Nuomonė 2/13

Pagal SESV 218 straipsnio 11 dalį pateikta nuomonė

„Pagal SESV 218 straipsnio 11 dalį pateikta nuomonė — Tarptautinio susitarimo projektas — Europos Sąjungos prisijungimas prie Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos — Minėto projekto suderinamumas su ES ir ESV sutartimis“

Santrauka – 2014 m. gruodžio 18 d. Teisingumo Teismo (plenarinė sesija) nuomonė

1. Tarptautiniai susitarimai — Sudarymas — Išankstinė Teisingumo Teismo nuomonė — Prašymas pateikti nuomonę — Priimtinumo sąlygos — Numatomas sudaryti susitarimas — Sąvoka — Vidaus taisyklės — Netaikymas — Prašymo pateikti nuomonę nagrinėjimui nereikšmingas minėtų vidaus taisyklių vertinimas — Poveikio nebuvimas prašymo pateikti nuomonę priimtinumui

   (SESV 218 straipsnio 11 dalis)

2. Tarptautiniai susitarimai — Sudarymas — Išankstinė Teisingumo Teismo nuomonė — Dalykas — Sąjungos prisijungimas prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Sąlygos — Teisingumo Teismo patikrinimas dėl minėto prisijungimo teisinių sąlygų atitikties nurodytiems reikalavimams ir Sutartims

   (ESS 6 straipsnio 2 dalis ir 19 straipsnio 1 dalis; prie ES ir ESV sutarčių pridėtas Protokolas Nr. 8 ir Deklaracija dėl ESS 6 straipsnio 2 dalies)

3. Tarptautiniai susitarimai — Susitarimas dėl prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Nuostatų, užtikrinančių Europos žmogaus teisių konvencijos 53 straipsnio ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 53 straipsnio suderinimą, nebuvimas — Sąjungos ir valstybių narių traktavimas kaip susitariančiųjų šalių jų tarpusavio santykiuose — Tarpusavio pasitikėjimo principo reikalavimų nepaisymas — Europos žmogaus teisių konvencijos protokole Nr. 16 nustatyto kreipimosi dėl konsultacinės išvados mechanizmo ir prejudicinio sprendimo priėmimo proceso sąveikos nebuvimas — Susitarimas, galintis pakenkti Sąjungos teisės ypatumams ir autonomijai

   (SESV 267 straipsnis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 53 straipsnis)

4. Tarptautiniai susitarimai — Susitarimas dėl prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisdikcija nagrinėti ginčus tarp valstybių narių arba tarp valstybių narių ir Sąjungos, kilusius materialinėje Sąjungos teisės taikymo srityje — Susitarimas, galintis daryti poveikį išimtinei Teisingumo Teismo jurisdikcijai

   (SESV 344 straipsnis; prie ES ir ESV sutarčių pridėtas Protokolas Nr. 8)

5. Tarptautiniai susitarimai — Susitarimas dėl prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Bendraatsakovio mechanizmas — Mechanizmo veikimo tvarka, neužtikrinanti, kad bus išlaikyti Sąjungos ir jos teisės ypatumai

   (Prie ES ir ESV sutarčių pridėto Protokolo Nr. 8 2 straipsnis)

6. Tarptautiniai susitarimai — Susitarimas dėl prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Pirminio kreipimosi į Teisingumo Teismą procesas — Veikimo tvarka, neleidžianti užtikrinti, kad bus išlaikyti Sąjungos ir jos teisės ypatumai

   (Prie ES ir ESV sutarčių pridėto Protokolo Nr. 8 2 straipsnis)

7. Tarptautiniai susitarimai — Susitarimas dėl prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Teisminė kontrolė bendrosios užsienio ir saugumo politikos srityje — Neatsižvelgimas į Sąjungos teisės ypatumus

   (ESS 24 straipsnio 1 dalies antra pastraipa ir 40 straipsnis; SESV 263 straipsnio ketvirta pastraipa ir 275 straipsnio antra pastraipa)

8. Tarptautiniai susitarimai — Susitarimas dėl prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos — Nesuderinamumas su Sutarties nuostatomis

   (ESS 6 straipsnio 2 dalis; SESV 267 ir 344 straipsniai; prie ES ir ESV sutarčių pridėtas Protokolas Nr. 8; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 53 straipsnis)

1.  Patikrinimas, kurį Teisingumo Teismui pavesta atlikti per nuomonės pateikimo procedūrą yra griežtai apibrėžtas Sutartyse, todėl, jeigu nenorima daryti poveikio kitų institucijų, kurioms pavesta nustatyti vidaus taisykles, reikalingas, kad pradėtų veikti susitarimas dėl prisijungimo, įgaliojimams, Teisingumo Teismas turi patikrinti tik tokio susitarimo dėl prisijungimo suderinamumą su Sutartimis ir įsitikinti ne tik tuo, kad šis susitarimas nepažeidžia nė vienos pirminės teisės nuostatos, bet ir tuo, kad jame nustatytos visos pagal pirminę teisę tam tikrais atvejais reikalaujamos nuostatos. Tai reiškia, kad minėtų vidaus taisyklių vertinimas nėra reikšmingas nagrinėjant prašymą pateikti nuomonę, taigi jos neturi įtakos šio prašymo priimtinumui.

   (žr. 150, 151 punktus)

2.  Tai, kad Sąjunga turi naujos rūšies teisės sistemą, kuri yra savito pobūdžio, konstitucinį pagrindą ir savo pamatinius principus, ypač išvystytą institucinę sistemą ir išsamią teisės normų visumą, kuri užtikrina jos veikimą, turi įtakos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) procedūrai ir sąlygoms. Būtent atsižvelgiant į šią aplinkybę Sutartyse, be kita ko, ESS 6 straipsnio 2 dalyje, Protokole Nr. 8 dėl ESS 6 straipsnio 2 dalies dėl Sąjungos prisijungimo prie EŽTK ir Deklaracijoje dėl ESS 6 straipsnio 2 dalies, prisijungimas susiejamas su įvairių sąlygų laikymusi. Atsižvelgdamas būtent į šias nuostatas, Teisingumo Teismas, vykdydamas jam pagal ESS 19 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą pavestą užduotį, turi patikrinti, ar teisinės sąlygos, pagal kurias numatytas Sąjungos prisijungimas prie EŽTK, atitinka nurodytus reikalavimus ir apskritai pagrindinę Sąjungos konstitucinę chartiją – Sutartis. Siekiant atlikti tokį patikrinimą, pažymėtina, jog sąlygomis, su kuriomis Sutartyse susietas prisijungimas prie konvencijos, visų pirma siekiama užtikrinti, kad prisijungimas nedarytų poveikio Sąjungos ir jos teisės ypatumams.

   (žr. 158–164 punktus)

3.  Sąjungos prisijungimas prie Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK), kaip numatyta susitarimo projekte, gali pakenkti Sąjungos teisės ypatumams ir jos autonomijai.

   Pirma, atsižvelgiant į tai, kad EŽTK 53 straipsnyje aukštosioms susitariančiosioms šalims iš esmės paliekama galimybė numatyti aukštesnius pagrindinių teisių apsaugos standartus, nei garantuoja ši konvencija, reikia užtikrinti šio straipsnio ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 53 straipsnio, kaip jį aiškina Teisingumo Teismas, suderinimą, kad EŽTK 53 straipsnyje valstybėms narėms suteikta galimybė būtų apribota, kiek tai susiję su Chartijoje įtvirtintomis teisėmis, atitinkančiomis garantuojamas minėta konvencija, tuo, kas reikalinga siekiant, kad nebūtų pažeistas Chartijoje numatytas apsaugos lygis ir Sąjungos teisės viršenybė, vienovė ir veiksmingumas. Vis dėlto numatytame sudaryti susitarime nėra nė vienos nuostatos, užtikrinančios tokį suderinimą.

   Antra, numatytame sudaryti susitarime pasirinkus koncepciją, pagal kurią Sąjunga sutapatinama su valstybe ir jai suteikiamas visais atžvilgiais identiškas kaip ir bet kuriai kitai susitariančiajai šaliai vaidmuo, nepaisoma Sąjungos pobūdžio. Kadangi EŽTK įpareigotų Sąjungą ir valstybes nares traktuoti kaip susitariančiąsias šalis ne tik jų santykiuose su tomis susitariančiosiomis šalimis, kurios nėra Sąjungos valstybės narės, bet ir jų tarpusavio santykiuose, įskaitant atvejus, kai tuos santykius reglamentuoja Sąjungos teisė, ji reikalautų, kad tam tikra valstybė narė tikrintų, ar kita valstybė narė paiso pagrindinių teisių, nors Sąjungos teisė ir įpareigoja šias valstybes nares pasitikėti vieną kita, prisijungimas prie konvencijos galėtų pakenkti pusiausvyrai, kuria grindžiama Sąjunga, ir Sąjungos teisės autonomijai.

   Trečia, kadangi numatytame sudaryti susitarime nėra jokios nuostatos dėl EŽTK protokole Nr. 16 nustatyto mechanizmo, pagal kurį aukščiausiems valstybių narių teismams leidžiama kreiptis į Europos Žmogaus Teisių Teismą su prašymu pateikti konsultacinę išvadą dėl principinių klausimų, susijusių su EŽTK ar jos protokoluose garantuojamų teisių ir laisvių aiškinimu ir taikymu, ir SESV 267 straipsnyje numatyto prejudicinio sprendimo priėmimo proceso sąveikos, jis gali pakenkti pastarojo proceso autonomijai ir veiksmingumui. Visų pirma neatmestina, kad prie Protokolo Nr. 16 prisijungusios valstybės narės teismo prašymas pagal šį protokolą pateikti konsultacinę išvadą galės lemti, kad bus inicijuotas pirminio kreipimosi į Teisingumo Teismą procesas, ir taip sukelti grėsmę, kad bus apeitas SESV 267 straipsnyje numatytas prejudicinio sprendimo priėmimo procesas, kuris yra kertinis Sutartyse nustatytos teisminės sistemos akmuo.

   (žr. 189, 190, 193, 194, 196, 198–200 punktus)

4.  Dėl numatyto sudaryti susitarimo dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) gali būti daromas poveikis SESV 344 straipsniui. Faktiškai EŽTK 33 straipsnyje numatyta ginčų sprendimo tvarka gali būti taikoma visoms aukštosioms susitariančiosioms šalims, taigi ir ginčams tarp valstybių narių arba tarp valstybių narių ir Sąjungos, nors kyla klausimas dėl Sąjungos teisės. Aplinkybės, kad susitarimo projekto 5 straipsnyje numatyta, jog procesai Teisingumo Teisme negali būti laikomi ginčų sprendimo priemonėmis, kurių susitariančiosios šalys sutiko atsisakyti pagal EŽTK 55 straipsnį, negali pakakti, kad būtų išlaikyta išimtinė Teisingumo Teismo jurisdikcija, nes susitarimo projekto 5 straipsnis tik apriboja minėtame 55 straipsnyje numatytos pareigos apimtį, tačiau ir toliau palieka galimybę Sąjungai arba valstybėms narėms pagal EŽTK 33 straipsnį pateikti Europos Žmogaus Teisių Teismui (EŽTT) prašymą dėl tariamo šios konvencijos pažeidimo, kurį padarė atitinkamai valstybė narė arba Sąjunga ir kuris susijęs su Sąjungos teise. Todėl tai, kad valstybės narės arba Sąjunga turi galimybę pareikšti EŽTT peticiją, savaime gali daryti poveikį SESV 344 straipsnio tikslui ir, be to, pažeidžia pačią Sąjungos teisės esmę, kuri reikalauja, kad valstybių narių tarpusavio santykiai būtų reglamentuojami šios teisės, netaikant, jeigu to Sąjungos teisė reikalauja, bet kurios kitos teisės. Esant šioms aplinkybėms, su SESV 344 straipsniu būtų suderinamas tik aiškus netaikymas iš EŽTK 33 straipsnio išplaukiančios EŽTT jurisdikcijos nagrinėti tarp valstybių narių arba tarp valstybių narių ir Sąjungos kilusius ginčus dėl EŽTK taikymo materialinėje Sąjungos teisės taikymo srityje.

   (žr. 205–207, 212–214 punktus)

5.  Numatytame sudaryti susitarime dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) nustatyta bendraatsakovio mechanizmo veikimo tvarka neužtikrina, kad bus išlaikyti Sąjungos ir jos teisės ypatumai.

   Pirma, susitarimo projekte numatyta, kad tais atvejais, kai Sąjunga arba valstybės narės prašo leisti joms įstoti į Europos Žmogaus Teisių Teisme (EŽTT) iškeltą bylą bendraatsakovių teisėmis, jos turi pateikti argumentų, leidžiančių nustatyti, ar jos atitinka dalyvavimo procese sąlygas, o EŽTT dėl šio prašymo sprendžia atsižvelgdamas į šių argumentų įtikinamumą. Atlikdamas tokią kontrolę EŽTT turėtų įvertinti Sąjungos teisės normas, reglamentuojančias kompetencijos paskirstymą Sąjungai ir jos valstybėms narėms, ir kriterijus, leidžiančius jų veikimą arba neveikimą priskirti konkrečiam subjektui, kad šiuo klausimu būtų priimtas galutinis sprendimas, kuris būtų privalomas ir valstybėms narėms, ir Sąjungai. Tokia kontrolė galėtų sutrikdyti kompetencijos paskirstymą Sąjungai ir jos valstybėms narėms.

   Antra, susitarimo projekte numatyta, kad tuo atveju, kai nustatomas pažeidimas, dėl kurio aukštoji susitariančioji šalis procese patraukta bendraatsakove, atsakovas ir bendraatsakovis yra solidariai atsakingi už šį pažeidimą. Vis dėlto pagal šią nuostatą neatmestina, kad tam tikra valstybė narė gali būti pripažinta solidariai su Sąjunga atsakinga už tam tikros EŽTK nuostatos, dėl kurios ta pati valstybė narė yra padariusi išlygą pagal šios konvencijos 57 straipsnį, pažeidimą. Tokia pasekmė sukuria koliziją su Protokolo Nr. 8 dėl ESS 6 straipsnio 2 dalies dėl Sąjungos prisijungimo prie EŽTK 2 straipsniu, pagal kurį susitarimas dėl prisijungimo turi užtikrinti, kad jokia jo nuostata nedarys poveikio ypatingai valstybių narių padėčiai EŽTK atžvilgiu ir ypač dėl EŽTK padarytų išlygų atžvilgiu.

   Trečia, susitarimo projekte numatyta bendrosios taisyklės, pagal kurią atsakovas ir bendraatsakovis solidariai atsako už nustatytą pažeidimą, išimtis, kuria remdamasis EŽTT gali nuspręsti, kad tik vienas iš jų yra atsakingas už šį pažeidimą. Tačiau sprendimas dėl atsakomybės už veikimą arba neveikimą, kuriuo padarytas EŽTT nustatytas EŽTK pažeidimas, paskirstymo Sąjungai ir jos valstybėms narėms taip pat grindžiamas Sąjungos teisės normų, reglamentuojančių kompetencijos paskirstymą Sąjungai ir jos valstybėms narėms ir tokio veikimo arba neveikimo priskyrimą, vertinimu. Todėl, leidus EŽTT priimti tokį sprendimą, taip pat kiltų grėsmė, kad bus padaryta žala kompetencijos paskirstymui Sąjungai ir jos valstybėms narėms.

   (žr. 223–231, 235 punktus)

6.  Numatytame sudaryti susitarime dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) nustatyta pirminio kreipimosi į Teisingumo Teismą proceso veikimo tvarka neleidžia išlaikyti Sąjungos ir jos teisės ypatumų.

   Pirmiausia būtina, kad klausimą, ar Teisingumo Teismas jau yra pareiškęs nuomonę dėl to paties teisės klausimo, kuris nagrinėjamas Europos Žmogaus Teisių Teisme (EŽTT) vykstančiame procese, išspręstų tik kompetentinga Sąjungos institucija, kurios sprendimas turėtų saistyti EŽTT. Leidimas EŽTT priimti sprendimą dėl tokio klausimo faktiškai reikštų, kad jam būtų suteikta kompetencija aiškinti Teisingumo Teismo praktiką. Tačiau susitarimo projekte nenustatyta nieko, kas leistų prieiti prie išvados, kad tokia galimybė neįmanoma.

   Antra, pagal numatytą sudaryti susitarimą eliminuojama galimybė kreiptis į Teisingumo Teismą, kad jis pareikštų nuomonę dėl antrinės teisės išaiškinimo pagal pirminio kreipimosi procesą. Jeigu Teisingumo Teismui nebūtų leista pateikti galutinio antrinės teisės išaiškinimo ir jeigu EŽTT, tikrindamas šios teisės suderinamumą su EŽTK, turėtų pats pateikti tam tikrą išaiškinimą iš kelių priimtinų, tikrai būtų pažeistas Teisingumo Teismo išimtinės jurisdikcijos pateikti galutinį Sąjungos teisės išaiškinimą principas. Todėl pirminio kreipimosi proceso apimties ribojimas, t. y. antrinės teisės atveju jos taikymas tik galiojimo klausimams, pažeidžia Sąjungos kompetenciją ir Teisingumo Teismo įgaliojimus, nes šiam teismui nesuteikiama galimybė pateikti galutinį antrinės teisės išaiškinimą atsižvelgiant į EŽTK garantuojamas teises.

   (žr. 238–240, 243, 246–248 punktus)

7.  Numatytame sudaryti susitarime dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) neatsižvelgiama į Sąjungos teisės ypatumus, susijusius su Sąjungos aktų, veiksmų arba neveikimo bendrosios užsienio ir saugumo politikos (BUSP) srityje teismine kontrole. Iš tiesų, esant dabartinei Sąjungos teisės padėčiai, tam tikriems BUSP srityje priimtiems aktams netaikoma teisminė Teisingumo Teismo kontrolė. Tokia situacija neatskiriama nuo Sutartyse numatytų Teisingumo Teismo įgaliojimų ir ji gali būti pateisinta atsižvelgiant tik į Sąjungos teisę. Tačiau dėl prisijungimo prie konvencijos, kaip nustatyta numatytame sudaryti susitarime, Europos Žmogaus Teisių Teismas (EŽTT) būtų įgaliotas spręsti dėl tam tikrų aktų, veiksmų arba neveikimo BUSP srityje suderinamumo su EŽTK ir, konkrečiai kalbant, dėl tų, kurių teisėtumo pagrindinių teisių požiūriu Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos kontroliuoti. Tokia situacija reikštų, kad minėtų Sąjungos aktų, veiksmų arba neveikimo teisminė kontrolė, nors ir taikoma tik EŽTK garantuojamų teisių laikymuisi, būtų pavesta vien institucijai, kuri nepriklauso Sąjungai. Tačiau jurisdikcija atlikti teisminę Sąjungos aktų, veiksmų arba neveikimo kontrolę, be kita ko, ir pagrindinių teisių požiūriu, negali būti suteikta išimtinai tarptautiniam teismui, nepriklausančiam Sąjungos institucinei ir teisminei sistemai.

   (žr. 252–257 punktus)

8.  Susitarimas dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos nesuderinamas nei su ESS 6 straipsnio 2 dalimi, nei su Protokolu Nr. 8 dėl ESS 6 straipsnio 2 dalies dėl Sąjungos prisijungimo prie Europos žmogaus teisių konvencijos.

   (žr. 258 punktą ir rezoliucinę dalį)