29.9.2006   

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 235/1

I–VI

1–7

1–3

4–7

8–27

8

9–13

14–27

15–17

18–23

24–27

28–46

28

29–35

36–38

39–46

47–81

47

48–56

57–81

58–63

64–67

68–70

71–72

73–77

78–81

82–101

82–86

87–101

87–93

94–97

98–101

AKR

Afrikos, Karibų baseino ir Ramiojo vandenyno šalys, kurios yra pasirašiusios Kotonu susitarimą

ALA

Azijos ir Lotynų Amerikos besivystančios šalys

DG DEV

Paramos raidai generalinis direktoratas

DG ENV

Aplinkos generalinis direktoratas

DG Relex

Išorinių santykių generalinis direktoratas

EBPO

Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija

ECOFAC

Centrinės Afrikos miškų ekosistemos

EuropeAid

EuropeAid bendradarbiavimo tarnyba

MEDA

Viduržemio jūros ES nepriklausančių valstybių ekonominių ir socialinių reformų lydimosios priemonės

TVT

Tūkstantmečio vystymosi tikslai

I.

Pripažinta, kad aplinkos apsauga yra gyvybiškai svarbus veiksnys, skatinant tvarų vystymą. Iš tikrųjų dėl jos svarbos, vadovaujantis Sutarties 6 straipsnio nuostatomis nustatant ir įgyvendinant visas Bendrijos politikos ir veiklos kryptis, įskaitant Bendrijos išorės pagalbą, turi būti integruota aplinkos apsauga. Apskritai aplinka yra svarbiausias tarptautinių vystymo darbotvarkių klausimu, o aplinkosauginis tvarumas yra vienas iš Tūkstantmečio vystymosi tikslų (žr. 1–3 dalis).

II.

Todėl 2005 m. Europos Audito Rūmai atliko Komisijos vykdomos vystymo pagalbos aplinkosaugos aspektų valdymo auditą. Audito metu buvo patikrinta, ar Komisija turi kompleksinę strategiją, skirtą vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektams, ir ar įgyvendino atitinkamas valdymo priemones, leidžiančias taikyti šią strategiją, ar Komisija rezultatyviai integruoja aplinkos aspektus į savo vystymo programas ir projektus, kokie buvo Komisijos aplinkos projektų rezultatai. Taip pat peržiūrint Komisijos sistemas būstinėje ir delegacijose, buvo patikrinti 65 aplinkos projektai (bendra vertė: 560 milijonų eurų) bei 43 ne aplinkai skirtos programos ir projektai (bendra vertė: 1 073 milijonai eurų) 16 valstybių (žr. 4–7 dalis).

III.

Komisija neturi aiškios kompleksinės strategijos, skirtos jos vykdomos vystymo pagalbos aplinkosaugos aspektams. Nors nuo 2001 m. buvo priimta vystymo bendradarbiavimo strategija, kurioje atsižvelgta į poreikį integruoti aplinką, tačiau joje nebuvo aiškiai numatytas aplinkos ir gamtinių išteklių sektoriaus programų ir projektų finansavimo metodas. 2005 m. gruodžio mėn. pasirašyta naujoji vystymo politika suteikia tinkamą pagrindą visaapimančiai strategijai sukurti. (9–12 dalys). Trijuose (labiausiai susijusiuose) generaliniuose direktoratuose nebuvo sistemiškai prižiūrimas ir derinamas Komisijos veiksmų planas, skirtas jos aplinkos integravimo strategijos įgyvendinimui. Todėl buvo vėluojama įgyvendinti planuotas priemones arba jos buvo iš viso neįgyvendintos (15–17 dalys). Komisija tinkamai neperžiūrėjo savo personalo reikšmės įgyvendinant integravimo strategiją. Komisija buvo priklausoma nuo Aplinkos pagalbos tarnybos, kurią valdė išorės ekspertai, teikiamos pagalbos Komisijos darbuotojams, tačiau pagalbos tarnybos nebuvo nuo 2002 m. vidurio iki 2004 m. vidurio. Aplinkos integravimo vadovas, kuris turėjo būti patvirtintas 2003 m., dar nebuvo pabaigtas rengti 2005 m. pabaigoje, nors jis buvo tiek nustatant integravimo procedūras, kurių turi laikytis Komisijos darbuotojai, taip pat kaip pagrindinė mokymo priemonė. Pagrindiniams darbuotojams mokymo kursai nebuvo privalomi, nors taip buvo numatyta, todėl dažnai buvo negausiai lankomi (žr. 18–23 dalis). Reikia toliau tobulinti Komisijos vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektų pranešimo, priežiūros ir vertinimo sistemas, sudarant sąlygas geriau įvertinti jos veiklą šioje srityje (žr. 24–28 dalis).

IV.

Nuo 2001 m. Komisija pasiekė nežymią pažangą integruojant aplinką į jos vykdomą bendradarbiavimą vystymosi labui. Komisijos kartu su naudą gaunančia šalimi parengtuose šalies strateginiuose dokumentuose, apimančiuose Komisijos pagalbą naudą gaunančioms šalims 2001–2006 m. laikotarpiu, nebuvo pakankamai nagrinėjami aplinkos klausimai. Naujos kartos šalių strateginiams dokumentams Komisija taikė labiau sisteminį metodą, skirtą analizuoti aplinkosaugos klausimus naudą gaunančiose šalyse, sukūrus šalies aplinkos aprašus, nors dar ir per anksti vertinti kaip tokia analizė įtakos pačius šalies strateginius dokumentus (žr. 29–35 dalys). Nepaisant didėjančios biudžetinės pagalbos svarbos, Komisija nedaug nuveikė integruodama aplinkos klausimus į šią sritį (žr. 36–38 dalys). Nėra patikimos naujų projektų aplinkosauginio patikrinimo sistemos. Komisija neturi plėtros projektų atliktų poveikio aplinkai įvertinimų sąrašo, be to, rasta įrodymų, kad ne visi šie įvertinimai buvo atlikti. Taip pat reikia nustatyti procedūras, siekiant užtikrinti, kad poveikio aplinkai vertinimo rekomendacijos būtų įgyvendintos (žr. 39–46 dalis).

V.

Beveik visi tikrinti projektai atitiko naudą gaunančios šalies poreikius, o dauguma jų atitiko ir bendrus išsaugojimo poreikius, ypač susijusius su miškų ir biologinės įvairovės apsauga. Įgyvendinti projekto darbai ir rezultatai labai dažnai neatitikdavo tikslų. Be to, pats projekto metodas buvo ydingas, todėl negalėjo būti pasiektas reikšmingam poveikis ir užtikrintas finansinis gyvybingumas. (47–56 dalys). Pagrindiniai veiksniai, kurie įtakojo projekto rezultatyvumą buvos pernelyg ambicinga projekto koncepcija, vėlavimai rengiant ir įgyvendinant projektą, ribota pažanga stiprinant institucinius pajėgumus, kliūtys nagrinėjant vietinės bendruomenės vystymo poreikius, įgyvendinant išsaugojimo tikslus, nepakankamas projektų poveikis politikai ir teisinei sistemai bei nerealūs uždaviniai finansinio gyvybingumo, pasibaigus projekto finansavimui, požiūriu (žr. 57–81 dalis).

VI.

Išsamios rekomendacijos dėl kompleksinės aplinkosaugos strategijos sukūrimo ir tolimesnių jos įgyvendinimo priemonių, taip pat kaip aplinkosaugos integravimą ir aplinkos projektus padaryti efektyvesnius yra išdėstyta 88–101 dalyse.

1.

Po 1972 m. Stokholme vykusios Jungtinių Tautų žmogaus aplinkos konferencijos, aplinkos problemos ir tvarų vystymą garantuojančios priemonės tapo tarptautinio susirūpinimo objektu. Dar didesnis dėmesys aplinkos ir tvaraus vystymo klausimams buvo skirtas 1992 metais Rio de Žaneire surengtoje Jungtinių Tautų aplinkos ir vystymo konferencijoje, kurioje buvo pasirašyti trys daugiašaliai aplinkos apsaugos susitarimai: Klimato kaitos konvencija, Biologinės įvairovės konvencija ir Kovos su dykumų plėtra konvencija. Nepaisant to, kad dešimtojo dešimtmečio antrojoje pusėje vystymo programoje pagrindinis dėmesys tam tikru mastu buvo sutelktas į skurdo mažinimo problemas, aplinkos apsauga buvo pasirinkta kaip vienas iš aštuonių 2000 m. JT Tūkstantmečio vadovų susitikime patvirtintų Tūkstantmečio vystymosi tikslų (TVT). 2002 m. Johanesburgo pasaulio vadovų susitikime nagrinėjant tvaraus vystymo klausimus buvo nagrinėjamos tiek skurdo, tiek aplinkos problemos.

2.

Vystymo bendradarbiavimo aplinkos klausimams spręsti, pagalbos teikėjų bendruomenė iš esmės naudojo dvi intervencijos rūšis:

3.

Komisijos skiriamą dėmesį aplinkos aspekto integravimui į vystymo kontekstą reikėtų traktuoti ne vien tik kaip išaugusį šio metodo svarbos pripažinimą iš pagalbos teikėjų pusės, bet ir pažvelgti į jį platesniu Europos Sąjungos teisės ir politikos aspektu. Europos bendrijos steigimo sutarties, kuri 1997 m. buvo iš dalies pakeista Amsterdamo sutartimi, 6 straipsnyje numatyta, kad: „nustatant ir įgyvendinant… Bendrijos politikos ir veiklos kryptis, ypač siekiant skatinti tvarų vystymą, turi būti atsižvelgiama į aplinkos apsaugos reikalavimus“. 1998 m. birželio mėn. Kardifo Europos Vadovų Taryba pabrėžė aplinkos apsaugos ir tvaraus vystymo integravimo į pagrindines Komisijos valdomas politikos sritis, įskaitant vystymo pagalbą, svarbą ir ragino teikti atitinkančias strategijas. 2000 m. buvo priimta Europos bendrijos vystymo politika, į kurią aplinka įtraukta kaip horizontali tema. Konsensuse dėl vystymo politikos, kuris buvo pasiektas tarp Europos Komisijos, valstybių narių ir Europos Parlamento 2005 m. gruodžio mėn. aplinka ne tik buvo išlaikyta kaip horizontali tema, bet aplinka ir gamtiniai ištekliai buvo paskelbti vienu iš devynių remiamų prioritetinių sektorių,

4.

Atsižvelgdama į aplinkos apsaugos kaip vieno iš trijų tvaraus vystymosi ramsčių pagrindinį vaidmenį ir jos kaip vieno iš Tūkstantmečio vystymosi tikslų (TVT) svarbą, 2005 m. Europos Audito Rūmai atliko Europos Komisijos bendradarbiavimo su Azijos ir Lotynų Amerikos besivystančiomis šalimis, Viduržemio jūros pietinio regiono valstybėmis, Karibų jūros bei Ramiojo vandenyno grupės valstybėmis vystymosi labui aplinkos aspektų valdymo auditą. Konkrečiau, auditas apėmė šiuos pagrindinius klausimus (1):

5.

Nelengva apibrėžti aplinkos sąvoką. Šio audito tikslams aplinka buvo suprantama visų pirma vadovaujantis santykinai siaura jos reikšme, kurią projektų klasifikavimo tikslais nustatė EBPO plėtros pagalbos komitetas (žr. I priedą). Be to, audito metu taip pat buvo atsižvelgta į gamtinių išteklių sektorius (miškininkystę, vandenį, žvejybą), ypatingą dėmesį skiriant vienai šių sričių – miškininkystei (2). 2003 m. ir 2004 m. įsipareigojimai šios srities programoms ir projektams pateikti lentelėje:

lentelė

Biudžetiniai įsipareigojimai aplinkos ir gamtinių išteklių sektoriui 2003–2004 m.

6.

Komisijos būstinėje, būtent EuropeAid bendradarbiavimo tarnyboje, Paramos raidai generaliniame direktorate (DG DEV), Išorinių santykių generaliniame direktorate (DG Relex) bei Aplinkos generaliniame direktorate (DG ENV), atliktų auditų tikslas buvo apibrėžti ir įvertinti sistemas, sukurtas vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektų valdymui. Patikros vietoje buvo atliktos Botsvanoje, Brazilijoje, Gabone, Indonezijoje, Kinijoje, Konge, Malyje, Maroke, Mauricijuje, Ramiojo vandenyno regione, Tanzanijoje ir Vidurio Amerikos regione. Audito vizitų metu, siekdami įvertinti rezultatyvumą, Audito Rūmai patikrino 65 1995–2005 m. laikotarpį apimančius aplinkos projektus, kurių bendra įsipareigojimų suma sudarė 560 milijonų eurų. Be to, Audito Rūmai patikrino 43 kitas vystymo programas ir projektus (bendra įsipareigojimų suma: 1 073 milijonai eurų), kuriuose pagalba aplinkai nebuvo pagrindinis tikslas, turint tikslą įvertinti, kaip į tokias intervencijas yra integruoti aplinkos aspektai.

7.

Taip pat buvo organizuoti susitikimai su Pasaulio banku, Jungtinių Tautų vystymo programa, Didžiosios Britanijos tarptautinio vystymo departamentu bei Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO). Tai sudarė galimybę palyginti su Komisijos vystymo bendradarbiavimo aplinkosaugos valdymo metodu. Be to, susitikimai buvo organizuoti su dviem aplinkos srityje pirmaujančiomis NVO: Pasaulio gamtos fondu (Europos politikos tarnyba) bei Tarptautiniu aplinkos ir vystymo institutu.

8.

Audito metu buvo siekiama nustatyti:

9.

Aplinkos apsauga yra vienas iš trijų tvaraus vystymosi ramsčių (3). Ji turėtų būti pagrindinis vystymosi tikslų komponentas (4). 2000 m. lapkričio mėn. priimtoje Europos bendrijos vystymo politikoje, kurios svarbiausias tikslas buvo skurdo mažinimas, aplinkos apsaugą siekiama traktuoti, kaip vieną iš kelių kompleksinių klausimų, kuriuos būtina integruoti į visas vystymo programas ir projektus. Tačiau naujojoje politikoje aplinka nėra įtraukta į šešias prioritetines sritis, į kurias yra sutelktas pagalbos programų ir projektų finansavimas.

1 langelis2000 m. lapkričio 10 d. bendra Tarybos ir Komisijos deklaracija dėl EB vystymo politikosSvarbiausias tikslas: skurdo mažinimasPrioritetinės bendradarbiavimo sritys:

10.

Vystymo politikoje, kurioje didelis dėmesys skiriamas aplinkos aspektų integravimui, nepakankamai atsižvelgiama į tai, kad šiuo metu taikomos regioninio bendradarbiavimo su AKR šalimis (5), Azija ir Lotynų Amerika (ALA) (6) bei Viduržemio jūros regionu (MEDA) (7) sistemos, leido gausiai finansuoti aplinkos sektoriaus bei dar stambesnio gamtinių išteklių sektoriaus programas ir projektus. Biudžeto eilutėse, kuriose numatyta techninė ir finansinė parama ALA ir MEDA regionams, atidėdama 10 proc. aplinkos ir gamtinių išteklių finansinių resursų. Tuo pačiu metu, nors ir nenurodyta vystymo politikoje, specialiame miškų išsaugojimo ir valdymo reglamente nustatyta, kad 2000–2006 m. laikotarpiu (8) šiam tikslui bus paskirta 249 milijonų eurų suma.

11.

Nesant visapusiškos darnos tarp metodo, priimto vystymo politikos aplinkos srityje, ir metodo, numatyto vystymo bendradarbiavimo teisinėje srityje, išryškina aiškios ir visapusiškos vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektų strategijos poreikį. Pagrindinis strateginis Komisijos parengtas dokumentas dėl jos vykdomo vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektų yra 2001 m. balandžio mėn. Komisijos darbinis dokumentas „Aplinkos aspektų integravimas į EB ekonomikos ir bendradarbiavimą vystymosi labui – bendra strategija“. Šis dokumentas akcentuoja aplinkos svarbą tvariam vystymui, jame nurodyta, kaip aplinkos aspektai galėtų būti integruoti į bendrą EB vystymo politiką, bei numatyti veiksmai, kurių būtina imtis, siekiant įgyvendinti strategiją. Tačiau dokumente nepateikta visapusiška aplinkos strategija, kokia yra priimta kai kurių kitų pagalbos teikėjų, kurioje aiškiai akcentuojamas ne tik aplinkos aspektų integravimas, bet taip pat ir aplinkos programų bei projektų finansavimas. Kai kurie pagrindiniai klausimai, kuriuos galėtų nagrinėti tokia strategija, pateikti toliau 2 langelyje.

2 langelisStrateginių klausimų, susijusių su aplinkos programų ir projektų finansavimu, pavyzdžiaiKokie yra Komisijos aplinkos programų ir projektų finansavimo prioritetai ir prioritetinės sritys, atsižvelgiant į jos stipriąsias ir silpnąsias puses bei kitų pagalbos teikėjų vaidmenį?Kai Komisija finansuoja konkrečią programą ar projektą, ar tokiu atveju ji pati privalo valdyti projektą ir kokiomis aplinkybėmis kiti paramos teikėjai galėtų tai atlikti geriau?Kokie yra Komisijos turimų įvairių intervencijų į aplinkos sektorių finansavimo priemonių lyginamieji pranašumai („stambūs“ projektai, „smulkūs“ projektai, sektoriaus politikos paramos programos, pasitikėjimo fondai ir t. t.)?Kokia turėtų būti sąsaja tarp projektų, finansuojamų dvišale parama, bei projektų, finansuojamų iš Aplinkai ir atogrąžų miškams skirtos biudžeto eilutės?Koks yra Komisijos įsipareigojimų pagal daugiašalius aplinkos susitarimus (pvz. susijusių su institucijų kūrimu paramą gaunančiose šalyse) finansinis poveikis?Kaip ir kokiais būdais Komisija spręs plataus vartojimo prekių finansavimo klausimą?Kokie yra Komisijos tikslai ir finansavimo prioritetai regioniniame lygyje?

12.

2005 m. gruodžio mėn. buvo pasirašyta nauja EB vystymo politika („Europos konsensusas dėl vystymo“). Naujojoje politikoje siekiama nagrinėti Komisijos vystymo paramos aplinkos aspektus, remiantis ne tik aspektų integravimo metodu, bet taip pat aplinką ir gamtinius išteklius įtraukiant kaip vieną iš devynių prioritetinių finansavimo sričių. Siūlydama šį naują metodą Komisija pripažino, kad vykdant ankstesnę politiką nepagrįstai pasitikėta, jog aplinkos aspektų integravimas savaime garantuoja, kad į juos bus atsižvelgiama vykdant bendradarbiavimą vystymosi labui (9).

13.

Nors naujojoje politikoje aiškiai nurodytas Komisijos siekis padidinti aplinkosaugos programų ir projektų finansavimo svarbą, tačiau vis dar reikia sukurti aiškią strategiją, kad politika būtų aktyvi. Be 2 langelyje iškeltų klausimų strategijoje ypatingas dėmesys turi būti skirtas ir priemonėms, kuriomis Komisija sieks užtikrinti, kad šis politikos prioritetas iš tikrųjų būtų įtrauktas į šalių strateginius dokumentus aplinkosaugos programas ir projektus. Tai labai svarbu, kadangi šis sektorius yra tik vienas iš devynių prioritetinių sričių, o naudą gaunančių šalių yra reikalaujama gaunamą finansavimą nukreipti tik į vieną ar du pagrindinius sektorius. Be to, atsižvelgiant į tai, kad daugelyje naudą gaunančių šalių aplinkosaugai nėra teikiama visiška pirmenybė, iškyla rizika, kad jos skirs santykinai nedidelį finansavimą aplinkos ir gamtinių išteklių sektoriui, nepaisant jai naujo išskirtinio dėmesio Komisijos vystymo politikoje dėl aplinkos programų ir projektų finansavimo.

14.

Atsižvelgiant į tai, kad pagrindinis strateginis dokumentas dėl vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektų yra sutelktas į aspektų integravimą, šioje dalyje pagrindinis dėmesys skirtas šios strategijos įgyvendinimui sudarytiems valdymo susitarimams. Šitoje dalyje taip pat nagrinėjama, kokių veiksmų reiktų imtis Komisijai, siekiant įvertinti jos vystymo paramos poveikį aplinkai, atsižvelgiant tiek į aspektų integravimą, tiek ir į finansuotus aplinkos projektus.

15.

Aplinkos aspekto integravimo į vystymo bendradarbiavimo veiksmus strategijų įgyvendinimas yra pagrindinis iššūkis ne tik Komisijai, bet taip pat ir kitiems paramos teikėjams. Užduotis dar labiau pasunkėja dėl to, kad Komisijoje atsakomybė už išorės pagalbą yra paskirstyta trims generaliniams direktoratams (Paramos raidai generaliniam direktoratui, Išorinių santykių generaliniam direktoratui, EuropeAid bendradarbiavimo tarnybai).

16.

Siekdama užtikrinti rezultatyvų įgyvendinimą bei palengvinti koordinavimą, Komisija prie darbinio dokumento dėl aplinkos aspekto integravimo parengė priedą „Tolesniam integravimui skirta veiksmų sistema“. Šiame dokumente yra numatyti tikslai, veiklos rūšys, terminai ir dalyvaujantys generaliniai direktoratai. Tačiau tarpžinybinė priežiūros grupė sistemingai bendrojo dokumento įgyvendinimo priežiūrai užtikrinti, nebuvo įsteigta. Iš dalies dėl šios priežasties įvairių dokumente numatytų veiklų pažanga, priklausomai nuo susijusios srities, labai skyrėsi, tačiau visų jų įgyvendinimas būdavo nukeliamas arba jos iš viso nebūdavo įgyvendinamos.

17.

Darbiniame dokumente numatyta, kad, „norint valdyti aplinkosaugos integracijos procesą, reikia nustatyti efektyvumo kriterijus, leisiančius įvertinti pasiektą pažangą“. Tačiau tokie kriterijai nebuvo nustatyti, kaip nevyko joks bendras vidinis ar išorinis informacijos apie sistemos įgyvendinimo eigą pateikimas.

18.

Komisija pakankamai nesvarstė, ar savo aplinkos aspekto strategijos įgyvendinimui ji turi tinkamus darbuotojus. Savo darbiniame dokumente dėl aplinkos aspekto integravimo ji tik užsiminė apie „būtinybę padidinti aplinkos srities bendrųjų specialistų skaičių“ ir „konkrečios srities specialistų trumpiems laikotarpiams“ poreikį. Komisija vis dar nesiėmė pakankamų priemonių šiems poreikiams patenkinti, nepaisant, kad Geteborge vykusios Europos Vadovų Tarybos išvadų 4.3 punkte teigiama, kad „efektyviam aplinkos integravimui reikalingi Komisijos tarnybų (tiek Briuselyje, tiek delegacijose) pajėgumai turi būti užtikrinti paskirstant atitinkamus žmogiškuosius išteklius, taip pat organizuojant apmokymus, pasikeitimą žiniomis ir tinkamai naudojant grįžtamąją informaciją“.

19.

Komisijos pajėgumų dėl aplinkos aspekto integravimo stiprinimo metodas buvo sutelktas į mokymus ir paramą esamiems darbuotojams. Pagrindinės šiuo tikslu naudotos priemonės:

Kadangi ekspertizės pajėgumai pačioje institucijoje buvo riboti, šiai užduočiai atlikti Komisija samdė aplinkos ekspertus. Vis dėlto ji patyrė sunkumų įgyvendindama kiekvieną iš šių sričių.

20.

Po sutarties pasibaigimo su aplinkos pagalbos tarnyba, kuri veikė nuo 1999 m. iki 2002 m., sutartis su nauja pagalbos tarnyba, sudaryta iš trijų aplinkos apsaugos ekspertų, nebuvo parengta iki 2004 m. Kadangi Komisija buvo ypač priklausoma nuo išorės ekspertų, dėl šios dviejų metų pertraukos smarkiai vėlavo Komisijos integravimo strategijos įgyvendinimas, kadangi pagalbos tarnyba ne tik teikė patarimus, bet taip pat ir buvo atsakinga už vadovą bei mokymus.

21.

Aspekto integravimo strategijoje buvo numatytas aplinkos aspekto integravimo vadovo parengimas iki 2003 m. Nors pasirengimas prasidėjo 1998 m., tačiau 2005 m. pabaigoje jis dar nebuvo užbaigtas (išsamesnė informacija 3 langelyje).

3 langelisAplinkos aspekto integravimo vadovas1998 m. Komisija sudarė 12 mėnesių sutartį su konsultacijų bendrove, bet 2001 m. pagaliau pateiktas vadovas buvo pripažintas netinkamu ir oficialiai nebuvo patvirtintas. Dėl šios priežasties jis liko tik projektu. Iš pradžių vadovas buvo labai mažai naudojamas, nes, pirmiausia, tai buvo projektas, antra, jis buvo ypatingai ištęstas ir trečia, netgi kai kurie darbuotojai nežinojo apie jo buvimą. Rimtas vadovo peržiūrėjimas prasidėjo tik 2004 m. viduryje, sudarius sutartį su nauja konsultacine bendrove. 2005 m. pabaigoje dėl užduoties sudėtingumo, Komisijos didesnio dėmesio skyrimo mokymo programų sudarymui ir dažnos sutartį valdančių Komisijos darbuotojų kaitos patikslintas vadovas dar nebuvo parengtas.

22.

Aspekto integravimo strategijoje buvo numatyta, kad iki 2004 m. pabaigos „kiekvienas pagrindinių politikos sričių ar turintis geografinę atsakomybę pareigūnas būstinėje ir delegacijoje“ būtų pabaigęs mokymo kursus. Iš tikrųjų mokymo kursai prasidėjo tik 2004 m. lapkričio mėn. ir buvo neprivalomi. Taip pat buvo planuota mokymams naudoti naują vadovą, tačiau tai buvo neįmanoma (žr. 21 dalį). Ne daug darbuotojų dalyvavo kursuose Komisijos būstinėje. Nors delegacijose bendras dalyvavimo mokymuose lygis buvo aukštesnis, Komisijos darbuotojų dalyvavusių mokymuose skaičius vis dar yra ribotas (žr. 4 langelį).

4 langelisAplinkos aspekto integravimo mokymaiKomisijos būstinėje vidutinis viename mokymo modulyje dalyvavusiųjų skaičius buvo aštuoni, palyginti su planuotais penkiolika. Kai kurios sesijos turėjo būti atšauktos dėl nepakankamo dalyvių skaičiaus. 37 DG Relex darbuotojai lankė pusės dienos trunkančius kursus apie aplinkos aspekto integravimą programavimo stadijoje, tačiau tik 9 DG Relex darbuotojai iš dalyvavo 2 dienų ta pačia tema mokymo modulyje, nors 2005 m. buvo svarbiausieji DG Relex metai, rengiant 2007–2013 m. šalių strateginius dokumentus. Delegacijų atveju paskirto mokymo biudžeto pakako tik 20 delegacijų organizuotiems mokymo kursams, (kuriuose dalyvavo delegacijų darbuotojai ir naudą gaunančių šalių organizacijų darbuotojai). Daugelyje delegacijų, esančių Azijoje, Lotynų Amerikoje ir Viduržemio jūroje, mokymai vyko per vėlai, kad būtų naudingi rengiant naujus šalių strateginius dokumentus.

23.

2003 m. buvo įgyvendinta „aplinkos klausimų koordinavimo tinklo“ iniciatyva, kuri leido sustiprinti Komisijos vidinius pajėgumus, valdant vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektus. Tinklo pagalba turėjo būti identifikuoti ir tarpusavyje susieti po vieną pareigūną iš kiekvieno skyriaus, kad jie spręstų, kaip vystymo projektuose labiau atsižvelgti į aplinkos klausimus, ir prisidėtų prie geriausios praktikos skleidimo. Ir nors iki 2004 m. gegužės mėn. buvo organizuoti 4 tinklo susitikimai, nuo tada daugiau jokie susitikimai nebevyko. Tinklas taip pat daugiausia buvo orientuotas į Europos pagalbos bendradarbiavimo tarnybos (EuropeAid) pareigūnus ir nepakankamai įtraukė kitas Komisijos tarnybas, ypatingai delegacijas. Todėl tinklo veikla nedaug prisidėjo prie institucijos vidinių pajėgumų stiprinimo.

24.

Komisija taip pat atlieka vertinimus tiek teisės aktų ir sektorių lygmenyje, kuriuos organizuoja Europos pagalbos bendradarbiavimo tarnybos (EuropeAid) įvertinimo padalinys, tiek ir atskirų projektų lygmenyje, kuriuos organizuoja delegacijos. Pagal Komisijos veiklos sistemą (žr. 16 dalį) reikėjo atlikti nepriklausomą EB 1996–2000 m. pagalbos aplinkosaugos veiksmingumo įvertinimą, kuris buvo reguliaraus aplinkosaugos veiksmingumo įvertinimo proceso dalis. Tai galėjo būti panaudota, sukaupiant pradinius duomenis ir patikrinant veiksmingumo rodiklius (žr. 17 dalį). Be to, taip galėjo būti nustatyta ankstesnių intervencijų patirtis, kas galėjo prisidėti prie bendros aplinkos strategijos plėtojimo (žr. 11 dalį). Tačiau 2002 m. viduryje planuotas užbaigti įvertinimas dar nėra atliktas (10).

25.

Atskirų aplinkos projektų lygmenyje Komisijos būstinė neturi įvertinimų, kuriuos organizavo jos delegacijos, rezultatų surinkimo ir analizės sistemos. Vadinasi, nėra sukurta procedūra kaip skleisti įvykdytų įvertinimo projektų patirtį ir geriausią praktiką. Taip pat nėra sukurta sistema, kuri skirta informacijos apie ne aplinkos projektų poveikį aplinkai surinkimui ir analizei.

26.

Nuo 2001 m. Komisija turėjo veikiančią sistemą, skirtą vykdomų vystymo projektų priežiūrai, pavadintą „į rezultatus orientuota priežiūros sistema“. Pagal šią sistemą buvo reikalaujama, kad konsultacinės bendrovės, su kuria specialiai šiam tikslui sudaryta sutartis, stebėtojai vidutiniškai kas dvylika mėnesių aplankytų visus vystymo projektus, kurių vertė daugiau nei vienas milijonas eurų. Stebėtojai įvertina kiekvieną projektą ir suteikia jam „balą“, nustatytą remiantis penkių kriterijų visuma: svarba, efektyvumas, rezultatyvumas, poveikis ir tvarumas, taip pat susijusiais pakriterijais, įskaitant aplinkosaugos tvarumas. Tačiau Komisijos būstinė sistemingai neanalizavo šiose ataskaitose nustatytų kiekybinių ir kokybinių faktų, įvertindama bendrus aplinkos projektų veiklos rezultatus ir nustatydama, kokiu mastu aplinkosauga yra integruota į kitus vystymo projektus.

27.

Komisijos naudojama EBPO plėtros paramos komiteto oficialiai vystymo pagalbai skirta pranešimo sistema finansų stebėjimo ir pranešimo sistema yra neadekvati, kadangi ji leidžia nurodyti su aplinka susijusių išlaidų sritis, bet ne išlaidų sumą. Pasaulio banko naudojama kodų sistema leidžia spręsti šią problemą (11). Be to, tas faktas, jog Komisija naudojo prieštaringą žymėjimo sistemą, sukurtą su daugiašaliais aplinkos susitarimais susijusių išlaidų nustatymui, reiškė, kad ji nebuvo pajėgi tiksliai laikytis pagal daugiašalius aplinkos susitarimus prisiimtų pranešimų pateikimo pareigų.

28.

Šioje dalyje vertinama, kaip efektyviai Komisija integravo aplinkos aspektus į jos vykdomą vystymo politiką. Vertinimas buvo atliktas trijose skirtingose intervencijos rūšyse:

29.

2001 m. ir 2002 m. Komisija pirmą kartą parengė šalių strateginius dokumentus kiekvienai šaliai ir regionui, kuriems ji skiria vystymo pagalbą, siekdama nustatyti, kokia forma pagalba turėtų būti teikiama 2006–2007 m. laikotarpiu. Iš esmės šalių strateginiuose dokumentuose turėjo būti atsižvelgta į kiekvienos šalies vystymo prioritetus, siekiant užtikrinti šalies nuosavybę, taip pat į pačios Komisijos politiką. Tiek Komisijos 2000 m. vystymo politikoje, tiek ir jos tam skirtame darbiniame dokumente numatyta Komisijos strategija, susijusi su jos vystymo paramos aplinkos aspektais, buvo skirta aplinkos aspektams integruoti į visas vystymo bendradarbiavimo sritis. Todėl norint, kad bendra strategija būtų efektyvi buvo būtina aplinkos aspektus integruoti į kiekvienos šalies strateginius dokumentus.

30.

Iš tiesų 2001–2007 m. pirmos kartos šalių strateginių dokumentų peržiūra, kurią audito metu atliko Audito Rūmai bei Komisijos vidaus tarnybos, parodė, kad aplinka į juos buvo integruota nepakankamai. Aplinkos klausimų analizė šalių strateginiuose dokumentuose buvo iš esmės silpna, be to Komisijos atsakomosios strategijos nepakankamai sprendė aplinkos apsaugos klausimų integravimą į prioritetines finansuotinas sritis. Nei viename iš atrinktų 60 šalių strateginių dokumentų pavyzdžių nebuvo užsiminta apie Tūkstantmečio vystymosi tikslus dėl aplinkosaugos tvarumo ir tik apytiksliai ketvirtadalyje buvo nuorodos į daugiašalius aplinkos susitarimus.

31.

Daugelio naudą gaunančių šalių skirtas ribotas prioritetas aplinkos klausimui atsispindėjo nepakankamu aplinkos aspekto integravimu į šalies strateginius dokumentus. Skurdo mažinimo strateginį dokumentą (12) turinčių šalių atveju Komisija turėjo savo šalių strateginius dokumentus suderinti su skurdo mažinimo strategijos dokumentu. Kaip matyti iš Pasaulio banko parengtos studijos (13), aplinka iš esmės nebuvo integruota į Skurdo mažinimo strategijos dokumentus, iš dalies dėl to, kad daugelis naudą gaunančių šalių nepakankamai pripažino sąsajos tarp skurdo ir aplinkos svarbos. Aplinkos ministerijos pirmiausia turėtų būti aplinkos klausimų nacionalinėje politikoje gynėjos, tačiau praktikoje netgi labiau išsivysčiusiose šalyse, kuriuose aplinka yra labai svarbus klausimas, kaip, pavyzdžiui, Brazilijoje ar Kinijoje, šios ministerijos neturi resursų ir galimybių įtakoti kitas, ilgiau veikiančias ministerijas.

32.

Vis dėlto aplinkos aspekto integravimo į vystymo pagalbą stoka atspindi ir Komisijos darbo trūkumus. Nors Komisijos darbo dokumente dėl aplinkos aspekto integravimo buvo numatyta, kad tokie Šalies aplinkos aprašai buvo svarbi priemonė, skirta aplinkos aspekto integravimui programavimo stadijoje, tačiau 2002 m. Komisijos atlikta atrinktų 60 Šalies strateginių dokumentų peržiūra atskleidė, kad buvo parengti tik 6 tokie Šalies aplinkos aprašai. Nors tokia šalies aplinkos apsaugos analizė buvo geriausia praktika nuo 1992 m., kai EBPO plėtros paramos komitetas parengė gaires šiuo klausimu (14).

33.

2005 m. Komisija ėmėsi svarbių priemonių šiuo klausimu, įtvirtindama Šalies aplinkos aprašą pagalbą gaunančiose Azijos, Lotynų Amerikos ir Viduržemio jūros šalyse, kuris yra 2007–2013 m. laikotarpio naujos kartos Šalies strateginio dokumento rengimo proceso dalis. Panašiu požiūriu turėtų vadovautis ir AKR šalys. Kadangi tuo metu, kai buvo baigtas auditas, Šalies strateginiai dokumentai dar tik buvo rengiami, todėl dar buvo per anksti vertinti, kaip Šalies aplinkos aprašai pagerino aspekto integravimą į šalių strateginius dokumentus. Tai galiausiai priklauso nuo to, kokio lygmens prioritetą naudą gaunančios šalys ir Komisija skiria aplinkos klausimų, pateiktų Šalies aplinkos aprašuose, integravimui į šalių strateginius dokumentus.

34.

Nuo jos aspekto integravimo strategijos patvirtinimo šioje srityje Komisija pasiekė tik nedidelės pažangos, stiprindama ekologinį sąmoningumą ir integravimo pajėgumus naudą gaunančiose šalyse. Konkretus Komisijos dokumentas aplinkos integravimui į jos vykdomą bendradarbiavimą vystymosi labui yra Reglamentas (EB) Nr. 2493/2000 (15), kuriuo 2000–2006 m. laikotarpiui yra skirtas 93 milijonų eurų biudžetas. Tačiau šio dokumento įtaka yra ribota. Šio dokumento pagalba galima reikšmingai prisidėti stiprinant aplinkos apsaugos pajėgumus besivystančiose šalyse. Tačiau Komisija nėra priėmusi bendro pajėgumų stiprinimo metodo, be to turi tik ad hoc pagrindu atliktus kelis atskirus projektus.

35.

Komisijos atveju susirūpinimą kelia tai, kad 2005 m. pareigūnai, atsakingi už šalies strateginių dokumentų rengimą, labai ribotai pasinaudojo mokymais dėl aplinkos aspekto integravimo (žr. 4 langelį). Nors Paramos raidai generalinis direktoratas, Aplinkos generalinis direktoratas ir EuropeAid bendradarbiavimo tarnyba (EuropeAid) turi specializuotus padalinius, kurie apžvelgia šalių strateginių dokumentų aplinkos aspektus, tos apžvalgos iš esmės nėra paremtos išsamiu atitinkamų šalių išmanymu, nes ribotų personalo resursų paskirstymas visuose trijuose generaliniuose direktoratuose taip pat reiškia ir tai, kad patikros dažnai yra paviršutiniškos.

36.

Komisijos ir kitų pagalbos teikėjų biudžetinės pagalbos politikos siekis yra bendros pagalbos didinimas. Todėl apie 25 % EPF finansavimo numatyto AKR šalims pagal galiojančius šalių strateginius dokumentus buvo paskirta šiai pagalbos rūšiai. Tačiau Komisija nedaug nuveikė integruodama aplinkos aspektus į šią naujesnę pagalbos formą, nors 2001 m. gegužės 31 d. Taryba savo išvadose dėl Komisijos aplinkos aspektų integravimo strategijos konstatavo, kad: „aplinkos aspektai turėtų būti sistemingai įtraukiami į visas … struktūrinio pertvarkymo programas bei sektorius apimančias reformos ir paramos programas“ (16).

37.

Pagrindinė biudžetinės pagalbos programų aplinkos aspektų įvertinimo priemonė turėtų būti Strateginis aplinkos įvertinimas Šis įvertinimas nagrinėja naudą gaunančių šalių politikų, planų ir programų, o ypač Skurdą mažinančių strateginių dokumentų, kuriems skiriama biudžetinė pagalba, aplinkos aspektus. Taryba išvadose pažymi, kad „siekiant aplinkos aspektų integravimo, Strateginis aplinkos įvertinimas turėtų būti atliekamas sistemingai, ypač rengiant struktūrines ir sektorines programas bei kuriant naują infrastruktūrą“ (17). Strateginio aplinkos įvertinimo svarba yra pripažinta ir Komisijos aspekto integravimo strategijoje. Komisija juo labai mažai naudojosi iš dalies todėl, kad skirtingai negu Šalies aplinkos aprašas ir Poveikio aplinkai vertinimas, tai yra santykinai nauja priemonė, kurią pagalbos teikėjų bendruomenė kaip visuma vis dar įsisavina (18). Nors, siekdama pabrėžti tokios pagalbos aplinkos aspektus, Komisija galėjo pasinaudoti savo išsamiais biudžetinės ir sektorinės pagalbos vadovais, tačiau juose iš esmės nėra užsimenama apie aplinką. Taigi, Komisijos darbuotojai neturėjo jokių gairių kaip ir kokiais atvejais naudoti Strateginį aplinkos įvertinimą, arba – kaip atlikti ribotos apimties aplinkos įvertinimą, kai Strateginis aplinkos įvertinimas yra netikslingas.

38.

Aplinkos aspektų įvertinimo procedūrų stoka atsispindi biudžetinės pagalbos programų rengime:

39.

Nepaisant to, kad vis didesnė pagalbos dalis yra paskirstoma per biudžetinę pagalbą, projektų finansavimas vis dar yra pagrindinis pagalbos paskirstymo mechanizmas. Pirmas projektų įvertinimo aplinkosaugos tikslais žingsnis yra juos patikrinti, įvertinant aplinkai keliamą pavojų ir esamas galimybes. 2001 m. aplinkos integravimo vadovo projekte buvo įtvirtinta, kad toks „aplinkosaugos integravimo formos“ patikrinimas turi būti atliktas kiekvienam projektui, taip pat vadovaujantis vadovo gairėmis. Kadangi vadovas liko tik projektu (žr. 21 dalį), ši procedūra nebuvo sistemiškai įdiegta. Todėl daugelis delegacijų naudojo kitas procedūras ar iš viso nevykdė jokių aplinkos apsaugos aspektų patikrinimų.

6 langelisAplinkos aspekto patikrinimas Komisijos delegacijoje NikaragvojeKomisijos regioninėje delegacijoje Nikaragvoje dirba daugiau kaip 140 darbuotojų, o jos veikla apima šešias šalis. Audito metu buvo nustatyta, kad delegacija nenaudoja jokių aplinkos aspekto patikrinimui numatytų gairių ir nebuvo atlikti jokie aplinkosaugos aspektų patikrinimai, kuriais remiantis vėliau būtų parengtas 2006–2006 m. šalies strateginių dokumentų projektų ir programų išsamus įvertinimas. Be to, Delegacijoje nebuvo aplinkos eksperto, nors toks ekspertas galėtų prižiūrėti ir teikti pagalbą aplinkosaugos aspektų patikrinimų procedūroms.

40.

Pagrindinė Komisijos praktikoje naudojama procedūra, skirta patikrinimo aplinkosaugos tikslais kontrolei, yra projektų identifikacinių dokumentų, kuriuos delegacijos parengia projekto ciklo pradžioje ir pateikia EuropeAid kokybės rėmimo grupei, paruošimas. Tačiau aplinka yra tik vienas iš daugelio šiuose identifikaciniuose dokumentuose nagrinėjamų klausimų, be to, patikrinus 20 projektų identifikacinius dokumentus, kuriuos 2005 m. peržiūrėjo Kokybės rėmimo grupė, buvo nustatyta, kad juose nebuvo pakankamai atsižvelgta į aplinkos klausimus:

41.

Šie trūkumai atsirado iš dalies dėl to, kad aplinkosaugos ekspertai nėra įtraukti į ne aplinkosaugos projektų patikrinimą. Delegacijų ekspertiniai aplinkosaugos pajėgumai daugiausia yra sutelkti šalyse, kuriose aplinka yra prioritetinė sritis, tačiau visais atvejais tokie ekspertiniai pajėgumai nebuvo naudojami ne aplinkosaugos projektų identifikacinių dokumentų aplinkosaugos aspektų patikrinimui. EuropeAid turimas ekspertų skaičius yra beveik pakankamas, siekiant tinkamai įvertinti aplinkos ir gamtinių išteklių projektų kokybę, bet aplinkos aspektų integravimo į ne aplinkos projektus įvertinimui jų nepakanka.

42.

Dėl patikrinimo proceso trūkumų buvo sunkiau nustatyti, kada turi būti atliktas Poveikio aplinkai įvertinimas. Poveikio aplinkai įvertinimai yra seniai nusistovėjusios priemonės, skirtos ex ante nustatyti galimą projekto poveikį aplinkosaugai bei rekomenduoti švelninančias priemones projektavimo ir įgyvendinimo stadijoje. Nuo 1985 m. Europos Sąjunga yra priėmusi poveikio aplinkai vertinimą vidaus politikos srityje reglamentuojančius teisės aktus (20). Pagal 1990 m. IV Lomės konvenciją Poveikio aplinkai įvertinimai turi būti atlikti didelės apimties projektams, taip pat projektams, kurie kelia didelę grėsmę aplinkai (21). Visos EBPO narės privalo laikytis 1992 m. jos plėtros paramos komiteto paskelbtų geriausios praktikos gairių dėl vystymo projektų Poveikio aplinkai įvertinimo (22).

43.

Poveikio aplinkai įvertinimai yra ypač svarbūs infrastruktūros ir kasybos projektams, kurių poveikis aplinkai paprastai yra didelis. Iki 35 % devintojo EPF, finansuoto pagal šiuo metu galiojančius šalių strateginius dokumentus, yra skirta vien tik kelių projektams. Tačiau Audito Rūmų atlikto audito metu buvo nustatyta, kad keliems projektams nebuvo parengti Poveikio aplinkai įvertinimai. 2004 m. Komisijos atlikto „EB intervencijos į transporto sektorių trečiosiose šalyse“ vertinimo metu rasta, kad keturių iš penkiolikos įvertintų projektų atveju nebuvo parengtas poveikio aplinkai įvertinimas. Netgi tais atvejais, kai buvo parengti svarbesni poveikio aplinkai įvertinimai, paprastai didesnis dėmesys juose buvo skirtas paties kelių projekto, o ne naujos ekonominės veiklos, atsiradusios dėl pagerėjusio susisiekimo, poveikiui aplinkai. Šis trūkumas yra ypač svarus kelių, jungiančių jautrias, kaip, pavyzdžiui, atogrąžų miškai, zonas, atveju, kai yra tiesioginė sąsaja tarp pagerėjusio susisiekimo ir intensyvesnio miškų kirtimo bei nelegalios medžioklės.

7 langelisStambių infrastruktūros ir kasybos projektų poveikio aplinkosaugai įvertinimasTanzanijoje kelių, jungiančių Mwanzos pasienio postą su Tinte ir Isaka su Nzga, reabilitacijos ir modernizavimo (aštuntasis EPF, 85 milijonai eurų) galimybių studijos finansavimo pasiūlyme buvo tik vienas puslapis, pavadintas Poveikio aplinkai įvertinimu.Botsvanoje nebuvo parengtas poveikio aplinkai įvertinimas Sysmin projektui (aštuntasis EPF, 30 milijonų eurų), kuris buvo skirtas pratęsti Selebi Phikwe vario (nikelio) kasybos eksploataciją, nesprendžiant sugriuvusios liekanų užtvaros ar nepriimtinai didelio kiekio sieros dioksido išsiskyrimo iš lydyklos klausimų.Gvatemaloje projekte, skirtame pabėgėlių perkėlimui, (12 milijonų eurų) nebuvo Poveikio aplinkai įvertinimo, nors tikėtina, kad perkėlimo projektai a priori turi reikšmingą poveikį aplinkai. Perkėlimai padarė reikšmingą žalą vietinei ekosistemai.

44.

Be stambių infrastruktūros, žemės ūkio ir kasybos projektų, kuriems yra būtinas poveikio aplinkai įvertinimas, yra daug kitų projektų, kuriems poveikio aplinkai įvertinimas būtų pageidautinas ar netgi reikalingas. Tačiau neturint aiškių gairių ir reikalavimų, kuriems projektams yra privalomas poveikio aplinkai įvertinimas, iškyla didelė rizika, kad poveikio aplinkai įvertinimas nebus atliktas netgi tais atvejais, kada jis privalėtų būti.

8 langelisKitų projektų rūšių poveikio aplinkai įvertinimasRamiajame vandenyne mažiausiai keturiems iš patikrintų projektų būtų buvę naudinga atlikti poveikio aplinkai įvertinimus. Pavyzdžiui, Kiribačio jūros dumblių vystymo projekto atveju (septintasis ir devintasis EPF, 2,8 milijono eurų) auginant jūros dumblius parėmimui reikalingi mediniai statramsčiai buvo pagaminti iš supančios augmenijos, įskaitant mangrovės medžius, kurie yra svarbūs jūros ekosistemoms ir pakrantės apsaugai. Be to, jūros dumblių augintojai išnaikino dumbliais mintančius saugomus vėžlius. Atlikus poveikio aplinkai įvertinimą tokias problemas buvo galima nustatyti prieš projekto įgyvendinimą ir rekomenduoti, kaip jas išspręsti.

45.

Parengus poveikio aplinkai įvertinimą ir nustačius švelninančias priemones, nebuvo sukurta sistema, kuri užtikrintų, kad šios priemonės būtų įtrauktos į aplinkos valdymo planą, siekiant jas įgyvendinti vykdant projektą. Be to, Poveikio aplinkai įvertinimo rekomendacijos nebuvo sistematiškai įtrauktos į atitinkamas darbų sutarčių technines specifikacijas. Tais atvejais, kai Poveikio aplinkai įvertinimas buvo įtrauktas į sutartį, ne visada buvo numatytos nuobaudos už sutartyje numatytų aplinkos reikalavimų pažeidimus.

9 langelisTolesnės priemonės po poveikio aplinkai įvertinimoŠiaurės lygumų drėkinimo projekto Mauricijuje (7 EPF, 9 milijonai eurų) atveju, nors buvo parengtas išsamus kanalų perkėlimo poveikio aplinkai įvertinimas ir buvo numatytos finansavimo susitarimo specialiosios sąlygos „sisteminiam poveikio aplinkai įvertinimui, siekiant užtikrinti, kad būtų įgyvendintos poveikio aplinkai įvertinime pasiūlytos švelninančios priemonės“, tačiau jos nebuvo įgyvendintos.Malyje projekto „Pagalba ryžių sektoriui“ (aštuntasis EPF, 15,4 milijono eurų) atveju poveikio aplinkai įvertinime buvo rekomenduojama apie kaimus persodinti medžius, stebėti vandens taršos lygį ir parengti studiją dėl aliejaus perdirbimo, tačiau tai nebuvo įtraukta į sutarčių technines specifikacijas.Rewa tilto Fidžyje projekto sutartyje (septintasis ir aštuntasis EPF, 11 milijonų eurų) dėl galimo poveikio gėlo vandens moliuskų žvejybai buvo numatytas vandens kokybės kontrolės reikalavimas. Sutarties šalys nesilaikė šio reikalavimo, tačiau įsipareigojimų nevykdymo sutartyje nebuvo numatyta jokių nuobaudų.

46.

Komisija neturėjo centrinio registro, skirto vystymo projektų, kuriuos finansavo Komisija, poveikio aplinkai įvertinimams. Tai yra vidinės valdymo informacijos silpnoji vieta. Šis registras palengvintų visuomenei priėjimą prie tokios informacijos.

47.

Be ankstesniame skirsnyje nagrinėtų aplinkos aspekto integravimo į vystymo bendradarbiavimo priemonių Komisija taip pat siekė atsižvelgti į aplinkos klausimus, finansuodama aplinkos sektoriaus programas ir projektus. Nepaisant to, kad šis sektorius nebuvo 2000 m. vystymo politikos (žr. 9 dalį) prioritetinė sritis, o įsipareigojimai šioje srityje, palyginus su visa finansuota pagalba, buvo santykinai maži (žr. lentelę), šioje srityje Komisija veikė aktyviai ir galėtų dirbti dar aktyviau, priėmus naują vystymo politiką, kurioje aplinka ir gamtiniai ištekliai bus prioritetinė sritis (žr. 12 dalį). Audito tikslas:

48.

Audito Rūmai patikrino 65 projektus, kurie sudaro 560 milijonų eurų įsipareigojimų šešiolikoje šalių. 1995–2005 m. laikotarpiu projektai buvo finansuoti iš bendrojo biudžeto bei iš septintojo, aštuntojo ir devintojo EPF. Buvo atliktas dviejų rūšių projektų patikrinimas:

Be to, viena tikrinta intervencija buvo labiau biudžetinės pagalbos programa negu tradicinis projektas: sektorių politikos paramos programa, skirta nuotekų valymui Mauricijuje (devintasis EPF, 29,8 milijono eurų). Tai sąlygoja ribotą tokių programų panaudojimą aplinkos ir gamtinių išteklių sektoriuje.

49.

Projektų rezultatyvumo įvertinimui buvo naudojami penki kriterijai:

50.

Audito Rūmų atliktas bendras įvertinimas, remiantis visais penkiais kriterijais, yra pavaizduotas toliau pateiktame grafike. Detali Audito Rūmų atlikto kiekvieno projekto vertinimo pagal visus penkis kriterijus lentelė pateikta II priede, o projekto rezultatyvumo pagal atskiras šalis apžvalga išdėstyta III priede. Atsižvelgiant į tai, kad audito metu buvo užbaigti ne visi projektai, o galutinė labai gera nuomonė dėl poveikio ir tvarumo negali būti pateikta, kol nėra įvykdytas projektas, vertinimą reiktų laikyti preliminariu.

51.

Audito metu buvo nustatyta, kad beveik visais atvejais projektai skirtingu mastu atitiko šalies naudos gavėjos poreikius, o taip pat dažnai buvo nukreipti į visuotinio išsaugojimo būtinybę, ypač susijusią su miškų ir biologinės įvairovės apsauga. Kadangi nėra išsamių aplinkos įvertinimų, todėl buvo neįmanoma nustatyti, ar finansuoti projektai labiausiai atitiko naudos gavėjų poreikius. Tačiau nuo 2005 m. Komisijai vis reguliariau naudojant atskirus šalių aplinkos aprašus (žr. 33 dalį), skirtus išsamiam aplinkos klausimų įvertinimui kiekvienoje naudą gaunančioje šalyje, turėtų atsirasti sąlygos geresniam didžiausios svarbos projektų identifikavimui.

52.

Pagal Audito Rūmų įvertinimus 63 % projektų visiškai ar beveik visiškai įgyvendino numatytus uždavinius. 37 % projektų atveju uždaviniai buvo įgyvendinti iš dalies arba tikėtina, kad iš dalies, atsižvelgiant į projekte numatytus terminus.

53.

58 % projektų atveju buvo pasiekta didžioji dalis numatytų rezultatų. 21 % projektų atveju buvo pasiekta kai kurių rezultatų, o kitų 21 % projektų atvejų rezultatų buvo pasiekta mažai. Paprastai tais atvejais, kai uždaviniai nebuvo įgyvendinti, nebuvo ir aiškių rezultatų.

54.

Tik 42 % projektų pasiektasis (ar tikėtinas) poveikis buvo įvertintas nuo vidutinio iki didelio, tuo tarpu 58 % atvejų poveikis buvo įvertintas kaip nežymus. Nors poveikis visais atvejais yra pagrindinis kriterijus, jis ypatingai svarbus daugeliui tikrintų aplinkos projektų, kadangi jie buvo parengti kaip bandomieji ar parodomieji projektai, turint tikslą juos pakartoti kituose naudą gaunančios šalies regionuose.

55.

45 % projektų atveju tvarumo perspektyvos buvo įvertintos gerai, tuo tarpu, 55 % atvejų jos gali būti laikomos ribotomis. Finansinis pajėgumas yra pagrindinis tvarumo aspektas, kadangi aplinkos projektai yra labiau sutelkti į išsaugojimą negu vystymą, todėl gali būti reikalaujama iš naudą gaunančių šalių, kad pasibaigus teikėjų pagalbai jos toliau teiktų finansinę paramą išsaugojimo veiklai, net jei tektų atsisakyti galimos ekonominės naudos.

56.

Iš šių duomenų aiškėja bendra tendencija: nors projektai beveik visais atvejais buvo tinkami, tačiau jie ne visada duoda numatytus rezultatus. Šiek tiek daugiau nei pusė jų pasiekė numatytus rezultatus, o likusi dalis turėjo reikšmingą už projekto ribų išeinantį poveikį ir panašu, kad jie bus tvarus. Pavyzdžiui, toliau 10 langelyje pateiktas pavyzdys parodo su vienu iš svarbiausių Komisijos finansuotų projektų susijusius skirtingus projekto rezultatyvumo aspektus.

10 langelisĮvertinimo kriterijų pavyzdys – Centrinės Afrikos ekosistemų (ECOFAC) išsaugojimui ir vystymui skirta regioninė programaNuo 1992 m. Komisija vaidino pagrindinį vaidmenį imantis naujų veiksmų, skirtų Centrinės Afrikos miškų ekosistemų išsaugojimui ir tausiam naudojimui, daugiausia per Centrinės Afrikos ekosistemų (ECOFAC) išsaugojimui ir vystymui skirtą regioninę programą (šeštasis, septintasis, aštuntasis ir devintasis EPF; 72,45 milijono eurų).Programa yra labai svarbi, kadangi padeda apsaugoti po Amazonės antrąją pagal dydį nenutrūkstančią atogrąžų miškų platybę, išsaugant visuotinę biologinę įvairovę ir užkertant kelią klimato kaitai. Regioniniu ir nacionaliniu lygmeniu miškai yra svarbus Centrinės Afrikos šalių pajamų šaltinis tiek medienos ir kitų miškų produktų, tiek ir medžiojamų gyvūnų mėsos pramoninio naudojimo srityse.Uždavinių įgyvendinimui ECOFAC sukūrė daug įvairių infrastruktūrų (privažiavimo kelius, vieškelius, tiltus, mokslinių tyrimų centrus, priėmimo centrus, turistų nakvynės vietas, apžvalgos aikšteles, miško oro uostus, įrangą eiguliams ir darbuotojams), skirtų saugomų teritorijų valdymui.Programos rezultatų srityje buvo sustiprintas sąmoningumas dėl būtinybės išsaugoti Centrinės Afrikos miškų ekosistemas ir prisidėta prie svarbių saugomų teritorijų kūrimo, vystymo ir apsaugos, kas yra ypatingai svarbu išsaugant regiono nepaprastą biologinę įvairovę. Tai taip pat įgalino atlikti didelį kiekį mokslinių tyrimų. Iš kitos pusės, dėl kelių veiksnių (oro transporto išlaidų, Ebolos viruso sukeltos epidemijos, nesėkmingo gorilų pripratinimo prie žmonių buvimo Lopé draustinyje Gabone, nacionalinių institucijų dalyvavimo ir privačių investuotojų domėjimosi stokos) saugomų teritorijų gamtinio ir kultūrinio palikimo rėmimas, vystant turizmą, buvo nepakankamas.Programos poveikis už saugomų teritorijų ribų buvo nedidelis. Programoje skirta labai mažai dėmesio pagrindiniams klausimams (kaip antai teisėta ir neteisėta miško ruoša, nelegali medžioklė) už saugomų teritorijų ribų. Jos indėlis mažinant miško teritorijoje gyvenančių žmonių skurdą buvo menkas, iš dalies dėl nesėkmingo kaimo vystymo priemonių įgyvendinimo.Saugomos teritorijos dar nėra finansiškai tvarios ir išlieka labai priklausomi nuo išorės finansavimo. Dėl šios priežasties ECOFAC buvo kelis kartus pratęstos iki 1992 m. Vykdant programą buvo sukurtas Saugomų Centrinės Afrikos teritorijų tinklas, o taip pat už saugomų teritorijų valdymą atsakingos institucijos ir administracija, pavyzdžiui, COMIFAC (Conférence Ministérielle des Forêts d’Afrique Centrale). Tai buvo žingsnis, užtikrinantis aktyvesnį nacionalinių institucijų dalyvavimą, tačiau tai nepritraukė finansinių resursų.

57.

Šiame ataskaitos skirsnyje nagrinėjami pagrindiniai projekto efektyvumą įtakojantys veiksniai. Atsižvelgiant į tą faktą, kad Komisijos vystymo pagalba pagrįsta bendradarbiavimo su naudą gaunančiomis šalimis principu, kai kurios nustatytos problemos iškilo bent iš dalies dėl trūkumų naudą gaunančios šalies pusėje. Nepaisant to, Komisija taip pat privalo, kiek įmanoma, plačiau nagrinėti šias problemas.

58.

Didesnius dvišalius projektus bendrai rengia Komisija ir naudos gavėjos vyriausybės, į pagalbą pasitelkdamos konsultantus. Komisija yra atsakinga už bendrą jų įvertinimą, prieš priimant finansinį sprendimą. Paprastai mažesni projektai, finansuojami iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės, yra parengiami NVO, bet Komisija taip pat yra atsakinga už jų įvertinimą. Vidutiniškai pusės visų patikrintų projektų trūkumas buvo pernelyg ambicingi siekiai, nerealiai dideli, lyginant su nustatytais terminais, užsibrėžti planai. Tokiais atvejais rengiant projektą kartais nebuvo pakankamai atsižvelgta, kad, norint užtikrinti aplinkos projektų rezultatyvumą, reikia skirti labai daug laiko konsultacijoms su vietos bendruomenėmis ir užsitikrinti jų aktyvų dalyvavimą.

59.

Iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės finansuojami projektai turi būti įgyvendinti per ne ilgiau kaip 36 mėnesius, o kartais tik 24 mėnesius. Daugeliu atveju tai yra nerealu. Kadangi finansavimui pateikti projekto pasiūlymai konkuruoja su kitais projektais, o didesnius pasiekimus žadantys projektai turi didesnę galimybę gauti finansavimą, kyla rizika, kad bus teikiami pernelyg ambicingi projektai.

60.

Nuo 2002 m. Finansinis reglamentas reikalauja, kad visų projektų sutartys būtų sudarytos per tris metus po to, kai rengiamam projektui priimtas biudžetinis įsipareigojimas. Tai yra naujas suvaržymas, kurio gali būti ypatingai sunku laikytis rengiant stambiuosius dvišale pagalba finansuojamus aplinkos projektus.

61.

Daugelis aplinkos projektų yra įgyvendinami didelėse ir nutolusiose geografinėse srityse. Tačiau kartais į vieną projektą be reikalo įtraukiami keli regionai, kai būtų tikslingiau apsiriboti vienu iš jų. Tokiais atvejais gali pasirodyti, kad pernelyg ambicingas uždavinys buvo priimtas dėl to, kad nebuvo įvertintos vietines sąlygos. Indonezijoje dviejų tikrintų projektų geografinė taikymo sritis turėjo būti sumažinta įgyvendinimo stadijoje, nes planas buvo dėl pernelyg ambicingas.

62.

Kviestiniai konsultantai ir NVO, kurie paprastai rengia detaliuosius projektų planus, ne visada yra nuodugniai susipažinę su Komisijos įgyvendinimo procedūromis, kurios, netgi įgyvendinant neatidėliojant, yra santykinai ilgos. Nepakankamas laiko, kuris reikalingas visoms procedūroms atlikti, įvertinimas dar viena priežastis, kodėl kai kurie projektai yra pernelyg ambicingi.

63.

Nuo 2002 m. EuropeAid dėjo reikšmingas pastangas, siekdama pagerinti projekto įvertinimo procedūras, remdamasi savo Kokybės rėmimo grupe. Tačiau be šių peržiūros procedūrų papildomai Komisijos būstinėje reikia užtikrinti, kad Komisijos darbuotojų grupė, turinti tinkamus ekspertinius pajėgumus ir išmananti vietos sąlygas bei Komisijos procedūras, skirtų pakankamus išteklius projekto srities įvertinimui.

11 langelisPernelyg ambicingo projekto planavimo pavyzdysNatūralaus miško valdymo projektu Kinijoje (16,9 milijono eurų) siekiama per 5 metų laikotarpį Kinijoje įdiegti visiškai naują miškų valdymo metodą, į „bendrą valdymą“ įtraukiant valstybės miškų teritorijų gyventojus ir įmones. Dar nenustatyta, kaip „bendras valdymas“ turėtų veikti Kinijos kontekste. Projektas apima 3 provincijas pietvakarių Kinijoje (Sichianą, Hunaną, Hainaną), įtakoja 6 valstybes, 11 gyvenviečių ir 58 kaimus, esančius šiose trijose provincijose. Be šios pagrindinės bendro valdymo veiklos, projekto dalyje, skirtoje skurdo mažinimui, numatyta ne mažiau kaip 290 smulkių viešosios infrastruktūros projektų kaimuose. Kiekvienoje apygardoje ir gyvenvietėje, kuriose taikomas projektas, buvo sukurtos naujos institucijos, kaip, pavyzdžiui, kaimo ir gyvenvietės bendro valdymo komitetai bei mikrofinansų skyriai. Be to, didelė parama institucinių pajėgumų stiprinimui turės būti suteikta Valstybės miškų administracijai provincijų ir apygardos lygmenyje, kurios pajėgumai yra per menki, kad atliktų projekte numatytas funkcijas. Per pirmuosius 18 projekto mėnesių nieko nebuvo nuveikta, nes buvo nutraukta su techninės pagalbos teikėju sudaryta sutartis.

64.

Komisija yra atsakinga už visų projekto parengimo ir įgyvendinimo procedūrų sukūrimą. Paprastai Komisijos tarnybos išsamiai tikrina naudą gaunančios šalies institucijas ar NVO kiekvienoje projekto įgyvendinimo stadijoje. Dažnai projektų tikslai pasirodo esą nerealūs ne vien todėl, kad buvo neatsižvelgta, kiek reikės laiko projekto įgyvendinimui, atsižvelgiant į Komisijos procedūras, bet dar ir todėl, kad daugumos tikrintų projektų atveju būta didelių nenumatytų vėlavimų jų rengimo ir įgyvendinimo stadijose. Daugeliu atveju iškilusios problemos nebuvo susijusios konkrečiai su aplinkos sektoriumi, bet tikėtina, kad jos egzistuoja ir kituose sektoriuose. Už šiuos vėlavimus yra atsakinga tiek Komisija, tiek naudą gaunančios šalies institucijos (NVO).

65.

Dažnai reikalingas ilgas laiko tarpas nuo projektų atrankos iki jų patvirtinimo. Nėra numatyta jokių šios stadijos laiko apribojimų, skirtingai nuo įgyvendinimo stadijos. Projektų, finansuojamų iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės, atveju laikotarpis nuo tada, kai Komisija paskelbia kvietimą teikti projekto pasiūlymus, iki paramos sutarties pasirašymo tęsiasi ypatingai ilgai. Antai kvietimas teikti projektų pasiūlymus buvo paskelbtas 2001 m. sausio mėn., o apie 50 % projektų patvirtintų finansavimui sutarčių nebuvo pasirašyta iki 2002 m. antrosios pusės, tuo tarpu likusios 50 % sutarčių nebuvo sudarytos iki 2003 m. antrosios pusės. Toks vėlavimas kartais sumažina projekto svarbą dėl pasikeitusio projekto turinio nuo tada, kai buvo pateiktas pradinis projekto pasiūlymas (žr. toliau 12 langelį).

66.

Dažnai vėluojama nuo projektų patvirtinimo iki jų veiklos pradžios. Dvi labiausiai paplitusios priežastys yra vėlavimai, pervedant pirmines lėšas ir teikiant projektui techninę pagalbą. Aplinkos projektų, išskyrus smulkius projektus, kurie finansuojami iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės, įgyvendinimo stadijoje reikia sudaryti didelį skaičių įvairių viešųjų pirkimų sutarčių (infrastruktūra, paslaugos, įrengimai), dotacijų sutarčių, taip pat reikia parengti ir patvirtinti darbų programas tam, kad būtų pasiekti uždaviniai ir rezultatai. Dėl šios priežasties yra labiau tikėtina, kad jie vėluos, palyginus su kitų sektorių projektais. Su ypatingais sunkumais susiduriama, kai pradinėje projekto stadijoje tiek siekiant projekto rezultatų, tiek ir skiriant pakankamai laiko su jais dirbantiems naudą gaunančios šalies darbuotojams pasinaudojant technine pagalba įgyti pakankamų žinių reikalingi įrengimai yra pristatomi tik projekto pabaigoje. Pavyzdžiui, Liaoningo integruoto aplinkos projekto Kinijoje atveju, atsirado nuostoliai, nes visi, trims skirtingoms dalims (vandens ištekliams, oro kokybei ir energetikai) skirti įrengimai buvo gauti beveik baigiant vykdyti projektą.

67.

Dviejų projektų Brazilijoje, vieno Gvatemaloje ir vieno Maroke atveju projektas vėlavo, kadangi reikėjo sustabdyti projektų vykdymą dėl finansinių neatitikimų tyrimo. Brazilijoje ištyrus finansinius neatitikimus projektų veiksmai buvo toliau vykdomi. Gvatemaloje ir Maroke buvo nuspręsta nutraukti projektų vykdymą.

12 langelisProjekto svarbą mažinančių vėlavimų pavyzdžiaiAtsakingo kavos vartojimo ir gamybos projektas Nikaragvoje (1,2 milijono eurų) buvo patvirtintas tik po dviejų metų nuo jo pateikimo. Todėl pagrindinius veiksmus, kaip antai natūralios kavos projektą ir rinkos atvėrimą, naudos gavėjams teko įgyvendinti pasinaudojant kitais finansavimo šaltiniais.Ekologiškai tvaraus, socialiai nešališko ir ekonomiškai perspektyvaus miškų valdymo skatinimo, įdiegiant patikimas sertifikavimo sistemas, projektas Indonezijoje (0,9 milijono eurų) taip pat buvo patvirtintas tik po dviejų metų nuo jo pateikimo. Dėl šios priežasties bei atsižvelgiant į planuotą 2 metų projekto trukmę pradžioje numatytų penkių tikslinių regionų skaičius buvo sumažintas iki trijų.Taip pat tik po dviejų metų nuo jo pateikimo buvo patvirtintas Cuiabá-Santaremo ekonomikos koridoriaus tvaraus vystymo projektas Brazilijoje (1,5 milijono eurų). Tuo tarpu regione, kuriame turėjo būti įgyvendintas projektas, susiklostė nerimą kelianti interesų konfliktų ir smurto situacija, kuri sutrikdė projektą įgyvendinančios NVO veiklą.

68.

Nors, kaip jau buvo pirmiau minėta (žr. 34 dalį), institucinių pajėgumų stiprinimas yra pagrindinė viso vystymo bendradarbiavimo dalis, aplinkos ministerijos ir kitos aplinkos institucijos dažnai yra santykinai naujos, todėl ši pagalba yra ypač svarbi. Tai svarbu šalyse, kuriose dėl šiuo metu vykstančios decentralizacijos vis daugiau pareigų aplinkos srityje perduodama spręsti regioniniame ir vietiniame lygmenyje. Jei projektai nėra efektyviai remiami institucinių pajėgumų, jų perspektyvos tapti tvariais yra mažesnės, netgi tais atvejais, kai jie pasiekia tiesioginių techninių rezultatų.

69.

Skirdama paramą institucinių pajėgumų stiprinimui, Komisija ne visais atvejais užsitikrino pakankamą naudą gaunančios šalies aukštųjų institucijų aktyvumą, garantuojantį paramos veiksmingumą. Botsvanoje pagrindinis 14 milijonų eurų projektas, kuris daugiausiai skirtas Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų skyriaus institucinių pajėgumų stiprinimui, buvo įgyvendintas be pakankamo Gyvosios gamtos, aplinkos ir turizmo ministerijos dalyvavimo ir įsipareigojimo, nors jai yra pavaldus šis skyrius (žr. toliau 13 langelį). Nors techninė pagalba yra institucinių pajėgumų priemonė, ji turi būti pajėgi tik sukurti pajėgumus, tuo tarpu, kai naudos gavėjos institucija atitinkamame hierarchiniame lygmenyje turi būti pajėgi su jais dirbti. Praktikoje dažniausiai vyksta kitaip, kadangi dėl paprastai didelės darbuotojų kaitos organizacija praranda techninės pagalbos mokymų naudą.

70.

Kadangi naudos gavėjos institucijose stigo tinkamų vietinių darbuotojų, techninės pagalbos grupė, užuot konsultavusi, pernelyg dažnai ėmėsi vykdytojos vaidmens, kad būtų pasiekti numatyti rezultatai, tačiau tokiu būdu buvo pakenkta ilgalaikei tvarumo perspektyvai. Kita kliūtis Ilgalaikės tvermės principui taikyti buvo tai, kad aukštos kvalifikacijos techninės pagalbos darbuotojai buvo priversti daug laiko skirti viešųjų pirkimų ir administraciniams klausimams. Be to, projektų efektyvumas dažnai nukenčia dėl to, kad per įprastinį, dažniausiai trijų ar keturių metų, sutarties laiką, sykį ar kelis sykius pasikeičia techninės pagalbos grupės sudėtis.

13 langelisInstitucinės plėtros projektus įtakojančių problemų pavyzdysAštuntojo EPF gyvosios gamtos išsaugojimo ir valdymo programa Botsvanoje (14 milijonų eurų) atskleidė daugelį problemų, su kuriomis susiduria institucinių pajėgumų stiprinimui skirti projektai. Pagal septintojo EPF projektą buvo finansuojama parama gyvosios gamtos sektoriui, tačiau institucinių pajėgumų stiprinimo klausimai buvo labai menkai nagrinėjami. Šio aštuntojo EPF projekto tikslas buvo išspręsti šį trūkumą. Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų departamento padėtis buvo neaiški, kadangi jis galėjo būti pertvarkytas į paravalstybinę organizaciją. Tai dar labiau apsunkino projekto parengimą ir įgyvendinimą. Techninės pagalbos grupės vadovas Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų departamente dirbo tik viduriniame, o ne aukščiausiajame lygmenyje. Jo kolegos nebuvo Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų departamento pareigūnai. Vietoj Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų departamento paskyrė kitą užsienio techninį padėjėją. Pirmasis techninės pagalbos grupės vadovas turėjo būti pakeistas po 11 mėnesių, tačiau iš tiesų jis po to dar penkis mėnesius dirbo. Didžiąją savo laiko dalį Techninės pagalbos grupės vadovas skyrė projekto administravimui, kas nerodo efektyvaus jo laiko panaudojimo. Nors pagrindinė projekto užduotis buvo Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų departamento valdymo auditas, tačiau projektui įpusėjus jis nebuvo atliktas, nes jo nerėmė Medžioklės draustinių ir nacionalinių parkų departamentas bei nedalyvavo Ministerija. Be to, nors ir buvo planuota Institucinių pajėgumų stiprinimo techninių padėjėjų patarėjo darbo vieta, ji buvo užpildyta tik projektui įpusėjus.

71.

Užtikrinant, kad aplinkos projektai pasiektų visus tikslus ir būtų tvarūs, būtina, kad juos rengiant ir įgyvendinant dalyvautų vietinės bendruomenės. Komisija vis didesnį dėmesį skyrė šiam aspektui, iš dalies remdamasi 2000 m. priimta į skurdo mažinimą orientuota vystymo politika. Joje numatytas reikalavimas vis labiau bendruomenės vystymo klausimus derinti su išsaugojimo klausimais.

72.

Nepaisant to, vietinių bendruomenių ekonominių poreikių suderinimas su gamtos apsauga yra didžiulis iššūkis. Nepakankamas dėmesys buvo skiriamas projektams, kurių tikslas – padėti vietinėms bendruomenėms gauti pajamas tausiai naudojant gamtinius išteklius. Dėl šios priežasties vietinių bendruomenių vykdoma nelegali medžioklė („brakonieriavimas“) ir toliau kelia rimtą grėsmę išsaugojimo projektų pasiektiems rezultatams bei jų ekologiniam stabilumui. Problema išlieka netgi tuose regionuose, kuriems Komisija teikė ilgalaikę paramą, kaip, pavyzdžiui, Serengeti nacionaliniame parke Tanzanijoje ir ECOFAC finansuotoje saugomoje Centrinės Afrikos zonoje. Turizmo vystymas yra būdas padidinti vietos ir nacionalines pajamas. Deja, Botsvanoje vykdant aštuntojo EPF gyvajai gamtai projektą buvo tik nežymiai prisidėta plėtojant turizmą Makgadikgadi nacionaliniame parke, nors tokia rekomendacija buvo įtraukta į ankstesnę šeštojo EPF turizmui Botsvanoje studiją. ECOFAC programa, nepaisant jos pasiekimų apsaugos srityje, mažai pasistūmėjo į priekį spręsdama turizmo klausimus (žiūrėti 10 langelį). Susidariusi situacija pabrėžia, kad Komisijai būtina toliau ieškoti būdų siekiant padėti tokioms bendruomenėms sukurti alternatyvius pajamų šaltinius.

14 langelisProjektas, kuris parodo būtinybę aplinkos projektuose įvertinti vietinių bendruomenių poreikiusBandomasis projekto „Centrinės Afrikos šiaurės rytų Gabono miškų faunos valdymui skirto modelio kūrimas“ (1,9 milijono eurų) tikslas buvo spręsti komercinės medžioklės problemą Kongo baseino miškuose. Į projektą atitinkamai buvo įtrauktos kelios su medžiokle kovojančių padalinių priemonės. Tačiau projekto kūrėjai neatsižvelgė į tai, kad daugelis vietinių bendruomenių taip pat yra įsitraukusios į medžioklę. Projekte nebuvo numatytos jiems skirtos pagalbos priemonės šioje situacijoje. Audito grupės apsilankymo metu vienos vietinės žvejybos bendruomenės atstovai prisipažino turintys penkis medžioklės plotus miškuose, kuriuos sunaikino kovos su brakonieriavimu skyriai ir paaiškino, kad taip jie susidūrė su realaus medžiojamų gyvūnų skaičiaus sumažėjimo ir poreikio patenkinti trumpalaikius poreikius dilema.

73.

Pasiekus artimiausius tikslus ir rezultatus, ilgalaikės projekto tvarumo perspektyvos ir platesnio poveikio galimybės, neturint aiškios ir remiančios politikos bei teisinės sistemos, žymiai sumažėja. Išskirdama projektus Komisija skyrė nepakankamą dėmesį nustatyti, ar tokia sistema egzistuoja, o jeigu ne, ar finansuojant projektą galima prisidėti prie sistemos pakeitimų.

74.

Neužbaigta teisinė sistema, ypač susijusi su projekto naudos gavėjų teisėmis į žemę vietinėse bendruomenėse, pavyzdžiui, trukdė projektų Indonezijoje ir Kinijoje įgyvendinimui. Botsvanoje ir Tanzanijoje nebaigta formuoti bendruomeninė gamtinių išteklių bei gyvosios gamtos valdymo teisinė bazė taip pat kliudė pasiekti visus projektų rezultatus. Keliose šalyse nepakankami šaltiniai ar valia, nukreipta priverstinai įvykdyti su nelegalia medžiokle kovojančių teisės aktų nuostatas, siekiant apsaugoti gyvąją gamtą, pakenkė tolesniam po jų įvykdymo projektų tvarumui.

75.

Vienas iš būdų, kaip Komisija galėtų panaudoti projektus, siekiant pakeisti politiką ir teisinę sistemą, yra prijungti papildomas projektų finansavimo sąlygas. Tačiau šio metodo neįmanoma taikyti tais atvejais, kai iš aplinkos ir miškų eilutės finansuojamą projektą įgyvendina NVO, kadangi tokiais atvejais naudą gaunančios šalies vyriausybės nebeatitinka reikalavimų. Kai kuriais atvejais, kai Komisija finansuoja dvišalius projektus, būtina reikalauti, kad naudos gavėjų vyriausybės imtųsi „papildomų priemonių“ tam, kad būtų įtvirtintos atitinkamos politikos. Tačiau Komisija ne visada aiškiai nustato tokias priemones ir jų imasi.

76.

Be to, dėl nežymių finansinių lėšų, nors ir santykinai stambių dvišalių projektų atveju, yra dar sunkiau primygtinai reikalauti, kad papildomos priemonės būtų realiai įgyvendintos. Pavyzdžiui, Tanzanijoje Komisija privalėjo užtikrinti, kad vyriausybė daugiau iš medžioklės koncesijų gautų lėšų skirtų medžioklės draustinių veiklos išlaidoms padengti. Tačiau Komisija neišsprendė pagrindinio klausimo, susijusio su neskaidriu medžioklės koncesijų gavimu, ir tai dar labiau apsunkino tai, kad projektas buvo susijęs tik su 2 milijonais eurų. Šiuo atveju būtų geriau aplinkosaugos politikos ir teisinės reformos klausimus įtraukti į žymią tiesioginę biudžetinę paramą, siekiant padėti įtvirtinti reikalingas sistemas, kurios užtikrintų projekto poveikio tvarumą ir įtaką.

77.

Projekto rezultatų ir įgytos patirties skleidimas taip pat galėtų būti įtakojančios politikos pagrindine dalimi. Tačiau iš esmės rengiant projektą nėra aiškiai nustatomas skleidimo metodas. Be to, per daug ambicingi terminai ir paskesni vėlavimai sumažina techninės pagalbos bei NVO galimybes išplatinti rezultatus iki projekto įvykdymo pabaigos. Politikos poveikis yra ypač sudėtingas, kai finansuojama iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės. Kadangi vienas iš pagrindinių biudžeto eilutės tikslų yra parama bandomiesiems projektams, siekiant prisidėti prie naujų politikos metodų vystymo, šios politikos įgyvendinimui Komisija plačiai naudojasi NVO. Be to, Komisija nėra sukūrusi jokio mechanizmo, kuris užtikrintų, kad vyriausybės šalyse naudos gavėjose būtų nuolat informuojamos apie šių projektų rezultatus.

15 langelisDėl politikos ir teisinės sistemos problemų sumažėjusių projekto įtakos ir tvarumo pavyzdysBrazilijoje Komisija per Gamtinių išteklių politikos programą finansavo integruoto aplinkosaugos valdymo projekto sukūrimą ir įgyvendinimą, taip pat valdymo decentralizaciją nuo centrinės vyriausybės iki valstybinių ir savivaldybių lygmens penkiose Amazonės valstybėse (16,7 milijono eurų). Gamtinių išteklių politikos programa buvo pagrindinis pagal Atogrąžų miškų bandomąją programą finansuotas projektas, turintis visuotinai svarbų tikslą – Amazonės iškirtimo kontrolė ir sustabdymas.Aplinkosaugos valdymo modelis buvo mažiau rezultatyvus negu tikėtasi miškų iškirtimo kontrolės srityje. Be pirmiau išvardytų priežasčių lemiamas veiksnys buvo nepakankami politiniai įsipareigojimai valstybės politiniame lygmenyje. Daugelio valstybių ir savivaldybių neskaidrios lėšos ir kai kurių valstybių bei vietinio elito ekonominis suinteresuotumas leido vietinei valdžiai pritarti miško ruošos koncesijoms ir žemės ūkio vystymui, kuriais sukuriamos pajamos ir naujos darbo vietos, darant žalą miškų valdymui. Dėl to, kai kuriose valstybėse modelio poveikis buvo nežymus arba blogiausiu atveju jis buvo taikomas tik išskirtinai kaip ribojanti priemonė. Be to, jis buvo labiau naudojamas tolesnio ekonominio vystymo sritims nustatyti negu aplinkosaugos valdymui. Mato Groso valstybėje, kurioje yra geriausiai įgyvendintas šis modelis, 2004 m. buvo blogiausias iškirtimo rodiklis.Programa nebuvo pajėgi užtikrinti, kad aplinkos klausimai valstybėse būtų rezultatyviai integruoti į kitus sektorius, kaip žemės ūkis, miškai, švietimas, transportas ir t.t. Tai buvo pagrindinis aspektas, kadangi programa buvo vykdoma politiniame ir ekonominiame trumpalaikės vystymąsi palaikančios politikos ir prioritetų kontekste, kuris nesutampa su tvariu vystymusi. Neveiksminga aplinkos aspektų integravimo politika rodo, kad valstybių aplinkosaugos agentūros turi per daug pasitikėti nurodymo–kontrolės procedūromis. Tačiau jas labai varžo nepakankami finansiniai ištekliai ir kvalifikuotų darbuotojų trūkumas, todėl leidimų išdavimas ir kontrolė nėra veiksmingi.

78.

Komisijos aplinkos sektoriaus, kaip ir kitų sektorių, projektuose buvo daroma prielaida, kad galiausiai jie taps finansiškai tvariais. Pajamas uždirbančių projektų atveju šis tikslas gali būti realiai įvykdomas. Iš tikrųjų vykdant nuotekų valymo projektus Mauricijuje ir antrame Tanzanijos mieste Mwanzoje buvo pasiekta žymi pažanga, įgyvendinant šį tikslą, kadangi nuolat didėjo mokestis už vandenį, priartėdamas prie tokio lygio, kad galėtų padengti veiklos ir nusidėvėjimo išlaidas. Iš kitos pusės, Ramiojo vandenyno regiono stambūs atliekų šalinimo projektai Fidžyje ir Tuvalu susidūrė su sunkumais, nes vietos bendruomenė nenorėjo mokėti už paslaugas.

79.

Iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės finansuojamiems projektams, kurie yra santykinai maži, dažniausiai bandomieji projektai, viena iš galimybių gauti tolesnį finansavimą yra pasinaudoti didesnių projektų, finansuojamiems iš EPF ir geografinės biudžeto eilutės, galimybėmis. Tačiau praktikoje taip retai atsitinka. Iš dalies taip yra dėl to, kad Komisija neturi aiškios strategijos, kaip skatinti mažesnių bandomųjų projektų tolesnį finansavimą remiantis stambesniais dvišaliais projektais. Iš tikrųjų tiek Komisija, tiek šalys naudos gavėjos mano, kad finansavimas iš aplinkos ir miškų biudžeto eilutės suteikiamas dėl to, kad dvišalis finansavimas nėra skirtas aplinkos sektoriui.

80.

Bet kuriuo atveju finansinio gyvybingumo perspektyvos, negaunant vyriausybės paramos, yra labai menkos daugelyje šalių, be to daugelyje besivystančių šalių vyriausybės biudžetai yra nepakankami, kad užtikrintų išsaugojimo priemonių finansavimą. Siekiant skatinti, kad naudą gaunančių šalių vyriausybės skirtų didesnį finansavimą aplinkos apsaugai, Komisija ir kiti paramos teikėjai turėtų daugiau remti mokslinius tyrimus ir vesti aktyvesnį dialogą su naudą gaunančiomis šalimis apie aplinkos išsaugojimo ekonominę naudą bei būtinybę išvengti didėjančio neatsinaujinančių gamtinių išteklių eikvojimo. Nepaisant to, daugelis naudą gaunančių šalių eksploatuodamos saugomų zonų gamtinius išteklius gali gauti nors ir trumpalaikę, bet didesnę ekonominę naudą. Audito metu buvo nustatyti keli tokie atvejai, kurie kėlė pavojų pasiektiems projektų rezultatams (žr. toliau 16 langelį).

81.

Taip pat turėtų būti aiškiai nustatyta nauda, kurią gauna Europos Sąjunga nuolat saugodama besivystančių šalių aplinką. Tokiomis aplinkybėmis reiktų atsakyti į klausimą, ar Komisijos taikomas įprastinio vystymo projekto metodas finansuojant projektus tik keletą metų, po kurių reikalaujama, kad jie taptų finansiškai gyvybingais, yra tinkamas aplinkos sektoriui. Jei Komisija patvirtintų išsamią strategiją, kaip spręsti aplinkos klausimus vystymo bendradarbiavimo kontekste (žr. 11 dalį), tokiu atveju būtų galima skirti didesnį dėmesį kitiems alternatyviems paramos teikimo metodams, kaip pavyzdžiui:

16 langelisEkonominės veiklos, kurios mažina projektų rezultatyvumąIndonezijoje Komisija teikė paramą tvaraus miškų valdymo vystymui Kalimantano Berau srityje. Tačiau Berau akmens anglies įmonė turėjo leidimą 25 % srities, apimančios 16 iš 18 finansuotų ilgalaikių mokslinių tyrimų plotų. Nors angliakasybos veikla yra oficialiai sustabdyta bent iki 2011 m. (planuojamo dabartinio projekto pabaigos), akmens anglies sluoksnio žvalgybos veikla vyko netgi Audito Rūmų vizito metu 2005 m. birželio mėn. Dėl nelegalaus miško kirtimo taip pat mažėjo Komisijos skirto finansavimo miškų sektoriui Indonezijoje rezultatyvumas.Nepaisant bendro miško ruošos draudimo, Kinijoje dviejuose (Hainane, Hunane) iš trijų Natūralių miškų projekto provincijų toliau vyko miškų kirtimas.Tanzanijoje kasybos žvalgyba vyko Kigosi medžioklės draustinyje, kuris yra vienas iš EPF finansuotų draustinių.

82.

Komisija vis dar privalo pakankamą dėmesį skirti jos vykdomo vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektams ir priimti globalią jos vykdomo vystymo bendradarbiavimo aplinkos strategiją. 2005 m. gruodžio mėn. pasirašytoje naujoje vystymo strategijoje numatytas aiškesnis tokios strategijos, pagal kurią ne tik reikalaujama integruoti aplinkos aspektą į visas vystymo programas ir projektus, bet taip pat pripažinti aplinką prioritetine išlaidų sritimi, vystymo pagrindu. Nepaisant to, neturint aiškios strategijos, kuri padėtų naujus vystymo politikos metodus paversti veikiančiais aplinkos srityje, tikėtina, kad galima jos nauda sumažės.

83.

2001–2005 m. laikotarpiu Komisijos strategija buvo iš esmes skirta aplinkos aspekto integravimui į bendradarbiavimą vystymosi labui. Tačiau šios strategijos įgyvendinimas vyko lėtai ir nebuvo pakankamai jos laikomasi, kadangi nebuvo tinkamai išspręstas papildomų strategiją įgyvendinančių darbuotojų poreikis. Nors 2005 m. prasidėjo esančių darbuotojų mokymai, susiję su aplinkos aspekto integravimu, tačiau jų rezultatyvumas sumažėjo dėl neprivalomo pagrindinių darbuotojų dalyvavimo. Ypatingai vėlavo vadovo dėl aplinkos aspekto integravimo parengimas, kuris tik 2005 m. pabaigoje artėjo prie pabaigimo. Apskritai didesnį dėmesį reiktų skirti Komisijos vykdomo vystymo bendradarbiavimo poveikio aplinkai priežiūrai, įvertinimui ir apžvalgai.

84.

Iš dalies dėl kai kurių iš šių trūkumų aplinka vis dar turi būti veiksmingai integruota į Komisijos bendradarbiavimą vystymosi labui. Dabartiniuose šalies strateginiuose dokumentuose (2001–2006 m.) nepakankamai nagrinėjami aplinkos klausimai, nors Komisija ėmėsi svarbių priemonių, pagerinant aplinkosaugos analizę, kuri prieinama šiuo metu parengtiems kitos kartos šalies strateginiams dokumentams. Kiek į šią patobulintą analizę bus iš tikrųjų atsižvelgta naujuose šalių strateginiuose dokumentuose, vis dar priklausys nuo to, kokį prioritetą aplinkai skirs Komisija ir naudą gaunančios šalys. Nors aplinkos integravimas į tiesioginę biudžetinę pagalbą yra svarbus iššūkis visiems pagalbos teikėjams, Komisija labai mažai nuveikė nagrinėdama šį klausimą. Projekto lygmenyje aplinkos aspekto integravimas nukentėjo dėl nepakankamų sisteminių procedūrų, kadangi nebuvo parengtas vadovas, kuriame būtų aiškiai apibrėžtos pagrindinės procedūros ir kurių laikymasis būtų privalomas.

85.

Finansuoti aplinkos projektai atitiko numatytus uždavinius, o pasiekti rezultatai dažnai nepasiekė visų tikslų, nors kai kuriais atvejais taip atsitiko dėl pernelyg ambicingos projekto koncepcijos. Be planavimo ir įgyvendinimo problemų projekto metodas, atskirai nuo kitų paramos priemonių, susidūrė su sunkumais, siekiant stipriai įtakoti ir užtikrinti finansinį gyvybingumą. Todėl būtina įvertinti kitų instrumentų panaudojimo galimybę, siekiant geriau išspręsti šiuos klausimus visos aplinkos strategijos kontekste.

86.

Komisijai reikia patikslinti, koks prioritetinis lygmuo yra priskiriamas aplinkai tarp daugelio kitų prioritetinių sričių, kurių ji turi imtis vystymo bendradarbiavimo srityje. Vertinant aplinką kaip vieną iš trijų tvaraus vystymo ramsčių, būtina, kad Komisija pasirūpintų, jog šis politikos prioritetas būtų įtrauktas į šalių strateginių dokumentų aplinkos programas ir projektus ir kad būtų pakankami aplinkosauginiai ekspertiniai pajėgumai pačioje institucijoje ir kad būtų aiškiai nustatytos aplinkosaugos integravimo procedūros, kurių būtų laikomasi.

87.

Komisija turi patvirtinti jos vystymo bendradarbiavimo aplinkos aspektų išsamią strategiją, nustatytą pagal 2005 m. vystymo politikoje įtvirtintą naują požiūrį į aplinkos klausimus.

88.

Komisija turi sukurti naują veiklos sistemą, skirtą jos aplinkos strategijos įgyvendinimui, bei užtikrinti jos įgyvendinimo aiškius veiksmingumo rodiklius ir koordinavimo mechanizmus.

89.

Komisija turi peržiūrėti jos institucinių pajėgumų tinkamumą, įgyvendinant jos aplinkos strategiją.

90.

Kaip įmanoma greičiau turi būti parengtas ir patvirtintas aplinkos integravimo vadovas, turi būti sukurti atitinkami mechanizmai, kurie užtikrintų vadove numatytų procedūrų sistematinį įgyvendinimą.

91.

Mokymai, atsižvelgiant į naująjį vadovą, turi būti privalomi visiems pagrindiniams darbuotojams. Šiam tikslui turi būti skirtos pakankamos lėšos.

92.

Komisija privalo patvirtinti išsamią jos aplinkosaugos veiksmingumo peržiūros, atliekant bendrą įvertinimą, sistemą, turint tikslą pagerinti atskirų projektų įvertinimo sistemas ir geriau pasinaudoti iš išorės priežiūros sistemos gautais duomenimis.

93.

Komisija privalo peržiūrėti savo vidinę finansų atskaitomybės sistemą, siekdama užtikrinti su aplinka susijusių projektų, kuriuose aplinka nėra pagrindinis tikslas, išlaidų įregistravimą.

94.

Komisija turi užtikrinti, kad būtų nuosekliai ir skaidriai atsižvelgiama į dabartinių šalies aplinkos aprašų analizes ir rekomendacijas, rengiant tolesnius naujus šalių strateginius dokumentus.

95.

Komisija turi imtis konkrečių priemonių, siekdama rezultatyvesnio aplinkos aspekto integravimo į jos vykdomą tiesioginę biudžetinę paramą, ypač užtikrinant, kad būtų atlikti strateginiai aplinkos įvertinimai, bei ieškant galimybių įtraukti aplinkosaugos rodiklius.

96.

Turi būti patvirtintos specialios procedūros, skirtos visų projektų aplinkos apsekto patikrinimams, kuriuos turi atlikti aplinkos centrai delegacijose ir EuropeAid ekologijos specialistai.

97.

Turi būti įgyvendintos specialios patikros, leidžiančios užtikinti, kad prireikus būtų atliekami poveikio aplinkai įvertinimai bei laikomasi jų rekomendacijų aplinkos valdymo planuose ir sutarčių nuostatuose.

98.

Komisija turi didesnę pirmenybę skirti aplinkos projektų pasiūlymų įvertinimams vietoje.

99.

Komisija turi imtis tolesnių priemonių, siekiant nustatyti ir pašalinti viešųjų pirkimų procedūrų trūkumus.

100.

Komisija turi įdėmiai įsiklausyti padėdama vietinėms bendruomenėms surasti tausaus gamtinių išteklių naudojimo būdus.

101.

Siekdama padidinti poveikį ir tvarumą, įskaitant institucinių pajėgumų stiprinimą, Komisija turi išanalizuoti skirtingų paramos priemonių aplinkos sektoriuje veiksmingumą. Kaip alternatyvos šiuo metu vyraujančiam santykinai trumpo laikotarpio projektų naudojimo metodui turėtų būti svarstomos: didesnis sektoriaus politikų paramos programų naudojimas, pasitikėjimo fondai ir bendras finansavimas kartu su Pasaulio aplinkos fondu, taip pat ilgalaikių tradicinių projektų finansavimas.