1.1.

Pagal EB sutarties 248 straipsnio nuostatas Audito Rūmai Europos Parlamentui ir Tarybai pateikia ataskaitų patikimumo ir operacijų teisėtumo ir tvarkingumo patikinimo pareiškimą (DAS). Be to, Sutartis įgalioja Audito Rūmus šį pareiškimą papildyti konkrečiais kiekvienos svarbios Bendrijos veiklos srities įvertinimais.

1.2.

Darbo, tikrinant Europos Bendrijų ataskaitų patikimumą, tikslas – gauti pakankamą patikinimą, kad pajamos, išlaidos, turtas ir įsipareigojimai buvo tinkamai įrašyti, o metinės finansinės ataskaitos patikimai atspindi finansinę būklę metų pabaigoje (žr. 1.6–1.45 dalis).

1.3.

Darbo, tikrinant operacijų teisėtumą ir tvarkingumą, tikslas – pakankamai sukaupti tiesioginių ar netiesioginių įrodymų, patvirtinančių, kad operacijos neprieštarauja taikomiems teisės aktams ar sutarčių nuostatoms, ir yra teisingai apskaičiuotos (žr. 1.46–1.86 dalis) (3).

1.4.

Audito Rūmai dar kartą atkreipė ypatingą dėmesį į Komisijos pastangas sustiprinti savo vidaus kontrolės sistemą ir toliau tęsti veiksmų planus, pridedamus prie metinių veiklos ataskaitų ir jų 2003 finansinių metų santraukos (žr. 1.54–1.86 dalis).

1.5.

Be to, Audito Rūmai pateikia rodiklius, padedančius tiek bendrai, tiek kiekvienoje pajamų ir išlaidų srityje sekti vidaus kontrolės priemonių tobulinimo pažangą (žr. šio skyriaus ir 3–9 skyrių priedus).

1.6.

Audito Rūmų pastabos yra skirtos 2004 finansinių metų konsoliduotoms metinėms finansinėms ataskaitoms (4), kurias Komisija parengė pagal 2002 m. birželio 25 d. Finansinio reglamento nuostatas (5).

1.7.

Laukiant visiško apskaitos sistemos modernizavimo veiksmų plano įgyvendinimo nuo 2005 finansinių metų (žr. 1.21–1.45 dalis) ir neturint tinkamos apskaitos sistemos, metų pabaigos finansinė atskaitomybė dažniausiai buvo rengiama pagal į apskaitą neįtrauktus įrašus. Tam panaudota informacija ne visada buvo susijusi su biudžetinėmis operacijomis, o centrinė apskaitos tarnyba ne visuomet pajėgė užtikrinti jos tikslumą ar išsamumą (žr. 1.9 dalį).

1.7.

Nauja apskaitos sistema buvo įvesta 2005 m. sausio mėn. Kaip numatyta Finansiniame reglamente ir 2002 m. gruodžio mėn. Komisijos komunikate dėl apskaitos sistemos modernizavimo projekto (žr. 2002 m. gruodžio 17 d. KOM(2002) 755 galutinis), 2004 metais sąskaitos buvo uždarytos laikantis tų pačių taisyklių ir sistemų kaip ir praėjusiais metais.

1.8.

Be to, 2004 m. apskaitos sistema dažniausiai vis dar buvo pagrįsta grynųjų pinigų apskaitos principu, todėl nebuvo galima atskirti kapitalo ir ne kapitalo išlaidų, galutinių ir išankstinių mokėjimų, netgi nustatyti įsiskolinimų ir gautinų sumų. Tai įtakojo ekonominių rezultatų apskaičiavimą (žr. 1.17–1.18 ir 1.28–1.45 dalis).

1.8.

Diferencijavimas į kapitalo ir ne kapitalo išlaidas yra vienas teigiamų naujos apskaitos sistemos įvedimo rezultatų. Žinoma, 2005 m. pradinis balansas irgi rengiamas taikant tokį diferencijavimą.

1.9.

Audito Rūmų išvados patvirtino abejones, išreikštas Biudžeto generalinio direktoriaus deklaracijoje (netinkamai pateikti Bendrijų ir EPF finansinė būklė, turtas bei ir įsipareigojimai bei apskaitos sistemos saugos klausimai (6)). Tačiau Komisijai dedant pastangas modernizuoti apskaitos sistemą, jau pagerėjo pateikiamos informacijos kokybė.

1.10.

1.1 lentelėje pateiktos priemonės, siūlomos atsižvelgiant į 2003 finansinių metų patikinimo pareiškime išreikštą abejonę dėl ataskaitų patikimumo bei į kitus šioje metinėje ataskaitoje Audito Rūmų iškeltus klausimus, kurie, Komisijos nuomone, turėtų būti išspręsti modernizuojant bendrijos apskaitos sistemą.

1.10.

Kaip nurodyta praėjusių metų atsakyme ir Audito Rūmų pastabose, 2003 metais Audito Rūmų išreikštas abejones dėl įplaukų ir avansų siekta išsklaidyti, 2005 m. įvedus naują apskaitos sistemą. Naujoji sistema padės spręsti ir kitus 1.1 lentelėje išdėstytus klausimus.

1.11.

Nors buvo pažymėta pažanga, ypač pateikiant metines finansines ataskaitas ir sumažinus abejonių skaičių bei mastą, Audito Rūmų atlikto audito metu buvo nustatytos problemos, kurių dauguma jau buvo pabrėžtos ankstesnėse ataskaitose (žr. 1.12–1.20 dalis).

1.11.

Kaip pažymėjo Audito Rūmai, pasiekta akivaizdi pažanga pateikiant metinę finansinę atskaitomybę. Tačiau į daugumą Audito Rūmų pastabų buvo galima atsižvelgti, tik 2005 metais įvedus kaupimo principu vykdomą apskaitą ir naują apskaitos sistemą.

1.12.

Nepaisant Audito Rūmų pastabos 2002 (7) ir 2003 (8) finansinių metų metinėse ataskaitose, metų pabaigos ataskaitų aiškinamuosiuose raštuose vis dar nepakankamai ir netiksliai nurodyta, kad Komisijos tarnybos ar valstybės narės vėliau pataisys kai kurias operacijas (EŽŪOGF Garantijų skyriaus mokėjimo agentūrų ataskaitų tvirtinimą, atidėtų sumų patikslinimą su vidaus politikos kryptimis, išorės veiksmais ir struktūriniais fondais susijusių projektų ir programų baigimo procedūros atveju). Be to, aiškinamuosiuose raštuose nėra nurodytas galimas tokių pataisų mastas (pavyzdžiui, ankstesnių finansinių metų pataisų dydis arba vėliau koreguojamų į biudžetą įtrauktų pajamų apimtis).

1.12.

Į 2004 m. galutinę finansinę atskaitomybę įtrauktose pastabose nurodyta, kad dauguma Komisijos per metus atliktų mokėjimų nėra galutiniai ir priklauso nuo įvairių sąlygų. Modernizavus apskaitos sistemą, Komisija turės naujas apskaitos taisykles, galiojančias išmokėtų lėšų susigrąžinimo apskaitai; šios taisyklės taip pat numatytos metinės atskaitomybės aiškinamosiose pastabose. Naujų taisyklių poveikis turėtų matytis 2005 m. metinėje atskaitomybėje.

Kalbant apie struktūrinių fondų išmokas, sunku numatyti būsimų koregavimų lygį, nes daugeliu atskirų atvejų tai priklauso nuo gana lėtų procedūrų rezultatų.

Kalbant apie išlaidas žemės ūkiui, metinėse ataskaitose būtinai pateikiami jų uždarymo metu turėti finansiniai duomenys. Šių duomenų patikimumas visada priklausys nuo tuo metu ar vėliau atlikto audito išvadų. Komisijai priimant galutinį sprendimą sąskaitų patikrinimo ar panašios procedūros metu, ataskaitose patvirtinamos tik galutinės grąžintinos sumos.

Komisija svarstys, ar būtų galima patobulinti informaciją apie finansinį ankstesniais metais atliktų koregavimų poveikį.

1.13.

Taip pat ataskaitas gali laikinai įtakoti ir kiti neaiškumai: pavyzdžiui, sertifikavimo įstaigos pateikė sąlyginę arba neigiamą nuomonę dėl 11 000 milijonų eurų vertės žemės ūkio fondus valdančių 20 mokėjimo agentūrų ataskaitų (žr. 4.19 dalį), o Komisija, laukdama papildomos informacijos ar kai kurių audito darbų pabaigos, nukėlė 2004 finansinių metų finansinio tvirtinimo sprendimą dėl mokėjimo agentūrų ataskaitų, 2004 finansiniais metais sudarančių 9 % deklaruotų išlaidų (žr. 4.20 dalį).

1.13.

Kaip nurodyta 4.19 punkte, sąlyginėse ir neigiamose nuomonėse daugeliu atvejų nurodomos tik konkrečios problemos ir priemonės, susijusios su konkrečiais atitinkamų 20 mokėjimo agentūrų veiklos aspektais. Susijusios išlaidos paprastai riboto dydžio.

Reikėtų pabrėžti, kad sprendimo dėl sąskaitų patikrinimo atidėjimas neturi finansinių padarinių atitinkamai valstybei narei ir netrukdo įtraukti Bendrijos finansavimo išlaidas. Komisija jau inicijavo visų neteisingai išmokėtų sumų susigrąžinimo procedūrą.

1.14.

Pagal Stojimo sutartį (9) iki stojimo dienos nebaigti įgyvendinti ISPA projektai yra patvirtinti Sanglaudos fondo reglamentu. Tokiu būdu, nuo tos dienos atitinkamoms naujoms valstybėms narėms skirtos išmokos (345,5 milijono eurų) mokamos ir toliau, skiriant pasirengimo stojimui pagalbos asignavimus. Atsižvelgiant į biudžeto skaidrumo principą, finansinėje atskaitomybėje reikėtų paaiškinti šią situaciją (10).

1.14.

Pagal Finansinį reglamentą mokėjimai gali būti atliekami tik pagal tą biudžeto eilutę, už kurią įsipareigota. Eilutės pavadinimas pakeistas į „Pasirengimo narystei pagalbos 8 šalims kandidatėms nutraukimas“. Todėl Komisija daugiau neskiria pasirengimo narystei asignavimų. Kaip pabrėžė Audito Rūmai, šių projektų valdymas, suderintas su Sanglaudos fondo taisyklėmis, buvo numatytas Stojimo sutartyje.

1.15.

Pagal bendrosios žemės ūkio politikos (11) numatytas tam tikras paramos schemas valstybės narės gali mažinti išmokas ūkininkams ir atsiradusias lėšas panaudoti tam tikroms papildomoms kaimo plėtros priemonėms finansuoti. Pagal šią sistemą (vadinamą „moduliavimą“) apskaitos duomenys buvo įrašyti toje biudžeto eilutėje, kuri iš tiesų nebus susijusi su atitinkamomis išlaidomis (165,2 milijono eurų 2004 m.), ir dar neįvykdytos išlaidos (263 milijonai eurų 2004 m. gruodžio 31 d.) ataskaitose buvo pateiktos kaip įvykdytos (žr. 2002 finansinių metų metinės ataskaitos 1.13–1.14 dalis ir 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.10 dalies a punktą).

1.15.

Kalbant apie 165,2 mln. eurų sumą, įtrauktą į 2004 m. apskaitą, sumų, išskaičiuotų remiantis Reglamento (EB) Nr. 1259/1999 3 ir 4 straipsniais bei Reglamento (EB) Nr. 1655/2004 1 straipsniu, apskaita atlikta laikantis Komisijos reglamento Nr. 1017/2001 1 straipsnio (iš dalies pakeičiančio Reglamento (EB) Nr. 296/1996 2 straipsnį).

Kalbant apie dar neįvykdytus valstybių narių mokėjimus (2004 metais – 263 mln. eurų), valstybės narės gali dalį tiesioginių žemdirbiams skirtų pagalbos išmokų išskaičiuoti, taikydamos moduliaciją ir kompleksinį paramos susiejimą, ir tam tikru laikotarpiu panaudoti su kaimo plėtra susijusioms priemonėms finansuoti (pagal Reglamento (EB) Nr. 1259/99 3–5 straipsnius ir Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 153 straipsnio 4 dalį bei 155 straipsnį). Išskaičiuotos ir nepanaudotos sumos turi būti grąžintos pasibaigus šiam laikotarpiui.

Dabartinė moduliacijos sistema palaipsniui naikinama; keisti pastarųjų metų „biudžetinės apskaitos“ duomenų įrašymo tvarką nenumatyta. Atsižvelgiant į 2005 metais numatytą perėjimą prie „kaupimo principu vykdomos apskaitos“, svarstoma, ar netraktuoti sistemos kaip bendrosios apskaitos.

1.16.

Kelios sertifikavimo įstaigos išreiškė abejones dėl sumų Komisijai pagal EŽŪOGF Garantijų skyriaus didžiąją debitorių knygą išsamumo ir tikslumo (665,5 milijono eurų neto 2004 m. gruodžio 31 d.) (žr. 2002 finansinių metų metinės ataskaitos 1.25 dalį ir 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.10 dalies d punktą).

1.16.

Kaip ir ankstesniais metais, atidėjimai abejotinoms skoloms ir toliau grindžiami tiksliausiais kiekvienos atitinkamos mokėjimo agentūros skaičiavimais. Laikoma, kad mokėjimo agentūros geriausiai gali įvertinti sumų susigrąžinimo galimybes. Pastaraisiais metais Komisija keletą kartų patobulino ŽŪP skolininkų apskaitos tvarką. Pavyzdžiui, iš mokėjimo agentūrų reikalaujama išsaugoti skolininkų didžiąsias knygas, o iš sertifikavimo įstaigų – patikrinti, ar šiose knygose netrūksta duomenų. 86 mokėjimo agentūros iš 91 galėjo patvirtinti, kad didžiosiose skolininkų knygose duomenys nurodyti teisingai.

Maždaug už trečdalį Audito Rūmų minėtos sumos atsakinga viena mokėjimo agentūra, dėl kurios sertifikavimo įstaiga išreiškė abejones, o Komisija atskyrė sąskaitas.

1.17.

Įvairių debitorių (4 139,8 milijono eurų 2004 m. gruodžio 31 d.) registravimas ir toliau kelia problemas (12). Laikini mokėjimai vis dar įrašomi kaip galutinės išlaidos, o susigrąžinamos sumos nėra įrašomos nedelsiant. Kadangi įgaliojimus suteikiančių pareigūnų tarnybose nėra tinkamų įvairių pajamų vidaus kontrolės procedūrų, Audito Rūmai neturi pagrindo tvirtinti, kad gautinų sumų registras yra išsamus ir tikslus.

