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas

„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – SESV 20 straipsnis – Sąjungos pilietybė – SESV 21 straipsnis – Teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje – SESV 22 straipsnis – Teisė balsuoti ir būti kandidatu per vietos savivaldos rinkimus ir Europos Parlamento rinkimus gyvenamosios vietos valstybėje narėje tomis pačiomis sąlygomis kaip šios valstybės piliečiams – Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės – Teisės tapti politinės partijos nariu nebuvimas – ESS 2 ir 10 straipsniai – Demokratijos principas – ESS 4 straipsnio 2 dalis – Pagarba valstybių narių nacionaliniam savitumui – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 12 straipsnis – Politinių partijų vaidmuo išreiškiant Sąjungos piliečių valią“

1. Sąjungos pilietybė – Sutarties nuostatos – Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės – Teisė balsuoti ir būti kandidatu per vietos savivaldos rinkimus ir Europos Parlamento rinkimus gyvenamosios vietos valstybėje narėje tomis pačiomis sąlygomis kaip šios valstybės piliečiams – Apimtis – Šios teisės veiksmingas įgyvendinimas – Vienodos galimybės naudotis nacionalinės teisės sistemoje numatytomis priemonėmis, prieinamomis šios valstybės narės piliečiams – Įtraukimas

   (SESV 20, 21 ir 22 straipsniai; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 12 straipsnis; Tarybos direktyvos 93/109 ir 94/80)

   (žr. 92–97, 100–117, 120–127 punktus)

2. Sąjungos pilietybė – Sutarties nuostatos – Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės – Teisė balsuoti ir būti kandidatu per vietos savivaldos rinkimus ir Europos Parlamento rinkimus gyvenamosios vietos valstybėje narėje tomis pačiomis sąlygomis kaip šios valstybės piliečiams – Nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias tokiems Sąjungos piliečiams nesuteikiama teisės tapti politinės partijos nariais – Neleistinumas – Pateisinimas – Pagarba nacionaliniam savitumui – Nebuvimas

   (ESS 2 straipsnis, 4 straipsnio 2 dalis ir 10 straipsnis; SESV 22 straipsnis)

   (žr. 135–143, 152, 154–164 punktus)

Santrauka

Išnagrinėjęs ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) konstatavo, kad nesuteikusi Europos Sąjungos piliečiams, kurie neturi Čekijos pilietybės, bet gyvena Čekijos Respublikoje, teisės būti politinės partijos arba politinio judėjimo nariais, ši valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 22 straipsnį.

Čekijos politinių partijų ir politinių judėjimų įstatyme ( 1 ) numatyta, pirma, kad piliečiai turi teisę jungtis į politines partijas ir politinius judėjimus, ir, antra, kad kiekvienas vyresnis nei 18 metų pilietis gali įstoti į partiją ar judėjimą. Taigi Europos Sąjungos piliečiai, kurie neturi Čekijos pilietybės, bet gyvena Čekijos Respublikoje, neturi šios teisės.

Manydama, kad šios teisės nuostatos prieštarauja SESV 22 straipsniui, Europos Komisija Teisingumo Teisme pareiškė ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Ji, be kita ko, teigė, kad numačiusi, jog politinės partijos arba politinio judėjimo nariais gali tapti tik Čekijos piliečiai, Čekijos Respublika užkirto kelią Sąjungos piliečiams, kurie gyvena šioje valstybėje narėje, bet neturi jos pilietybės, naudotis rinkimų teisėmis per vietos savivaldos rinkimus ir Europos Parlamento rinkimus tomis pačiomis sąlygomis kaip ir Čekijos piliečiai.

Teisingumo Teismo vertinimas

Iš pradžių Teisingumo Teismas išnagrinėjo SESV 22 straipsnio taikymo sritį, atsižvelgdamas į jo tekstą, kontekstą ir juo siekiamus tikslus.

