Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė. Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų, kuriuo panaikinami Tarybos bendrieji veiksmai Nr. 98/700/TVR, Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1052/2013 ir Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2016/1624

Europos Komisijos medžiaga vadovų susitikimui Zalcburge, 2018 m. rugsėjo 19–20 d.

(COM(2018) 631 final – 2018/0330 (COD))

(2019/C 110/12)

Pagrindinis pranešėjas:

Antonello PEZZINI

Konsultavimasis	Europos Komisija, 2018 10 29 Europos Parlamentas, 2018 10 22
Teisinis pagrindas	SESV 304 straipsnis
Atsakingas skyrius	Užimtumo, socialinių reikalų ir pilietybės skyrius
Priimta plenarinėje sesijoje	2018 12 12
Plenarinė sesija Nr.	539
Balsavimo rezultatai (už / prieš / susilaikė)	127/1/5

1.   Išvados ir rekomendacijos

1.1.

Komitetas įsitikinęs, kad laisvo judėjimo erdvėje išorės sienos tampa bendromis sienomis ir tie, kurie atvyksta į bet kurią teritorijos dalį, patenka į bendrą Europos Sąjungos laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę su visais joje galiojančiais įsipareigojimais, tenkančiais piliečiams ir Europos bei nacionalinėms institucijoms.

1.2.

EESRK primygtinai ragina gerinti migracijos valdymą kartu su valstybėmis narėmis šalinant pagrindines priežastis, dėl kurių žmonės priversti ieškoti geresnio gyvenimo svetur, už savo tėvynės ribų.

1.3.

Kol nėra aiškiai apibrėžto bendros migracijos ir paramos vystymuisi emigracijos šalyse politikos pagrindo, kuriam pritartų visos valstybės narės, EESRK rekomenduoja nesuteikti Komisijai įgaliojimų priimti autonominio pobūdžio teisės aktus.

1.4.

EESRK tvirtai remia pasiūlymą įsteigti nuolatinį Agentūros operatyvinį padalinį, kuriame būtų 10 000 darbuotojų ir kuris, bendradarbiaudamas su valstybėmis, turėtų pajėgumų, reikalingų: — apsaugoti ES išorės sienas, — užkirsti kelią neteisėtam judėjimui, — valdyti teisėtą migraciją, — veiksmingai vykdyti neteisėtų migrantų grąžinimą.

1.5.

Komitetas rekomenduoja būtiną Agentūros ir nacionalinių administracijų, kurios paprastai yra atsakingos už sienų kontrolę, bendradarbiavimą apibrėžti ir organizuoti Europos lygmeniu.

1.6.

EESRK manymu, taip pat svarbu aiškiai ir bendrai priimtinai apibrėžti Agentūros užduotis siekiant išvengti dubliavimosi ir kompetencijos konfliktų, ir ragina aiškiai ir skaidriai nustatyti vadovavimo grandinę tarp atsakingų Agentūros ir nacionalinio lygmens pareigūnų.

1.7.

EESRK rekomenduoja, kad kai prie išorės sienų kyla konkrečių ir neproporcingai didelių sunkumų, Agentūra atitinkamos valstybės narės prašymu turi galėti imtis veiksmų organizuodama ir koordinuodama skubią pasienio pagalbą ir, suderinus ir koordinuodama su atitinkama valstybe, kuri turi būti toliau atsakinga už kontrolę ir valdymą, dislokuoti nuolatinius būrius, aprūpintus nuosava šiuolaikine įranga.

1.8.

EESRK pritaria Agentūros darbuotojams skirtoms rekomendacijoms tiek dėl pagarbos žmogaus gyvybei ir šaunamųjų ginklų naudojimo apribojimų, tiek dėl atsisakymo išduoti vizas prie sienos arba jų išdavimo, nes abiem atvejais tai yra svarbios už viešąją tvarką atsakingų valstybės narės administravimo įstaigų prerogatyvos.

1.8.1.

Todėl Komitetas rekomenduoja valstybėms narėms abiem atvejais remtis subsidiarumo principu, o Agentūros darbuotojų nuostatuose nustatyti aukšto lygio įsipareigojimus, visų pirma susijusius su konfidencialumo pareiga.

1.9.

EESRK primygtinai rekomenduoja tobulinti pasiūlymo V priedo 3 skyriuje nurodytus mechanizmus, taikytinus darbuotojams padarius pažeidimus. Mechanizmuose turėtų būti numatyta galimybė kreiptis į ES teismus.

1.10.

Atsižvelgiant į vaidmenį, kuris bus suteiktas Agentūrai asmenų sulaikymo ir galimo jų grąžinimo į kilmės šalį atveju, Komitetas rekomenduoja visiems statutiniams darbuotojams surengti mokymą pagarbos pagrindinėms teisėms klausimu.

1.11.

EESRK mano, jog itin svarbu, kad agentūra didelę dalį savo biudžeto skirtų savo įrangai modernizuoti.

1.12.

EESRK nuomone, Europos Parlamentas ir Taryba, pasikonsultavę su Komitetu, turėtų nustatyti daugiametį strateginį politinį Europos integruoto sienų valdymo ciklą, o sienos ir pakrančių apsaugos pajėgos turėtų būti įgaliotos parengti metinius planus ir teikti metines ataskaitas apie atliktus veiksmus, skirtą biudžetą ir įvykdytas misijas.

1.13.

Tarptautinio bendradarbiavimo klausimu Komitetas rekomenduoja siūlomame reglamente numatytus veiksmus glaudžiai susieti su kitų susijusių politikos sričių plėtojimu, visų pirma su Kotonu susitarimu.

1.14.

Komitetas rekomenduoja stiprinti Agentūrai padedantį konsultacinį forumą užtikrinant atitinkamų organizacijų dalyvavimą ir ragina į forumo veiklą įtraukti ir organizuotą pilietinę visuomenę, pasitelkiant EESRK.

2.   Įžanga

2.1.

Laisvo judėjimo erdvėje išorės sienos tampa bendromis sienomis: šiuo metu jos sudaro 50 000 kilometrų, o tai reiškia, kad saugumo problema, iškilusi vienoje valstybėje narėje ar prie jos išorės sienų, gali turėti įtakos visoms valstybėms narėms.

2.1.1.

Taigi abipusis pasitikėjimas yra bendros laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės pagrindas, ypač atsižvelgiant į naujus uždavinius, kylančias grėsmes ir nenuspėjamus reiškinius, dėl kurių reikia: glaudesnio bendradarbiavimo, kvalifikuotų žmogiškųjų išteklių veiksmų ir geresnio informavimo; iš esmės būtina siekti tikro solidarumo, kuriuo būtų grindžiamos ir sustiprinamos visos kiekvienos valstybės vertybės.

2.2.

Lisabonos sutartyje sienų kontrolė numatyta SESV trečios dalies V antraštinėje dalyje, skyriuje, susijusiame su vizų politika, prieglobsčiu ir imigracija, siekiant sukurti integruotą išorės sienų valdymo sistemą, kaip nustatyta SESV 77 straipsnio 1 dalies c punkte, ir šios taisyklės skirtos tam, kad būtų sukurta „laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė“.

2.3.

Iš tų pačių sutarčių matyti, kad laisvas piliečių judėjimas Sąjungos viduje būtinai turi būti suderintas su bendra iš trečiųjų šalių atvykusių asmenų valdymo ir kontrolės srities politika.

2.3.1.

Tolesnis esamos ir nepakankamos išorės sienų kontrolės vykdymas arba naujos istorijai prieštaraujančios vidaus kontrolės nustatymas užkrautų didelę ekonominę naštą visai ES ir padarytų didelės žalos bendrajai rinkai, kuri yra vienas didžiausių Europos integracijos pasiekimų.

2.4.

Europos integruotas sienų valdymas, grindžiamas keturių pakopų patekimo kontrolės modeliu, apima: — priemones trečiosiose šalyse, kaip antai priemones, numatytas pagal bendrą vizų politiką, — priemones, įgyvendinamas su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis, — griežtesnės ir geresnės išorės sienų kontrolės priemones, — rizikos analizę ir priemones Šengeno erdvėje bei asmenų grąžinimą.

2.5.

Iš pradžių 2002–2003 m., vadovaujant ekspertų bendram padaliniui CSIFA (1), sukūrus nacionalinių ekspertų tinklą, buvo įsteigta Europos sienų kontrolės koordinavimo agentūra ir FRONTEX (2).

2.6.

Koordinavimo agentūra buvo pakeista 2016 m. (3), pasinaudojant Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros patirtimi, kad būtų pagerinta valstybių narių ir Šengeno erdvės išorės sienų kontrolė siekiant: — parengti valstybių narių pajėgumų pažeidžiamumo vykdant asmenų kontrolę pasienyje vertinimą, — organizuoti bendras operacijas ir skubios pasienio pagalbos teikimą, kad būtų sustiprinti valstybių narių pajėgumai kontroliuoti išorės sienas ir spręsti dėl neteisėtos imigracijos ir organizuoto nusikalstamumo kylančias problemas, — padėti Komisijai koordinuoti rėmimo grupių veiklą, kai valstybės narės patiria neproporcingai didelį migracijos spaudimą konkrečiose vietose prie savo išorės sienų, — užtikrinti praktines atsakomąsias priemones tais atvejais, kai prie išorės sienų būtina skubiai imtis veiksmų, — vykdant sienų stebėjimo operacijas, teikti techninę ir operatyvinę pagalbą remiant nelaimės jūroje ištiktų asmenų paieškos ir gelbėjimo operacijas, — padėti sukurti skubios pagalbos rezervą, kurį sudarytų bent 1 500 sienos apsaugos pareigūnų; — paskirti agentūros ryšių palaikymo pareigūnus valstybėse narėse, — rengti, koordinuoti ir vykdyti grąžinimo operacijas ir pagalbos teikimą, — skatinti valstybių narių ir trečiųjų šalių operatyvinį bendradarbiavimą sienų valdymo srityje.

2.7.

Nuo tada, kai 2016 m. spalio mėn. buvo įsteigta Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra, ji tapo ES grąžinimų centru (4), galinčiu veiksmingai padėti valstybėms narėms grąžinti asmenis, kurie neturi jokios teisės gyventi Sąjungoje.

2.8.

Europos Parlamentas keliose nuomonėse išsakė savo poziciją šiuo klausimu ir išreiškė didelį susirūpinimą dėl Reglamento (ES) 2016/1624 dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų įgyvendinimo, taip pat pabrėžė, jog, atsižvelgiant į paieškos ir gelbėjimo priemonių jūroje poreikį (5) ir būtinybę nustatyti tikrą integruoto sienų valdymo strategiją, būtina, kad Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra vykdytų įvairios paskirties operacijas.

2.9.

Komitetas priėmė rezoliuciją (6) Šengeno erdvei paremti, kurioje paragino Tarybą ir valstybes nares užtikrinti galimybę laisvai judėti, taip pat savo nuomonėje pabrėžė (7), būtinybę pagerinti FRONTEX valdymo ir veiksmų skaidrumą bei atskaitomybę.

2.10.

EESRK, be kita ko, ypač pabrėžė (8) būtinybę gerinti „agentūros FRONTEX bendradarbiavimą su nacionalinėmis institucijomis“, „geriau koordinuoti įvairių kompetentingų sienų kontrolės, pakrančių apsaugos, jūrų saugumo, gelbėjimo jūroje, muitinių ir žuvininkystės sričių agentūrų bei institucijų veiksmus“, taip pat pabrėžė, kad išorės sienų valdymas turi būti gerinamas „kartu pertvarkant bendrą Europos prieglobsčio sistemą“.

2.11.

„Kai žmonės atsiduria padėtyje, keliančioje grėsmę jų gyvybei arba saugumui prie Sąjungos jūrų ar sausumos išorės sienų, sienų apsaugos pajėgos ir kitos vietoje dirbančios struktūros pirmiausia privalo juos gelbėti ir tinkamai jiems padėti.“ (9)

2.12.

EESRK, kaip nurodyta ES migracijos darbotvarkėje ir Pasauliniame susitarime dėl saugios, tvarkingos ir teisėtos migracijos, (10) tvirtai pabrėžia, kad būtina gerinti migracijos valdymą ir spręsti pagrindines priežastis, dėl kurių žmonės priversti ieškoti geresnio gyvenimo svetur.

3.   Komisijos pasiūlymai

3.1.

Europos Komisijos pasiūlymu siekiama pertvarkyti Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgas, visų pirma įsteigiant Europos sienų ir pakrančių apsaugos nuolatines pajėgas ir įsigyjant nuosavą Agentūros įrangą, siekiant tinkamai vykdyti kitas naujas ar atnaujintas užduotis.

3.2.

Atsižvelgdama į dabartines ir būsimas įgyvendinimo išlaidas, kurios sudaro 1,22 mlrd. EUR 2019–2020 m. laikotarpiui ir 11,27 mlrd. EUR 2021–2027 m. laikotarpiui, Komisija siūlo iki 2020 m. įsteigti Europos sienų ir pakrančių apsaugos nuolatines pajėgas (angl. EBCG), kurias sudarytų 10 000 darbuotojų (11), kad Agentūra turėtų savo veiksmingą ir lankstų padalinį ir galėtų derinti savo įsipareigojimus atsižvelgdama į operatyvinius poreikius.

3.3.

Nuolatinių pajėgų kūrimas turėtų būti integruotas į gerai veikiančias Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgas, kuriose valstybės narės, Sąjunga ir ES agentūros (12), visų pirma Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra, tinkamai derintų veiklą ir padėtų įgyvendinti bendrus politikos tikslus.

3.4.

Į pasiūlymų taikymo sritį nepatenka Danijos Karalystė, Airija ir Jungtinė Karalystė (nebent būtų numatyta galimybė bendradarbiauti), o jų taikymas Gibraltarui yra sustabdytas. Išplėtus Šengeno taisykles pasiūlymai bus taikomi ir Norvegijos Karalystei, Islandijai, Šveicarijos Konfederacijai ir Lichtenšteino Kunigaikštystei.

4.   Bendrosios pastabos

4.1.

Komitetas įsitikinęs, kad laisvo judėjimo erdvėje išorės sienos turi būti laikomos bendromis sienomis ir tie, kurie atvyksta į bet kurią teritorijos dalį, patenka į bendrą laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę su visais joje galiojančiais įsipareigojimais.

4.2.

EESRK mano, kad pernelyg uždelsta įgyvendinti integruotą išorės sienų valdymo sistemą, kaip nustatyta SESV 77 straipsnio 2 dalies d punkte, kuriai pritarė visos valstybės narės ir kurios negalima atidėlioti.

4.3.

Komitetas sutinka, kad įsteigus Agentūros operatyvinį padalinį, ES turėtų būti suteikti reikiami pajėgumai, siekiant apsaugoti išorės sienas, užkirsti kelią antriniam judėjimui ir veiksmingai vykdyti neteisėtų migrantų grąžinimą.

4.4.

Komitetas buvo pirmoji institucija, kuri pasiūlė įsteigti Europos sienų apsaugos tarnybą (13), ir visiškai pritaria šiam tikslui, kad būtų užtikrintas išorės sienų saugumas sukuriant nuolatines pajėgas ir vykdant veiksmingą integruotą išorės sienų valdymą. Pagal bendros atsakomybės principą, Agentūra turėtų vykdyti nuolatinę išorės sienų valdymo stebėseną, ne tik informuodama apie padėtį ir atlikdama rizikos analizę, bet ir iš savo darbuotojų paskirdama ekspertus, kurie dirbtų valstybėse narėse.

4.5.

EESRK mano, kad kai prie išorės sienų kyla konkrečių ir neproporcingai didelių sunkumų, Agentūra valstybės narės prašymu gali imtis veiksmų organizuodama ir koordinuodama skubią pasienio pagalbą ir, suderinus ir koordinuodama su atitinkama valstybe nare, kuriai turi tekti pagrindinė atsakomybė už savo išorės sienos atkarpų valdymą, dislokuoti sienų bei pakrančių apsaugos nuolatines pajėgas.

4.6.

Komiteto nuomone, savarankiški Agentūros veiksmai pagal Europos Komisijos sprendimą „susidarius nepaprastajai padėčiai ir vadovaujantis skaidria procedūra, pagal kurią numatoma nedelsiant informuoti ES teisės aktų leidėjus“ (14), yra naudingi, tačiau jis mano, kad, kol nėra apibrėžto bendro migracijos ir paramos vystymuisi emigracijos šalyse politikos pagrindo, kuriam pritartų visos valstybės narės, yra pernelyg anksti suteikti Komisijai nuolatinius įgaliojimus priimti autonominio pobūdžio aktus, nustatančius integruoto sienų valdymo politikos prioritetus ir strategines gaires.

4.7.

Tačiau Komitetas sutinka, kad Komisijai būtų suteikti įgyvendinimo įgaliojimai, susiję su EUROSUR ir FADO vadovais, padėties vaizdo sistemų bendrosiomis taisyklėmis ir rizikos valdymu, taip pat finansine parama nuolatinėms pajėgoms.

4.8.

EESRK nuomone, Europos Parlamentas ir Taryba, pasikonsultavę su Komitetu, turėtų nustatyti daugiametį strateginį politinį Europos integruoto sienų valdymo ciklą, o sienos ir pakrančių apsaugos pajėgos būtų įgaliotos parengti metinius planus pagal Agentūros valdybos nustatytas veiksmų gaires ir teikti metines ataskaitas apie atliktus veiksmus, skirtą biudžetą ir įvykdytas misijas.

4.9.

Komitetas mano, kad svarbu stiprinti konsultacinį forumą, siekiant padėti Agentūros vykdomajam direktoriui ir valdybai spręsti su pagrindinėmis teisėmis ir daugiamečiu strateginiu politiniu ciklu susijusius klausimus, dalyvaujant Europos prieglobsčio paramos biurui EASO, Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūrai, Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biurui ir kitoms atitinkamoms organizacijoms, ir ragina į forumo veiklą taip pat įtraukti organizuotą pilietinę visuomenę, pasitelkiant EESRK.

5.   Konkrečios pastabos

5.1.

EESRK primygtinai rekomenduoja patobulinti pasiūlymo V priede nurodytus kontrolės mechanizmus, susijusius šaunamųjų ginklų naudojimu ir atsisakymu išduoti vizas prie sienos arba jų išdavimu, nes abiem atvejais tai yra svarbios už viešąją tvarką atsakingų valstybės narės administravimo įstaigų prerogatyvos.

5.1.1.

Analogiško požiūrio reikėtų laikytis ir III ir V prieduose, kad būtų užtikrintas nacionalinių ir ES teisės aktų nuoseklumas siekiant išvengti, kad toje pačioje vietoje dirbantys, tą pačią kompetenciją ir kvalifikaciją turintys, tačiau kitokiomis taisyklėmis besivadovaujantys asmenys elgtųsi skirtingai.

5.2.

Valstybėms narėms turėtų būti aiškiai nustatyti įsipareigojimai, visų pirma susiję su konfidencialumu.

5.3.

EESRK mano, kad atsižvelgiant į tai, kad pasienyje dirba įvairių sričių pareigūnai – muitinės, augalų sveikatos, saugumo, finansų, imigracijos ir grąžinimo, kultūrinio tarpininkavimo, už pagrindinių teisių laikymąsi atsakingi, EASO darbuotojai, ETIAS atstovai, EUROSUR analitikai, ryšių palaikymo pareigūnai ir valstybių narių pasienio ir Agentūros darbuotojai – labai svarbu užtikrinti įvairių sričių ir agentūrų pareigūnų tęstinį mokymąsi (15).

5.4.

Taip pat turėtų būti užtikrinta, kad tarp tas pačias pareigas atliekančių Agentūros ir nacionalinių darbuotojų nebūtų diskriminacijos dėl vienodo požiūrio ir darbo sąlygų, suteikiamas vienodas mokymas, tokie patys įgūdžiai ir kvalifikacija.

5.5.

Tarptautinio bendradarbiavimo klausimu Komitetas rekomenduoja pagal siūlomą reglamentą numatytus veiksmus glaudžiai susieti su kitomis susijusiomis politikos sritimis, taip pat su priemonėmis, kurios taikomos pagal ekonomikos ir prekybos susitarimus, ir ypač palaikant ES ir AKR valstybių dialogą dėl Kotonu susitarimo.

---

(1)  Imigracijos, sienų ir prieglobsčio strateginis komitetas (SCIFA).

(2)  Įsteigta Tarybos reglamentu (EB) Nr. 2007/2004 (OL L 349, 2004 11 25, p. 1), vėliau iš dalies pakeista Europos Parlamento ir Tarybos reglamentais (EB) Nr. 863/2007 (OL L 199, 2007 7 31, p. 30), (ES) Nr. 1168/2011 (OL L 304, 2011 11 22, p. 1) ir (ES) Nr. 1052/2013 (OL L 295, 2013 11 6, p. 11)..

(3)  Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2016/1624 (OL L 251, 2016 9 16, p. 1), kuris įsigaliojo 2016 m. spalio 6 d.

(4)  Iki šiol ES yra sudariusi 17 readmisijos susitarimų. Kotonu susitarime (ES ir 79 AKR Afrikos, Karibų ir Ramiojo vandenyno valstybių susitarimas) taip pat yra nuostata dėl neteisėtų migrantų grąžinimo į jų kilmės šalį.

(5)  Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 656/2014 (OL L 189, 2014 6 27, p. 93).

(6)  OL C 133, 2016 4 14, p. 1.

(7)  OL C 303, 2016 8 19, p. 109.

(8)  Žr. 7 išnašą.

(9)  Ten pat.

(10)  https://www.iom.int/global-compact-migration.

(11)  Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgos

(12)  Žr., be kita ko, Europos jūrų saugumo agentūra (EMSA), Europos žuvininkystės kontrolės agentūra (EŽKA) ir Europos Sąjungos palydovų centras, Europolas ar Europos didelės apimties IT sistemų laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje operacijų valdymo agentūra („eu-LISA“).

(13)  OL C 128, 2010 5 18, p. 29, OL C 303, 2016 8 19, p. 109, EESRK nuomonė dėl Prieglobsčio ir migracijos fondo (PMF) ir Integruoto sienų valdymo fondo (SOC/600, OL C 62, 2019 2 15, p. 184).

(14)  Žr. 7 išnašą.

(15)  69 straipsnyje numatytas Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros (EBCG) bendradarbiavimas su dvylika kitų ES agentūrų ir tarnybų.