1

Ieškovė VodafoneZiggo Group BV yra pagal Nyderlandų teisę įsteigta bendrovė, veikianti elektroninių ryšių sektoriuje ir siūlanti kabeliniu tinklu teikiamas fiksuotojo interneto, televizijos ir telefonijos paslaugas. Dėl to šią veiklą reglamentuoja šiam sektoriui taikomi Europos Sąjungos teisės aktai, visų pirma 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2002/21/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų bendrosios reguliavimo sistemos (Pagrindų direktyva) (OL L 108, 2002, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 349, toliau – Pagrindų direktyva), pastarąjį kartą iš dalies pakeista 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/140/EB (OL L 337, 2009, p. 37).

2

Vadovaujantis Pagrindų direktyvos 1 straipsnio 1 dalies pirmu sakiniu, šios direktyvos tikslas – nustatyti elektroninių ryšių paslaugų, elektroninių ryšių tinklų, susijusių priemonių ir susijusių paslaugų reguliavimo suderintą sistemą ir tam tikrus galinių įrenginių aspektus, siekiant palengvinti neįgalių paslaugų gavėjų prieigą. Todėl Pagrindų direktyva nustato uždavinius, pavedamus nacionalinėms reguliavimo institucijoms (toliau – NRI), t. y. institucijai ar institucijoms, kuriai (‑ioms) kiekviena valstybė narė paveda vieną ar kelis iš šių uždavinių. Kaip numatyta minėtos direktyvos 16 straipsnyje, prie jų priklauso, be kita ko, atitinkamų rinkų tyrimai, kuriais remdamosi NRI gali nustatyti konkrečius reguliuojamuosius įpareigojimus, taip pat vadinamus „korekcinėmis priemonėmis“, didelę įtaką vienoje iš rinkų, kurioms yra taikoma Pagrindų direktyva, turintiems operatoriams.

3

Kaip iš esmės matyti iš Pagrindų direktyvos 15 konstatuojamosios dalies, šioje direktyvoje numatyta, kad tais atvejais, kai vykdydamos joms pavestas užduotis NRI ketina imtis priemonių, įskaitant korekcines priemones, tam tikrais atvejais jos privalo, pirma, pagal 6 straipsnį organizuoti viešąsias konsultacijas nacionaliniu lygmeniu, leidžiančias gauti suinteresuotųjų šalių pastabas dėl priemonių projekto, ir, antra, pagal 7 straipsnio 3 dalį konsultuotis Sąjungos lygmeniu, įtraukiant tiek Europos Komisiją, tiek kitų valstybių narių NRI ir Europos elektroninių ryšių reguliuotojų instituciją (EERRI) (toliau – Europos konsultavimosi procedūra).

4

Europos konsultavimosi procedūra siekiama nustatyti priemonių projektą parengusios NRI, kitų NRI, Komisijos ir EERRI koordinavimą, kad būtų užtikrintas nuoseklus Pagrindų direktyvos taikymas. Pagal šios direktyvos 7 straipsnio 3 dalį NRI, kuri ketina imtis priemonių, turi šioms kitoms institucijoms pateikti priemonių projektą ir nurodyti priemonę ar priemones pagrindžiančius motyvus, kad jos galėtų per vieno mėnesio terminą, kurio negalima pratęsti, pateikti savo pastabas (toliau – Europos konsultavimosi procedūros pirmasis etapas). Pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 7 dalį NRI privalo „atidžiai“ atsižvelgti į šias pastabas.

5

Vis dėlto kai kuriais Pagrindų direktyvoje apibrėžtais atvejais Komisija gali pareikšti abejones ir nuspręsti pratęsti NRI pateikto priemonių projekto nagrinėjimą, nustatydama naują terminą, skirtą naujam Europos konsultavimosi procedūros etapui (toliau – Europos konsultavimosi procedūros antrasis etapas).

6

Pirma, taip yra taikant Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 4 dalį (toliau –7 straipsnio antrasis etapas), kai planuojama priemone ar priemonėmis ketinama apibūdinti atitinkamą rinką, kuri skiriasi nuo rinkų, apibūdintų Komisijos, arba spręsti, ar laikyti įmonę atskirai, ar kartu su kitomis įmonėmis, turinčia didelę įtaką rinkoje, ir kai ši priemonė ar priemonės daro poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai. Tokiu atveju, jeigu Komisija NRI nurodė mananti, kad priemonių projektas sukurs kliūtį bendrojoje rinkoje, arba jeigu ji turi rimtų abejonių dėl projekto suderinamumo su Sąjungos teise, ypač su Pagrindų direktyvos 8 straipsnyje nurodytais tikslais, priemonių projekto priėmimas atidedamas dviem papildomiems mėnesiams; šio termino pratęsti negalima. Be to, Komisija privalo informuoti kitas NRI apie savo abejones. Pasibaigus šiam dviejų mėnesių laikotarpiui Komisija, vadovaudamasi Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalimi, gali pareikalauti, kad atitinkama NRI panaikintų savo priemonių projektą (toliau – veto teisė), arba panaikinti išlygas dėl minėto projekto.

7

Antra, pagal Pagrindų direktyvos 7a straipsnio 1 dalį (toliau – 7a straipsnio antrasis etapas) gali būti nuspręsta pradėti Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą, jeigu pagal planuojamą priemonę ar priemones siekiama nustatyti, iš dalies pakeisti arba panaikinti konkretų reguliuojamąjį įpareigojimą, t. y. „korekcinę priemonę“, tenkančią operatoriui pagal tam tikras 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/19/EB dėl elektroninių ryšių tinklų ir susijusių priemonių sujungimo ir prieigos prie jų (OL L 108, 2002, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 323) ir 2002 m. kovo 7 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/22/EB dėl universaliųjų paslaugų ir paslaugų gavėjų teisių, susijusių su elektroninių ryšių tinklais ir paslaugomis (Universaliųjų paslaugų direktyva) (OL L 108, 2002, p. 51; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 29 t., p. 367), nuostatas. Tokiu pačiu atveju Komisija atitinkamai NRI ir EERRI gali nurodyti priežastis, kodėl mano, kad priemonių projektu bus sukuriama kliūčių bendrojoje rinkoje, arba turi rimtų abejonių dėl to, ar šis projektas suderinamas su Sąjungos teise. Pagal Pagrindų direktyvos 7a straipsnio 1 ir 5 dalis tokiu atveju priemonių projektas negali būti priimtas dar keturis mėnesius nuo Komisijos pranešimo. Pagal Pagrindų direktyvos 7a straipsnio 5 dalį Komisija, pasibaigus šiam terminui, gali arba pateikti rekomendaciją, kurioje būtų reikalaujama, kad atitinkama NRI iš dalies pakeistų arba atsiimtų priemonių projektą, arba panaikinti su tuo projektu susijusias pastabas.

8

Taigi, kai Komisija turi pastabų dėl jai pateiktų priemonių projektų įvairių aspektų, ji gali pradėti ir 7a straipsnio antrąjį etapą, ir 7a straipsnio antrąjį etapą.

9

Galiausiai dėl priemonių, kurias NRI priėmė įgyvendindamos Pagrindų direktyvą, pažymėtina, kad šios direktyvos 4 straipsnyje numatyta teisė apskųsti tokius sprendimus nacionalinėse instancijose.

10

2018 m. vasario 27 d.Autoriteit Consument en Markt (Vartotojų ir rinkų institucija, Nyderlandai, toliau – ACM), Nyderlandų NRI, vadovaudamasi Pagrindų direktyvos 6 straipsniu, paskelbė priemonių projektą siekiant organizuoti viešąsias konsultacijas.

11

Priemonių projektas buvo susijęs, be kita ko, su didmeninio paslaugų teikimo fiksuotoje vietoje rinkos analize. Šiame projekte ACM laikėsi nuomonės, kad tam tikri operatoriai, įskaitant ieškovę, šioje rinkoje turi bendrą didelę įtaką rinkoje, ir pagal Pagrindų direktyvos 16 straipsnį siūlė šiems operatoriams nustatyti konkrečius reguliuojamuosius įpareigojimus.