Pirma, pagal šią nuostatą Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje, kurios piliečiai jie nėra, turi teisę balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės narės piliečiai, ir šiomis teisėmis naudojamasi atsižvelgiant į išsamiais nuostatas, kurias priima Europos Sąjungos Taryba. Taigi šiame tekste nėra nuorodos į sąlygas, kuriomis įgyjamas politinės partijos arba politinio judėjimo nario statusas. Priešingai, SESV 22 straipsnyje darant nuorodą į tokio Sąjungos piliečio gyvenamosios vietos valstybės narės piliečiams taikomas sąlygas, susijusias su teise balsuoti ir būti kandidatais, pagal šį straipsnį šiai valstybei narei draudžiama numatyti šiam Sąjungos piliečiui kitas naudojimosi šia teise sąlygas nei tos, kurios taikomos jos pačios piliečiams. Taigi šioje nuostatoje įtvirtinta speciali nediskriminavimo dėl pilietybės taisyklė, atitinkamai taikytina bet kokiai nacionalinei priemonei, kuria nustatomas skirtingas požiūris, galintis pakenkti veiksmingam naudojimuisi teise balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą.

Be to, išsamiais naudojimosi teise balsuoti ir būti kandidatu nuostatas Taryba priėmė direktyvose 93/109 ( 2 ) ir 94/80 ( 3 ), kuriose, nors nėra nuostatų, reglamentuojančių Sąjungos piliečių, gyvenančių valstybėje narėje ir neturinčių jos pilietybės, politinės partijos nario statuso įgijimo sąlygas, vis dėlto šios direktyvos negali, net ir netiesiogiai, apriboti iš SESV 22 straipsnio kylančių teisių ir pareigų apimties. Šiuo klausimu pažymėtina, kad, nesant specialių nuostatų dėl šių sąlygų, jas nustatyti priklauso valstybių narių kompetencijai. Vis dėlto naudodamosi šia kompetencija jos privalo laikytis iš Sąjungos teisės, įskaitant SESV 22 straipsnį, joms kylančių pareigų.

Antra, kiek tai susiję su SESV 22 straipsnio kontekstu, Teisingumo Teismas rėmėsi tiek kitomis SESV nuostatomis, tiek lygiavertės galios nuostatomis, visų pirma įtvirtintomis ES sutartyje ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje (toliau – Chartija).

Šiuo klausimu pirmiausia pažymėtina, kad pagal SESV 22 straipsnį, siejamą su SESV 20 straipsnio 2 dalimi, teisė balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą susiejama su Sąjungos piliečio statusu. Be to, pagal SESV 20 straipsnio 2 dalį ir 21 straipsnį Sąjungos pilietybė kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikia pagrindinę ir asmeninę teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje. Taigi egzistuoja ryšys tarp, viena vertus, Sąjungos piliečių, gyvenančių valstybėje narėje, bet neturinčių jos pilietybės, teisės laisvai judėti ir apsigyventi šalyje ir, kita vertus, jų teisės balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą.

ESS 10 straipsnyje, kuriame pripažįstama Sąjungos piliečių teisė būti tiesiogiai atstovaujamiems Europos Parlamente ir dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime, pabrėžiamas ryšys tarp atstovaujamosios demokratijos Sąjungoje principo ir su Sąjungos pilietybe susijusios teisės balsuoti ir būti kandidatu Europos Parlamento rinkimuose, užtikrinamos pagal SESV 22 straipsnio 2 dalį.

Galiausiai Chartijos 12 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta kiekvieno asmens teisė laisvai jungtis kartu su kitais į visų lygių asociacijas, ypač politinėje, profesinėje ir pilietinėje srityse. Ši teisė atitinka Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 11 straipsnio 1 dalyje garantuojamą teisę ir yra vienas esminių demokratinės ir pliuralistinės visuomenės pagrindų, nes ją turėdami piliečiai gali kolektyviai veikti bendrojo intereso srityse ir tai darydami prisidėti prie tinkamo viešojo gyvenimo veikimo. Taigi, kalbant apie politines partijas Europos lygmeniu, ESS 10 straipsnio 4 dalyje ir Chartijos 12 straipsnio 2 dalyje pripažįstama, kad tokių partijų vaidmuo išreiškiant Sąjungos piliečių valią yra esminis. Politinės partijos, kurių viena iš funkcijų – iškelti kandidatus rinkimuose, taip pagal ESS 10 straipsnio 1 dalį atlieka esminę funkciją atstovaujamosios demokratijos sistemoje, kuria grindžiamas Sąjungos veikimas. Vadinasi, narystė politinėje partijoje arba politiniame judėjime iš esmės padeda veiksmingai naudotis SESV 22 straipsnyje suteikta teise būti kandidatu.