1.17.

Kaip buvo nurodyta ankstesnių metų atsakymuose, Komisija sutinka su šia Audito Rūmų pastaba, tačiau 2005 metais įvesta nauja apskaitos sistema padės spręsti iškilusias problemas.

1.18.

Be to, kadangi nėra tinkamos apskaitos sistemos, Audito Rūmai neturi pagrindo tvirtinti, kad sumos, įrašytos kaip finansinių tarpininkų sumos (13), kurios iš viso sudaro 1 313,6 milijono eurų (14)2004 m. gruodžio 31 d., yra išsamios ir tikslios (žr. 2002 finansinių metų metinės ataskaitos 1.27 dalį ir 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.10 dalies f punktą).

1.18.

Nauja 2005 metais įvesta sistema, pagrįsta apskaitos kaupimo principu taisyklėmis, leis Komisijai geriau kontroliuoti išankstinio finansavimo (pavyzdžiui, finansiniams tarpininkams) sumas.

1.19.

Taip pat duomenys, kuriais remdamasi Komisija įrašė 29,6 milijono eurų vertės išankstinių mokėjimų ECIP (Europos Bendrijos investicijų partnerių programai) sumažėjimą (13) (51,5 milijono eurų 2004 m. gruodžio 31 d.), buvo abejotini, nes jų sudedamosios dalys dar nebuvo iki galo nustatytos, kadangi nebuvo baigti tikrinti atitinkami dokumentai (žr. 2002 finansinių metų metinės ataskaitos 1.18 dalį ir 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.10 dalies b punktą).

1.19.

2005 metais toliau buvo atliekama užvestų bylų peržiūra. Į 2004 m. pabaigos balansą įrašytą 51,5 mln. eurų sumą atitinka 41,2 mln. eurų išankstinio finansavimo (2 priemonė) ir 10,3 mln. eurų sąskaitose, atidarytose įvairių ECIP (Europos bendrijos investicinių partnerių) programoje dalyvaujančių finansinių institucijų partnerių. Tik išankstiniam finansavimui skirta 29,6 mln. eurų mažiau. Ši suma apskaičiuota, iš bendros sumos išskaičiavus tą dalį, kuri veikiausiai bus grąžinta (11,5 mln. eurų). 10,3 mln. eurų suma nustatyta, atlikus apklausą, kurios tikslas – patvirtinti duomenis, susijusius 3 ir 4 priemone. Ji bus pervesta Komisijai, nusiuntus reikiamus susigrąžinimo pavedimus.

1.20.

Balanse pateikiami dabartiniai atidėjimai pensijoms (15) (26 008 milijonai eurų 2004 m. gruodžio 31 d. pagal darbuotojų (25 814 milijonų eurų) ir Komisijos narių, Teisingumo teismo teisėjų ir generalinių advokatų bei Audito Rūmų narių aktuarinį vertinimą (194 milijonai eurų) ir atitinkamos iš valstybių narių gautinos sumos neutralizuoja poveikį ekonominiams rezultatams, nes negalima nustatyti 2004 m. Bendrijos institucijų įsipareigojimų pensijoms pokyčio (žr. 2002 finansinių metų metinės ataskaitos 1.31–1.32 dalis ir 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.10 dalies h punktą).

1.20.

Kaip Komisija nurodė ankstesniuose atsakymuose, pensijų apskaita atitinka apskaitos taisykles, Komisijos apskaitos pareigūno patvirtintas pasitarus su Apskaitos standartų komitetu. Klausimas iš naujo bus nagrinėjamas, kai bus parengti tarptautiniai viešojo sektoriaus pensijų apskaitos standartai (IPSAS).

1.21.

2002 m. gruodžio 17 d. Komisija patvirtino veiksmų planą Europos Bendrijų apskaitos sistemai modernizuoti (16). Tai – atsakas į daugelį ankstesnių Audito Rūmų pastabų ir jame atsižvelgiama į 2002 m. birželio mėn. priimto Finansinio reglamento (17) nuostatas, kurios, be kita ko, reikalauja, įdiegti kaupimo principu vykdomą apskaitą (125 straipsnis). Šiame plane, kuris turėjo būti galutinai įgyvendintas 2005 m. sausio 1 d. (18), numatyti du tikslai: pirmas – patvirtinti naują apskaitos sistemą (19), antras – vystyti jos įgyvendinimui reikalingas informacines sistemas (20). Siekiant padėti už projekto įgyvendinimą atsakingam Komisijos apskaitos pareigūnui buvo įsteigti projekto priežiūros koordinavimo valdyba ir patariamasis apskaitos standartų komitetas.

1.22.

Atsižvelgdami į ypatingą modernizavimo projekto reikšmę, Audito Rūmai pradėjo tebevykstantį įvairių Komisijos įgyvendinamo projekto etapų auditą. Šioje dalyje Audito Rūmai pateikia preliminarias išvadas, o kitose metinėse ataskaitose praneš apie vėlesnius etapus.

1.22.

Naujoji apskaitos sistema jau veikia; 2005 m. metinės atskaitomybės parengiamieji darbai (įskaitant ir pradinį balansą) toliau tęsiami po to, kai Audito Rūmai baigė auditą 2005 m. gegužės mėn.

1.23.

Pirmajame etape, apimančiame pereinamąjį 2004 m laikotarpį, Audito Rūmai susitelkė ties:

1.24.

Atsižvelgiant į Finansinio reglamento 133 straipsnio reikalavimus, 2004 m. gruodžio 28 d. Komisijos apskaitos pareigūnas patvirtino 15 taisyklių (22). Šios taisyklės skirtos pagrindiniams su apskaita ir finansinės informacijos pateikimu susijusiems biudžeto skyriams, šie aspektai yra pagrįsti viešajam sektoriui taikomais tarptautiniu mastu pripažintais apskaitos standartais (23), pritaikytais specifiniams Komisijos ir Europos Bendrijų poreikiams (24). Vėliau šios taisyklės buvo perkeltos į įgyvendinimo taisykles ir apskaitos vadovą, taikomus institucijose ir įstaigose, kurių ataskaitos turi būti konsoliduotos (25), kaip tik prieš parengiant 2005 finansinių metų ataskaitas.

1.25.

Atsižvelgdami į savo vėlesnį darbą, susijusį su 2005 finansinių metų pradžios balansu, kuris baigiant auditą (2005 m. gegužės mėn.) dar nebuvo parengtas, Audito Rūmai savo pirmajame tyrime apsiribojo keturiomis pereinamuoju laikotarpiu pagrindinėmis laikomomis apskaitos taisyklėmis, susijusiomis su finansine atskaitomybe, išlaidomis ir skolomis, išankstiniu finansavimu ir atidėjimais, neapibrėžtais turtu ir įsipareigojimais. Likusios taisyklės bus nagrinėjamos vėlesniuose šio audito etapuose.

1.26.

Buvo nustatyta, kad šios keturios taisyklės iš esmės atitinka Finansinį reglamentą bei tarptautinius viešojo sektoriaus apskaitos standartus (IPSAS), kai jie yra joms taikomi (26). Tačiau dėl taikymo sričių sudėtingumo jų atitikimas iš dalies priklauso nuo fakto, kad pagrindinės taisyklės ir išsamesnis apskaitos vadovas yra pakankamai apibendrinti ir tokiu būdu įvairūs generaliniai direktoratai konkrečius elementus gali interpretuoti savo nuožiūra (žr. 1.32 dalį). Be to, reikėtų paaiškinti garantijų ir išankstinio finansavimo klausimus (žr. 1.33 dalį).

1.26.

Komisijos apskaitos pareigūno patvirtintos apskaitos taisyklės buvo aptartos su Apskaitos standartų komitetu ir vien savo pobūdžiu yra daugiau bendros nei konkrečios. Tokios yra ir tarptautinės apskaitos taisyklės, kuriomis jos remiasi: tarptautiniai apskaitos standartai, tarptautiniai finansinės atskaitomybės standartai (TAS, TFAS) ir tarptautiniai viešojo sektoriaus apskaitos standartai. Daugiau instrukcijų ir patarimų galima rasti Komisijos intranete pateikiamame apskaitos vadove ir informaciniuose lapeliuose. Generaliniams direktoratams šių taisyklių taikymas privalomas.

1.27.

Instrukcijų rengimas ir patvirtinimas audito pabaigoje (2005 m. gegužės mėn.) dar nebuvo baigtas, pavyzdžiui šiuo metu yra rengiama finansinių metų atskyrimo (cut-off) procedūra. Yra svarbu nustatyti finansinius metus, kuriems turi būti priskirti generuojantys faktai, nes tai tiesiogiai įtakoja operacijų apskaitą ir padeda tiksliai ir teisingai įvertinti finansinę situaciją.

1.27.

Tokių instrukcijų rengimas yra nuolatinis vyksmas, ypač paspartėjęs Audito Rūmams baigus auditą. Taisyklės buvo parengtos laiku. Finansinių metų atskyrimo procedūra buvo pateikta ir aptarta su generaliniais direktoriais liepos mėn. pabaigoje ir rugpjūčio mėn. pradžioje. Pagaliau, kaip ir buvo numatyta, buvo parengtas galutinis finansinių metų atskyrimo instrukcijų variantas, ir iki rugpjūčio mėn. vidurio jos buvo nusiųstos generaliniams direktoratams. Be to, jos buvo paskelbtos intraneto svetainėje.

1.28.

Komisija 2005 finansinių metų ataskaitas turi parengti pagal naujas apskaitos taisykles. Todėl reikia iš naujo užbaigti 2004 finansinius metus, kad būtų galima pagal naujas apskaitos taisykles parengti 2005 m. pradžios balansą. Kai kurie pradžios balansui reikalingi duomenys nėra pateikti 2004 m. pabaigos ataskaitose. Tačiau, taikant konkrečias procedūras, šie duomenys turi būti nustatyti ir įtraukti į apskaitą 2005 m.

1.29.

Tolesnėse dalyse nagrinėjami svarbiausi elementai: išankstinis finansavimas (išankstiniai mokėjimai), kuris yra turto dalis, 2004 m. gruodžio 31 d. neapmokėtos ataskaitos (mokėjimo prašymai), kurie yra įsipareigojimų dalis, garantijos, kurios bus įtrauktos į balanso priedą, juridiniai subjektai, kurie yra būtina išmokų mokėjimo sąlyga.

1.30.

Komisija apskaičiavo, kad į ataskaitas bus įrašyta apie 64 000 milijonų eurų vertės išankstinio finansavimo suma. Daugiau nei 90 % šios sumos pasiskirsto penkiuose generaliniuose direktoratuose: Regioninės politikos generaliniame direktorate, Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generaliniame direktorate, Žemės ūkio ir kaimo plėtros generaliniame direktorate, Mokslinių tyrimų generaliniame direktorate ir EuropeAid bendradarbiavimo tarnyboje. Tokiu būdu, buvo nuspręsta apsiriboti šių penkių generalinių direktoratų išankstinio finansavimo ir su juo susijusių klausimų, t. y. garantijų, auditu.

1.31.

Su šia metine ataskaita susijusio audito pabaigoje 2005 m. gegužės mėn., dar nebuvo nagrinėjami visi techniniai ir konceptualūs klausimai (žr. 1.25–1.27 dalis). Be to, į sistemą įrašytos sumos vis dar buvo negalutinės, kadangi jų dar nebuvo patvirtinę įgaliojimus suteikiantys pareigūnai, nes 2005 finansinių metų pradžios balansai dar nebuvo parengti. 2005 m. finansinė atskaitomybė yra tikra ir teisinga tik tuomet, kai yra pagrįsta tiksliais pradžios balansais.

1.31.

Žr. atsakymus 1.26.–1.27 punktuose.

Pradinio balanso rengimą numatoma baigti laiku. Pirmieji duomenys į naująją sistemą bus pervesti pirmąją sausio mėn. savaitę. Generaliniai direktoratai tikrino ir taisė duomenis ir turi oficialiai patvirtinti galutinį pradinio balanso variantą.

1.32.

Su išankstinio finansavimo nustatymu, apmokėjimu ir kiekybiniu įvertinimu bendrosiose ataskaitose susijusios procedūros generaliniuose direktoratuose skiriasi. Tai gali įtakoti pateiktos informacijos apie ekonominius referencinio laikotarpio rezultatus pateikimą ir turinį (27).

1.32.

Atsižvelgiant į skirtingas sutarčių sąlygas, išankstinio finansavimo sumoms patikrinti taikomos skirtingos procedūros. Informacija apie išankstinį finansavimą finansinėse ataskaitose perteiks ekonomikos realijas.

1.33.

Šiuo metu visi generaliniai direktoratai garantijas laiko jų pradine nominalia verte. Tačiau išlaikant šią vertę neatsižvelgiama į sumą, kurios gali būti pareikalauta garantijos išmokėjimo atveju, todėl ši vertė yra didesnė už bendrą garantijomis padengiamą sumą. Tačiau aiškinamuosiuose raštuose reikėtų pateikti papildomą informaciją apie neapibrėžtą turtą ir įsipareigojimus.

1.33.

Garantijos visų pirma įrašomos nominalia verte. Ši suma bus sumažinta tik tuo atveju, jei įgaliojimus suteikiantis pareigūnas pritaria numatytos garantijos sumažinimui. Turimos garantijos vertė ir kartu dabartinė garantuotos sumos vertė nurodomos finansinių ataskaitų pastabose, panaudojus apskaitos sistemos duomenis.

1.34.

Išankstinio finansavimo atveju (žr. 1.31 dalį) į sistemą įrašytos ataskaitas (mokėjimo prašymus) atitinkančios sumos su šia metine ataskaita susijusio audito pabaigoje 2005 m. gegužės mėn. vis dar buvo negalutinės.

1.34.

Žr. atsakymą 1.31 punkte.

1.35.

Audito Rūmų audito metu buvo nustatyta su vietinėmis sistemomis susijusi rizika. Buvo konstatuota (pavyzdžiui, Regioninės politikos generaliniame direktorate), kad vietinės sistemos ir ABAC ne visada yra suderintos siekiant patvirtinti tinkamą duomenų perdavimą, o (kaip buvo nustatyta Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generaliniame direktorate) kai kurio sumos buvo įrašytos daugiau nei vieną kartą ir perduotos centrinei sistemai. Be to, buvo nustatyta dėl klaidingos duomenų interpretacijos atsiradusių klaidų (pavyzdžiui, Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generaliniame direktorate), kai didžiausia prašymo apmokėti išlaidas ir neapmokėto įsipareigojimo suma buvo laikoma ataskaita (mokėjimo prašymu) ir perkelta į centrinę sistemą.