12

Suinteresuotųjų šalių buvo paprašyta iki 2018 m. balandžio 10 d. pateikti pastabas dėl priemonių projekto. Ieškovė pateikė pastabas iki numatyto termino.

13

2018 m. liepos 31 d. ACM, vadovaudamasi Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalimi, pateikė priemonių projektą Komisijai, EERRI ir kitų valstybių narių NRI. Taip perduotų priemonių projektą Komisija užregistravo, suteikdama numerius „NL/2018/2099“ ir „NL/2018/2100“.

14

Perdavus priemonių projektą, 2018 m. rugpjūčio 6 d. Komisija pagal Pagrindų direktyvos 5 straipsnio 2 dalį paprašė ACM papildomos informacijos ir gavo atsakymą 2018 m. rugpjūčio 9 d. Tą pačią dieną Komisija išsiuntė papildomos informacijos prašymą; į jį ACM atsakė.

15

2018 m. rugpjūčio 8 d. ieškovė Komisijai pateikė pastabas dėl priemonių projekto.

16

2018 m. rugpjūčio 30 d. Komisija, vadovaudamasi Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalimi, nusiuntė ACM raštą su pastabomis (toliau – ginčijamas aktas) dėl priemonių projekto; tame rašte nurodė nemananti, kad yra būtina pradėti Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą. Šios pastabos 2018 m. rugpjūčio 31 d. buvo paskelbtos Komisijos interneto svetainėje.

17

2018 m. rugsėjo 27 d. ACM priėmė sprendimą, kuriame nustatė, kad tam tikri operatoriai, įskaitant ieškovę, turi didelę bendrą įtaką didmeninio paslaugų teikimo fiksuotoje vietoje rinkoje ir nustatė jiems konkrečius reguliuojamuosius įpareigojimus. To sprendimo I priede ACM paaiškino būdą, kaip ji atsižvelgė į Komisijos pastabas.

18

Priėmus tą sprendimą, ieškovė, kaip numatyta Pagrindų direktyvos 4 straipsnyje, apskundė ACM sprendimą College van Beroep voor het bedrijfsleven (Apeliacinis administracinis ekonominių bylų teismas, Nyderlandai).

19

2018 m. lapkričio 8 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo ieškovės ieškinį. Ieškovė Bendrojo Teismo prašo:

20

Atskiru dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2019 m. sausio 23 d.) Komisija, remdamasi Bendrojo Teismo procedūros reglamento 130 straipsniu, pareiškė nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą. Pateiktame prieštaravime Komisija Bendrojo Teismo prašo:

21

2019 m. vasario 1 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo Nyderlandų Karalystės, o 2019 m. vasario 27 d. – T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV ir Tele2 Nederland BV aktus; juose buvo paprašyta leisti įstoti į bylą palaikyti Komisijos reikalavimų.

22

2019 m. kovo 15 d. ieškovė pateikė pastabas dėl Komisijos pareikšto nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo; jose ji Bendrojo Teismo prašo:

23

Pagal Procedūros reglamento 130 straipsnį, jeigu atsakovas atskiru dokumentu kreipiasi į Bendrąjį Teismą su prašymu priimti sprendimą dėl nepriimtinumo arba jurisdikcijos nebuvimo nepradėjus bylos nagrinėti iš esmės, šis teismas turi kuo greičiau priimti sprendimą dėl prašymo, prireikus po to, kai pradeda žodinę proceso dalį.

24

Nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas konstatuoja, kad bylos medžiagoje yra pakankamai informacijos, todėl nusprendžia priimti sprendimą motyvuota nutartimi ir netęsti proceso.

25

Grįsdama pareikštą nepriimtinumu pagrįstą prieštaravimą Komisija nurodo iš esmės du nepriimtinumo pagrindus, kuriuos reikėtų nagrinėti paeiliui. Pirma, jos teigimu, ginčijamas aktas nėra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnį, nes nesukelia privalomų teisinių padarinių. Daugių daugiausia tai yra parengiamasis aktas, nenustatantis šios institucijos galutinės pozicijos. Antra, ieškovė neturi locus standi, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, nes ginčijamas aktas nėra tiesiogiai su ja susijęs.

26

Dėl to, ar dėl ginčijamo akto galima pareikšti ieškinį, Komisija mano, kad šiai bylai gali būti taikomi nepriimtinumo pagrindai, kuriais Bendrasis Teismas pasirėmė 2007 m. gruodžio 12 d. Nutartyje Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384) ir 2008 m. vasario 22 d. Nutartyje Base / Komisija (T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48).

27

Ieškovė, kuri mano, kad Komisija turėjo pradėti Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą, savo ruožtu teigia, kad ginčijamas aktas sukelia privalomų teisinių padarinių, todėl Bendrasis Teismas turi jurisdikciją priimti sprendimą dėl jo teisėtumo pagal SESV 263 straipsnį. Teisinei ieškovės padėčiai daromas poveikis, nes, jos nuomone, pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį pateiktos pastabos yra privalomos atitinkamai NRI, tokios pastabos yra leidimas atitinkamai NRI priimti nagrinėjamą priemonių projektą ir tokių pastabų perdavimas turi įtakos ieškovės procesinėms teisėms, kai Komisija atsisako pradėti Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą. Komisijos priminta 2007 m. gruodžio 12 d. Nutartis Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384) yra nesvarbi dėl bylos, kurioje priimta minėta nutartis, ir nagrinėjamo atvejo faktinių ir teisinių aplinkybių skirtumų. Be to, ginčijamas aktas nėra parengiamasis aktas, nes atspindi galutinę Komisijos poziciją užbaigiant Europos konsultavimosi procedūrą.

28

Pagal suformuotą jurisprudenciją aktais, dėl kurių galima pareikšti ieškinį, kaip jie suprantami pagal SESV 263 straipsnį, laikomi institucijų priimti aktai (nepaisant tų aktų pobūdžio ar formos), kuriais siekiama sukelti privalomųjų teisinių pasekmių, darančių įtaką ieškovo interesams ir iš esmės keičiančių jo teisinę padėtį (šiuo klausimu žr. 1981 m. lapkričio 11 d. Sprendimo IBM / Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, 9 punktą; 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Athinaïki Techniki / Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 29 punktą ir 2016 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Mallis ir kt. / Komisija ir ECB, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702, 51 punktą).

29

Siekiant nustatyti, ar Sąjungos teisme pagal SESV 263 straipsnį ginčijamas aktas sukelia privalomų teisinių padarinių, reikia remtis šio akto esme ir šiuos padarinius vertinti remiantis objektyviais kriterijais, pavyzdžiui, to akto turiniu, prireikus atsižvelgiant į jo priėmimo aplinkybes ir jį priėmusios institucijos įgaliojimus (šiuo klausimu žr. 2018 m. vasario 20 d. Sprendimo Belgija / Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 31 ir 32 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).

30

Be to, kalbant apie aktus, kurių rengimas apima kelis etapus, ypač vidaus procedūros pabaigoje, pažymėtina, kad aktai, dėl kurių galima pareikšti ieškinį, iš principo gali būti tik priemonės, šios procedūros pabaigoje galutinai nustatančios atitinkamos institucijos poziciją, o ne tarpinės priemonės, kurių tikslas – parengti galutinį sprendimą (šiuo klausimu žr. 2000 m. birželio 22 d. Sprendimo Nyderlandai / Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, 26 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

31

Taigi nagrinėjamu atveju reikia pirmiausia įvertinti, ar ginčijamas aktas, atsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis jis buvo priimtas, jo turinį ir galimą jo parengiamąjį pobūdį, yra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį.

32

Visų pirma reikia pažymėti, kad, pirma, priskirdamas užduotis NRI ir Komisijai, Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė suteikti NRI pagrindinį vaidmenį, kad būtų pasiekti Pagrindų direktyvoje nurodyti tikslai (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 72–75 punktus); NRI priskirti reguliavimo įgaliojimai, visų pirma įgaliojimai remiantis konkurencijos teisės principais apibrėžti jų teritorijoje esančias elektroninių ryšių rinkas (Pagrindų direktyvos 15 straipsnio 3 dalis), nustatyti operatorius, atskirai ar kartu su kitais operatoriais turinčius didelę įtaką rinkoje (Pagrindų direktyvos 14 straipsnis), ir apibrėžti reguliuojamuosius įpareigojimus, kurie prireikus turi būti nustatomi šiems operatoriams (Pagrindų direktyvos 16 straipsnio 4 dalis).

33

Vykdydamos joms pavestas reguliavimo funkcijas NRI turi plačią diskreciją, kad galėtų kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgdamos į kiekvieną situaciją, įvertinti rinkos reguliavimo poreikį (šiuo klausimu žr. 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Koninklijke KPN ir kt., C‑28/15, EU:C:2016:692, 36 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

34

Antra, Komisija padeda NRI ir siekia užtikrinti suderintą reguliavimo sistemos taikymą visoje Sąjungoje. Todėl Komisija, siekdama užtikrinti nuoseklų reguliavimo sistemos taikymą, skelbia rekomendacijas ir gaires, visų pirma pagal Pagrindų direktyvos 15 straipsnį, dėl atitinkamų produktų ir paslaugų rinkų, taip pat dėl rinkos analizės ir didelės įtakos rinkoje vertinimo. Be to, pagal Pagrindų direktyvos 19 straipsnio 1 dalį „Komisija, atidžiai atsižvelgdama į EERRI nuomonę, gali priimti rekomendaciją arba sprendimą dėl suderinto šios direktyvos ir specialiųjų direktyvų nuostatų taikymo tam, kad būtų įgyvendinami 8 straipsnyje išdėstyti tikslai“ (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 75 punktą).

35

Trečia, dėl Europos konsultavimosi procedūros pažymėtina, kad Pagrindų direktyvos 7 ir 7a straipsnių tekstai rodo, jog vykstant šiai procedūrai Komisijos vaidmuo yra daugiau koordinuoti, nei priimti sprendimus.

36

Viena vertus, pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 ir 7 dalis per Europos konsultavimosi procedūros pirmąjį etapą Komisija gali pateikti „pastabas“ dėl bet kurio priemonių projekto, kurį jai pateikė NRI; į jas NRI turi „atidžiai atsižvelg[ti]“.

37

Kita vertus, nors Komisija per 7a straipsnyje numatytą antrąjį etapą gali pagal 7a straipsnio 5 dalies a punktą „priimti rekomendaciją, pagal kurią būtų reikalaujama, kad atitinkama [NRI] iš dalies pakeistų arba atsiimtų [savo] projektą“, vis dėlto atitinkama NRI gali nuspręsti nekeisti savo priemonių projekto arba jo neatsiimti, t. y. nesivadovauti Komisijos pateikta rekomendacija, jeigu pateikia pagrįstą paaiškinimą šiuo klausimu, kaip numatyta minėtos direktyvos 7a straipsnio 7 dalyje.

38

Galiausiai Komisijos pozicija gali būti privaloma NRI tik per 7 straipsnio antrąjį etapą, nagrinėjamu atveju – kai Komisija nusprendžia pasinaudoti veto teise pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalies a punktą.

39

Ieškovės argumentus, kuriais siekiama pagrįsti ginčijamo akto privalomų teisinių padarinių buvimą, reikia išnagrinėti visų pirma atsižvelgiant į šiuos svarstymus dėl Pagrindų direktyvoje nustatyto teisinio pagrindo, todėl dėl šio akto būtų galima pareikšti ieškinį Sąjungos teisme pagal SESV 263 straipsnį.

40

Ieškovė mano, kad Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 7 dalyje numatytu reikalavimu, kad atitinkama NRI turi „atidžiai“ atsižvelgti į Komisijos pastabas, reikalaujama vykdyti jose pateiktus nurodymus.

41

Pirmiausia ieškovė remiasi 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimu Koninklijke KPN ir kt. (C‑28/15, EU:C:2016:692, 37 ir 38 punktai), kuriame Teisingumo Teismas išdėstė savo poziciją dėl Pagrindų direktyvos 19 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje numatytos NRI pareigos atidžiai atsižvelgti į Komisijos pagal šio straipsnio 1 dalį paskelbtas rekomendacijas. Teisingumo Teismas nusprendė, kad NRI iš principo turėtų vadovautis 2009 m. gegužės 7 d. Komisijos rekomendacijoje 2009/396/EB dėl skambučių užbaigimo fiksuotojo ir judriojo ryšio tinkluose tarifų reguliavimo ES (OL L 124, 2009, p. 67) pateiktomis gairėmis. Ieškovės teigimu, ACM pagal analogiją „iš principo“ turėtų vadovautis ginčijamame akte Komisijos suformuluotomis pastabomis.

42

Vis dėlto, priešingai nei teigia ieškovė, ši jurisprudencija nereiškia, kad tokios pastabos yra privalomos. Pažymėtina, kad Teisingumo Teismas to 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Koninklijke KPN ir kt. (C‑28/15, EU:C:2016:692) 34 ir 35 punktuose taip pat nusprendė, kad pagal SESV 288 straipsnį tokia rekomendacija iš principo neprivaloma ir kad iš to matyti, jog priimdama sprendimą NRI yra nesaistoma Rekomendacijos 2009/396. Vartodamas žodžius „iš principo“, į kuriuos ieškovė atkreipia dėmesį, Teisingumo Teismas patvirtino, kad pareiga vadovautis Rekomendacijoje 2009/396 pateiktų gairių suteikia NRI tam tikrą diskreciją, todėl jos nesusaisto įpareigojančiai. Būtent tai patvirtina tolesnis minėto sprendimo 38 punkto sakinys, kuriame Teisingumo Teismas nurodo, kad NRI gali nukrypti nuo Rekomendacijoje 2009/396 siūlomo „Bulric strict“ modelio, jeigu įvertinusi konkrečią situaciją mano, kad šis modelis netinkamas tomis aplinkybėmis.

43

SESV 288 straipsnyje rekomendacijas priskyrus prie specialios Sąjungos aktų kategorijos ir aiškiai numačius, kad jos neturi „privalomosios galios“, buvo siekta jas priimti įgaliotoms institucijoms suteikti skatinimo ir įtikinimo galią, kuri skiriasi nuo galios priimti privalomus aktus (2018 m. vasario 20 d. Sprendimo Belgija / Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 26 punktas). Pagal analogiją ši išvada taikoma ir pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį Komisijos per Europos konsultavimosi procedūros pirmąjį etapą suformuluotoms pastaboms, kaip antai pastaboms, suformuluotoms šioje byloje ginčijamame akte.

44

Be to, formuluotėje „atidžiai atsižvelgia“ pabrėžiama, kad Komisijos pastabos, suformuluotos pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, yra neprivalomojo pobūdžio. Jeigu tokios pastabos būtų privalomos, NRI nepakaktų į jas atidžiai atsižvelgti, rizikuojant iškraipyti šios nuostatos turinį ir tikslą. Šiuo klausimu pažymėtina, kad Komisijos pastabos yra lygiavertės pastaboms, kurias yra suformulavusios kitos NRI arba EERRI, todėl tuo atveju, jei šių įvairių institucijų pastabose būtų siūlomi kitokie požiūriai, atitinkama NRI galėtų vadovautis kitos NRI arba EERRI, o ne Komisijos pasiūlytu požiūriu (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 93 ir 94 punktus ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 63 ir 64 punktus).

45

Antra, kaip pažymi ieškovė, Teisingumo Teismas savo 2003 m. rugsėjo 11 d. Sprendime Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, 41 punktas) nusprendė, kad net jei rekomendacijomis nesiekiama sukelti privalomų padarinių ir jomis negalima sukurti teisių, kuriomis asmenys gali remtis nacionaliniame teisme, vis dėlto nėra taip, kad jos neturi jokio teisinio poveikio.

46

Reikia atskirti šioje jurisprudencijoje numatytus padarinius nuo ieškovės nurodytų privalomų teisinių padarinių, galinčių paveikti jos interesus aiškiai pakeičiant jos teisinę padėtį. Pirma, tame pačiame ieškovės nurodyto sprendimo punkte Teisingumo Teismas aiškiai nurodė siekiamus teisinius padarinius, paaiškindamas, kad nacionaliniai teismai, spręsdami jiems pateiktus nagrinėti ginčus, privalo atsižvelgti į rekomendacijas, be kita ko, tuomet, kai rekomendacijomis paaiškinama, kaip turi būti aiškinamos nacionalinės nuostatos, priimtos siekiant užtikrinti jų įgyvendinimą, arba kai jomis siekiama papildyti privalomąsias Sąjungos teisės nuostatas (žr. 2003 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, 41 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).

47

Antra, reikalavimas „atidžiai“ atsižvelgti turi teisinių padarinių, kurie skiriasi nuo ieškovės nurodytų padarinių, nes minėtas reikalavimas nustato pareigą motyvuoti. Todėl NRI turi turėti galimybę paaiškinti skirtumus, palyginti su Komisijos pastabomis (šiuo klausimu žr. 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 65 punktą). Tokia pati ir 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Koninklijke KPN ir kt. (C‑28/15, EU:C:2016:692) 38 punkto prasmė; tame punkte Teisingumo Teismas nusprendė, kad NRI gali netaikyti Rekomendacijoje 2009/396 siūlomo „Bulric strict“ modelio; „tokiu atveju ji turi pagrįsti savo poziciją“.

48

Pagrindų direktyvos 19 straipsnio 2 dalyje aiškiai numatyta, kad „[j]ei NRI nusprendžia rekomendacijos nesilaikyti, ji apie tai praneša Komisijai pagrįsdama savo poziciją“. Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalyje nenumatyta jokios oficialios pareigos motyvuoti, kiek tai susiję su Komisijos pateiktomis pastabomis dėl NRI pateikto priemonių projekto (šiuo klausimu žr. 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 65 punktą).

49

Šioje byloje ACM savo 2018 m. rugsėjo 27 d. sprendimo I priede paaiškino, kaip atidžiai atsižvelgė į Komisijos pastabas. Šio priedo turinys ir tekstas rodo, kad ši NRI išnagrinėjo ir pakomentavo Komisijos pastabas, tačiau nemanė, jog yra jų saistoma.

50

Bet kuriuo atveju NRI tenkanti pareiga motyvuoti negali paveikti ieškovės interesų, iš esmės pakeičiant jos teisinę padėtį (šiuo klausimu žr. 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 65 punktą).

51

Trečia, ieškovė teigia, kad NRI negali nekreipti dėmesio į pastabas, pateiktas per Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalyje nurodytą procedūrą, rizikuodama pažeisti ESS 4 straipsnio 3 dalyje numatytą lojalaus bendradarbiavimo pareigą. Remdamasi 2015 m. balandžio 16 d. Sprendimu Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ir Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232) ji pažymi, kad, kaip matyti iš Pagrindų direktyvos 15 konstatuojamosios dalies, šia procedūra siekiama užtikrinti, kad nacionaliniu mastu priimti sprendimai nedarytų neigiamo poveikio bendrajai rinkai ar kitiems SESV tikslams.

52

Vis dėlto lojalaus bendradarbiavimo pareiga negali lemti to, kad tokios pastabos turėtų privalomų teisinių padarinių. Lojalaus bendradarbiavimo pareiga negali lemti to, kad būtų eliminuojamos SESV 263 straipsnyje aiškiai numatytos priimtinumo sąlygos (2018 m. vasario 20 d. Sprendimo Belgija / Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 40 punktas). Be to, kadangi Sąjungos teisės aktų leidėjas aiškiai apibrėžė teisinius padarinius, kuriuos jis norėtų suteikti pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį pateiktoms pastaboms, lojalaus bendradarbiavimo pareiga negali būti išplėsta priskiriant teisinius padarinius, kurių teisės aktų leidėjas neketino priskirti.

53

Ketvirta, ieškovė teigia, kad jos poziciją patvirtina nacionalinė jurisprudencija, ir nurodo Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas, Vokietija) sprendimą. Tačiau nacionalinė jurisprudencija negali paneigti pirma pateiktos analizės. Pagal suformuotą jurisprudenciją iš vienodo Sąjungos teisės taikymo reikalavimo matyti, kad kai Sąjungos teisės nuostatoje aiškiai nedaroma nuorodos į valstybių narių teisę dėl konkrečios sąvokos, ši sąvoka visoje Sąjungoje turi būti aiškinama savarankiškai ir vienodai, atsižvelgiant į nuostatos kontekstą ir nagrinėjamu teisės aktu siekiamą tikslą (šiuo klausimu žr. 2016 m. lapkričio 9 d. Sprendimo Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, 28 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Bet kuriuo atveju ieškovės pacituota ištrauka neleidžia daryti išvados, kad Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) nusprendė, jog Komisijos pastabos sukelia privalomų teisinių padarinių, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio pirmą pastraipą.

54

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, konstatuotina, kad reikalavimas, jog atitinkama NRI turi „atidžiai [atsižvelgti]“ į Komisijos pastabas, pateiktas pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, nereiškia, kad ginčijamas aktas sukelia privalomų teisinių padarinių.

55

Ieškovė mano, kad Komisijos pastabos, nors ir pateiktos rašto forma, yra leidimas, kuriuo ACM buvo leista priimti 2018 m. rugsėjo 27 d. sprendimą.

56

Visų pirma ieškovė tvirtina, kad pastabų pateikimas pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį ir 7 straipsnio antrojo etapo pradžia yra dvi tos pačios alternatyvos dalys, todėl Komisija turi pasirinkimą arba vetuoti priemonių projektą, apie kurį pranešė NRI, arba jo nevetuoti.

57

Pirma, pažymėtina, kad, nors pastabų perdavimas ir Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo pradžia yra alternatyva, nėra jokių abejonių (priešingai, nei teigia ieškovė) dėl pasirinkimo arba vetuoti priemonių projektą, apie kurį pranešė NRI, arba jo nevetuoti. Kai Komisija pradeda Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą, ji veikia, priklausomai nuo aplinkybių, remdamasi arba Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 4 dalimi, arba šios direktyvos 7a straipsnio 1 dalimi, arba abiem nuostatomis iš karto. Tik 7 straipsnio antrajame etape Komisija gali nuspręsti pareikalauti, kad NRI atšauktų savo projektą, jeigu nusprendžia nepanaikinti savo pastabų dėl priemonių projekto. Tačiau 7a straipsnio antrasis etapas daugių daugiausia gali pasibaigti rekomendacijos, kuria atitinkama NRI raginama iš dalies pakeisti arba atšaukti savo projektą, išleidimu.

58

Iš tikrųjų, net jei pasinaudojimas Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalies a punkte numatyta veto teise sukelia privalomų teisinių padarinių, nes atitinkama NRI nebeturi teisės priimti iš pradžių numatytų priemonių, tai, kad Komisija nepasinaudoja savo turima veto teise, reiškia, kad sprendimas nepriimamas, todėl tokia pozicija nesukelia jokių privalomų teisinių padarinių (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 105 ir 106 punktus ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 75 ir 76 punktus).

59

Antra, atitinkama NRI savo kompetenciją grindžia tiesiogiai atitinkamomis Pagrindų direktyvos nuostatomis ir naudojimuisi šia kompetencija nereikia jokio Komisijos leidimo. Be to, jokioje minėtos direktyvos nuostatoje nenumatyta, kad Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo nepradėjimas prilyginamas priemonių projekto, apie kurį pranešta, patvirtinimui, kuriuo NRI leidžiama imtis veiksmų (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 95 ir 96 punktus ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 66 ir 68 punktus).

60

Taigi, jei NRI nusprendžia priimti nacionalinę priemonę (pradinės arba iš dalies pakeistos formos), iš šios priemonės kylantys privalomi teisiniai padariniai priskirtini atitinkamai NRI, o ne Komisijos pastaboms arba Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo nepradėjimui (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 106 punktą ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 77 punktą).

61

Be to, ieškovė mano, kad tai, jog ACM galiausiai priimtos priemonės sukelia teisinių padarinių, nereiškia, kad nėra privalomų teisinių ginčijamo akto padarinių, nes abu aktai yra skirtingų administracinių procedūrų rezultatas ir Europos konsultavimosi procedūra yra privalomas etapas.

62

Europos konsultavimosi procedūra neabejotinai yra privalomas etapas vykstant priemonių, kurios numatytos arba Pagrindų direktyvos 15 ar 16 straipsniuose, arba Direktyvos 2002/19 5 ar 8 straipsniuose, ir kurios daro poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai, priėmimo procedūrai. Tačiau šios išvados nepakanka, kad privalomi teisiniai padariniai būtų pripažinti pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį pateiktoms pastaboms. Iš tiesų galimas šio privalomo etapo nesilaikymas turėtų skirtingų padarinių. Todėl, pavyzdžiui, jeigu NRI privalėtų neinicijuoti Europos konsultavimosi procedūros, atsisakydama pateikti priemonių projektą kitoms NRI, Komisijai ir EERRI, arba nelauktų minėtos procedūros pabaigos ir priimtų planuojamas priemones, tam tikrais atvejais tai galėtų lemti ieškinį Sąjungos teisme dėl įsipareigojimų neįvykdymo arba ieškinį nacionaliniame teisme dėl NRI priimtų priemonių.

63

Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad ginčijamas aktas nėra leidimas, kuriuo ACM būtų buvę leista priimti jos priemonių projektą ir kuris dėl to sukeltų privalomų teisinių padarinių.

64

Ieškovė mano, kad ginčijamas aktas daro poveikį jos procedūrinėms teisėms, nes iš jos atimta galimybė būti išklausytai per Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą.

65

Visų pirma, ieškovė teigia, kad Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo pradėjimas susijęs su tam tikrais procedūriniais etapais, kurie suteikia jai galimybę būti išklausytai ir tam tikrais atvejais galėjo daryti poveikį ACM galiausiai priimtoms priemonėms.

66

Vis dėlto, net jei suinteresuotosios šalies procedūrinių teisių apsauga galėtų turėti įtakos tam, ar sprendimas nepradėti konkrečios procedūros gali būti ginčijamas, dar reikia išnagrinėti, ar pagal Pagrindų direktyvą ieškovė turi procedūrinių teisių, kurias Sąjungos teismas turi saugoti.

67

Pirma, iš pradžių primintina, kad Pagrindų direktyvos 6 straipsnyje numatyta, jog tais atvejais, kai NRI ketina taikyti priemones, kurios turi didelį poveikį atitinkamoms rinkoms, jos privalo organizuoti viešąsias konsultacijas nacionaliniu lygmeniu tam, kad suinteresuotosioms šalims būtų sudarytos sąlygos per protingą terminą pateikti pastabas dėl priemonių projekto. Pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį šios nacionalinės konsultacijos vyksta prieš konsultacijas Europos lygmeniu, kad šios vyktų žinant suinteresuotųjų šalių pastabas, kaip nurodyta Direktyvos 2009/140, kuri iš dalies pakeitė Pagrindų direktyvą, 17 konstatuojamojoje dalyje.

68

Be to, konstatuotina, kad tokia Europos konsultavimosi procedūra, kaip nustatyta Pagrindų direktyvoje (nesvarbu, ar tai pirmasis, ar antrasis etapas), yra susijusi tik su atitinkamos NRI santykiais su Komisija, kitomis NRI ir EERRI, nes Pagrindų direktyvoje nieko nenurodyta dėl galimo suinteresuotųjų šalių dalyvavimo Sąjungos lygmeniu (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 119–122 punktus ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 90–92 punktus).

69

Net jeigu Komisijos praktika būtų savo interneto svetainėje skelbti aktą, kuriuo ji pradeda Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą, ir prašyti suinteresuotųjų šalių teikti savo pastabas, nė viena Pagrindų direktyvos nuostata nenustato jai pareigos organizuoti konsultacijas su suinteresuotosiomis šalimis Sąjungos lygmeniu, o suinteresuotųjų šalių pastabas, gautas nacionaliniu lygmeniu, ji gali sužinoti per viešąsias konsultacijas, vykstančias prieš Europos konsultavimosi procedūrą.

70

Iš tiesų Pagrindų direktyvoje numatytas papildomas suinteresuotųjų šalių dalyvavimas, o Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 6 dalyje ir 7a straipsnio 6 dalyje nurodyta, kad būtent atitinkama NRI rengia naujas viešąsias konsultacijas nacionaliniu lygmeniu ir būtent pagal Pagrindų direktyvos 6 straipsnį.

71

Antra, Pagrindų direktyvos 4 straipsnyje nustatyta teisė apskųsti NRI priemones nepriklausomai institucijai, kurios sprendimą, jeigu ši institucija nėra teisminė, turi galėti iš naujo išnagrinėti teismas, kaip tai suprantama pagal SESV 267 straipsnį. Pagal Pagrindų direktyvoje nustatytą teisinę sistemą priemones, darančias poveikį elektroninių ryšių sektoriuje veikiančių įmonių interesams, nacionaliniu lygmeniu priima NRI, o ne Komisija, todėl turi būti galima jas veiksmingai apskųsti nacionaliniu lygmeniu.

72

Tai, kad, kaip nagrinėjamu atveju, nebuvo pradėtas Europos konsultavimosi procedūros antrasis etapas, reiškia, kad galutinis sprendimas bus priimtas nacionaliniu lygmeniu, prireikus priimant planuojamas priemones. Taigi, suinteresuotųjų šalių procedūrinės teisės gali būti apsaugotos nacionaliniuose teismuose (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 117–121 punktus ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 88–92 punktus).

73

Be to, ieškovė pabrėžia visų pirma EERRI vaidmenį Europos konsultavimosi procedūros antrajame etape. Kadangi šį vaidmenį lemia Pagrindų direktyvos pakeitimai, padaryti po 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384) priėmimo, nagrinėjamą atvejį reikėtų atskirti nuo minėtoje nutartyje išnagrinėto atvejo.

74

Nuo šiol EERRI, vadovaujantis Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalimi ir 7a straipsnio 3–5 dalimis, gali būti įtraukta į Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą. Tačiau ši aplinkybė nereiškia, kad esama ieškovės procedūrinių teisių, kurios turėtų būti ginamos pareiškiant ieškinį pagal SESV 263 straipsnį.

75

Pirma, pažymėtina, kad, kaip tai pagrįstai padarė Komisija, nebūtina pradėti Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo, kad EERRI būtų sudaryta galimybė išsakyti savo poziciją dėl priemonių projekto, nes pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį nuo pirmojo etapo ji gali teikti pastabas atitinkamai NRI per tą patį vieno mėnesio terminą, kuris vienodai taikomas NRI ir Komisijai.

76

Antra, ieškovės daromas pastabų, kurias EERRI gali pateikti dėl priemonių projekto per Europos konsultavimosi procedūros pirmąjį etapą, ir nuomonės, kurią ši institucija gali pareikšti per Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalį, atskyrimas yra netinkamas.

