Byla C‑45/21

Banka Slovenije

(Ustavno sodišče Republike Slovenije (Slovėnija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)

2022 m. rugsėjo 13 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Europos centrinių bankų sistema – Nacionalinis centrinis bankas – Direktyva 2001/24/EB – Kredito įstaigų reorganizavimas ir likvidavimas – Žalos, patirtos priėmus reorganizavimo priemones, atlyginimas – SESV 123 straipsnis ir Protokolo (Nr. 4) dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto 21 straipsnio 1 dalis – Euro zonos valstybių narių piniginio finansavimo draudimas – SESV 130 straipsnis ir šio protokolo 7 straipsnis – Nepriklausomumas – Konfidencialios informacijos atskleidimas“

1. Ekonominė ir pinigų politika – Ekonominė politika – Europos centrinių bankų sistema – Piniginio finansavimo draudimas – Nacionalinio centrinio banko atliekamas finansinių priemonių panaikinimas taikant kredito įstaigų reorganizavimo priemones – Šio centrinio banko atsakomybė savo lėšomis dėl vykdant šią funkciją jam taikomų taisyklių nesilaikymo – Leistinumas – Sąlyga

   (SESV 123 straipsnio 1 dalis; Protokolo Nr. 4, pridėto prie ES ir ESV sutarčių, 14 straipsnio 4 dalis, 21 straipsnio 1 dalis ir 35 straipsnio 3 dalis; Tarybos reglamento Nr. 3603/93 1 straipsnio 1 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/24)

   (žr. 47, 52–57, 61, 67, 68, 71–75, 79 punktus ir rezoliucinės dalies 1 punktą)

2. Ekonominė ir pinigų politika – Ekonominė politika – Europos centrinių bankų sistema – Piniginio finansavimo draudimas – Nacionalinio centrinio banko atliekamas finansinių priemonių panaikinimas taikant kredito įstaigų reorganizavimo priemones – Šio centrinio banko atsakomybė savo lėšomis už žalą, kurią patyrė kai kurie buvę kvalifikuotieji finansinių priemonių turėtojai vien dėl šio panaikinimo – Neleistinumas – Atsakomybės apribojimas – Poveikio nebuvimas

   (SESV 123 straipsnio 1 dalis; Protokolo Nr. 4, pridėto prie ES ir ESV sutarčių, 21 straipsnio 1 dalis; Tarybos reglamento Nr. 3603/93 1 straipsnio 1 dalis)

   (žr. 84–86, 90 punktus, rezoliucinės dalies 2 punktą)

3. Ekonominė ir pinigų politika – Pinigų politika – Europos centrinių bankų sistema – Nacionalinių centrinių bankų nepriklausomumas – Nacionalinio centrinio banko atliekamas finansinių priemonių panaikinimas taikant kredito įstaigų reorganizavimo priemones – Šio centrinio banko atsakomybė už žalą, padarytą dėl šio panaikinimo, tokio dydžio suma, dėl kurios galėtų būti pakenkta jo gebėjimui veiksmingai vykdyti savo užduotis – Neleistinumas

   (SESV 127 straipsnio 2 dalis, 130 straipsnis ir 282 straipsnio 3 dalis; Protokolo Nr. 4, pridėto prie ES ir ESV sutarčių, 3 straipsnio 1 dalis, 7 straipsnis ir 14 straipsnio 4 dalis)

   (žr. 95–101, 104, 106 punktus, rezoliucinės dalies 3 punktą)

4. Įsisteigimo laisvė – Laisvė teikti paslaugas – Kredito įstaigos – Kredito įstaigų reorganizavimas ir likvidavimas – Direktyva 2001/24 – Rizikos ribojimu pagrįsta kredito įstaigų priežiūra – Profesinės paslapties saugojimo pareiga – Apimtis – Informacija, kuri gauta ar surinkta įgyvendinant reorganizavimo priemones ir dėl kurios nebuvo taikomos informavimo ar konsultavimosi procedūros – Netaikymas

   (Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/24 33 straipsnis, Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/48 44–52 straipsniai ir Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/36 53–62 straipsniai)

   (žr. 116, 118, 122–124 punktus, rezoliucinės dalies 4 punktą)

Santrauka

Dėl pasaulinės finansų krizės pagal nacionalinės teisės aktų nuostatas Banka Slovenije (Slovėnijos centrinis bankas) buvo leidžiama panaikinti tam tikras finansines priemones, jeigu paliekant jas galioti kyla kredito įstaigos bankroto rizika ir grėsmė visai finansų sistemai ( 1 ). Vėliau įstatymu buvo nustatytos dvi atskiros ir alternatyvios šio centrinio banko atsakomybės už žalą, padarytą buvusiems panaikintų finansinių priemonių turėtojams, tvarkos.

Viena vertus, ši atsakomybė gali kilti nustačius, kad finansinės priemonės panaikinimas nebuvo būtina priemonė arba kad buvo pažeistas principas, pagal kurį nė vieno kreditoriaus padėtis negali būti blogesnė nei bankroto atveju. Vis dėlto Slovėnijos centrinis bankas gali būti atleistas nuo atsakomybės, jei įrodo, kad jis arba asmenys, kuriuos jis įgaliojo veikti jo vardu, veikė pakankamai rūpestingai. Kita vertus, fiziniai asmenys, turėję panaikintą finansinę priemonę ir kurių metinės pajamos yra mažesnės už tam tikrą ribą, gali iš šio centrinio banko gauti nustatyto dydžio kompensaciją.

Įstatyme numatyta, kad išlaidos, susidarančios taikant šias atsakomybės tvarkas, pirmiausia finansuojamos iš specialių rezervų, į kuriuos pervedamas Slovėnijos centrinio banko nuo 2019 m. sausio 1 d. gautas pelnas, paskui – naudojant iki 50 % savo bendrųjų rezervų, galiausiai – pasiskolinus iš Slovėnijos valdžios institucijų.

Slovėnijos centrinis bankas pateikė Ustavno sodišče (Konstitucinis Teismas, Slovėnija) prašymą atlikti šio įstatymo konstitucingumo kontrolę, be kita ko, teigdamas, kad juo nustatytos atsakomybės tvarkos nesuderinamos su Sąjungos teise. Šiomis aplinkybėmis šis teismas nusprendė kreiptis į Teisingumo Teismą, be kita ko, dėl šių tvarkų suderinamumo su dviem pagrindiniais Europos centrinių bankų sistemos (ECBS) principais, t. y. piniginio finansavimo draudimu ( 2 ) ir centrinių bankų nepriklausomumo principu ( 3 ).

Didžiosios kolegijos priimtame sprendime Teisingumo Teismas konstatavo, kad piniginio finansavimo draudimui neprieštarauja atsakomybės tvarka, taikoma centriniam bankui nesilaikius pagal nacionalinę teisę jam skirtos funkcijos vykdymo taisyklių, jeigu šis centrinis bankas laikomas atsakingu tik tuo atveju, jeigu jis pats arba asmenys, kuriuos jis įgaliojo veikti jo vardu, sunkiai pažeidė savo rūpestingumo pareigą. Vis dėlto šiam draudimui prieštarauja tvarka, pagal kurią centrinio banko atsakomybė kyla vien dėl finansinių priemonių panaikinimo fakto. Be to, pagal nepriklausomumo principą draudžiama atsakomybės tvarka, kuri gali reikšti, kad nacionalinis centrinis bankas yra atsakingas tokio dydžio suma, dėl kurios galėtų būti pakenkta jo galimybei veiksmingai atlikti savo uždavinius ir kuri finansuojama pirma minėtais būdais.

Teisingumo Teismo vertinimas

Pirma, Teisingumo Teismas nagrinėjo atsakomybės tvarkų, kaip antai nurodytų prašyme priimti prejudicinį sprendimą, suderinamumą su piniginio finansavimo draudimu. Šiuo klausimu jis iš pradžių konstatavo, kad kredito įstaigų reorganizavimo priemonių, kaip jos suprantamos pagal Direktyvą 2001/24, įgyvendinimas nėra uždavinys, kurį turi vykdyti bendrai ECBS arba konkrečiai nacionaliniai centriniai bankai. ECBS yra savitas teisinis darinys Sąjungos teisėje; jame dalyvauja ir glaudžiai bendradarbiauja nacionalinės institucijos, t. y. nacionaliniai centriniai bankai, ir Sąjungos institucija, t. y. Europos Centrinis Bankas. Šioje labai integruotoje sistemoje nacionaliniai centriniai bankai vienu metu yra nacionalinės institucijos ir institucijos, veikiančios pagal ECBS, ir gali atlikti kitas, Protokole dėl ECBS ir ECB nenumatytas, funkcijas ( 4 ). Vis dėlto tokios funkcijos vykdomos jų pačių atsakomybe, o šios atsakomybės atsiradimo konkrečios sąlygos nustatomos pagal nacionalinę teisę. Taigi atitinkama valstybė narė turi apibrėžti sąlygas, kuriomis gali kilti jos centrinio nacionalinio banko atsakomybė dėl to, kad jis įgyvendina reorganizavimo priemonę, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2001/24, tuo atveju, jei šis centrinis bankas paskirtas kaip valdžios institucija, kompetentinga įgyvendinti tokią priemonę. Įgyvendindamos šią kompetenciją valstybės narės privalo laikytis iš Sąjungos teisės kylančių pareigų.

Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagal Sąjungos teisę nacionaliniams centriniams bankams draudžiama finansuoti viešojo sektoriaus įsipareigojimus tretiesiems asmenims. Negalima atmesti galimybės, kad nacionalinio centrinio banko atsakomybės savo lėšomis atsiradimas dėl jam pagal nacionalinę teisę suteiktos funkcijos vykdymo gali būti laikomas lemiančiu tokį finansavimą. Vis dėlto tokios atsakomybės atsiradimas negali būti bet kokiomis aplinkybėmis laikomas tokiu finansavimu.

Taigi nacionalinio centrinio banko atsakomybės atsiradimas, kai jis nesilaiko pagal nacionalinę teisę jam skirtos funkcijos vykdymo taisyklių, iš esmės negali būti laikomas viešojo sektoriaus įsipareigojimų tretiesiems asmenims finansavimu. Iš tiesų tokiu atveju žalos atlyginimas nukentėjusiems tretiesiems asmenims yra šio centrinio banko veiksmų pasekmė, o ne jau egzistuojančio kitų viešųjų institucijų įsipareigojimo trečiųjų asmenų atžvilgiu prisiėmimas. Be to, toks finansavimas paprastai tiesiogiai nesusijęs su šių kitų viešųjų institucijų priimtomis priemonėmis, todėl iš esmės neleidžia joms patirti išlaidų, neatsižvelgiant į paskatą laikytis patikimos biudžeto politikos ( 5 ). Vis dėlto atsižvelgiant į didelį sudėtingumo ir skubos laipsnį, būdingą reorganizavimo priemonių įgyvendinimui, kaip tai suprantama pagal Direktyvą 2001/24, tokia atsakomybės tvarka negali būti taikoma nereikalaujant, kad rūpestingumo pareigos nevykdymas, dėl kurio centriniam bankui priekaištaujama, būtų sunkus.

Priešingai, atsakomybės tvarka, taikoma vien dėl to, kad nacionalinis centrinis bankas vykdė jam pagal nacionalinę teisę skirtą funkciją, net jei visiškai laikėsi jam nustatytų taisyklių, reiškia viešojo sektoriaus įsipareigojimo trečiųjų asmenų atžvilgiu finansavimą. Iš tiesų, nors nacionalinės teisės aktų leidėjas gali užtikrinti centrinio banko sprendimų, priimtų remiantis šio teisės aktų leidėjo padarytais pasirinkimais, neišvengiamų pasekmių atlyginimą, reikia konstatuoti, kad taip šis teisės aktų leidėjas nustato mokėjimo pareigą, tiesiogiai kylančią iš jo politinių pasirinkimų, o ne iš to, kaip atitinkamos centrinis bankas vykdo savo funkcijas. Taigi centrinio banko atliekamas atitinkamos kompensacijos mokėjimas iš nuosavų lėšų turi būti laikomas reiškiančiu tai, kad vietoj kitų viešųjų institucijų šis bankas imasi finansuoti valstybiniam sektoriui pagal nacionalinės teisės aktus tenkančius įsipareigojimus, o tai prieštarauja Sąjungos teisei.

Antra, Teisingumo Teismas paaiškino nacionalinių centrinių bankų nepriklausomumo principo apimtį tuo atveju, kai kyla jų atsakomybė tokio dydžio suma, dėl kurios galėtų būti pakenkta jų galimybėms veiksmingai atlikti savo uždavinius. Žinoma, atsakomybės vykdant pagal nacionalinę teisę jiems pavestą funkciją taikymo tvarkos nustatymas savaime nėra nesuderinamas su centrinių bankų nepriklausomumu. Vis dėlto šiuo tikslu nustatytos nacionalinės taisyklės negali lemti tokios atitinkamo centrinio banko padėties, kuri kaip nors pakenktų jo gebėjimui nepriklausomai vykdyti iš ECBS kylančius uždavinius.

Vis dėlto, siekiant dalyvauti vykdant pagrindinius ECBS uždavinius, t. y. įgyvendinant Sąjungos pinigų politiką, nacionaliniams centriniams bankams būtina kaupti atsargas. Šiomis aplinkybėmis, jei iš nacionalinio centrinio banko bendrųjų rezervų pervedama suma, kurios dydis gali turėti įtakos jo gebėjimui veiksmingai vykdyti savo uždavinius pagal ECBS, kai šie rezervai negali būti atkurti autonomiškai, nes visas šio banko pelnas sistemingai naudojamas jo padarytai žalai atlyginti, tai gali lemti šio centrinio banko priklausomybę nuo politinių institucijų, pažeidžiant Sąjungos teisę. Taip visų pirma yra tuo atveju, kai nacionalinis centrinis bankas yra teisiškai įpareigojamas imti paskolą iš kitų valstybės narės, kurioje jis veikia, viešųjų institucijų, kai išnaudojami su rezervais siejami finansavimo šaltiniai.

Dėl būtent tokio pobūdžio teisės aktų, kaip nagrinėjami pagrindinėje byloje, centriniam bankui gali būti daromas politinis spaudimas, nors pagal SESV 130 straipsnį ir Protokolo dėl ECBS ir ECB 7 straipsnį, priešingai, siekiama apsaugoti ECBS nuo bet kokio politinio spaudimo, kad ji galėtų veiksmingai siekti jai pavestų uždavinių tikslų, nepriklausomai naudodamasi specialiais įgaliojimais, kuriuos ji šiuo tikslu turi pagal pirminę teisę.

( 1 ) Tai reorganizavimo priemonės, kaip jos suprantamos pagal 2001 m. balandžio 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/24/EB dėl kredito įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo (OL L 125, 2001, p. 15; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 4 t., p. 15). Teisingumo Teismas jau priėmė du sprendimus, susijusius su šiomis Slovėnijos reorganizavimo priemonėmis ir jų įgyvendinimu, tačiau dėl klausimų, kurie labai skiriasi nuo nagrinėjamų šioje byloje (2016 m. liepos 19 d. Sprendimas Kotnik ir kt. (C‑526/14, EU:C:2016:570) ir 2020 m. gruodžio 17 d. Sprendimas Komisija / Slovėnija(ECB archyvai) (C‑316/19, EU:C:2020:1030).

( 2 ) Įtvirtintas SESV 123 straipsnyje ir Protokolo (Nr. 4) dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos Centrinio Banko statuto (toliau – Protokolas dėl ECBS ir ECB) 21 straipsnyje.

( 3 ) Kyla iš SESV 130 straipsnio ir Protokolo dėl ECBS ir ECB 7 straipsnio.

( 4 ) Pagal Protokolo dėl ECBS ir ECB 14 straipsnio 4 dalį.

( 5 ) Priešingai SESV 123 straipsnio 1 dalies tikslui.