1.35.

Audito Rūmų nustatyti neatitikimai buvo peržiūrėti ir ištaisyti. Kiekvienas generalinis direktoratas suderino sąskaitas su Audito Rūmų auditu, kaip reikalaujama patvirtinant galutinį pradinio balanso variantą.

Pastabos dėl Užimtumo, socialinių reikalų ir lygių galimybių generalinio direktorato susijusios su klaidomis, ištaisytomis 2005 m. gegužės mėn., ir priimta atsargia nuostata dėl gautų reikalavimų padengti išlaidas atidėjimo. Dėl informacinių technologijų plėtros 2005 m. pradžioje nutrūko Regioninės politikos generalinio direktorato atliekamas nuolatinis vietinės sistemos derinimas prie kaupimo principu vykdomos apskaitos.

1.36.

Nuo 2005 m. negali būti atlikta jokia biudžeto operacija, jei nėra nuorodos apie juridinį subjektą, kuris prieš tai buvo įregistruotas ir patvirtintas juridinių asmenų registre (LEF). Iš esmės LEF priklauso mažos rizikos sričiai, nes bet kokia šiame kontekste atsiradusi klaida sustabdo visus mokėjimus. Tam, kad būtų toliau tęsiama mokėjimo procedūra, į LEF įrašyti duomenys turi būti pataisyti ir patvirtinti.

1.37.

Iš penkių audituotų generalinių direktoratų ir tarnybų tik EuropeAid bendradarbiavimo tarnyba dėl savo veiklos pobūdžio turėjo su juridinių subjektų tvirtinimu susijusių problemų, nes ne visada buvo įmanoma gauti būtinus dokumentus (visame pasaulyje įsikūrę rangovai veikia pagal skirtingas teisines sistemas, todėl banko procedūros, PVM tvarka, įmonių registras ir t. t. skiriasi).

1.37.

Siekiant išspręsti konkrečias problemas, su kuriomis susidūrė minėtas direktoratas, buvo priimtos tam tikros priemonės. Todėl šios problemos neturėtų pasikartoti.

1.38.

Apskaitos pareigūnas turi patikrinti ir patvirtinti, kad vietinės sistemos centrinei sistemai gali perduoti naujas apskaitos taisykles atitinkančius duomenis (28). Atlikus šią procedūrą centrinė sistema nebegali priimti iš nepatvirtintų vietinių sistemų teikiamų duomenų.

1.39.

Šis tvirtinimas vykdomas dviem etapais. Pradžioje kontrolė yra pagrįsta Komisijos įvertinimais (management representations). Nors iš pradžių numatytos parengti 2004 m. gruodžio mėn. pabaigoje, 40 atskirų ataskaitų ir suvestinė ataskaita buvo parengtos tik 2005 m. vasario mėn.

1.39.

Galutinė ataskaita buvo patvirtinta 2005 m. vasario mėn. pabaigoje, Biudžeto generaliniam direktoratui į ją įtraukus iš visų generalinių direktoratų gautas pastabas. Į galutinį variantą įtrauktas ir bendras 2004 m. patvirtinimo įvertinimas bei atskiri 40 generalinių direktoratų įvertinimai.

1.40.

Atsižvelgiant į visas 40 apskaitos pareigūno patikrintų sistemų, buvo nustatyta tam tikra su penkiomis sistemomis susijusi rizika (29), o dar trijose sistemose (30) rasta rimtų problemų. Kadangi jų greitai patikslinti nebuvo įmanoma, šios sistemos ir toliau buvo naudojamos 2005 m.

1.40.

Dėl rizikos, susijusios su penkiomis sistemomis, ataskaitose daroma išvada, kad šiuo metu nėra pagrindo abejoti tuo, kad sistemos bus pajėgios teikti duomenis institucijos apskaitai ar šių sąskaitų duomenims patvirtinti.

Tęsiant 2005 metais vykdomą stebėsenos veiklą, bus atliktas nuodugnus 13 generalinių direktoratų ir tarnybų tyrimas. Tarp jų: Audito Rūmų minėti generaliniai direktoratai ir penki didžiausi generaliniai direktoratai (31). Darbas jau pradėtas ir tęsis iki metų pabaigos. Ataskaitų dėl šių 13 generalinių direktoratų vietinių sistemų patvirtinimo projektai bus paskelbti iki 2005 m. pabaigos.

1.41.

Į šiuo metu taikomą tvirtinimo procedūrą nėra įtrauktas joks mechanizmas, pagal kurį apskaitos pareigūnui būtų pranešama apie vietinių sistemų pakeitimus, kuriuos atlikus, pagal Finansinio reglamento 61 straipsnį, reikėtų naujo patvirtinimo.

1.41.

Biudžeto generalinis direktoratas iki 2005 m. pabaigos nustatys pranešimo apie vietinių sistemų pakeitimus tvarką, paremtą vykdant patvirtinimo veiklą įgyta patirtimi.

1.42.

Antrajame tvirtinimo etape (kuris turėtų prasidėti dar 2005 m.), bus atliktos išsamios patikros, padėsiančios užtikrinti pakankamą duomenų kokybės lygį ir patvirtinti pirmojo etapo rezultatus. Finansinio reglamento 61 straipsnio reikalavimai bus įvykdyti tik tada, kai apskaitos pareigūnas, remdamasis šių patikrų rezultatais, galutinai patvirtins vietines sistemas.

1.42.

Iš tiesų 2005 metais numatyta iš naujo įvertinti vietines sistemas. Iš pradžių 40-čiai generalinių direktoratų ir tarnybų buvo išsiųsti atskiri stebėsenos klausimynai; atsakymai gauti laiku, t. y. iki 2005 m. birželio mėn. Buvo parengta pažangos ataskaita, kurioje įvertinami 27 generaliniai direktoratai: rimtų problemų nenustatyta. Ši pažangos ataskaita pirmiausia buvo nusiųsta apskaitos pareigūnui; Audito Rūmams bus pateikta reikiamu laiku.

1.43.

Apskaitos sistemos modernizavimas turėjo būti numatytas ir įgyvendintas laikantis Finansiniame reglamente nustatyto termino. Viešojo administravimo institucijų vykdytų panašių reformų patirtis (32) rodo, kad paprastai įvairios problemos trukdo laiku įgyvendinti tokios apimties projektus. Atsižvelgdama į tai, Komisija pasiekė didelę pažangą įdiegdama kaupimo principu vykdomą apskaitą.

1.44.

Tačiau kaip Audito Rūmai buvo pastebėję ir ankstesnėse metinėse ataskaitose (33), būtiniems pritaikymams bei patvirtinimams atlikti numatyti terminai yra sunkiai pasiekiami. Iš tiesų 2005 metų pradžios balansas, pradžioje numatytas parengti 2004 m. pabaigoje, 2005 m. viduryje dar nebuvo prieinamas.

1.44.

Modernizavimo projektas baigtas 2005 m. sausio mėnesį nustatytu terminu, iki kurio naujoji sistema turėjo būti įgyvendinta: 2005 m. sausio 1 d. Komisija perėjo nuo grynųjų pinigų principu pagrįstos ES biudžeto apskaitos prie kaupimo principu vykdomos apskaitos. Komisija tiki, kad pradiniai balansai bus parengti laiku.

1.45.

Reikia papildomų pastangų, nes Komisijos įgaliojimus suteikiantys pareigūnai dar nepatvirtino skaičių, būtinų 2005 metų pradžios balanso parengimui. Be to, šiuo metu taikomos taisyklės dar visiškai neaprėpia visų aspektų, o atitinkamos tarnybos nevienodai taiko instrukcijas. Apskaitos pareigūnas turi imtis atitinkamų priemonių, kad būtų užtikrintas tikslumas ir išsamumas pateikiant teisingą ir patikimą padėtį atspindinčią finansinę informaciją. Jei Komisija laiku nesiims priemonių, Audito Rūmų nustatyti trūkumai gali įtakoti 2005 m. finansinės atskaitomybės patikimumą.

1.45.

Kaupimo principu vykdomos apskaitos sistema bus plėtojama ir tobulinama 2005 ir 2006 metais. Modernizavimo projektas didžiąja dalimi įvykdė 2005 m. pirmiems 8 mėnesiams nustatytus tikslus. Visos tarnybos įdėjo nemažai pastangų, siekdamos surinkti informaciją, reikalingą kaupimo principu vykdomos apskaitos rengimui, ir atitinkamai pakoreguodamos savo vietines sistemas, kad būtų galima tinkamai atlikti sandorių apskaitą naujojoje sistemoje.

Kaip ir modernizavimo projekto atveju, Komisija ketina imtis visų reikiamų priemonių, kad šis darbas būtų baigtas.

1.46.

Atsižvelgiant į Sutarties 248 straipsnio 1 dalies reikalavimus, besikeičiančią audito aplinką (kuri yra nepaprastai sudėtinga ir iš esmės pasikeitė dėl Komisijos finansų reformos) ir DAS „vartotojų“ lūkesčius (ypač biudžeto įvykdymą tvirtinančios institucijos), Audito Rūmai nusprendė, kad jų audito išvada turėtų būti bendra su nuosavais ištekliais susijusių specialiųjų vertinimų ir visų šešių 2000–2006 m. finansinės perspektyvos taikomų skyrių (34) išdava. Šie specialieji vertinimai, skirti padėti biudžeto įvykdymą tvirtinančiai institucijai prižiūrėti lėšų valdymo kokybę kiekvienoje pagrindinėje Bendrijos intervencijos (35) srityje, yra pagrįsti keturiais informacijos šaltiniais:

1.47.

Priežiūros ir kontrolės sistemų audito tikslas – įvertinti jų su operacijų teisėtumu ir tvarkingumo susijusios rizikos valdymo mastą. Atliekant operacijų testus siekiama gauti tiesioginių įrodymų apie teisėtumą ir tvarkingumą bei pateikti informaciją apie nustatytų klaidų kilmę, dažnumą, pobūdį ir poveikį. Operacijų testų rezultatai naudojami išvadų apie sistemas papildymui ir patvirtinimui. Iš šių abiejų šaltinių gauta informacija naudojama korekcinių priemonių rekomendacijoms parengti. Pagal tarptautinius audito standartus Audito Rūmai taip pat atsižvelgia į generalinių direktorių metinėse veiklos ataskaitose ir deklaracijose bei Komisijos patvirtintoje jų suvestinėje pateiktus įvertinimus (management representations). Taip pat nagrinėjamas kitų auditorių (36) darbas siekiant įvertinti potencialų poveikį specialiesiems vertinimams.

1.47.

Komisija pritaria Audito Rūmams dėl to, kokios turi būti priežiūros ir kontrolės sistemų atliekamo pažeidimų, susijusių su pagrindinėmis operacijomis, rizikos valdymo ribos, ir sieks patobulinti šias sistemas, jei Audito Rūmai nustatys nesklandumų. Be to, jei, patikrinę operacijas, Audito Rūmai nustatys, kad priežiūros ir kontrolės sistemos neveikia kaip numatyta, Komisija sieks pašalinti trūkumus ir išieškoti Bendrijų biudžetui padarytą žalą.

1.48.

Iš esmės išvados, kurias galima daryti atsižvelgiant į specialiuosius įvertinimus dėl įvairių prieinamų DAS šaltinių, yra tinkamos. Srityse, kur Audito Rūmų audito metu buvo nustatyta, kad taikant priežiūros ir kontrolės sistemas galima tinkamai valdyti riziką, Audito Rūmų savarankiškaisiais testais gaunama tik nereikšminga informacija apie operacijų teisėtumą ir tvarkingumą; be to, Audito Rūmų generalinių direktorių ir įgaliotų įgaliojimus suteikiančių pareigūnų deklaracijų (37) įvertinimas patvirtino, kad nebuvo išreikšta jokių abejonių arba jos visai nereikšmingos (žr. 3.52–3.55, 8.31–8.32, 8.36–8.37, 9.13 ir 9.26–9.28 dalis).

1.49.

Srityse, kuriose pagal Audito Rūmų įvertinimą, priežiūros ir kontrolės sistemos yra, bet jų rizikos valdymo efektyvumą reikia tobulinti, Audito Rūmų savarankiškaisiais testais nustatoma esminė informacija apie operacijų teisėtumą ir tvarkingumą (žr. 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.46 ir 7.39–7.40 dalis). Be to, Audito Rūmų atliktas generalinių direktorių deklaracijų įvertinimas patvirtino, kad pagrindinės abejonės buvo pateiktos arba, Audito Rūmų nuomone, turėtų būti pateiktos. Tai – požymis, kad patys vadovai turi ir toliau dėti pastangas užtikrinant tinkamą su operacijų teisėtumu ir tvarkingumu susijusios rizikos kontrolę (žr. 1.2 lentelę ).

1.49.

Kaip Komisija nurodė savo atsakymuose į Audito Rūmų minėtus punktus, ji mano, kad generaliniai direktoriai turi pakankamo pagrindo tikėti, jog įdiegtos priežiūros ir kontrolės sistemos yra pajėgios užtikrinti klaidų ir pažeidimų, susijusių su pagrindinėmis operacijomis, rizikos valdymą. Iškilus rimtam pavojui, EB biudžetas apsaugomas išieškant sumas iš atitinkamų pareiškėjų arba, bendrai valdomų lėšų atveju, – iš atitinkamos valstybės narės. Komisija deda nuolatines pastangas, siekdama patobulinti šias sistemas: visai neseniai nuomonėje Nr. 2/2004 bei teisės aktų pasiūlymuose dėl 2007–2013 m. finansinių perspektyvų ji pateikė skirtumų tarp dabartinių savo sistemų ir EAR rekomenduojamų sistemų analizę.

1.50.

Audito Rūmai metinėse ataskaitose pripažino, ypač po Baltosios knygos apie Komisijos reformą 2000 m. balandžio mėn. pateikimo (42), kad pažanga buvo padaryta, ypač Komisijoje, tobulinant priežiūros ir kontrolės sistemų modelį, įgyvendinimą ir funkcionavimą (žr. 1.71–1.83 dalis). Ši raida vyko kartu su besikeičiančia su ES biudžeto įgyvendinimu susijusia valdymo kultūra. Kadangi pradžioje buvo ypač akcentuojamas biudžeto vykdymas, svarbūs tapo kontrolės ir audito aspektai. Be to, didesnis dėmesys buvo skiriamas vadovavimo klausimams (žr.1.55–1.70 dalis). Tačiau Audito Rūmų auditas rodo, kad dar reikia svarbesnių ar mažiau svarbių papildomų pastangų, užtikrinančių efektyvesnį priežiūros ir kontrolės sistemų funkcionavimą, ypač valstybėse narėse (žr.3.54–3.55, 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.42–6.45, 7.39–7.40, 8.37 ir 9.26–9.28 dalis).

1.50.

Komisija pažymi teigiamą Audito Rūmų nuomonę apie pažangą, padarytą nuo reformos pradžios kontrolės sistemų ir valdymo kultūros srityse.

Ji pripažįsta, kad vidaus kontrolę dar bus galima tobulinti. Kaip rodo Komisijos atsakymai į Audito Rūmų pastabas atitinkamuose ataskaitos skyriuose, dedamos papildomos pastangos: visų pirma priimant priemones, kuriomis siekiama užtikrinti tinkamą valstybių narių vykdomos pagrindinės kontrolės įgyvendinimą.

Be to, kad Komisija dabar laikosi savo įsipareigojimų, galima spręsti iš jos siekimo sustiprinti integruotos vidaus kontrolės sistemos, atitinkančios Audito Rūmų nuomonėje Nr. 2/2004 dėl bendrojo audito išdėstytus principus, įgyvendinimą.

1.51.

Reikia atidžios stebėsenos, kad būtų galima įvertinti, ar sustiprintos priežiūros ir kontrolės sistemos užtikrina tinkamą rizikos valdymą. Tai yra ypač svarbu, jei reikšmingi pokyčiai įtakojo audito aplinką (pavyzdžiui, plėtra, politikos sričių reformos, administracinių struktūrų pokyčiai).

1.52.

Už būtinų rodiklių parengimą yra atsakingi vadovai (43). Todėl Komisija turėtų sekti, kad priežiūros ir kontrolės sistemos nuolat laiku pateiktų teisingą ir išsamią informaciją apie pagrindinių kontrolės priemonių įgyvendinimą ir efektyvų funkcionavimą, su operacijomis susijusių klaidų, kurių nebuvo išvengta, kurios nebuvo nustatytos ir ištaisytos, dažnumą, kilmę ir poveikį. Tokiu būdu Audito Rūmai galėtų įvertinti ir pateikti pastabas apie jiems Komisijos ir valstybių narių pateiktos informacijos teisingumą bei įvertinti pasiektą pažangą (44).

1.52.

Statinių kriterijų rengimas nevisiškai pritaikytas kintamai Komisijos valdymo ir kontrolės aplinkai. Siekiant įgyvendinti integruotos vidaus kontrolės sistemos planą (COM(2005) 252/4, 2005 m. birželio 15 d.), buvo parengta ataskaita apie Komisijos tarnybų vidaus kontrolės sistemos ir Audito Rūmų nuomonėje Nr. 2/2004 dėl Bendrijos vidaus kontrolės sistemos išdėstytų kontrolės principų neatitikimo įvertinimą. Ataskaitoje pažymima, kad bendras įvairioms politikos sritims nustatytas klaidų lygis ne visada prasmingas, nes joms skirtos programos skiriasi pobūdžiu ir trukme. Būtų geriau, jei kiekvienas generalinis direktoratas apibrėžtų savą kontrolės (ypač ex post kontrolės) strategiją, savus tikslinius kriterijus ir norimą jų raidą. Komisija pripažįsta, kad šį procesą, prasidėjusį jau 2003 metais, jos tarnybos galėtų labiau formalizuoti.

Vidaus kontrolės veiksmingumas savo ruožtu didžiąja dalimi priklauso nuo kokybinio įvertinimo, atliekamo panaudojant priemones, kurios negali visada apsiriboti tik paprastais kriterijais.

1.53.

Audito Rūmų atlikti auditai parodė, kad rodiklių sukūrimas ir naudojimas Komisijoje vis dar yra nepakankamas (45) siekiant nuolat prižiūrėti vidaus kontrolės sistemų kokybę bei operacijų teisėtumą ir tvarkingumą (žr. 1.61 dalį) (46).

1.53.

Komisija jau taiko į Audito Rūmų naudojamus panašius stebėsenos kriterijus (žr. 44 pastabą): minimalių reikalavimų dėl vidaus kontrolės standartų paisymo stebėsena vidaus kontrolės apžvalgos ataskaitoje, reformos ir atsargių generalinių direktorių veiksmų stebėsena reformos pažangos ataskaitose ir metinių veiklos ataskaitų sintezėje bei patikinimo pareiškime pateiktų pastabų, ypač dėl biudžeto įvykdymo patvirtinimo, stebėsena. Ji pripažįsta, kad būtų galima parengti daugiau kriterijų; pavyzdžiui, rizikos valdymo organizavimui.

Be to, sintezėje Komisija įsipareigojo išanalizuoti esamus kriterijus, atlikdama porinį „šeimų“ tyrimą, kurio tikslas – apsvarstyti, kaip šiuos kriterijus paversti veiksmingesnėmis valdymo priemonėmis.

1.54.

Audito Rūmai įvertino Komisijos įvairių valdymo sričių vidaus kontrolės sistemą (žr. Finansinio reglamento 53 straipsnį), atsižvelgdami į jos vaidmenį užtikrinant operacijų teisėtumą ir tvarkingumą. Visų pirma, Audito Rūmai išnagrinėjo, kokiu mastu generalinių direktorių metinėse veiklos ataskaitose ir deklaracijose bei Komisijos patvirtintoje jų suvestinėje pateikti įvertinimai (management representations) yra pagrįsti Audito Rūmų atlikto audito išvadomis, į kurias, prireikus, galima būtų atsižvelgti DAS atveju. Antra, Audito Rūmai išnagrinėjo su Komisijos vidaus kontrolės (vidaus kontrolės standartais ir prie metinių veiklos ataskaitų bei jų 2003 m. suvestinės pridedamais veiksmų planais) pagrindinių elementų įgyvendinimu susijusią pažangą ir įvertino įdiegtų procedūrų ir parengtų priemonių efektyvumą.

1.55.

Savo 2004 finansinių metų metinių veikos ataskaitų suvestinėje (47) Komisija ir toliau stengėsi skaidriau laikytis savo įsipareigojimo atsiskaitydama už valdymą bei nusprendė taikyti tinkamas priemones horizontaliems aspektams (48).

1.56.

Suvestinėje ataskaitoje pateiktas Komisijos vidaus kontrolės sistemos įvertinimas iš esmės atitinka Audito Rūmų analizę. Tačiau tam tikrais atvejais Audito Rūmų audito išvadose pažymima, kad reikia papildomų priemonių siekiant 2004 finansinių metų suvestinėje minimos „bendros pakankamos“ būklės (apskaitos modernizavimas, žr. 1.21–1.45 dalis; pažangos įvertinimo rodikliai, žr.1.51–1.53 dalis; generalinių direktorių metinės veiklos ataskaitos ir deklaracijos, žr.1.59–1.70 dalis; veiksmų planai, žr. 1.72–1.74 dalis).

1.56.

2004 m. sintezėje Komisija konstatuoja, kad visi deleguoti įgaliojimus suteikiantys pareigūnai galėjo pateikti reikiamą nuosaikų patikinimą.

Vykstant nuolatiniam tobulinimo procesui, Komisija užsibrėžė nemažai uždavinių, susijusių su valdymo kokybei itin svarbiais kompleksiniais klausimais. Įgyvendindama integruotą kontrolės sistemą, patvirtindama sąskaitų vientisumą, nuoseklumą ir patikimumą bei sustiprindama metinės veiklos ataskaitų pateikimo procesą ir bendrą rizikos valdymo metodą, Komisija įsipareigojo patobulinti, kiek leidžia reforma, savo funkcionavimą.

1.57.

Parlamentas 2003 finansinių metų biudžeto įvykdymo patvirtinimo rezoliucijoje paragino Komisiją suvestinę pakeisti konsoliduotu bendru finansų valdymo ir kontrolės patikinimo pareiškimu, tačiau Komisija paaiškino, kad suvestinė yra aktas, kuriuo ji, analizuodama metines veiklos ataskaitas, vykdo politinius įsipareigojimus. Pagal valdymo įsipareigojimų decentralizavimo metodą Komisija nepateikia jokio kito patikinimo manydama, kad tai yra padaryta generalinių direktorių deklaracijose. Audito Rūmai siūlo Komisijai kaip institucijai pagal Steigimo sutartį (274 straipsnį) prisiimti biudžeto vykdymo atsakomybę, patvirtindama kaip savo įgaliotų įgaliojimus suteikiančių pareigūnų įvertinimus (management representations) (žr. Audito Rūmų 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.58–1.60 dalis).

1.57.

Kaip ir ankstesniais finansiniais metais, patvirtindama 2004 m. metinių veiklos ataskaitų sintezę, Komisija pateikė savo tarnybų valdymo balansą ir aptarė svarbiausius pastarųjų metinėse veiklos ataskaitose iškeltus horizontaliuosius klausimus.

Reikalauti konsoliduoto patikinimo pareiškimo iš Komisijos narių prieštarautų nuo 2 000 m. pradėtai finansinio valdymo reformai, kuria siekiama perduoti atsakomybę deleguotiems įgaliojimus suteikiantiems pareigūnams. Tačiau sintezėje Komisija, analizuodama metines veiklos ataskaitas ir pareikšdama nuomonę svarbiausiais horizontaliaisiais klausimais, įskaitant veiksmus, skirtus problemoms spręsti Komisijos mastu, prisiima politinę atsakomybę.

1.58.

Suvestinė ataskaita nustato orientacinę sistemą, pagal kurią, be kita ko, Komisija siekia vidutinės trukmės laikotarpiu iš Audito Rūmų gauti patikinimo pareiškimą tik su labai nereikšmingomis abejonėmis. Audito Rūmai pažymi, kad Komisijos strategija numatomi kiekybiniai pokyčiai, nes papildomų patobulinimų ieškoma ne vykdant naują reformą, bet iki galo plėtojant potencialias veikiančių sistemų galimybes, susitelkiant ties šiomis sritimis:

1.59.

Atsižvelgiant į ankstesnių metų patirtį, Komisijos centrinės tarnybos (generalinis sekretoriatas, Biudžeto generalinis direktoratas bei Personalo ir administracijos generalinis direktoratas) parengė bendras metinių veiklos ataskaitų ir deklaracijų gaires, kurios, pirma, buvo naudojamos kaip 2004 finansinių metų aplinkraštis (49), ir kuriomis būtų galima remtis ateinančiais finansiniais metais.

1.60.

Audito Rūmai nustatė gairių kokybės pažangą palyginus su 2003 finansiniais metais, ypač susijusią su šiais teisėtumo ir tvarkingumo aspektais:

1.60.

Komisija mano, kad aplinkraščio nuostatomis dėl metinių ataskaitų 3 dalies („Valdymas ir vidaus kontrolės sistemos“) taip pat daroma esminių patobulinimų: tarnybų analizė orientuojama į jų valdymo aplinkai būdingą riziką ir vidaus kontrolės sistemos veiksmingumą, užuot vertinus, ar sistema atitinka minimalius vidaus kontrolės standartų reikalavimus. Todėl generalinių direktorių reiškiamos abejonės dėl patikinimo pareiškimo atrodo logiška svarstymų apie vidaus kontrolės sistemos privalumus ir trūkumus, išvada, užtikrinanti nuoseklumą tarp metinės ataskaitos, pareiškimų ir abejonių, kaip ir buvo prašę Audito Rūmai savo 2003 m. metinėje ataskaitoje.

1.61.

Nepaisant nustatytos pažangos, vis dar reikia patobulinimų, ypač pateikiant tiesiogiai su teisėtumu ir tvarkingumu susijusius rodiklius (žr.1.51–1.53 dalis).

1.61.

Nors metinių veiklos ataskaitų tikslas – ne tik prižiūrėti kontrolės sistemų įgyvendinimą ar nustatyti, kaip jos užtikrina operacijų teisėtumą ir tvarkingumą, Komisija ketina ir toliau stiprinti rizikos priežiūros ir valdymo kontrolę metinėse veiklos ataskaitose.

Žr. taip pat atsakymus 1.52 ir 1.53 punktuose.

1.62.

Dėl sistemos trūkumų reikšmės ir jų poveikio generalinių direktorių pakankamam patikinimui, 2004 metų aplinkraštis remiasi pagrindiniais jau 2003 m. sausio mėn. patvirtintais principais (50). Su pasiūlytų kriterijų taikymu susiję trūkumai buvo nagrinėjami porinėje apžvalgoje (peer review), kurioje buvo susitelkta ties galimų generalinių direktorių abejonių analize, ir iš esmės nagrinėjami:

1.63.

Audito Rūmai pažymi, kad buvo pasiekta tam tikra pažanga, ypač susijusi su abejonių aiškumu ir jų ryšiu su pagrindiniais trūkumais. Tačiau biudžeto sritis dar nenustatė jokių bendrų reikšmingumo ribų, atsižvelgiant į atitinkamų operacijų pobūdį ir atitinkamos srities toleruotiną riziką (52). Be to, dar reikia patikslinti reikšmingam sistemos trūkumo ir jo galimo finansinio poveikio nustatymui parengtas gaires, kad generaliniai direktoriai jas galėtų interpretuoti tiksliai ir išsamiai.

1.62–1.63.

Po galimų abejonių porinio įvertinimo Komisija ėmė svarstyti, kokios yra galimybės taikyti tam tikro lygio moduliaciją nustatant skirtingų valdymo sričių svarbos ribas. Kaip nurodyta ataskaitoje apie Komisijos tarnybų vidaus kontrolės sistemos ir Audito Rūmų nuomonėje Nr. 2/2004 išdėstytų kontrolės principų neatitikimo įvertinimą, normalu, kad nustatytas klaidų lygis svyruoja atsižvelgiant į programų pobūdį ir trukmę. Šis uždavinys yra vienas sintezėje siūlytų veiksmų (8 veiksmas).

Kalbant apie 2005 m. metines veiklos ataskaitas, Komisija svarstys, ar galima parengti bendrą metodą, leidžiantį nustatyti trūkumų, tarp jų ir nuolatinio pobūdžio, svarbos ribą (žr. 2004 m. sintezę) tam, kad būtų galima dar nuosekliau įvertinti jų poveikį nuosaikiam patikinimui dėl bendrojo valdymo, mokslinių tyrimų ir vidaus politikos sričių „šeimų“.

1.64.