77

Visų pirma, EERRI nuomonė per Europos konsultavimosi procedūros antrąjį etapą susijusi su Komisijos aktu, kuriuo pradedamas Europos konsultavimosi procedūros antrasis etapas, ir jame išreikštomis pastabomis, o ne vien su priemonių projektu, kaip yra pirmojo etapo atveju. Vis dėlto šie du nuomonės pareiškimai galiausiai yra susiję su priemonių projektu, kurį pateikė atitinkama NRI.

78

Dėl tos pačios priežasties nėra svarbu, ar Komisija pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalį turėtų „atidžiai“ atsižvelgti į EERRI nuomonę. Be to, šis reikalavimas yra nesvarbus, nes pagal 2009 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1211/2009 dėl EERRI ir Biuro įsteigimo (OL L 337, 2009, p. 1) 3 straipsnio 3 dalį (panaikinta ir pakeista 2018 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2018/1971, kuriuo įsteigiama [EERRI] ir [EERRI] paramos agentūra ([EERRI] biuras), iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) 2015/2120 (OL L 321, 2018, p. 1), 4 straipsnio 4 dalimi) Komisija privalo apskritai „kuo labiau atsižvelg[ti] į visas EERRI priimtas nuomones, rekomendacijas, gaires, patarimus ar geriausios reguliavimo praktikos pavyzdžius“. Todėl jeigu EERRI pateikia pastabas per Europos konsultavimosi procedūros pirmąjį etapą prieš Komisiją, ši bet kuriuo atveju turėtų į jas atidžiai atsižvelgti.

79

Trečia, EERRI, kuri yra institucinis nuo šalių nepriklausantis organas, dalyvavimas Europos konsultavimosi procedūros antrajame etape neturi reikšmės ieškovės tariamų procedūrinių teisių apsaugos požiūriu.

80

Be to, ieškovė nurodo 2011 m. gegužės 24 d. Sprendimą Komisija / Kronoply ir Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 57–59 punktai) ir 2014 m. vasario 27 d. Sprendimą Stichting Woonpunt ir kt. / Komisija (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 30 punktas) valstybės pagalbos srityje. Tai yra bylos, kuriose procedūrinių teisių paisymo klausimas buvo iškeltas ieškiniuose dėl Komisijos sprendimų, vadinamų „sprendimais nepateikti prieštaravimų“, paminėtų 1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias EB sutarties 93 straipsnio taikymo taisykles (OL L 83, 1999, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339), 4 straipsnio 3 dalyje, pakeistoje 2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamento (ES) 2015/1589, nustatančio išsamias Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9), 4 straipsnio 3 dalimi.

81

Vis dėlto ši jurisprudencija šioje byloje neturi reikšmės. Viena vertus, pagal SESV 108 straipsnio 3 dalį valstybės pagalbos suderinamumo kontrolė priklauso išimtinei Komisijos kompetencijai, todėl suinteresuotosios šalys gali veiksmingai pateikti savo galimas pastabas tik Sąjungos lygmeniu.

82

Nagrinėjamu atveju, atsižvelgiant į tai, kad Pagrindų direktyvoje nurodytos priemonės iš esmės yra priimamos ne Komisijos, o nacionaliniu lygmeniu, pakanka, kad suinteresuotosios šalys būtų išklausytos nacionaliniu lygmeniu, bent jau tada, kai Komisija pateikia pastabas tik pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 128 punktą ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 94 punktą).

83

Kita vertus, Komisijos priimti sprendimai ieškovės nurodytose bylose sukelia privalomų teisinių padarinių, nes juose aiškiai pripažįstama, kad atitinkama pagalba yra suderinama su vidaus rinka.

84

Vis dėlto šiuo atveju ginčijamame akte aiškiai nepripažįstama, kad priemonių projektas yra suderinamas su Sąjungos teise. Pagrindų direktyva nustatyta teisinė sistema buvo taikytina prieš pateikiant priemonių projektą Komisijai ir išlieka taikytina, neatsižvelgiant į ginčijamame akte jos išdėstytą poziciją. Todėl šis aktas nesukelia privalomų teisinių padarinių, taigi ieškovės nurodyta jurisprudencija šiuo atveju yra nesvarbi (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 125 ir 127 punktus).

85

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad ginčijamas aktas, dėl kurio nepradedamas Europos konsultavimosi procedūros antrasis etapas, neturi poveikio ieškovės procedūrinėms teisėms.

86

Dar reikia išnagrinėti ginčijamo akto turinį, siekiant įvertinti, ar šis aktas, nepaisant aplinkybių, kuriomis jis buvo priimtas, vis dėlto sukelia privalomų teisinių padarinių.

87

Komisija pažymi, kad iš ginčijamo akto teksto matyti, kad šiuo aktu nebuvo siekta sukelti privalomų teisinių padarinių.

88

Šiuo klausimu pažymėtina, kad, pirma, keliose ginčijamo akto vietose paminėta, kad jame yra „pastabų“. Todėl pirmiausia nuorodoje į ginčijamo akto dalyką teigiama, kad tai yra „[p]astabos pagal [Pagrindų direktyvos] 7 straipsnio 3 dalį“, nepaisant to, kad šioje nuorodoje į dalyką terminas „sprendimas“ vartojamas netinkamai.

89

Be to, dalyje „Procedūra“ Komisija primena, kad „pagal [Pagrindų direktyvos] 7 straipsnio 3 dalį [NRI], [EERRI] ir Komisija gali atitinkamai NRI teikti pastabas dėl priemonių projektų, apie kuriuos pranešta“.

90

Be to, dalyje „Pastabos“ Komisija nurodo, kad „[i]šnagrinėj[o] ACM pranešimą ir pateiktą papildomą informaciją [ir] norėtų pateikti šias pastabas“; kartu pateikiama išnaša, kurioje nurodyta „[p]agal [Pagrindų direktyvos] 7 straipsnio 3 dalį“.

91

Galiausiai Komisija taip pat ginčijamo akto pabaigoje primena, kad „[p]agal [Pagrindų direktyvos] 7 straipsnio 7 dalį ACM atidžiai atsižvelgia į kitų NRI, EERRI ir Komisijos pastabas ir gali priimti iš to išplaukiantį priemonių projektą; tokiu atveju ji apie tai informuoja Komisiją“.

92

Antra, Komisijos komentarai suformuluoti iš esmės neimperatyviais terminais. Pirmiausia ji daro išvadą, kad, be kita ko, „neprieštarauja konstatavimui dėl [didelės bendros įtakos rinkoje]“.

93

Be to, dėl planuojamų korekcinių priemonių proporcingumo Komisija, be kita ko, „prašo ACM sustiprinti savo argumentus“ dėl siūlomų priemonių tinkamumo ir proporcingumo ir „ragina ACM geriau paaiškinti“, kaip šios priemonės leistų pasiekti veiksmingų investicijų tikslą.

94

Dėl planuojamos tarifikavimo priemonės Komisija taip pat „prašo ACM apsvarstyti“ kitą požiūrį į kainų kontrolę.

95

Galiausiai baigiamosiose pastabose Komisija, be kita ko, „ragina ACM atidžiai stebėti“ rinkos pokyčius, ypač kiek tai susiję su potencialiais įsipareigojimais dėl bendradarbiavimo ir bendrų investicijų susitarimų, jų poveikiu investicijų lygiams, taip pat kainomis bei konkurencijos intensyvumu mažmeniniu lygmeniu.

96

Darytina išvada, kad priimdama ginčijamą aktą Komisija nesiekė nustatyti teisiškai privalomų įpareigojimų; tokiam aiškinimui pritaria ACM, kuriai skirtas minėtas aktas – tai matyti iš jos 2018 m. rugsėjo 27 d. sprendimo, ypač jo I priedo, teksto.