Trečia, kiek tai susiję su SESV 22 straipsnio tikslu, šiuo straipsniu siekiama visų pirma suteikti Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems jos pilietybės, teisę dalyvauti šios valstybės narės demokratiniame rinkimų procese pasinaudojant teise balsuoti ir būti kandidatu Europos ir vietos lygmenimis. Be to, šiuo straipsniu siekiama ir užtikrinti vienodą požiūrį į Sąjungos piliečius, o tai reiškia, kad turi būti suteiktos vienodos galimybės naudotis nacionalinės teisės sistemoje esančiomis priemonėmis, kurios prieinamos šios valstybės narės piliečiams įgyvendinant šią teisę vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą. Galiausiai iš ryšio tarp, viena vertus, judėjimo ir apsigyvenimo šalyje laisvės ir, kita vertus, teisės balsuoti ir būti kandidatu šiuose rinkimuose matyti, kad pastarąja teise visų pirma siekiama padėti atitinkamam Sąjungos piliečiui integruotis į priimančiosios valstybės narės visuomenę. Taigi SESV 22 straipsniu siekiama užtikrinti valstybėje narėje gyvenančių, bet jos pilietybės neturinčių Sąjungos piliečių atstovavimą, nes tai neatsiejama nuo jų integracijos į priimančiosios valstybės narės visuomenę.

Antra, remdamasis būtent šiais patikslinimais dėl SESV 22 straipsnio, aiškinamo atsižvelgiant į SESV 20 ir 21 straipsnius, ESS 10 straipsnį ir Chartijos 12 straipsnį, taikymo srities Teisingumo Teismas išnagrinėjo, ar Čekijos teisės aktų nuostatose įtvirtintas skirtingas požiūris dėl galimybės tapti politinės partijos arba politinio judėjimo nariais lemia tai, kad Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Lenkijoje, bet nėra jos piliečiai, neturi vienodų galimybių naudotis šios valstybės narės piliečiams prieinamomis priemonėmis, kad galėtų veiksmingai įgyvendinti savo teisę būti kandidatais, taip pažeidžiant SESV 22 straipsnį.

Žinoma, Čekijos Respublikoje įmanoma, kad kandidatas, kuris nėra politinės partijos ar politinio judėjimo narys, būtų įrašytas į kandidatų sąrašą, kurį vietos savivaldos rinkimuose ar rinkimuose į Europos parlamentą pateikia tokia partija, toks judėjimas arba jų koalicija. Vis dėlto, pirma, kadangi būtent politinės partijos arba politinio judėjimo nariai pasirenka kandidatus, kurie bus įrašyti į jų sąrašus, tai, kad šiuose rinkimuose norintis dalyvauti Sąjungos pilietis, gyvenantis Čekijos Respublikoje, bet neturintis jos pilietybės, negali tapti politinės partijos arba politinio judėjimo nariu, gali lemti, kad jis negalės dalyvauti priimant šios partijos ar judėjimo sprendimus, susijusius su jo įtraukimu į kandidatų sąrašą. Dėl šios aplinkybės tokie Sąjungos piliečiai atsiduria mažiau palankioje padėtyje nei Čekijos piliečiai, kurie yra politinės partijos arba politinio judėjimo nariai, kiek tai susiję su galimybe būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą tokios politinės partijos, politinio judėjimų ar jų koalicijos sąraše.

Kita vertus, tai, kad Čekijos piliečiai gali pasirinkti kandidatuoti kaip politinės partijos arba politinio judėjimo nariai arba kaip nepriklausomi kandidatai, o Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Čekijos Respublikoje ir neturi jos pilietybės, turi tik pastarąją galimybę, įrodo, kad šie Sąjungos piliečiai negali pasinaudoti teise būti kandidatais per šiuos rinkimus tokiomis pačiomis sąlygomis kaip Čekijos piliečiai.

Galiausiai, trečia, Teisingumo Teismas nagrinėjo, ar šis skirtingas požiūris, susijęs su galimybe pasinaudoti priemonėmis, leidžiančiomis veiksmingai įgyvendinti teisę balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą, gali būti pateisinamas pagrindais, susijusiais su pagarba valstybės narės nacionaliniam savitumui, kaip tai suprantama pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį.

Žinoma, šalies politinio gyvenimo struktūra, prie kurios prisideda politinės partijos ir politiniai judėjimai, yra nacionalinio savitumo dalis. Vis dėlto, kadangi SESV 22 straipsnyje Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems šios valstybės pilietybės, suteikta teisė balsuoti ir būti kandidatais yra susijusi su vietos savivaldos rinkimais ir rinkimais į Europos Parlamentą toje valstybėje narėje, ši nuostata neįtvirtina nei šios valstybės narės pareigos suteikti šiems piliečiams teisę balsuoti ir būti kandidatais nacionaliniuose rinkimuose, nei draudimo jai priimti specialias taisykles, susijusias su politinės partijos arba politinio judėjimo sprendimų dėl kandidatų iškėlimo per nacionalinius rinkimus priėmimu, kurie neleistų partijos arba judėjimo nariams, kurie nėra šios valstybės piliečiai, dalyvauti priimant tokius sprendimus.

Be to, ESS 4 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama atsižvelgiant į lygiavertės galios nuostatas, be kita ko, į ESS 2 ir 10 straipsnius, ir ji negali atleisti valstybių narių nuo iš šių straipsnių kylančių reikalavimų laikymosi. Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagal ESS 2 straipsnį demokratijos ir vienodo požiūrio principai yra vertybės, kuriomis grindžiama Sąjunga. Šioje nuostatoje nėra tiesiog įtvirtintos politinio pobūdžio gairės ar ketinimai; jame įtvirtintos vertybės, kurios priskiriamos pačios Sąjungos kaip bendros teisės sistemos savitumui ir yra konkrečiai išreikštos principais, kuriuose įtvirtinti valstybėms narėms teisiškai privalomi įpareigojimai. Be to, pagal ESS 10 straipsnio 1 dalį Sąjungos veikimas grindžiamas atstovaujamosios demokratijos principu, kuris konkrečiai išreiškia ESS 2 straipsnyje nurodytą demokratijos vertybę.

Galiausiai užtikrinant Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, bet neturintiems jos pilietybės, teisę balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą toje valstybėje narėje tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiams SESV 22 straipsnyje konkrečiai išreiškiami demokratijos ir vienodo požiūrio į Sąjungos piliečius principai, kurie atspindi Sąjungos savitumą ir bendras vertybes, kurioms pritaria valstybės narės ir kurių laikymąsi jos privalo užtikrinti savo teritorijoje. Taigi leidimas tokiems Sąjungos piliečiams tapti gyvenamosios vietos valstybės narės politinės partijos arba politinio judėjimo nariais, siekiant visapusiškai įgyvendinti demokratijos ir vienodo požiūrio principus, negali būti laikomas galinčiu pakenkti tos valstybės narės nacionaliniam savitumui.

( 1 ) Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Įstatymas Nr. 424/1991 dėl jungimosi į politines partijas ir politinius judėjimus), iš dalies pakeistas Zákon č.117/1994 Sb. (Įstatymas Nr. 117/1994). Žr. šio įstatymo 1 straipsnį ir 2 straipsnio 3 dalį.

( 2 ) 1993 m. gruodžio 6 d. Tarybos direktyva 93/109/EB, nustatanti išsamias priemones Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir nesantiems šios valstybės piliečiais, naudotis balsavimo teise ir būti kandidatais per Europos Parlamento rinkimus (OL L 329, 1993, p. 34; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 2 t., p. 32), iš dalies pakeista 2012 m. gruodžio 20 d. Tarybos direktyva 2013/1/ES (OL L 6, 2013, p. 27).

( 3 ) 1994 m. gruodžio 19 d. Tarybos direktyva 94/80/EB, nustatanti išsamias priemones Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir nesantiems jos piliečiais, naudotis balsavimo teise ir būti kandidatais per vietos savivaldos rinkimus (OL L 368, 1994, p. 38; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 20 sk., 1 t., p. 12).