Prie savo metinių veiklos ataskaitų pridedamose deklaracijose generaliniai direktoriai pažymi, kad jų tarnybose vykdomos vidaus kontrolės priemonės suteikia pakankamą patikinimą dėl operacijų teisėtumo ir tvarkingumo. Reikšmingų vidaus kontrolės trūkumų ar pažeidimų atveju jie išreiškia abejones. Metinių veiklos ataskaitų gairės ir įgaliotų įgaliojimus suteikiančių pareigūnų chartija patikslina, kad dėl abejonių deklaracija neturi tapti beprasmė, ir kad ypatingais atvejais (53) generalinis direktorius gali nepajėgti pateikti reikalaujamo patikinimo. Siekiant ištaisyti trūkumus turi būti parengti veiksmų planai su nurodytais jų įvykdymo terminais.

1.65.

Audito Rūmų atliktas generalinių direktorių deklaracijų tikrinimas patvirtina, kad reikšmingumo kriterijai buvo taikomi nevienodai, ir Komisijos tarnybos turi sunkumų juos panaudodamos išreiškiant abejones, ypač dėl sistemos trūkumų (žr. 1.63 dalį). Pavyzdžiui, kai kurie Generaliniai direktoratai tinkamai nepaaiškino pasirinktų kriterijų ir (arba) finansinio poveikio kiekybinio įvertinimo (54).

1.65.

Komisija pažymi, kad patys Audito Rūmai 1.63 punkte pripažįsta bendrą pažangą, padarytą generaliniams direktoriams reiškiant abejones dėl patikinimo pareiškimo – tai sudėtingas ir gan naujas reiškinys Komisijoje.

Kaip nurodyta 2004 m. metinių veiklos ataskaitų sintezės 6 tiksle, dirbama toliau siekiant parengti bendrą metodą, leidžiantį nustatyti trūkumų, tarp jų ir nuolatinio pobūdžio, kurie daro poveikį „šeimomis“ suskirstytiems generaliniams direktoratams atstovaujančių generalinių direktorių patikinimo pareiškimui, svarbą.

Tačiau tam tikri neatitikimai įvertinant svarbą yra neišvengiami, turint omenyje Komisijos reformoje numatytą konkrečią kiekvienos veiklos srities specifiką ir kontekstą, decentralizuotą atsakomybę bei susijusią atskaitomybę.

Numatoma, kad pareiškimai turi būti skaitomi kartu su prieduose pateikiamomis metinėmis veiklos ataskaitomis. Šiose ataskaitose pateikiami papildomi paaiškinimai.

1.66.

Visi generaliniai direktoriai teigė, kad jie gavo pakankamą patikinimą, kad jiems skirtos lėšos buvo panaudotos numatytiems tikslams, o jų įdiegtos vidaus kontrolės priemonės padėjo užtikrinti operacijų teisėtumą ir tvarkingumą. 18 iš 40 deklaracijų išreikštos abejonės.

1.66.

Įgijus patirties, nustatyti abejonių dėl patikinimo poveikį tampa vis paprasčiau. Paprastai dėl nuosaikaus patikinimo, susijusio su išteklių panaudojimu ir operacijų teisėtumu ir tvarkingumu, pareikštų abejonių pasekmes generaliniai direktoriai ir skyrių vadovai pateisindavo, aiškiai nurodydami priežastis. Jie visi priėjo išvadą, kad gali teikti patikinimą.

1.67.

Pagrindinės abejonės yra pateiktos 1.2 lentelėje . Iš 32 2004 m. išreikštų abejonių dauguma (26) yra susijusios su jau 2003 m. nustatytais trūkumais. Tai patvirtina faktą, kad dauguma nustatytų trūkumų gali būti pašalinti tik vidutinės trukmės laikotarpiu (žr. Audito Rūmų 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.67 dalį). Abejonių skaičius nuo 49 2003 m. iki 32 (55) 2004 m. visų pirma sumažėjo dėl to, kad generaliniai direktoriai patobulino deklaracijų pateikimą, susitelkdami ties trūkumais, kurie rodo didelę operacijų teisėtumo ir tvarkingumo riziką.

1.67.

Atsižvelgdama į savo darbus, kurių tikslas patobulinti pareiškimų turinį bei teisinių normų, kuriomis grindžiami pareiškimai, paisymo stebėseną, Komisija siekia, kad metiniai pareiškimai taptų veiksminga valdymo priemone bei patikimu pasiektų rezultatų ir strategijos, kuria siekiama pašalinti nustatytus trūkumus, kad Audito Rūmai galėtų juos panaudoti kaip savo patikinimo pagrindą, matu.

Dėl abejonių poveikio ir apimties (žr. 1.2 lentelę ir 1.49 punktą), Komisija pažymi Audito Rūmų pastabas ir, siekdama palaikyti patikinimo pareiškimą, toliau teiks papildomos informacijos, kad Audito Rūmai galėtų į ją dar labiau atsižvelgti.

1.68.

Dėl pagerėjusios būklės (žr.1.60 ir 1.63 dalis) buvo galima iš esmės aiškiau nei 2003 finansiniais metais nustatyti bendrą deklaracijose išreikštų abejonių dėl patikinimo poveikį. Tačiau kai kurių generalinių direktorių išreikštų abejonių mastas ne visada atitinka ar nepakankamai patvirtina pateiktą patikinimą (žr. 1.2 lentelę , 4.27–4.32, 4.62 ir 5.42 dalis).

1.68.

Komisija konstatuoja, kad visi deleguoti įgaliojimus suteikiantys pareigūnai galėjo pateikti reikiamą nuosaikų patikinimą.

1.69.

Audito Rūmų darbas rodo, kad kai kuriose finansinių perspektyvų srityse priežiūros ir kontrolės sistemos dar nepasiekė pakankamo lygio ir reikia papildomų pastangų jų sustiprinimui. Be to, Audito Rūmų atliktų auditų metu nustatyti kai kurie trūkumai turėtų būti įtraukti į generalinių direktorių deklaracijas (žr. 1.2 lentelę , 4.58, 5.46, 6.39 ir 7.37 dalis).

1.69.

Žr. atsakymus 1.49, 4.58, 6.39 ir 7.37 punktuose.

Generalinių direktorių patikinimas atitinkamais metais patvirtinamas ne tik tais metais atliktais audito darbais, bet ir patikinimu, įgytu remiantis auditu, atliktu pagal generalinių direktoratų ankstesniais metais parengtą audito strategiją, ir iš valstybių narių atliekamo audito gaunamo patikinimo.

1.70.

Konsolidavus gaires ir porinę apžvalgą (peer review), nustatyta pažanga generalinių direktorių metinėse veiklos ataskaitose ir deklaracijose. Tačiau Audito Rūmų nuomone, jos vis dar gali būti tik ribotas šaltinis jų patikinimui dėl kai kurių metodologinių principų nevienodo taikymo sunkumų.

1.70.

Komisija laikosi nuomonės, kad metinės veiklos ataskaitos ir pareiškimai jau dabar yra ir ateityje bus dar tvirtesnis patikinimo šaltinis bei veiksminga valdymo priemonė, kurie sudaro visų pirma sąlygas nustatyti trūkumus ir priimti veiksmingas priemones jiems pašalinti. Ji mano, kad 2004 metais šios ataskaitos ir kartu su jomis pateikiami pareiškimai buvo iš esmės patobulinti. Žr. atsakymą 1.49 punkte.

Be to, kaip nurodyta sintezėje, Komisija siekia, kad jos nustatytas gaires tarnybos taikytų dar nuosekliau. Integruotos vidaus kontrolės sistemos planas (COM(2005) 252/4, 2005 m. birželio 15 d.) ir susiję atitinkamų finansų subjektų įsipareigojimai taip pat padės Audito Rūmams parengti savo įvertinimą.

1.71.

Antrus metus iš eilės Biudžeto generalinis direktoratas parengė ataskaitą, kurioje pateikiama vidaus kontrolės būklės Komisijos generaliniuose direktoratuose ir tarnybose apžvalga 2004 m (56). Šioje ataskaitoje pabrėžiama reikšminga pažanga įgyvendinant vidaus kontrolę po Baltosios knygos parengimo 2000 m. kovo mėn. Joje taip pat pripažįstama, kad reikia papildomų pastangų pereinant nuo atitikimo prie efektyvumo metodo. Atitinkamos sritys yra generalinių direktoratų vidaus kontrolės efektyvumo stebėsenos, finansų valdymo priežiūros procedūrų, rizikos valdymo stiprinimas, mažos vertės sutarčių ir dotacijų peržiūra ir supaprastinimas bei integruotos vidaus kontrolės sistemos sukūrimas. Audito Rūmų nuomone, ši Komisijos vidaus kontrolės sistemos apžvalga objektyviai pateikia pasiektą pažangą ir sritis, kurias reikia tobulinti.

1.72.

Audito Rūmai išnagrinėjo prie 2003 m. suvestinės ataskaitos pridedamame konsoliduotame veiksmų plane numatytų, tiesiogiai su teisėtumu ir tvarkingumo susijusių (57) priemonių įgyvendinimo pažangą bei savo 2003 finansinių metų metinės ataskaitos 1.3 lentelėje paminėtus į suvestinę neįtrauktus, horizontalius veiksmus (58).

1.73.

Horizontalių veiksmų planų (bei specialiųjų veiksmų planų ir audito rekomendacijų) įgyvendinimo stebėsena buvo pakankamai integruota į Komisijos darbo aplinką, ypač taikant Generalinių direktoratų veikla pagrįstą valdymą (metiniai valdymo planai ir metinės veiklos ataskaitos).

1.74.

1.3 lentelėje pateikiama 19 Audito Rūmų išnagrinėtų veiksmų įgyvendinimo būklės apžvalga. Finansinių metų pabaigoje šešiems iš esmės užbaigtiems veiksmams reikia papildomų pastangų norint pasiekti numatytą tikslą ar atlikti kai kuriuos patobulinimus (59). 2004 m. pabaigoje penki veiksmai vis dar buvo įgyvendinami (60).

1.74.

Komisija mano, kad dauguma Audito Rūmų minėtų veiksmų jau baigti. Nebaigtų veiksmų stebėsena įtraukta į daugelį 2004 m. sintezėje nustatytų daugiamečių uždavinių, susijusių su valdymo kokybei itin svarbiais kompleksiniais klausimais.

1.75.

Baltosios knygos 87 veiksme reikalaujama, kad vidaus audito tarnyba (IAS) išnagrinėtų Komisijos vidaus kontrolės sistemos pažangą ir atliktų tinkamą kiekį valdymo ir kontrolės sistemų auditų visuose generaliniuose direktoratuose. Atitinkami darbai pagal šį veiksmą buvo vykdomi du metus. Įvairiose ataskaitose pateikti audito rezultatai (61) (stipriosios pusės ir pasiekimai bei sritys, kurias reikia tobulinti) yra objektyvūs ir iš esmės patvirtina Audito Rūmų audito metu nustatytus faktus.

1.76.

Siekdama sustiprinti vidaus audito tarnybos ir visuose Generaliniuose direktoratuose įsteigtų vidaus audito struktūrų (Internal Audit Capabilities, IAC) ryšius, 2004 m. vasario mėn. (62), Komisija įpareigojo vidaus audito struktūras nuolat siųsti jų galutines ataskaitas vidaus audito tarnybai ir ją paragino du kartus per metus rengti pagrindinių išvadų ataskaitas. Be to, skiriamos pastangos darbo programų koordinavimui ir audito metodų ir ataskaitų parengimo struktūrų suderinimui. Pirmieji bendri auditai buvo atlikti 2004 m. Audito Rūmų nuomone, šios priemonės turėtų padėti sustiprinti Komisijos vidaus audito funkciją.

1.77.

Be to, Audito Rūmai ragina Komisiją išnagrinėti vidaus audito tarnybos ir vidaus audito struktūrų sinergijos užtikrinimo galimybę, įdiegiant Komisijos vidaus audito funkcijos logišką grandininę struktūrą (63), kad vidaus audito tarnyba galėtų atsižvelgti į vidaus audito struktūrų atliktus darbus.

1.77.

Komisija sutinka su Audito Rūmų parodytu susirūpinimu dėl visiško galimos sinergijos tarp įvairių Komisijos vidaus audito subjektų panaudojimo.

Šiuo atžvilgiu Komisija jau ėmėsi priemonių: 2005 m. pavasarį nustatyta tikslesnė informacijos ir atskaitomybės struktūra bei priimti bendri atskaitomybės pagrindai, apibrėžiantys visų pirma audito pastabų ir rekomendacijų įvertinimą, yra svarbios priemonės siekiant bendrai padidinti vidaus audito funkcijos Komisijoje veiksmingumą. Vidaus audito tarnybos ir vidaus audito gebėjimų darbo programos koordinuojamos siekiant išvengti dubliavimosi, ir šis audito planavimo koordinavimas bus sustiprintas sekantį programavimo laikotarpį. Bendri vidaus audito tarnybos ir vidaus audito gebėjimų auditai jau atlikti.

Vidaus audito tarnyba ėmėsi vidaus audito gebėjimų kokybės įvertinimo, pradėdama nuo savivertinimo 2005 metais ir baigdama vidaus audito tarnybos įvertinimu 2006 metais. Taip siekiama ne tik užtikrinti, kad generaliniai direktoratai turėtų kokybiškas vidaus audito tarnybas, bet ir nustatyti tikslus, kuriais remdamiesi kiti auditoriai galės pasinaudoti kituose lygmenyse atliktais audito darbais.

1.78.

2002 m. suvestinės 3.3.2 veiksme „Rizikos valdymo įvertinimas“ numatyta, kad rizikos valdymas tampa veiklos ir strateginiu instrumentu Komisijos tarnybose sprendžiant apie finansinių ir žmogiškųjų išteklių paskirstymą. Tuo tikslu Biudžeto generalinio direktorato Centrinė finansų tarnyba (CFS) 2004 m. pradėjo bandomąjį projektą septyniuose Generaliniuose direktoratuose, siekdama išbandyti preliminarią rizikos valdymo sistemos versiją ir atitinkamą įgyvendinimo vadovą, kartu rengdama veiklos planavimo procesą bei nustatydama pagrindinius 2005 metų principus.

1.79.

Nepaisant iš esmės teigiamo rezultato, reikia papildomų pastangų plėtojant rizikos analizės ir valdymo metodikos elementus ir priemones, kurie padėtų parengti patikimą struktūrinę sistemą, efektyviai taikomą visose Komisijos tarnybose. Bendras tarnybų iniciatyvinis komitetas prižiūri bendros sistemos, kurią Komisija turėtų patvirtinti 2005 m. antroje pusėje, rengimą. Ji turėtų būti panaudota rengiant 2006 m. strateginio planavimo ir programavimo (SPP) ciklą. Tokiu būdu, tinkami metiniai valdymo planai padėtų Generaliniams direktoratams sumažinti nepriimtiną, bet neišvengiamą ir neperkeliamą riziką.

1.79.

Komisija sutinka, kad turi būti dedamos papildomos pastangos ir kad Audito Rūmų pastabos gan teisingai perteikia Komisijos veiksmų planą.

1.80.

Audito Rūmai išnagrinėjo vidaus kontrolės standartų (64) taikymą 14 Komisijos generalinių direktoratų (65). Šio tyrimo tikslas buvo ne tik įvertinti jų įgyvendinimo lygį, bet taip pat nustatyti su operacijų teisėtumu ir tvarkingumu susijusį jų efektyvų funkcionavimą (žr. 1.58 ir 1.71 dalis).

1.81.

Centrinės finansų tarnybos pateiktose gairėse dėl vidaus kontrolės standartų apibrėžimo (baziniai reikalavimai) 2004 finansiniams metams nebuvo pateikti reikšmingi pokyčiai palyginus su 2003 m. (66).

1.82.

Savo pačių įvertinimuose, kurie yra pridedami prie „Apžvalgos dėl vidaus kontrolės būklės Komisijos generaliniuose direktoratuose ir tarnybose 2004 m.“ (žr. 1.71 dalį), Generaliniai direktoratai nurodo, kad 2004 finansiniais metais jie 93 % laikosi Centrinės finansų tarnybos nustatytų bazinių reikalavimų. Iš esmės Audito Rūmų tyrimas patvirtina šį pareiškimą. Atsižvelgiant į tai, kad baziniai reikalavimai beveik nepasikeitė, Audito Rūmai pažymi nedidelį vidaus kontrolės standartų taikymo padidėjimą palyginus su 2003 m. (91 %). Audito Rūmų atlikta vidaus kontrolės standartų įgyvendinimo analizė yra pateikta 1.4 lentelėje .

1.83.

Gairėse dėl 2004 finansinių metų metinio vidaus kontrolės sistemos patikrinimo pasiūlyta naujovė yra Generalinių direktoratų vidaus kontrolės standartų taikymo efektyvumo įvertinimas. Vis dėlto Audito Rūmų atliktas metinių veiklos ataskaitų tyrimas parodė, kad šis įvertinimas yra labai apibendrintas ir nepadeda sistemingai nustatyti tobulintinų sričių (žr. 1.58 dalį). Kai kurie Generaliniai direktoratai (67) nepakankamai įvertino jų vidaus kontrolės sistemos efektyvumą. Tarp savo pačių pakankamą įvertinimą pateikusių tarnybų, dauguma (68) nurodė, kad efektyviam vidaus kontrolės standartų, 11 „Rizikos analizė ir valdymas“ ir (arba) 17 „Priežiūra“, taikymui dar reikia papildomų pastangų.

1.83.

Nuo reformos pradžios generaliniuose direktoratuose pamažu buvo įdiegti vidaus audito standartai. 2004 metais ypatingas dėmesys imtas skirti įgyvendinimo veiksmingumui. Šioje srityje, visų pirma turint omenyje pagrindinius standartus – rizikos stebėseną ir valdymą, jau atlikta nemažai.

Tačiau tai – nuolatinis vyksmas, ir Komisija pripažįsta, kad šioje srityje, kuri yra viena didžiausių 2004 m. MVA naujovių, kaip nurodyta 1.60 punkte pateikiamame atsakyme, dar reikia nemažai nuveikti.

1.84.

Nuomonėje Nr. 2/2004 Audito Rūmai pasiūlė įgyvendinti Bendrijos vidaus kontrolės sistemą, kuri integruotų ir sustiprintų jau esančius elementus, tuo pačiu ją papildant naujais aspektais, kad būtų sustiprintas kontrolės priemonių rezultatyvumas ir efektyvumas (bendri principai, taikytini visuose institucijų ir valstybių narių administravimo lygiuose, vidaus kontrolės priemonės turėtų suteikti pakankamą (ne visišką) patikinimą dėl operacijų teisėtumo ir tvarkingumo, kontrolės priemonių sąnaudos turėtų proporcingos naudai, kurią jos duoda piniginiu ir politiniu požiūriu, sistemos turėtų būti pagrįstos logiška grandinine struktūra, kur kontrolės priemonės vykdomos, įrašomos ir jų rezultatai perkeliami į bendrą standartą, kad jomis galėtų naudotis visi sistemos dalyviai).

1.85.

Komisija patvirtino strateginį tikslą – užtikrinti, kad Audito Rūmai gautų pakankamą patikinimą dėl operacijų teisėtumo ir tvarkingumo (69). Be to, Komisija patvirtino „integruotos vidaus kontrolės sistemos planą“ (70), siekdama inicijuoti procesą, dėl kurio bendras sprendimas turėtų būti priimtas 2005 m. pabaigoje, ir oficialiai patvirtintas tarpinstituciniu Parlamento, Komisijos ir jos pačios susitarimu, kaip gali būti patobulinta esama vidaus kontrolės sistema, kad Audito Rūmams būtų pateiktas jiems reikalingas pakankamas patikinimas.

1.86.

Audito Rūmai teigiamai vertiną šią iniciatyvą ir Komisijos įsipareigojimą nustatyti efektyvią Bendrijos vidaus kontrolės sistemą atsižvelgiant į Audito Rūmų nuomonėje Nr. 2/2004 pateiktas rekomendacijas. Efektyvios priežiūros ir kontrolės sistemos yra svarbiausias aspektas, ypač ten, kur didžiąją Bendrijos biudžeto dalį sudaro labai didelės rizikos išlaidos, nes jos priklauso nuo naudos gavėjų pateikiamos informacijos arba joms taikomos nepaprastai sudėtingos arba netikslios taisyklės.

1.86.

Operacijų ir išlaidų tinkamumui taikomų sąlygų neišvengiamai daug, tačiau Komisija nustato gaires ir supaprastina taisykles, kai tai įmanoma.

2.1.

Šiame skyriuje nagrinėjami klausimai, susiję su ES bendrojo biudžeto įgyvendinimu 2004 metais.

2.2.

Europos Sąjungos metinį biudžetą tvirtina biudžeto valdymo institucijos (Europos Parlamentas ir Taryba), remdamosi Komisijos pateiktais pasiūlymais. Jis rengiamas atsižvelgiant į daugiamečių finansinių perspektyvų kontekstą. Daugelyje išlaidų sričių – žemės ūkio, struktūrinių veiksmų, išorės veiksmų ir pasirengimo narystei strategijos – Komisija vykdo biudžetą bendradarbiaudama su valstybėmis narėmis ir kitomis šalimis naudos gavėjomis.

2.3.

Biudžete yra atskiri asignavimai įsipareigojimams ir mokėjimams. Asignavimai įsipareigojimams – tai sumos, kuriomis Europos Sąjunga disponuoja teisiniams įsipareigojimams (ar susitarimams) prisiimti einamaisiais finansiniais metais, kurias galima išleisti einamaisiais ir vėlesniais metais (1). Asignavimai mokėjimams – tai sumos, kurias galima išleisti einamaisiais finansiniais metais. Didžioji dalis struktūriniams veiksmams bei vidaus ir išorės politikoms skirtų išlaidų vykdomos per daugiametes programas (pvz., dabartinis 2000–2006 m. struktūrinių fondų programavimo laikotarpis). Tokiais atvejais teisiniai įsipareigojimai paprastai atsispindi ne kaip tų metų, kai jie buvo priimti, biudžeto asignavimai, bet kaip per visus programos metus apylygiai paskirstytos mokėjimo dalys (2).

2.4.

Detalią informaciją apie biudžeto vykdymą 2004 metais galima rasti Komisijos dokumente „Ataskaita apie biudžeto ir finansų valdymą –2004 finansiniai metai“ (3). Savo 2003 metų metinėje ataskaitoje (4) Audito Rūmai rekomendavo, kad būtų pateikta daugiau išsamios informacijos apie Bendrijos programų įgyvendinimo bendrą būklę. Papildomi duomenys apie Bendrijos programų įgyvendinimo bendrą būklę yra pateikti, o tai padidina atskaitos informatyvumą. Audito Rūmai rekomenduoja, kad ateityje pristatymas būtų pagerintas, geriau paaiškinant ir geriau išanalizuojant duomenis, ir lyginant realius duomenis su numatytais rezultatais. Informacija apie struktūrinius fondus pateikta pagal politikos tikslus. Tačiau, kita vertus, būtų naudinga pateikti informaciją pagal atskirus fondus – taip būtų geriau atspindėta Komisijos valdymo ir atskaitomybės struktūra.

2.4.

Komisija yra pateikusi išsamios informacijos įžanginio teksto, lentelių ir diagramų forma apie daugelio svarbiausių daugiamečių programų (t. y. struktūrinių fondų, Sanglaudos fondo, SAPARD ir ISPA) bendrąją būklę ir pažangą. Metiniai biudžetai atspindi tikėtinus vykdymo rezultatus, kurie yra palyginami su faktiniu įvykdymu. Ateityje Komisija išsiaiškins galimybę teikti papildomos informacijos, kaip Audito Rūmai rekomendavo biudžeto ir finansų valdymo ataskaitoje. Pažymėtina, kad Komisija nuo 1977 m. skelbia išsamią struktūrinių fondų biudžeto vykdymo metinę ataskaitą. Šioje ataskaitoje, be kita ko, pateikiama išsami bendrosios biudžeto vykdymo būklės analizė, taip pat atskirų fondų analizė. 2004 m. ataskaita buvo paskelbta 2005 m. gegužės mėn., ją galima rasti interneto tinklavietėje adresu http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm.

Be to, išsami informacija apie struktūrinių fondų vykdymo būklę (nurodant paskirtas, įsipareigotas ir išmokėtas sumas pagal tikslą, fondą ir valstybę narę) skelbiama metinėje struktūrinių fondų vykdymo ataskaitoje, kuri pateikiama kitų metų spalio mėn., žr., pvz., 2003 m. ataskaitą (KOM(2004) 721 galutinis).

2.5.

Finansinio reglamento įgyvendinimo taisyklių 185 straipsnis skelbia, kad ataskaitoje apie biudžeto ir finansų valdymą (5)„tiksliai aprašomi… tais metais pasiekti nustatyti tikslai, vadovaujantis gero finansų valdymo principu“. Šis reikalavimas buvo įvykdytas tik labai bendru lygmeniu. Generalinių direktorių metinėse veiklos ataskaitose esama detalesnės informacijos.

2.5.

Ataskaitos tikslas – pateikti metinio biudžeto raidos ir jo vykdymo apžvalgą. Be to, Komisija pateikia keletą labiau specializuotų ir išsamesnių kelias politikos sritis apžvelgiančių metinių ataskaitų, būtent struktūrinių fondų biudžeto vykdymo metinę ataskaitą.

2.6.

2004 metų biudžetas iš pradžių buvo sudarytas 15 valstybių narių Europos Sąjungai (6). Lyginant su 2003 metų galutiniu biudžetu, bendra asignavimų įsipareigojimams suma sumažėjo 0,3 %, o bendra asignavimų mokėjimams suma padidėjo 2,3 %. Dėl plėtros, laikotarpiui nuo gegužės 1 d. teko taikyti taisomąjį biudžetą (7). Pataisytame biudžete įsipareigojimai ir mokėjimai, lyginant su 2003 m. galutiniu biudžetu, padidinti atitinkamai 11,5 % ir 7,8 %. Įsipareigojimai padidinti proporcingai daugiau, kadangi jie gali apimti daugiau nei vienerių metų išlaidas (žr. 2.3 dalį).

2.7.

Asignavimai įsipareigojimams ir mokėjimams buvo mažesni negu padidintos jiems taikomos aukščiausios finansinių perspektyvų ribos atitinkamai 4,3 milijardo eurų ir 11,8 milijardo eurų. Įsipareigojimų atveju šį skirtumą sudarė daugiausia asignavimai žemės ūkiui (2,5 milijardo eurų) ir pasirengimo narystei strategijai (1,7 milijardo eurų), tuo tarpu kitose antraštinėse dalyse šios ribos buvo beveik pasiektos arba nežymiai viršytos (8).

2.8.

Tais metais priimtais taisomaisiais biudžetais (9) asignavimai įsipareigojimams buvo iš viso sumažinti 1,6 milijardo eurų (nes mažiau nei numatyta lėšų išleista žemės ūkiui), o asignavimai mokėjimams padidinti 2,0 milijardais eurų: daugiausia – skiriant papildomus asignavimus struktūriniams veiksmams (žr. 2.14 dalį).

2.9.

2.1 lentelėje pateikta 2004 finansinių metų biudžeto mokėjimų ir įsipareigojimų vykdymo suvestinė. 2004 m. panaudotų galutinių asignavimų įsipareigojimams dalis (įsipareigojimų įvykdymo lygis) pasiekė 98 % lygį – šiek tiek mažesnį negu 2003 m. (99 %). Panaudotų galutinių asignavimų mokėjimams dalis (mokėjimų įvykdymo lygis) sudarė 95 % – daugiau negu 2003 m. (92 %, nors ir sumažinto biudžeto pagrindu (10)) ir 2002 m. (86 %). Šis lygis padidėjo visose srityse.

2.10.

2004 m. bendras biudžeto perteklius (11) sudarė 2,7 milijardo eurų (žr.  2.2 lentelę ). Šį perteklių sąlygojo šios priežastys:

2.11.

Lyginant su 5,5 milijardo eurų pertekliumi 2003 m., 7,4 milijardo eurų –2002 m. ir 15,0 milijardų eurų –2001 m., 2004 metų perteklius rodo tolesnį mažėjimą. Didžia dalimi šį pertekliaus sumažėjimą sąlygojo aukštesnis mokėjimų įvykdymo lygis struktūrinių veiksmų srityje. Tai ne tik parodo tai, kad pagerėjo Komisijos vykdomas valdymas, bet ir tą faktą, kad 2004 metais, išlaidų programų 2000–2006 metų laikotarpiui persiritus per vidurį, padidėjo išlaidų lygiai (žr. 2.14–2.16 dalis).

2.12.