97

Ieškovė teigia, kad 2007 m. gruodžio 12 d. Nutartis Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384) šiuo atveju yra nesvarbi. Byloje, kurioje priimta minėta nutartis, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Telekomunikacijų rinkos komisija, Ispanija) pateikė Komisijai priemonių projektą, kuris buvo užregistruotas suteikiant registracijos numerį ES/2005/0330, o Komisija pateikė pastabas pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį. Po to, kai Bendrajame Teisme pagal SESV 263 straipsnį buvo pareikštas ieškinys, tas teismas, be kita ko, padarė išvadą, kad Komisijos pastabos nėra aktas, sukeliantis privalomų teisinių padarinių.

98

Ieškovės teigimu, nagrinėjamos bylos reikšmingos aplinkybės skiriasi nuo bylos, kurioje priimta 2007 m. gruodžio 12 d. Nutartis Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384), aplinkybių. Viena vertus, ginčijamame akte yra pastabų dėl rinkos apibrėžimo ir ACM planuojamų korekcinių priemonių, o projekto ES/2005/0330 atveju pastabos buvo susijusios su didelės įtakos rinkoje ekonomine analize, todėl buvo ne tokio svarbaus pobūdžio pastabos. Kita vertus, kitaip nei projekto ES/2005/0330 atveju Ispanijos NRI atlikta didelės įtakos rinkoje analizė, ACM požiūris nagrinėjamu atveju prima facie akivaizdžiai prieštarauja reguliavimo sistemai, nes nukrypsta nuo nuorodų, pateiktų svarbiuose gairių dokumentuose, būtent 2014 m. spalio 9 d. Komisijos rekomendacijoje 2014/710/ES dėl elektroninių ryšių sektoriaus atitinkamų produktų ir paslaugų rinkų, kurioms gali būti taikomas ex ante reguliavimas pagal Pagrindų direktyvą (OL L 295, 2014, p. 79), ir Komisijos parengtose Rinkos tyrimo ir didelės įtakos rinkoje vertinimo pagal ES elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų reguliavimo sistemą gairėse (OL C 159, 2018, p. 1).

99

Visų pirma pažymėtina, kad, kaip teisingai nurodė Komisija, ieškovė nepaaiškina, kaip Komisijos pateiktų pastabų dalyko skirtumai pateisina nagrinėjamos bylos atskyrimą nuo bylos, kurioje priimta 2007 m. gruodžio 12 d. Nutartis Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384).

100

Pirma, Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalies tekste nevykdomas joks atskyrimas pagal pastabų, kurias per Europos konsultavimosi procedūros pirmąjį etapą pateikė Komisija, dalyką.

101

Antra, Komisijos pastabų dalykas lemia, ar ji pradės 7 straipsnio antrąjį etapą, ar 7a straipsnio antrąjį etapą, ar juos abu. Vis dėlto, net jeigu nagrinėjamu atveju pateiktos pastabos iš tiesų yra pastabos, pateisinančios Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo pradėjimą, ta pati nuostata, t. y. Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 4 dalis, būtų buvusi taikoma ir projekto ES/2005/0330, ir nagrinėjamu atveju, nes pastabos dėl didelės įtakos rinkoje arba rinkos apibrėžimo patenka į minėtos nuostatos taikymo sritį. Be to, šis ieškovės daromas didelės įtakos rinkoje teorinės ir ekonominės analizės atskyrimas šiuo atžvilgiu neturi reikšmės.

102

Ieškovės teigimu, priemonių projektas nagrinėjamoje byloje, priešingai nei projekto ES/2005/0330 atveju, prieštarauja reguliavimo sistemai, nes, viena vertus, rinkos apibrėžimas nukrypsta nuo Rekomendacijoje 2014/710 pateikto požiūrio, kita vertus, atliekant didelės bendros įtakos rinkoje analizę nesivadovaujama Komisijos gairių dėl rinkos analizės ir įtakos rinkoje vertinimo pagal Sąjungos elektroninių ryšių tinklų ir paslaugų reguliavimo sistemą analitine sistema. Taigi ACM iš principo turėjo laikytis šiuose gairių dokumentuose pateiktų nurodymų.

103

Šiuo klausimu primintina, kad ACM gali nukrypti nuo šiuose gairių dokumentuose pateiktų nurodymų, jeigu jai, vertinant konkrečią situaciją, atrodo, kad šie nurodymai nėra pritaikyti aplinkybėms, kaip paaiškinta šios nutarties 41–43 punktuose. Nagrinėjamu atveju, atsižvelgdama į informaciją, kurią pateikė ACM, visų pirma dėl Nyderlandų rinkos specifikos, Komisija nusprendė, kad pakanka pateikti pastabas ir nereikia pradėti Europos konsultavimosi procedūros antrojo etapo.

104

Galiausiai bet kuriuo atveju pažymėtina, kad ieškovės nurodyti Komisijos pateiktų pastabų dalyko skirtumai ir egzistuojantys skirtumai, palyginti su gairių dokumentais, yra nesvarbūs, kiek tai susiję su pastabų, perduotų NRI pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, teisiniais padariniais.

105

Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad nei teisinis ginčijamo akto priėmimo kontekstas, nei šio akto turinys nerodo, kad tai yra aktas, sukeliantis privalomų teisinių padarinių. Todėl reikia išnagrinėti, ar ginčijamas aktas yra parengiamasis.

106

Ieškovė nesutinka su Komisijos argumentu, kad ginčijamas aktas yra parengiamasis aktas. Jos teigimu, ginčijamas aktas yra galutinis administracinės procedūros Sąjungos lygmeniu etapas. Kadangi Komisija nebeturi galimybės imtis veiksmų vėliau, ginčijamas aktas atspindi jos galutinę poziciją po vidaus procedūros, kitaip nei jurisprudencijoje, nurodytoje pagrindžiant 2007 m. gruodžio 12 d. Nutartį Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384, 97 punktas), nagrinėtomis reikšmingomis aplinkybėmis. Be to, jeigu nebūtų pripažintas galutinis ginčijamo akto pobūdis, būtų neįmanoma ginčyti tokio pobūdžio aktų teisėtumo.

107

Šiuo klausimu pažymėtina, kad, pirma, nepaisant to, kad po Komisijos pateiktų pastabų nepriimamas kitas Sąjungos institucijų aktas – kaip nurodo ieškovė, skirtingai nuo šios nutarties 106 punkte nurodytoje jurisprudencijoje nagrinėtų reikšmingų aplinkybių, Bendrasis Teismas aiškiai nusprendė, kad raštas, kuriame Komisija pateikia pastabas pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, yra parengiamasis Sąjungos aktas, priimtas per procedūrą, po kurios atitinkama NRI priima nacionalines priemones (2007 m. gruodžio 12 d. Nutartis Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija (T‑109/06, EU:T:2007:384, 97 punktas).

108

Antra, kaip teisingai pažymi Komisija, Europos konsultavimosi procedūra, kuri nagrinėjamu atveju lėmė tai, kad Komisija pateikė pastabų NRI, yra ne rezultatas, o tik vienas iš administracinės procedūros, lemiančios minėtose pastabose pakomentuotų priemonių priėmimą, etapų.

109

Kaip matyti iš atliktos analizės, nagrinėjamu atveju taikytina reguliavimo sistema siekiama ne nustatyti dviejų kompetencijų (nacionalinės ir Sąjungos), kurių dalykas yra skirtingas, pasidalijimą, bet – priešingai – įtvirtinti išimtinę NRI sprendimų priėmimo kompetenciją. Šią kompetenciją tam tikromis aplinkybėmis (kurių nagrinėjamu atveju nėra) apriboja tik Komisijos turima veto teisė; bet kuriuo atveju ji negali lemti to, kad priemones priima Komisija, o ne NRI.

110

Galimas Komisijos, kitų NRI ir EERRI dalyvavimas procedūroje, po kurios priimamos nacionalinės priemonės, negali paneigti jų kvalifikavimo kaip „nacionalinių priemonių“, kai Komisijos, kitų NRI ir EERRI priimti aktai yra vienas iš procedūros, kurioje atitinkama NRI, nesaistoma šių institucijų parengiamųjų aktų, viena naudojasi galutine sprendimų priėmimo kompetencija, etapų (pagal analogiją žr. 2018 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Berlusconi ir Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, 41–44 punktus).

111

Trečia, pasirinkdamas administracinę procedūrą, pagal kurią numatyta, kad Komisija, kitos NRI ir EERRI priima parengiamuosius aktus dėl atitinkamos NRI galutinių priemonių, sukeliančių privalomų teisinių padarinių ir galinčių pažeisti teises, Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė sukurti specialų šių subjektų tarpusavio bendradarbiavimo mechanizmą, kuris vis dėlto grindžiamas išimtine ir galutine atitinkamos NRI sprendimų priėmimo kompetencija.

112

Tam, kad toks sprendimų priėmimo procesas būtų veiksmingas, būtina viena teisminė priežiūra, kuri būtų atliekama tik atitinkamai NRI priėmus priemones, kuriomis užbaigiama administracinė procedūra ir kurios vienintelės galėtų sukelti privalomų teisinių padarinių, galinčių turėti įtakos ieškovės interesams, iš esmės pakeisdamos jos teisinę padėtį. Todėl SESV 263 straipsnio aiškinimas atsižvelgiant į lojalaus bendradarbiavimo pareigą pateisina tai, kad kitų institucijų nei atitinkamų NRI priimtiems aktams negali būti taikoma Sąjungos teismo kontrolė pagal SESV 263 straipsnį (pagal analogiją žr. 2018 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Berlusconi ir Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, 47–49 punktus).

113

Ieškovė mano, kad teisė į veiksmingą teisminę apsaugą, įtvirtinta visų pirma Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnyje, reikalauja, kad Bendrajame Teisme būtų priimamas ieškinys dėl ginčijamo akto, nes šis teismas yra vienintelis jurisdikciją tikrinti institucijų aktų galiojimą turintis teismas. Juo labiau kad nacionaliniai teismai pastaboms, pateiktoms pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, suteikia tam tikrą teisinę galią.

114

Šiuo klausimu visų pirma primintina, kad nors SESV 263 straipsnyje numatytos priimtinumo sąlygos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į pagrindinę teisę į veiksmingą teisminę apsaugą, toks aiškinimas vis dėlto negali lemti toje Sutartyje aiškiai numatytų sąlygų nesilaikymo (šiuo klausimu žr. 2013 m. spalio 3 d. Sprendimo Inuit Tapiriit Kanatami ir kt. / Parlamentas ir Taryba, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 98 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją ir 2017 m. vasario 28 d. Nutarties NF / Europos Vadovų Taryba, T‑192/16, EU:T:2017:128, 74 punktą).

115

Antra, Pagrindų direktyvos nustatytoje sistemoje NRI atlieka pagrindinį vaidmenį ir pagal šios direktyvos 4 straipsnį valstybės narės įpareigojamos sukurti šių institucijų sprendimų apskundimo mechanizmą, taip organizuojant išsamią teisminės apsaugos sistemą (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 12 d. Nutarties Vodafone España ir Vodafone Group / Komisija, T‑109/06, EU:T:2007:384, 101 punktą ir 2008 m. vasario 22 d. Nutarties Base / Komisija, T‑295/06, nepaskelbta Rink., EU:T:2008:48, 71 punktą).

116

Taigi tuomet, kai, kaip yra šiuo atveju, Komisijos vaidmuo apsiriboja pastabų pateikimu pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, po kurio atitinkama NRI iš principo priima sprendimą, yra suteikiama teisė pareikšti ieškinį atitinkamame nacionaliniame teisme. Tam tikrais atvejais tas nacionalinis teismas, vadovaudamasis SESV 267 straipsniu, gali Teisingumo Teismui pateikti prejudicinių klausimų dėl konkrečiai situacijai taikytinos Sąjungos reguliavimo sistemos. Nors SESV 263 straipsnyje atmesta galimybė Teisingumo Teismo vykdomą kontrolę taikyti neprivalomiems Sąjungos aktams, SESV 267 straipsnyje šiam teismui suteikta jurisdikcija priimti prejudicinį sprendimą dėl visų be išimties Sąjungos institucijų priimtų aktų galiojimo ir išaiškinimo (šiuo klausimu žr. 1989 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, 8 punktą ir 2018 m. vasario 20 d. Sprendimo Belgija / Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 44 punktą).

117

Jeigu Komisija pasinaudoja veto teise pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 5 dalies a punktą, procedūra užsibaigia ne nacionalinio sprendimo, o Sąjungos akto, sukeliančio privalomų teisinių padarinių, priėmimu; tuomet suteikiama teisė ginčyti tokį sprendimą Sąjungos teisme pagal SESV 263 straipsnį.

118

Trečia, aplinkybė, kad nacionaliniai teismai, vertindami faktines bylos aplinkybes, teikia didelę reikšmę Komisijos pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį pateiktoms pastaboms, yra nesvarbi. Viena vertus, nacionalinių teismų atliekamas vertinimas negali lemti to, kad Sąjungos institucijos priimtam aktui būtų priskiriami privalomi teisiniai padariniai, kurie jam nepripažįstami pagal Sąjungos teisę. Kita vertus, nacionaliniame teisme kilus šalių ginčui dėl tokių pastabų, tas teismas gali pateikti Teisingumo Teismui prejudicinių klausimų, kaip paaiškinta šios nutarties 116 punkte.

119

Bet kuriuo atveju pažymėtina, kad vieninteliame nacionalinio teismo sprendime, kurį ieškovė nurodė grįsdama savo argumentą, nuoroda į Komisijos poziciją yra vienas iš motyvų, todėl minėtas teismas nebūtinai rėmėsi vien galima Komisijos raštui, perduotam ACM pagal Pagrindų direktyvos 7 straipsnio 3 dalį, suteikta teisine galia.

120

Kaip matyti iš viso to, kas išdėstyta, ginčijamas aktas, kuris nesukelia privalomų teisinių padarinių ir yra parengiamojo pobūdžio, nėra aktas, dėl kurio ieškovė gali pareikšti ieškinį Sąjungos teisme pagal SESV 263 straipsnį, siekdama ginčyti tai, kad nebuvo pradėtas Europos konsultavimosi procedūros antrasis etapas.

121

Todėl Komisijos pareikštam nepriimtinumu grindžiamam prieštaravimui reikia pritarti, o šis ieškinys turi būti pripažintas nepriimtinu, ir nereikia nei nagrinėti antrojo nepriimtinumo pagrindo, susijusio su ieškovės locus standi, nei priimti sprendimo dėl Nyderlandų Karalystės, T-Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis ir Tele2 Nederland pateiktų prašymų leisti įstoti į bylą.

122

Pagal Procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Todėl, remiantis Komisijos reikalavimais, ieškovė turi padengti savo ir Komisijos bylinėjimosi išlaidas, išskyrus tas, kurios susijusios su prašymais leisti įstoti į bylą.

123

Pagal Procedūros reglamento 144 straipsnio 10 dalį, jeigu procesas pagrindinėje byloje užbaigiamas prieš priimant sprendimą dėl prašymo leisti įstoti į bylą, tokį prašymą pateikęs asmuo ir pagrindinės bylos šalys padengia savo bylinėjimosi išlaidas, susijusias su tokiu prašymu. Todėl Nyderlandų Karalystė, T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis ir Tele2 Nederland turi padengti savo bylinėjimosi išlaidas, susijusias su jų atitinkamais prašymais leisti įstoti į bylą. Be to, ieškovė ir Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas, susijusias su šiais prašymais leisti įstoti į bylą.

Remdamasis šiais motyvais,

BENDRASIS TEISMAS (pirmoji kolegija)

nutaria: