A. Būtinybė imtis veiksmų

Kokia tai problema ir kodėl ji yra ES masto?

Direktyvoje 2005/35/EB dėl taršos iš laivų (Taršos iš laivų direktyva arba Direktyva) numatyta taikyti sankcijas už neteisėtą naftos ir nuodingų skystų medžiagų išmetimą iš laivų į jūrą. Žodžiu „neteisėtas“ apibūdinama neatitiktis Konvencijos dėl teršimo iš laivų prevencijos (MARPOL) standartams.

Direktyva yra viena iš ES iniciatyvų, kuriomis siekiama sumažinti jūrų transporto keliamą jūrų taršą. Jos tikslas – įtraukti į ES teisę tarptautinius taršos iš laivų standartus ir užtikrinti, kad už teršiančių medžiagų išmetimą į jūrą atsakingiems asmenims būtų skiriamos sankcijos. Direktyva buvo priimta daugiausia dėl visuomenės susirūpinimo, kilusio po tanklaivių „Erika“ (1999 m.) ir „Prestige“ (2002 m.) avarijų.

Jūrų sektorius duoda didelę ekonominę ir socialinę naudą ES, tačiau jis taip pat daro poveikį aplinkai ir ES piliečių sveikatai. Naftos išsiliejimai yra susirūpinimą keliantis jūrų taršos šaltinis, nes išsiliejusią naftą sunku surinkti ir ji gali išlikti jūros aplinkoje ilgą laiką. Kitos iš laivų išmetamos kenksmingos medžiagos, šiukšlės ir nuotekos taip pat neigiamai veikia jūrą. Jos gali užteršti jūros ir pakrančių buveines, padaryti žalos gamtinei aplinkai ir ekonomikai.

2022 m. Komisija atliko Direktyvos ex post vertinimą ir nustatė, kad ji sėkmingai prisidėjo prie tarptautinių taisyklių dėl taršos iš laivų įtraukimo į ES teisę ir pagerino galimos taršos iš laivų aptikimą. Visų pirma Direktyva buvo paskata sukurti „CleanSeaNet“ – Europos jūrų saugumo agentūros (EMSA) administruojamą visoje ES veikiančią palydovinio naftos išsiliejimų stebėjimo sistemą. Tačiau neteisėtai teršiančias medžiagas išmetantys pažeidėjai nustatomi ne visada ir baudžiami retai. Nustatyta keletas probleminių klausimų: 1) dabartinė Direktyvos taikymo sritis neapima visų svarbių tarptautine tvarka reglamentuojamų teršiančių medžiagų, pvz., į jūrą išmetamų šiukšlių ar išleidžiamų nuotekų; 2) keitimasis informacija ir (arba) specialistų išvadomis, siekiant veiksmingai aptikti, patikrinti ir bausti už taršą iš laivų, visoje ES vyksta nenuosekliai ir apskritai yra nepakankamas; 3) dabartinės Europos Sąjungoje už taršą iš laivų skiriamos sankcijos turi nevienodą atgrasomąjį poveikį; 4) dabartinės valstybių narių ataskaitos yra neišsamios, todėl trūksta informacijos apie taršą iš laivų ir už ją visoje Europos Sąjungoje paskirtas sankcijas. 

Akivaizdu, kad Sąjungai svarbu patobulinti Direktyvą, kad būtų išspręsta ši tarpvalstybinė problema. Jei nebus imtasi tolesnių ES lygmens veiksmų, ši problema greičiausiai išliks. Įsigaliojus naujajai Nusikaltimų aplinkai direktyvai (į kurią pirmą kartą bus įtrauktos nuostatos dėl taršos iš laivų), Taršos iš laivų direktyvos nuostatos dėl baudžiamųjų sankcijų taps neaktualios, todėl jas reikia išbraukti.

Ką reikėtų pasiekti?

Pagal Europos žaliąjį kursą siekiama į ES teisę įtraukti tarptautinius taršos iš laivų standartus ir užtikrinti, kad už teršiančių medžiagų išmetimą atsakingiems asmenims būtų skiriamos veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios sankcijos. Konkretūs tikslai: 1) įtraukti tarptautinius standartus į ES teisę, suderinant Direktyvą su MARPOL priedais dėl teršalų išmetimo į jūrą; 2) teikti paramą valstybėms narėms stiprinant jų gebėjimus laiku ir suderintai aptikti taršos incidentus, tikrinti, rinkti įrodymus ir veiksmingai nubausti nustatytus pažeidėjus; 3) užtikrinti, kad asmenims, atsakingiems už neteisėtą teršalų išmetimą iš laivų, būtų skiriamos veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios sankcijos ir 4) užtikrinti supaprastintą ir veiksmingą pranešimų apie taršos iš laivų incidentus ir tolesnius veiksmus pateikimą. 

Kokia būtų papildoma ES lygmens veiksmų nauda (subsidiarumo principas)?

Dėl dažno tarpvalstybinio jūrų taršos poveikio ir dėl to, kad pažeidėjai veikia tarpvalstybiniu mastu, vien tik valstybių narių veiksmų šiai problemai spręsti nepakanka. Dėl skirtingų nacionalinių požiūrių šiuo klausimu valstybėms narėms kyla kliūčių veiksmingai bendradarbiauti, o pažeidėjai išvengia sankcijų. Direktyva reguliuojama daugiau dalykų nei MARPOL standartais: 1) nustatoma atsakomybės tvarka, kuri leistų veiksmingiau bausti teršėjus ir 2) numatoma teikti pagalbą valstybėms narėms, kad pažeidėjus jos galėtų nustatyti naudodamosi skaitmeninėmis priemonėmis. Šios peržiūros pridėtinė vertė yra ta, kad ja reguliuojama daugiau teršiančių medžiagų, patikslinama esama atsakomybės tvarka ir išplečiamas palydovinis stebėjimas, apimantis daugiau teršalų rūšių. Peržiūra taip pat siekiama nustatyti naujas sankcijų priemones nedarant poveikio peržiūrėtai Direktyvai dėl nusikaltimų aplinkai. ES lygmens priemonės būtų veiksmingesnės nei nacionalinio lygmens priemonės, nes jos veiktų atgrasomai tarpvalstybiniu mastu.

B. Sprendimai

Kokių yra galimybių pasiekti šiuos tikslus? Ar viena iš galimybių pasirinkta kaip tinkamiausia? Jei ne, kodėl?

Šiame poveikio vertinime įvertintos trys politikos galimybės, kuriomis siūlomi problemos sprendimo būdai, tačiau jos skiriasi požiūriu, suderinimo lygiu ir valstybėms narėms palikta veiksmų laisve. Pagal visas politikos galimybes numatoma išplėsti Direktyvos taikymo sritį, kad ji apimtų ne tik MARPOL konvencijos I–II priedus (nafta ir nefasuotos nuodingos skystos medžiagos), kaip yra šiuo metu, bet ir III priedą (jūra vežamos supakuotos kenksmingos medžiagos), IV priedą (nuotekos), V priedą (šiukšlės) ir VI priedą (skruberių išleidžiamos nuotekos ir liekanos). Visomis galimybėmis valstybėms narėms suteikiama tikslesnė informacija ir užtikrinama, kad EMSA paramos lygis (mokymai, konsultacijos, integruotos priemonės, prieiga prie informacijos apie aptiktą tikėtiną išmetimą) būtų pakankamai aukštas.

Pagal politikos galimybę A valstybėms narėms paliekama didžiausia veiksmų laisvė įgyvendinti MARPOL standartus. Pagal politikos galimybę A valstybės narės būtų atsakingos už informacijos apie taršos iš laivų incidentus valdymą ir visuomenės informavimą nacionalinėse interneto svetainėse. Pagal šią galimybę sankcijos rūšys nustatomos laikantis nacionalinio požiūrio, o sankcijos dydis nereguliuojamas. Pagal politikos galimybę A valstybės narės turi daugiau galimybių prisitaikyti, o ES dalyvavimas yra minimalus.

Pagal politikos galimybę B dėmesys sutelkiamas į valstybių narių bendradarbiavimo stiprinimą, daugiausia pasitelkiant bendras pagal visas galimybes siūlomas priemones, pvz., tolesnį EMSA priemonių, tokių kaip „CleanSeaNet“, „SafeSeaNet“ ir THETIS, optimizavimą. Pagal politikos galimybę B būtų nustatyti sankcijų dydžių kriterijai. Be to, pagal politikos galimybę B būtų sukurta valstybių narių bendradarbiavimo struktūra ir sustiprintas jų vykdymo užtikrinimas, valstybėms narėms nenustatant reikšmingų reguliavimo priemonių ar išlaidų.

Pagal politikos galimybę C daugiausia dėmesio skiriama griežtesniems ES reguliavimo veiksmams, kurie papildytų valstybių narių bendradarbiavimą. Pagal šią politikos galimybę valstybės narės įpareigojamos patikrinti bent 60 proc. sistemos „CleanSeaNet“ perspėjimų. Manoma, kad pasirinkus politikos galimybę C padidėtų tikrinimo sąnaudos, tačiau joje numatyta griežtesnio vykdymo užtikrinimo struktūra. Dėl sankcijų dydžio pasakytina, kad pasirinkus politikos galimybę C sankcijų dydžiai būtų nustatyti, todėl visoje ES jie būtų labiau suderinti.

Politikos galimybė B, pasirinkta kaip tinkamiausia politikos galimybė, laikoma veiksmingiausia ir proporcingiausia, galinčia pasiteisinti bendroje sistemoje galimybe. Tačiau yra didelių duomenų spragų, mažas suinteresuotųjų šalių indėlis ir didelis neapibrėžtumas dėl poveikio. Kalbant apie suderinamumą, visos trys galimybės veikia vienodai ir gali būti taikomos kartu su kitomis ES priemonėmis. Kalbant apie veiksmingumą, politikos galimybė C yra veiksmingesnė nei politikos galimybė B, nes 60 proc. patikrinimų rodiklis turi atgrasomąjį poveikį, dėl kurio padidėja tikimybė, kad neteisėtai teršiančias medžiagas Europos jūrose išmetantis laivas bus pastebėtas. Politikos galimybės B ir C yra veiksmingesnės nei politikos galimybė A, ypač dėl to, kad ES lygmeniu teikiami suderinti sprendimai yra naudingesni nei įvairūs nacionaliniai požiūriai. Politikos galimybė C yra mažiau proporcinga nei politikos galimybė B, nes ja siūlomas griežtas sankcijų dydžių reguliavimas ir reikšmingas privalomas tikrinimo įpareigojimas. Tokio griežto reguliavimo nustatymas pagal politikos galimybę C laikomas neproporcingu atsižvelgiant į labai nepatikimus duomenis ir prastą iniciatyvos ex post vertinimą (t. y. dėl nepakankamų duomenų).

Kokios yra įvairių suinteresuotųjų šalių nuomonės? Kas kuriai galimybei pritaria?

Konsultacijose suinteresuotosios šalys dalyvavo neaktyviai. Gauta 30 atsakymų viešos konsultacijos klausimais.

Tinkamiausiai politikos galimybei (politikos galimybei B) iš esmės pritaria skirtingos suinteresuotosios šalys. 2022 m. rugsėjo mėn. surengtame baigiamajame suinteresuotųjų šalių išvadų patvirtinimo seminare, kuriame dalyvavo valstybės narės, sektoriaus atstovai ir nevyriausybinės organizacijos, 20 iš 27 balsavusių dalyvių, paklausti apie tris galimybes, pasisakė už didesnį valstybių narių bendradarbiavimą ir EMSA paramą. Tačiau suinteresuotųjų šalių nuomonės skyrėsi. Kai kurios suinteresuotosios sektoriaus šalys mano, kad Direktyva nereikalinga, nes pakanka tarptautinių MARPOL taisyklių.

Suinteresuotosios šalys iš esmės pritaria Direktyvos taikymo srities išplėtimui, kad ji apimtų ir kitų medžiagų, kurioms taikoma MARPOL, išmetimą į jūrą. Viešos konsultacijos parodė, kad 23 (iš 28) respondentai mano, kad Direktyvos atnaujinimas įtraukiant MARPOL pakeitimus, nustatant griežtesnes atliekų išmetimo iš laivų į jūrą taisykles yra svarbus aspektas, kurį reikėtų apsvarstyti. 26 respondentai iš 51 respondento, dalyvavusio 2022 m. rugsėjo mėn. vykusiame baigiamajame suinteresuotųjų šalių išvadų patvirtinimo seminare, balsavo už tai, kad taikymo sritis būtų išplėsta įtraukiant I–VI priedus. Kai kurios nevyriausybinės organizacijos mano, kad Direktyvos taikymo sritis turėtų būti platesnė nei tai, kas reglamentuojama tarptautiniu lygmeniu, pavyzdžiui, apimti povandeninį triukšmą. Suinteresuotosios šalys sutinka, kad reikia didinti stebėjimo ir keitimosi informacija mechanizmų veiksmingumą, ir pritaria ES paramai valstybėms narėms šioje srityje.

C. Tinkamiausios galimybės poveikis

Kokie būtų tinkamiausios politikos galimybės (jei jos nėra – pagrindinių politikos galimybių) pranašumai?

Tikimasi, kad politikos galimybė B (kaip ir politikos galimybės A bei C) padės valstybėms narėms sutaupyti 1,8 mln. eurų vykdymo užtikrinimo išlaidų.

Tikimasi, kad dėl politikos galimybės B (kaip ir dėl politikos galimybės C) valstybės narės sutaupys 0,9 mln. eurų administracinių išlaidų.

Tikimasi, kad politikos galimybė B taip pat turės teigiamą poveikį aplinkai dėl taršos prevencijos. Palyginti su baziniu scenarijumi, 2025–2050 m. būtų išvengta 3,411 tonų naftos išmetimo. Apskaičiuota, kad išorės sąnaudos sumažės 690,5 mln. eurų. Tačiau kiekybinė nauda aplinkai yra labai neapibrėžta, nes trūksta duomenų.

Apskritai tikimasi, kad politikos galimybės B grynoji nauda sieks nuo 558,5 iki 567,4 mln. eurų.

(N.B. Visi skaičiai yra palyginti su baziniu scenarijumi ir išreikšti grynąja dabartine verte 2025–2050 m. laikotarpiu 2020 m. kainomis).

Kokios būtų tinkamiausios politikos galimybės (jei jos nėra – pagrindinių politikos galimybių) įgyvendinimo išlaidos?

Pagal politikos galimybę B papildomų išlaidų daugiausia patirs EMSA, nes jos darbo krūvis padidės dėl naujų IT modulių kūrimo, esamų priemonių naudojimo optimizavimo, mokymų ir konsultavimo. Numatoma, kad šios EMSA koregavimo išlaidos 2025–2050 m. sudarys nuo 122,6 iki 131,4 mln. eurų. Be to, numatoma, kad Europos Komisijos koregavimo išlaidos sieks 0,8 mln. eurų.

Valstybių narių administravimo įstaigų vykdymo užtikrinimo išlaidos, susijusios su Direktyvos taikymo srities išplėtimu ir grįžtamąja informacija apie sistemos „CleanSeaNet“ perspėjimus, vertinamos 2,5 mln. eurų.

(N.B. Visi skaičiai yra palyginti su baziniu scenarijumi ir išreikšti grynąja dabartine verte 2025–2050 m. laikotarpiu 2020 m. kainomis).

Koks bus poveikis MVĮ ir konkurencingumui?

Tinkamiausia politikos galimybe įmonėms nesukuriama naujų prievolių, todėl ji neturės poveikio jų išlaidoms. Direktyvos taikymo srities išplėtimas įtraukiant papildomas medžiagas pagal MARPOL gali būti aktualus pramoginiams laivams ir žvejybos laivams, t. y. sektoriaus segmentams, kuriuose aktyviai veikia MVĮ. Tačiau tai, kad šis išplėtimas yra orientuotas į tarptautinių standartų vykdymo užtikrinimą, reiškia, kad laivybos sektoriuje privalo būti laikomasi šių standartų, nepaisant to, ar Direktyva taikoma ar ne, ir numatoma, kad tai neturės poveikio reikalavimus atitinkančių MVĮ išlaidoms.

Ar tai turės didelį poveikį nacionaliniams biudžetams ir administravimo subjektams?

Numatoma, kad valstybių narių administravimo įstaigų vykdymo užtikrinimo išlaidos sieks 2,5 mln. eurų. Kita vertus, tikimasi, kad pagal politikos galimybę B bus sutaupyta 1,8 mln. eurų vykdymo išlaidų ir 0,9 mln. eurų administravimo išlaidų. Todėl numatoma, kad valstybių narių administravimo įstaigų grynosios išlaidos sieks 0,2 mln. eurų.

(N.B. Visi skaičiai yra palyginti su baziniu scenarijumi ir išreikšti grynąja dabartine verte 2025–2050 m. laikotarpiu 2020 m. kainomis).

Ar bus dar koks nors didelis poveikis?

Be teigiamo netiesioginio poveikio atgrasant nuo neteisėto teršalų išmetimo iš laivų į jūrų aplinką, iniciatyva gali turėti teigiamą netiesioginį poveikį ES žmonių, gyvenančių pakrantėse ir (arba) valgančių Europos jūrose sugautą žuvį, sveikatai, nes vanduo bus geresnės kokybės. Tačiau šis poveikis nelaikomas dideliu.

Proporcingumo principas

Vertinama, kad tinkamiausia politikos galimybė yra proporcingiausia siekiant bendrų politikos tikslų. Pagal tinkamiausią politikos galimybę daugiausia dėmesio skiriama bendradarbiavimo, dalijimosi duomenimis ir duomenų rinkimo tobulinimui, o tai yra daugiau nei valstybės narės galėtų pasiekti veikdamos pavieniui. Laivams, neteisėtai išmetantiems teršalus, bus skiriamos veiksmingesnės, proporcingesnės ir labiau atgrasančios sankcijos, nes ES padeda valstybėms narėms rengdama mokymus ir suteikdama keitimosi informacija ir patirtimi platformas, taip pat modernias skaitmenines priemones, padedančias nustatyti tikėtiną teršėją.

D. Tolesni veiksmai

Kada politika bus persvarstoma?

Praėjus penkeriems metams nuo šios direktyvos, kuria daromi pakeitimai, perkėlimo į nacionalinę teisę dienos, Komisija atliks šios direktyvos vertinimą, o EМSA surengs apsilankymus valstybėse narėse, kad patikrintų veiklą vietoje ir atliktų kompleksinę analizę.