Audito Rūmai savo 2002 ir 2003 m. metinėse ataskaitose (18) pabrėžė, kad valstybės narės prastai prognozuoja struktūrinių veiksmų išlaidas ir kad tai yra viena iš pagrindinių priežasčių, neleidžiančių Komisijai laiku imtis priemonių sprendžiant problemas, susijusias su nepakankamu išlaidų lygiu ir dėl to susidarančiu pertekliumi. Išlaidų sąmatos pagerėjo – numatymo paklaidos lygis sumažėjo nuo 50 % 2003 metais iki 23 % 2004 metais. Tačiau dar ir ši numatymo paklaida sąlygoja 6,5 milijardo eurų pervertinimą ir Komisija pripažįsta, kad šioje srityje yra dar daug kas taisytina. Skirtingai nei ankstesniais metais, 2004 m. Komisijos ataskaitoje apie biudžeto ir finansų valdymą nėra valstybių narių atlikto išlaidų numatymo duomenų ar jų analizės.

2.12.

Pirmiau minėtoje struktūrinių fondų biudžeto vykdymo metinėje ataskaitoje Komisija pateikė išsamią valstybių narių mokėjimų prognozės ataskaitą, kurioje taip pat pateikiamas prognozavimo paklaidų lygių 1998–2004 m. palyginimas.

Komisija norėtų pabrėžti, kad metinis mokėjimų biudžetas tiesiogiai grindžiamas ne valstybių narių prognozėmis, o pačios Komisijos tikėtino asignavimų mokėjimams poreikio įvertinimu. Valstybių narių prognozės gali būti naudingu indėliu atliekant šį įvertinimą – būtent todėl Komisija ir toliau reikalauja pagerinimo.

2.13.

Praeityje didelės asignavimų sumos būdavo perkeliamos ir nepanaudojamos (19). Iš visų nepaskirtų mokėjimų asignavimų, kurie buvo perkelti iš 2003 metų, buvo nepanaudota 23 % (20). Į 2005 metus iš viso perkelta 2,8 milijardo eurų, iš kurių 1,5 milijardo eurų kaip veiklos biudžetas (1,2 milijardo eurų 2003 m.) ir 1,3 milijardo eurų kaip paskirtosios trečiųjų šalių pajamos (1,0 milijardas eurų 2003 m.).

2.14.

Didelę biudžeto dalį – struktūrinius veiksmus, kai kurias vidaus politikas ir išorės veiksmus – apima daugiametės išlaidų programos, įgyvendinamos per eilę metų nustatytais laikotarpiais (antai 2000–2006 m. struktūrinių fondų atveju). Komisija ir valstybės narės rengdamos ir pradėdamos įgyvendinti šias programas – ypač susijusias su struktūriniais fondais – susidūrė su reikšmingais vėlavimais. Nepaisant to, 2004 metais pasiektas planuotas šių išlaidų programų įvykdymo lygis, įskaitant naudos gavėjams išmokėtų sumų kompensavimo prašymų, kuriuos pateikė valstybės narės, patenkinimą. Tiesa, mokėjimų asignavimų, įrašytų į biudžetą kaip struktūriniai fondai, šiam tikslui nepakako, todėl prieš baigiantis finansiniams metams buvo paprašyta priimti taisomąjį 3,7 milijardo eurų vertės biudžetą (21). Iš šios sumos 3,3 milijardo eurų susiję šiuo metu vykdomomis programomis.

2.15.

Dabartinis išlaidų lygis apima tik nežymių neįvykdytų įsipareigojimų lygio sumažėjimą. Komisijos ataskaitoje apie finansų ir biudžeto valdymą pateikta informacija apie struktūrinių fondų įgyvendinimo būklę (žr. 2.4 dalį) rodo, kad visi trys 2000–2006 m. laikotarpio politikos uždaviniai 2004 metų pabaigoje buvo įgyvendinti maždaug 40 %.

2.15.

Komisijos siekia tiksliai biudžete numatyti visus reikalavimus atitinkančius mokėjimo prašymus, o dėl to gali tekti spręsti biudžeto koregavimo, kai mokėjimų srautai viršija prognozes, klausimą.

2.16.

Taip pat yra vykdomas ankstesniojo, 1994–1999 m. laikotarpio, struktūrinių fondų programų uždarymas. Komisija susidūrė su rimtomis problemomis ir vėlavimais uždarant šias programas ir atliekant paskutinius mokėjimus (žr. 5.29–5.31 dalis). Iš 9,1 milijardo eurų neįvykdytų įsipareigojimų, 2003 metų pabaigoje, buvo įvykdyta 3,6 milijardo eurų mokėjimų ir anuliuota 2,3 milijardo eurų, kadangi jie nebus panaudoti. 2004 m. pabaigoje 3,3 milijardo eurų neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų liko šių programų uždarymui 2005, o gal ir dar vėlesniais, metais.

2.16.

Valstybės narės turėjo pateikti mokėjimo prašymus šioms programoms ne vėliau kaip 2003 m. kovo 31 d. Daug mokėjimo prašymų buvo gauta prieš pat šį galutinį terminą, o dėl skirtingos su prašymais pateiktų dokumentų kokybės, prieš pradedant tvarkyti prašymus, reikėjo pateikti papildomų užklausimų. 2004 m. prašymų pateikimo užbaigimo procesas buvo daug sklandesnis. Tą rodo neįvykdytų įsipareigojimų sumažėjimas dviem trečdaliais, iki apytiksliai 5 % struktūrinių fondų visų neįvykdytų įsipareigojimų.

2.17.

Neįvykdytus biudžetinius įsipareigojimus sudaro sumos, kurias Komisija yra teisiškai įsipareigojusi išmokėti ateityje. Kuo šios sumos didesnės, tuo didesnių mokėjimo biudžetų prireiks ateinančiais finansiniais metais. Neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų suma išaugo 4,5 % ir pasiekė 110,1 milijardo eurų (žr. 2.3 lentelę ). Šį padidėjimą sąlygojo papildomi biudžetiniai įsipareigojimai naujoms valstybėms narėms po plėtros. Atitinkamai Europos Sąjungos iki plėtros turėti neįvykdyti biudžetiniai įsipareigojimai liko tokie patys. Neįvykdyti biudžetiniai įsipareigojimai diferencijuotoms išlaidoms iš viso prilygsta 2,2 metų mokėjimams esant dabartiniam išlaidų lygiui (2,5 metų 2003 m.).

2.17.

Audito Rūmų minimi 2,2 metai gali būti laikomi normaliu rodikliu ir artimai atitinkančiu „n + 2“ principą.

2.18.

2.1 diagrama rodo neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų diferencijuotoms išlaidoms vertę nuo 1994 m. Padidėjimą nulėmė tiek metinių įsipareigojimų, susijusių su struktūriniais fondais, sistemos pakeitimai, įvesti 2000–2006 metų programavimo laikotarpiui, tiek 1999–2003 metais buvusio žemo išlaidų lygio, dėl kurio buvo anuliuota 40 milijardų eurų mokėjimų asignavimų, bendri padariniai (22).

2.19.

Savo atsakymuose į 2003 m. metinę ataskaitą Komisija tvirtina, kad neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų lygis atitiko jos prognozes (23). 2002 metais Komisija atliko išsamią struktūrinių fondų biudžeto vykdymo pažangos analizę, kurioje atsižvelgė į žemus 2000, 2001 ir 2002 metų išlaidų lygius, ir numatė neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų lygį kiekvienų metų pabaigoje iki 2010 metų (24).

2.20.

Iš tikrųjų 2004 metų pabaigoje neįvykdytų įsipareigojimų 2000–2006 metų programų srityje lygis buvo 3,7 milijardo eurų didesnis negu Komisija prognozavo 15 ES valstybių narių 2002 metais. Neįvykdyti biudžetiniai įsipareigojimai 1994–1999 m. programoms buvo 3,3 milijardo eurų: Komisijos 2002 metų analizėje buvo tikimasi, kad jie bus iš viso likviduoti. Kita vertus, Komisijos analizėje neatsižvelgta į 2,1 milijardo eurų neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų, susijusių su plėtra.

2.20.

Didesnis nei prognozuota neįvykdytų įsipareigojimų lygis 1994–1999 m. paaiškinamas vėlavimu užbaigti šias programas, kurį buvo sunku numatyti tuo metu (žr. atsakymą į 2.16 punktą). 2002 m. įverčiai, pagrįsti turima informacija, buvo geriausi. Sunkumai, apskaičiuojant šiuos įverčius, didžia dalimi buvo susiję su fundamentaliais mokėjimų sistemos, taikomos naujoms 2000–2006 m. programoms, palyginti su ankstesnėmis programomis, pokyčiais.

2.21.

Dėl biudžeto procedūros ypatumų neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų suma neatspindi visos teisinių įsipareigojimų visumos, kadangi didžiajai išlaidų programų daliai taikomos specialios taisyklės. Programavimo laikotarpio pradžioje priimti finansavimo sprendimai – kitaip sakant, teisiniai mokėjimo įsipareigojimai – nepaverčiami automatiškai biudžetiniais įsipareigojimais; iš tikrųjų Finansinis reglamentas (25) leidžia juos prisiimti per visą programavimo laikotarpį apylygėmis metinėmis mokėjimo dalimis. Priimti, bet dar biudžetiniais įsipareigojimais nepaversti, teisiniai įsipareigojimai pateikiami kaip nebalansiniai punktai metinėse finansinėse ataskaitose (26).

2.22.

2004 metų pabaigoje struktūrinių fondų 2000–2006 m. programavimo laikotarpio neįvykdyti biudžetiniai įsipareigojimai sudarė 60 milijardų eurų, kas prilygsta 2,2 metų išlaidoms pagal 2004 metų išlaidų lygį. Iš viso teisiniai įsipareigojimai, dar nepaversti biudžetiniais įsipareigojimais (žr. 2.21 dalį), sudaro 75 milijardus eurų. Taigi visi struktūrinių fondų 2000–2006 m. programavimo laikotarpio neįvykdyti teisiniai įsipareigojimai 2004 metų pabaigoje sudarė 136 milijardus eurų, kas prilygsta beveik penkerių metų mokėjimams pagal 2004 metų išlaidų lygį. Bendra neįvykdytų teisinių įsipareigojimų suma sumažėjo tik labai nežymiai 2004 m., kadangi buvo prisiimti papildomi teisiniai įsipareigojimai dėl plėtros. Tačiau tam, kad iki mokėjimo laikotarpio pabaigos (2010 m.) galima būtų panaikinti visus neįvykdytus įsipareigojimus iš 2000–2006 metų programavimo laikotarpio, Komisijai reikės išlaikyti aukštą mokėjimo lygį ir (arba) įvykdyti daug įsipareigojimų pagal „n + 2 metai“ taisyklę (žr. 2.24-2.26 dalis).

2.22.

Komisija mano, kad „neįvykdytų teisinių įsipareigojimų“, susijusių su mokėjimais tam tikrais metais, lygio pateikimas pats savaime nėra naudingas rodiklis; „neįvykdytų teisinių įsipareigojimų“, susijusių su mokėjimais, lygis natūraliai mažėja artėjant programavimo laikotarpio pabaigai. Todėl bendras neįvykdytų įsipareigojimų lygis turėtų būti visada vertinamas atsižvelgiant į laikotarpį, likusį likusiems mokėjimams įvykdyti. Šiuo atžvilgiu Komisija sutinka su Audito Rūmų pastabomis paskutiniajame sakinyje.

2.23.

Per einamąjį struktūrinių fondų programavimo laikotarpį valstybės narės gali vykdyti mokėjimus naudos gavėjams ir Komisija gali patenkinti valstybių narių prašymus iki 2010 m., įskaitant uždarymą. Ankstesnių laikotarpių patirtis rodo, kad ciklui baigiantis išlaidų lygis mažėja ir kad uždarymas būna problemiškas (27). Todėl yra rizikos, kad šiuo metu vykdomų programų vėluojantys mokėjimai bus atidedami net į ateinantį laikotarpį ir kad tai gali sutrukdyti pradėti naująsias programas.

2.23.

Visai įprasta, kad einamojo laikotarpio programų likučio dalis bus sumokėta 2007–2010 m. Dėl „n + 2“ taisyklės taikymo struktūriniams fondams Komisija nemano, kad einamojo laikotarpio pabaigoje susikaups daug neįvykdytų įsipareigojimų.

2000–2006 m. programų užbaigimas neturėtų reikšti, kad kitą laikotarpį bus vėluojama pradėti programas. Komisija siūlys biudžetus, kurie atitiks tikėtiną reikalavimus atitinkančių mokėjimo prašymų lygį, neatsižvelgiant į tai, ar šie prašymai bus iš 2000–2006 m. ar 2007–2013 m. programavimo laikotarpio.

2.24.

Komisija mano (28), kad riziką, kylančią dėl aukšto neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų lygio struktūriniuose fonduose, galima sumažinti pritaikant taisyklę „n + 2 metai“. Ši taisyklė skelbia, kad įsipareigojimai, pagal kuriuos nebuvo atlikti mokėjimai per dvejus metus po to, kai pasibaigė įsipareigojimo priėmimo metai, yra automatiškai anuliuojami. 2003 m. taikant šią taisyklę buvo iš viso anuliuota 31 milijonas eurų. 2004 metais ši suma padidėjo ir pasiekė 219 milijonų eurų, tačiau metų pabaigoje struktūrinių fondų srityje tai tesudarė vos 0,3 % neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų.

2.24.

Komisija laikosi nuomonės, kad „n + 2“ taisyklė stabilizuos neįvykdytų įsipareigojimų lygį.

Programavimo laikotarpio pradžioje atlikti išankstiniai daliniai mokėjimai, sudarantys 7 % viso 2000–2006 m. kiekvienos programos paketo, suteikia pakankamai ilgalaikę apsaugą nuo įsipareigojimų panaikinimo pagal „n + 2“ taisyklę, kadangi išankstiniai mokėjimai sumažina kompensacijų, kurių reikia norint išvengti automatinio įsipareigojimų panaikinimo, lygį. Laikui bėgant, ši apsauga silpnėja, dėl to ateityje gali padaugėti įsipareigojimų panaikinimo pagal „n + 2“ taisyklę atvejų.

Tuo pat metu „n + 2“ taisyklė skatina greičiau vykdyti ir reguliariau pateikti mokėjimo prašymus. Todėl jos poveikio negalima vertinti vien tik pagal panaikintus įsipareigojimus.

2.25.

76 % įsipareigojimų, anuliuotų pagal šią taisyklę, susiję su ESF išlaidomis Nyderlanduose. Pasitaikė atvejų, kai programoms, kurių įsipareigojimai buvo anuliuoti, buvo paskirti nauji įsipareigojimai iš vykdymo rezervo (29); tokiu būdu panaikinant šios procedūros poveikį (30). Tai, kad kitose valstybėse narėse įsipareigojimai nebuvo anuliuojami, rodo išaugusį išlaidų lygį. Tačiau Audito Rūmai surado įrodymų, kad kai kurios valstybės narės, siekdamos išvengti anuliavimų, pateikia prašymus, kuriuose nurodytos netinkamos apmokėti išlaidos. Tai patvirtina, kad rizika, kurią identifikavo Audito Rūmai savo 2003 m. metinėje ataskaitoje, yra reali (31).

2.25.

Audito Rūmų apibūdintos situacijos dėl papildomų įsipareigojimų iš vykdymo rezervo paskyrimo programai, iš kurios finansavimas buvo panaikintas pagal „n + 2“ taisyklę, prielaida yra tokia: atsižvelgiant į tai, kad asignavimų negalima priskirti kitiems, nei numatyta, tikslams (sumos, nustatytos Berlyno Europos Vadovų Taryboje 1999 m. ir Struktūrinių fondų reglamente), dėl vykdymo rezervo konkuruoja tik vienos valstybės narės programos pagal vieną tikslą. Kadangi Nyderlanduose yra vienas 3 tikslo bendrasis programavimo dokumentas (BPD), Komisija neturėjo kito pasirinkimo, kaip tik skirti šiai programai rezervą, žinoma, nustatant jam geresnius vykdymo prioritetus.

Komisija analizuoja Audito Rūmų įrodymus, pastebėtus atliekant auditą valstybėse narėse, kad į mokėjimo prašymus buvo įtrauktos reikalavimų neatitinkančios išlaidos, ir imsis būtinų priemonių. Ji analizuoja šią riziką savo audituose.

2.26.

Nors Komisija mano, kad taisyklė „n + 2 metai“ turėtų būti svarbus biudžeto valdymo instrumentas, jos ataskaitoje apie biudžeto ir finansų valdymą nėra analizės apie jos taikymą ar poveikį.

2.26.

Vienas iš „n + 2“ taisyklės tikslų – pagreitinti vykdymą; taip galima iš dalies įvertinti šios taisyklės poveikį remiantis vykdymo informacija, pateikiama biudžeto ir finansų valdymo ataskaitoje. Išsamesnė informacija apie struktūrinius fondus pateikiama pirmiau minėtoje struktūrinių fondų metinėje ataskaitoje, paskelbtoje 2005 m. gegužės mėn.

2.27.

Kadangi 2004 metų Struktūrinių fondų rezultatas buvo iš esmės patenkinamas, daugelis būdingų problemų, kylančių įgyvendinant daugiametes išlaidų programas, – kaip antai, vėlavimai, toliau besikaupiantys neįvykdyti biudžetiniai įsipareigojimai – atsiranda sudarant programavimo laikotarpio biudžetą, kadangi nepakankamai atsižvelgiama į valstybių narių gebėjimą įsisavinti lėšas pagal numatytą tvarkaraštį. Kita vertus, kaip paaiškinta 2.21 dalyje, įsipareigojimai yra padalinti į apylyges metines mokėjimo dalis pagal nominalius programų trukmės laikotarpius. Tokiu būdu neatspindimas nei planuojamų mokėjimų dydis, nei visų teisinių įsipareigojimų apimtis (32), ir todėl yra teikiama informacija, kuri nesunkiai gali suklaidinti.

2.27.

Įsipareigojimų numatymas biudžete yra tiesioginis išteklių paskirstymo, kaip nusprendė Europos Taryba, rezultatas. Metiniai biudžete numatyti įsipareigojimai paprastai atitinka programavimą (arba peržiūrėtą programavimą). Komisijos politika – prognozuoti, kokių sumų faktiškai reikia metiniams asignavimams mokėjimams.

2.28.

Numatyta, kad mokėjimai vykdomi per laikotarpį, viršijantį nominalią programos trukmę (iki 2010 metų 2000–2006 m. laikotarpio atveju). Per programos ciklą mokėjimų dydis smarkiai svyruoja: programų (ir projektų, kurie per jas finansuojami) rengimo ir pradžios stadijose mokėjimų lygis žemas, vėliau, tarpiniais finansiniais metais, mokėjimų asignavimų paklausa padidėja, galiausiai pabaigoje ji vėl sumažėja. Kai du programavimo laikotarpiai persidengia, Komisija laikosi principo, kad tie metai, kai paklausa mažesnė, t. y. antrojo laikotarpio pradžioje, yra kompensuojami mokėjimais iš pirmojo laikotarpio pabaigos, kas užtikrina reguliarią ir nuoseklią mokėjimų asignavimų paklausą.

2.29.

Iš tikrųjų Komisijos vykdomų mokėjimų paklausa priklauso nuo valstybių narių pateikiamų paraiškų, kurios savo ruožtu priklauso nuo naudos gavėjų gebėjimo rengti projektus ir įsisavinti išlaidas. Dėl mokėjimo prašymų nereguliarumo nuo 1998 m. iki 2003 m. smarkiai išaugo neįvykdytų išlaidų lygis (33). Išlaidų nevykdymas turi skirtingas pasekmes mokėjimų asignavimams ir įsipareigojimams: nepanaudoti mokėjimų asignavimai yra anuliuojami, o įsipareigojimai lieka neįvykdyti. Šis skirtumas sąlygoja neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų augimą (žr. 2.18 dalį) bei laiko skirtumą tarp įsipareigojimų ir mokėjimų.

2.29.

Didėjanti neįvykdytų įsipareigojimų apimtis yra normali daugiamečio programavimo, kaip ir struktūrinių fondų atveju, ypatybė. Manoma, kad neįvykdytų įsipareigojimų (RAL) skaičius „paprastai“ didėja pirmaisiais metais, paskui stabilizuojasi, o artėjant laikotarpio pabaigai, ima mažėti. Sistemoje, pagal kurią numatomi diferencijuoti asignavimai, nėra jokios ypatingos priežasties, kodėl mokėjimai ir įsipareigojimai bet kuriais nustatytais metais turėtų atitikti.

2.30.

Komisijos ataskaita apie biudžeto valdymą dabar suteikia papildomos informacijos apie išlaidų programų pažangą. Tačiau šią informaciją galima būtų pagerinti aiškiau ją pateikiant, įvertinant pažangą lyginant su planuotu efektyvumu ir tiksliau atspindint biudžeto valdymą ir atskaitomybę. Taip pat turėtų būti pateikta informacija apie valstybių narių išlaidų sąmatas ir apie taisyklės „n + 2 metai“ įgyvendinimą struktūriniuose fonduose.

2.30.

Kaip Audito Rūmai rekomendavo savo praėjusių metų ataskaitoje, Komisija pateikė išsamios informacijos apie daugelio svarbiausių daugiamečių programų (t. y. struktūrinių fondų, Sanglaudos fondo, SAPARD ir ISPA) bendrąją būklę ir pažangą.

Komisija pasirengusi siekti pagerinti teikiamą informaciją, kaip tai ji darė ir anksčiau, taip pat ir 2004 m. ataskaitoje. Be to, Komisija atkreipia Audito Rūmų dėmesį į išsamią struktūrinių fondų biudžeto vykdymo metinę ataskaitą, kurią Biudžeto generalinis direktoratas paskelbė gegužės mėn.

Komisija taip pat atkreipia dėmesį į savo atsakymą 2.4 punkte.

2.31.

Išlaidų lygio pagerėjimą ir su juos susijusį pertekliaus sumažėjimą nulėmė geresnis Komisijos vykdomas valdymas, taip pat padidėjęs pagrindinių išlaidų programų, ypač struktūrinių fondų, įvykdymo lygis.

2.32.

Neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų lygis toliau augo ir 2004 metų pabaigoje pasiekė 109 milijardus eurų. Padidėjimą iš esmės nulėmė plėtra, kadangi su ES 15 susisijusių neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų lygis šiek tiek sumažėjo. Apskritai imant, pagal taisyklę „n + 2 metai“, kuri turėjo pataisyti struktūrinių fondų padėtį, buvo įvykdyta tiki maža dalis įsipareigojimų.

2.32.

Įsipareigojimų panaikinimo lygis pats savaime nėra tinkamas „n + 2“ taisyklės veiksmingumo rodiklis. Šios taisyklės poveikis – skatinti vykdymą (taip pat žr. atsakymą į 2.24 punktą).

2.33.

Neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų, susijusių su struktūriniais fondais, lygis viršija Komisijos peržiūrėtas 2002 metų prognozes. Audito Rūmai rekomenduoja Komisijai atnaujinti savo analizę ir padaryti išvadas dėl einamojo ir sekančio laikotarpio bei nustatyti, ar reikalinga imtis konkrečių priemonių.

2.33.

Faktinio įvykdymo modelis ir faktinis neįvykdytų įsipareigojimų lygis analizuojami ir taikomi kaip pradiniai duomenys, tiesiogiai susiję su mokėjimo poreikių vertinimu rengiant preliminarų biudžeto projektą. Šiuo metu neplanuojama svarstyti peržiūrėto komunikato.

2.34.

Informacija apie ES biudžetą neatspindi tikrųjų išlaidų ir nepakankamai aiškiai parodo teisinius Sąjungos įsipareigojimus. Struktūrinių fondų srityje biudžetiniai įsipareigojimai yra paremti Komisijos prognozuojamomis reguliariomis ir nenutrūkstamomis metinėmis mokėjimo dalimis, tačiau yra įgyvendinami pagal valstybių narių nereguliariai teikiamas išlaidų deklaracijas. Komisija jau pripažino, kad jos gebėjimas dinamiškai valdyti daugiamečių išlaidų programų biudžeto įgyvendinimą yra ribotas (34).

2.34.

Dėl struktūrinių fondų pažymėtina, kad metiniai asignavimai įsipareigojimams yra tiesiogiai iš anksto nustatyti daugiamečio programavimo dokumentuose (t. y. pagrįsti pasiūla). Tam tikru laipsniu tai taikoma ir kitoms pagrindinėms daugiametėms programoms.

Kita vertus, asignavimai mokėjimams turi būti pagrįsti poreikiu, išskyrus ribotus išankstinius mokėjimus. Siekiant realistiškos faktinio poreikio prognozės, asignavimai mokėjimams kasmet numatomi biudžete, remiantis pagrindinėmis vykdymo tendencijomis ir kita susijusia informacija. Pagrindas, kuriuo remdamasi Komisija apskaičiuoja mokėjimų poreikio struktūriniams fondams įverčius, paprastai pateikiamas preliminariajame biudžeto projekte. Apskritai kalbant, 2004 m. pastebėtas žymus mokėjimų planavimo biudžete pagerėjimas.

Teisinių įsipareigojimų, dėl kurių dar nepadaryta jokių įsipareigojimų biudžete, apimtis atskleidžiama Bendrijų metinių ataskaitų nebalansinių įsipareigojimų straipsnyje.

2.35.

Kadangi nepanaudoti asignavimai mokėjimams ir su jais susijusios lėšos negali būti perkelti būsimajai paklausai patenkinti, nuolat didėja atotrūkis tarp išlaidų programavimo laikotarpio (t. y. 2000–2006 m.) ir laiko, kai išlaidos realiai įvykdomos; rezultatas – arba aukštas įvykdymo lygis išlaidų programavimo laikotarpio pabaigoje (kurį sunku valdyti), arba aukštas ir didėjantis neįvykdytų biudžetinių įsipareigojimų lygis. Dėl šių priežasčių einamasis išlaidų laikotarpis yra vis labiau nukeliamas į naująjį laikotarpį, o tai gali sutrukdyti jį pradėti. Jei nebus skirtas ypatingas dėmesys, šis laiko skirtumas išliks ateityje.

2.35.

Komisija yra įsipareigojusi biudžete numatyti pakankamus asignavimus mokėjimams, taip pat prireikus siūlyti koreguoti biudžetą, kaip atsitiko su struktūriniais fondais 2004 m. Biudžeto vykdymas 2004 m. nepadidino neįvykdytų įsipareigojimų (RAL) skaičiaus, išskyrus naująsias valstybes nares, kurių atveju tai buvo natūrali ir tokioms naujoms operacijoms neišvengiama pasekmė. Kalbant apie struktūrinius fondus, mokėjimai pirmiausia nustatomi pagal valstybių narių prašymus grąžinti patirtas išlaidas, į kuriuos turi būti atsižvelgta sudarant biudžetą. „N + 2“ taisyklė riboja mokėjimų lygio didėjimą programų laikotarpio pabaigoje, o Komisija nepritaria susirūpinimui, kad mokėjimai, susiję su 2000–2006 m. programomis, galėtų trukdyti pradėti naują programavimo laikotarpį.

Komisija taip pat atkreipia dėmesį į savo atsakymą 2.23 punkte.

3.1.

Europos Sąjungos biudžeto pajamas sudaro nuosavi ištekliai ir kitos pajamos. Kaip parodyta 3.1 lentelėje, 3.1 diagramoje ir 3.2 diagramoje , nuosavi ištekliai yra pagrindinis biudžeto išlaidų finansavimo šaltinis (92 %). Yra trijų rūšių nuosavi ištekliai: tradiciniai nuosavi ištekliai (muitai, žemės ūkio mokesčiai ir cukraus mokesčiai) (13 %), nuosavi ištekliai, apskaičiuoti pagal valstybių narių surinktą pridėtinės vertės mokestį (15 %), ir nuosavi ištekliai, gauti iš valstybių narių bendrų nacionalinių pajamų (72 %).

3.2.

Valstybės narės nustato ir surenka nuosavus išteklius pagal nacionalines teisines ir priežiūros nuostatas, kurios turi atitikti Bendrijos teisės aktų reikalavimus (2). Riziką tradicinių nuosavų išteklių surinkimui sudaro: mokesčių vengimas per klaidinimą ar tiesiog kontrabandą, neteisingas apskaičiavimas ar negalėjimas nustatyti mokesčio dėl neaptiktų sisteminių klaidų ar trūkumų, taip pat valstybių narių nustatytų mokesčių apskaitos klaidos ar praleidimai.

3.3.

Audito Rūmų auditas negali aprėpti nedeklaruoto ar muitinės priežiūros išvengusio importo. Tačiau Audito Rūmai ne tik atliko tiesioginius muitinės deklaracijų ir apskaitos sistemų testus, bet ir įvertino tiek Komisijos, tiek valstybių narių priežiūros ir kontrolės sistemas, kad įsitikintų, ar naudojami mechanizmai užtikrina išsamumą. Atliekant auditą buvo: