INT/952

Macchine

PARERE

Sezione Mercato unico, produzione e consumo

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sui prodotti macchina
[COM(2021) 202 final – 2021/0105 (COD)]

Relatore: Martin BÖHME

1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Il comparto dei prodotti macchina è uno dei settori economici cruciali dell'Unione europea. Le capacità e i campi di applicazione delle macchine stanno crescendo rapidamente grazie alle nuove possibilità tecniche e ingegneristiche. È tempo di tenere maggiormente conto di tecnologie digitali quali l'intelligenza artificiale, l'Internet degli oggetti e la robotica. Occorre adeguare di conseguenza anche i requisiti normativi in materia di sicurezza e salute relativi alle macchine. In tale contesto, la proposta di regolamento in esame riveste grande importanza anche per il mercato interno. Il CESE ha già affrontato ampiamente la questione della direttiva macchine nella sua relazione informativa del 2020 in merito alla revisione di tale direttiva 1 .

1.2Il CESE sottolinea che, anche di fronte alla necessità di definire per le macchine norme a livello dell'UE e requisiti giuridicamente vincolanti, nonché di vigilare sulla loro coerente applicazione, non si devono perdere di vista le imprese dell'UE, i fabbricanti e i gestori di macchine. Ciò vale per le grandi così come per le piccole e medie imprese. Il settore delle macchine è un'industria internazionale, e la normativa UE in materia di prodotti deve essere in grado di promuovere la qualità, la sicurezza e la competitività e di aiutare le imprese a sviluppare approcci innovativi senza che la normativa stessa sia loro di ostacolo in tal senso.

1.3Il CESE si compiace del fatto che la proposta di regolamento continui a concentrarsi sugli operatori dei prodotti macchina e sui lavoratori, poiché la tutela della loro sicurezza e della loro salute rimane una preoccupazione fondamentale. Ritiene inoltre che la trasformazione della direttiva sulle macchine in un regolamento comporterà un vantaggio in termini di maggiore uniformità interpretativa negli Stati membri. Ciò renderà ancora più facile individuare e correggere in futuro le carenze in materia di sicurezza, a beneficio in particolare degli operatori delle macchine.

1.4Il CESE rivolge alla Commissione le seguenti raccomandazioni:

1.4.1Le disposizioni transitorie che disciplineranno il passaggio al nuovo regolamento macchine devono essere rese più concrete al fine di garantire la certezza del diritto per tutte le parti interessate.

1.4.2Il CESE ritiene che gli allegati alla proposta di regolamento debbano essere adattati da un punto di vista strutturale e di contenuto. La numerazione, la classificazione dei tipi di macchine e le sovrapposizioni con la correlata normativa dell'UE sollevano ancora interrogativi.

1.4.3Secondo il CESE, deve essere chiaro che le macchine devono essere sicure al momento dell'immissione sul mercato e per tutta la loro durata di vita.

1.4.4Macchine sempre più complesse richiedono una formazione specifica di chi le utilizza, in modo che i lavoratori non siano esposti a rischi inutili 2 . Inoltre, sono necessarie strutture che, in caso di incidenti, consentano di imputare con chiarezza le relative responsabilità. Occorrerebbe altresì che i rappresentanti dei lavoratori venissero coinvolti nelle procedure di acquisto e di installazione di nuovi macchinari.

1.4.5La diffusione dell'intelligenza artificiale esige la definizione di un quadro di sicurezza specifico entro cui possano operare i sistemi che la utilizzano.

1.4.6La partecipazione obbligatoria degli organismi di notifica all'elaborazione delle valutazioni di conformità per i prodotti macchina deve continuare ad essere finanziariamente accessibile per le imprese.

1.4.7Il CESE considera necessario monitorare costantemente, in coordinamento con le parti interessate pertinenti, la normativa sui prodotti macchina, al fine di poter rispondere alle innovazioni tecnologiche, alle sfide per i produttori e alle esigenze di tutela della salute fisica e psichica dei lavoratori.

2.Contesto del parere e della proposta legislativa in esame

2.1Nel 2018 il giro d'affari del settore delle macchine è stato di 700 miliardi di EUR, con una produzione del valore di 670 miliardi di EUR e un valore aggiunto di 230 miliardi di EUR. Le esportazioni di macchine e apparecchiature dell'UE sono ammontate a 517 miliardi di EUR e sono state destinate per circa il 50 % ad altri Stati membri (commercio intra‑UE) e per il resto all'esterno dell'Unione (commercio con paesi terzi) 3 .

2.2La proposta della Commissione relativa a un nuovo regolamento sui prodotti macchina fa parte di un più ampio pacchetto sull'intelligenza artificiale. La proposta concernente le macchine costituisce una revisione della direttiva 2006/42/CE relativa alle macchine ed è volta sia a promuovere la trasformazione digitale sia a rafforzare il mercato unico. La direttiva relativa alle macchine fa parte della legislazione sulla sicurezza dei prodotti ed è intesa a garantire un elevato livello di protezione dei lavoratori, dei consumatori e delle altre persone esposte, mettendo al centro la questione della sicurezza delle macchine stesse. Essa obbliga i fabbricanti di macchine a tenere conto del requisito della sicurezza fin dalla progettazione e dalla costruzione delle stesse (Safety by Design).

2.3La proposta fissa sei obiettivi specifici:

1.limitare le nuove minacce connesse alle nuove tecnologie digitali;

2.garantire un'interpretazione coerente del campo di applicazione e delle definizioni e migliorare la sicurezza delle tecnologie convenzionali;

3.procedere a una nuova valutazione delle macchine ad alto rischio e delle relative procedure di conformità;

4.ridurre le esigenze di documentazione cartacea;

5.garantire la coerenza con altre disposizioni del nuovo quadro legislativo; e

6.limitare le eventuali divergenze di interpretazione derivanti dal recepimento nel diritto nazionale.

2.4Nell'ambito di una valutazione d'impatto, la Commissione ha preso in considerazione diverse opzioni concernenti la direttiva relativa alle macchine, emanata nel 2006 – dunque in vigore ormai da 15 anni – e basata su un regolamento del 1989. Considerata la rapidità dello sviluppo tecnico e ingegneristico, si tratta di un arco di tempo molto lungo. In tale contesto, si è optato per una revisione globale, con l'obiettivo di aumentare la competitività riducendo al minimo l'onere gravante sui fabbricanti ma anche di accrescere la sicurezza attraverso requisiti aggiuntivi e/o più chiari, accettandone le conseguenze in termini di maggiori costi di conformità.

2.5Il cambiamento di tipo di atto legislativo – ossia il passaggio da una direttiva a un regolamento – è inteso a evitare divergenze di recepimento negli Stati membri. La Commissione si ripromette così di aumentare – e in generale di garantire – la coerenza nell'interpretazione e nell'applicazione dell'atto.

3.Osservazioni generali

3.1A differenza di molte altre direttive vigenti, quella relativa alle macchine non è stata ancora adattata al cosiddetto nuovo quadro legislativo. Il CESE si compiace pertanto del fatto che la normativa venga adesso aggiornata e adattata al mutato contesto legislativo dell'UE. Sono considerati importanti i chiarimenti in merito al campo di applicazione, e in particolare la separazione rispetto alla direttiva "bassa tensione", alla direttiva sulle attrezzature a pressione e ad altre direttive, nonché il chiarimento di definizioni come ad esempio quella di "quasi‑macchine".

3.2Il CESE valuta la proposta di revisione come un intervento in un settore importante per molte imprese, lavoratori e altre categorie di rilievo dell'UE. Le norme proposte costituiscono la base giuridica fondamentale per qualsiasi impresa che progetti, costruisca o adoperi macchine. La sicurezza dei lavoratori che operano alle macchine dipende fortemente da un'applicazione e da un controllo coerenti delle disposizioni negli Stati membri.

3.3È in linea con il principio di uguaglianza nell'UE che i requisiti di sicurezza e di tutela della salute relativi alle macchine debbano essere uniformi in tutti gli Stati membri e applicarsi allo stesso modo a tutti i fabbricanti, distributori e operatori di tali Stati. Per il CESE è chiaro che, ove tali requisiti siano soddisfatti, i prodotti possono essere liberamente scambiati tra tutti gli Stati membri.

3.4Il CESE si compiace del fatto che la normativa proposta mantenga l'obiettivo centrale dell'attuale direttiva: elaborare, per quanto riguarda le macchine, disposizioni di base, valide in tutta Europa, in materia di sicurezza, tutela della salute e libera circolazione delle merci. Gli obiettivi principali rimangono, da un lato, la sicurezza e, dall'altro, l'eliminazione degli ostacoli agli scambi, ma adesso vengono tenute in considerazione le innovazioni tecniche e ingegneristiche attuali e future nel settore delle macchine.

3.5Il CESE sottolinea la necessità che il passaggio dalla direttiva macchine al nuovo regolamento sui prodotti macchina sia disciplinato da norme transitorie trasparenti, adeguate e comprensibili. Occorre rendere più specifico l'articolo 50 del regolamento proposto. Non è chiaro quali norme si applichino alle macchine prodotte o immesse sul mercato durante i 30 mesi della fase di transizione e come tali macchine vengano distinte dai prodotti del periodo precedente tale fase. I fabbricanti e gli importatori hanno bisogno di un periodo transitorio adeguato, dato il tempo che intercorre tra l'ordinazione e la consegna dei prodotti. Una soluzione ragionevole sarebbe, per esempio, quella di prevedere che, fino a 42 mesi dopo l'entrata in vigore del nuovo regolamento, gli Stati membri non possano ostacolare l'immissione sul mercato di macchine prodotte conformemente alla direttiva 2006/42/CE prima della data della sua abrogazione.

3.6La proposta sui prodotti macchina in esame amplia ulteriormente la gamma dei tipi di macchine, tra loro molto diversi, che rientrano nell'ambito di applicazione della normativa. A giudizio del CESE, ciò serve adeguatamente allo scopo di creare un corpus di norme completo e comprensibile. In particolare per i produttori, gli esportatori e anche gli acquirenti di macchine è importante che venga disciplinata in modo sicuro specialmente l'integrazione dei sistemi di intelligenza artificiale nel parco macchine. Questo approccio normativo globale consente alle imprese di effettuare, in ciascun caso, una sola valutazione della conformità.

3.7Il CESE ritiene che gli allegati alla proposta di regolamento debbano essere adattati da un punto di vista strutturale e di contenuto. Non si vede il motivo della modifica riguardante la numerazione degli allegati del regolamento proposto (l'allegato IV è ora allegato I ecc.). Le modifiche dovrebbero essere limitate ai casi in cui esse risultino chiaramente necessarie. Vanno poi aggiunti all'elenco dei prodotti macchina ad alto rischio di cui all'allegato I alcuni componenti di sicurezza di cui all'allegato II, quali le strutture di protezione in caso di ribaltamento (ROPS), le strutture di protezione contro la caduta di oggetti (FOPS) o i software che garantiscono funzioni di sicurezza, dati i rischi potenzialmente elevati che essi comportano. Inoltre, occorrerebbe evitare sovrapposizioni e conflitti con altre normative dell'UE vigenti in materia di macchinari, come ad esempio la direttiva "bassa tensione". Le procedure di valutazione della conformità dovrebbero essere effettuate una sola volta. Ciò varrebbe, ad esempio, per la conformità ad alcuni requisiti in materia di salute e sicurezza di cui all'allegato III della proposta che sono connessi a determinati rischi (per esempio in relazione alle procedure previste dalla direttiva 2014/53/UE sulle apparecchiature radio o dalla direttiva 2014/68/UE sulle attrezzature a pressione): in tal caso, dovrebbero applicarsi soltanto le procedure di valutazione della conformità per l'immissione sul mercato o la messa in servizio di cui alla proposta di regolamento in esame.

3.8Il CESE considera la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori un fattore essenziale. I produttori e i progettisti di macchine sono responsabili della sicurezza di base delle macchine. Le macchine non possono essere messe in servizio se non se ne può garantire la sicurezza. Le persone che quotidianamente operano alle macchine non devono essere esposte a pericoli evitabili. Ciò significa, in concreto, che le macchine devono essere sicure al momento dell'immissione sul mercato e per l'intera durata del loro ciclo di vita. Il rispetto delle norme di sicurezza va controllato periodicamente. Le macchine devono poter essere utilizzate in condizioni di sicurezza, e tutti i dispositivi di sicurezza e di protezione devono essere progettati in modo da non poter essere facilmente aggirati o disattivati. Inoltre, tutti i rischi residui che non possono essere eliminati in fase di costruzione devono essere resi chiaramente visibili agli utilizzatori o agli operatori mediante un'etichettatura e la documentazione tecnica, in particolare il manuale di utilizzazione. Il CESE invita la Commissione a includere nella proposta di regolamento una raccomandazione sull'esigenza di consultare i rappresentanti dei lavoratori e i rappresentanti della sicurezza sul luogo di lavoro. Inoltre, le responsabilità delle persone fisiche o giuridiche in caso di incidente dovrebbero essere definite con chiarezza, in particolare per quanto riguarda l'uso dell'intelligenza artificiale.

3.9Il CESE richiama l'attenzione sul contenuto del suo parere del 2019 in merito al Piano coordinato sull'intelligenza artificiale 4 , in cui osserva che, per ridurre i rischi ai quali le persone potrebbero essere esposte quando utilizzano macchinari, i lavoratori devono essere formati individualmente all'uso dell'intelligenza artificiale e dei robot al fine di lavorare in sicurezza e fermarli in caso di emergenza ("principio del freno di emergenza"). Ciò vale in particolare quando persone e macchine lavorano a strettissimo contatto. L'Organizzazione internazionale per la standardizzazione (ISO) ha adottato una norma sui robot destinata ai fabbricanti, ai distributori e agli utilizzatori, la quale fornisce orientamenti per la progettazione e l'organizzazione delle aree di lavoro al fine di ridurre i rischi sul luogo di lavoro.

3.10Il CESE ritiene che si debbano preferire manuali in formato digitale. Qualora il cliente ne faccia richiesta, il fabbricante può fornire le istruzioni in formato cartaceo; tuttavia, i fabbricanti hanno fatto presente che già adesso i clienti richiedono in molti casi manuali di istruzioni in formato digitale.

3.11L'uso quotidiano delle macchine dimostra che la diversità delle destinazioni d'uso e dei rischi che ne derivano rendono praticamente impossibile applicare regole generalizzate e presumibilmente più semplici, come ad esempio la mera "messa al bando" degli spigoli metallici taglienti, poiché questi elementi sono talvolta intrinsecamente collegati al funzionamento di determinate macchine. Per molti tipi di macchine, come le presse o i macchinari per il taglio laser, i rischi per gli operatori sono indissolubilmente legati al compito che ci si attende dalla macchina. Rientra tra le responsabilità dei fabbricanti ridurre al minimo tali rischi di lesioni mediante misure di protezione adeguate.

3.12Il CESE considera appropriato che la proposta di regolamento comprenda ora anche e soprattutto i macchinari più avanzati e quindi meno dipendenti dagli operatori umani. Si prevede che la quota di queste tecnologie nel complesso del mercato europeo dei macchinari crescerà notevolmente nei prossimi anni. In particolare, sono necessarie norme uniformi per le macchine in grado di imparare in modo indipendente a diventare progressivamente più autonome e quindi ad eseguire nuove azioni e fasi operative. Va da sé che tecnologie digitali come l'intelligenza artificiale, l'Internet degli oggetti e la robotica comporteranno nuove sfide in termini di sicurezza dei prodotti. In particolare la diffusione dell'intelligenza artificiale esige ormai la definizione di un quadro di sicurezza specifico entro cui possano operare i sistemi che la utilizzano.

3.13Il CESE sottolinea che, ai fini della sicurezza di una data macchina, oltre alla tutela della salute (fisica e psichica) degli operatori, devono assumere un rilievo cruciale anche le considerazioni ambientali e le conseguenze sul clima. La produzione e l'impiego di una macchina e la questione della sostenibilità devono essere considerati congiuntamente e valutati in termini di impatto sulle persone e sull'ambiente. Una macchina che nuoce in modo duraturo al clima può difficilmente essere considerata sicura. La proposta in esame affronta la questione dell'impatto ambientale, e in particolare ciò che accade quando le macchine vengono successivamente modificate mediante un intervento fisico o digitalmente, specie qualora ciò non fosse stato previsto dal fabbricante. Ciò potrebbe far sì che requisiti essenziali di salubrità e sicurezza non siano più soddisfatti e che le valutazioni di conformità effettuate non siano più valide. Per una valutazione complessiva della protezione dell'ambiente e del clima nel quadro della fabbricazione e dell'impiego di una macchina, è necessario fare riferimento in modo coerente ad altre normative dell'UE (ad esempio in materia di sostenibilità dei prodotti).

3.14La proposta della Commissione prevede che, per le macchine ad alto rischio, per le quali sussiste l'obbligo di eseguire prove, in futuro venga meno la possibilità per il fabbricante di eseguire in maniera interamente autonoma la procedura di valutazione della conformità in caso di applicazione di norme armonizzate. Tuttavia, molte delle macchine in questione sono prodotte in piccola serie o anche come esemplari unici, per cui il coinvolgimento di un verificatore esterno in questi casi non è attuabile nella pratica. Il CESE raccomanda pertanto di mantenere le norme attuali in singoli casi giustificati, ad esempio qualora la componente di intelligenza artificiale riguardi soltanto software "statici" che non possono, da soli, evolvere o prendere decisioni. È lecito chiedersi se l'intervento obbligatorio di un organismo notificante ai fini della valutazione della conformità non comporterà costi considerevoli, destinati a gravare pesantemente soprattutto sulle piccole e medie imprese. Ciò vale in particolare quando l'intelligenza artificiale è integrata solo in una piccola componente della macchina, ma questa deve essere testata a fondo e notificata come macchina ad alto rischio. Proprio nel caso di singoli elementi, per i quali non è possibile applicare norme di prova adeguate, vi è da chiedersi se abbia senso, in termini di efficienza, fare intervenire un organismo notificante esterno.

3.15Il CESE si compiace del fatto che la Commissione possa elaborare proprie specifiche tecniche in caso di mancanza di norme armonizzate adeguate. A tal fine, tutte le parti interessate pertinenti dovrebbero essere coinvolte ex ante.

3.16Il CESE raccomanda che, nel contesto di procedure di prova e notifica uniformi, sia introdotto un certificato europeo per le imprese che attesti l'affidabilità dei sistemi di intelligenza artificiale di provata solidità 5 .

3.17La proposta prevede che i prodotti macchina siano immessi sul mercato o messi in servizio solo se sono correttamente installati e sottoposti a manutenzione, e utilizzati conformemente alla loro destinazione. Occorre inoltre che siano soddisfatti i requisiti essenziali in materia di salute e di sicurezza di cui all'allegato III (articolo 7). Le quasi-macchine non devono tuttavia essere messe in servizio e dovrebbero pertanto essere esentate dalle disposizioni relative alla messa in servizio. Al riguardo si potrebbe, per esempio, introdurre una norma apposita che consenta l'immissione sul mercato di una quasi-macchina solo se questa soddisfi i requisiti essenziali di sicurezza e di tutela della salute di cui all'allegato III per i quali il fabbricante ha dichiarato la conformità nella dichiarazione di incorporazione.

3.18Nel contesto di un'attuazione quanto più possibile coerente del regolamento sulle macchine, il CESE ritiene che per la Commissione europea e per tutte le parti interessate sia necessario un monitoraggio continuo. Ciò richiede processi di concertazione coordinati tra le DG GROW, EMPL e CONNECT. Inoltre, onde garantire un coordinamento costante, si potrebbe – per addurre un esempio assai concreto – istituire un organismo congiunto, finanziato dalla Commissione europea, composto dai gruppi di cooperazione amministrativa (ADCO) nel settore delle macchine e dal comitato degli alti responsabili dell'ispettorato del lavoro (SLIC) per la sicurezza e la salute sul lavoro.

Bruxelles, 2 settembre 2021.

Alain COHEUR

Presidente della sezione Mercato unico, produzione e consumo

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(1)     Relazione informativa Revisione della direttiva "macchine" .

(2)      Cfr. anche GU C 240 del 16.7.2019, pag. 51 .

(3)      Fonte: https://ec.europa.eu/growth/sectors/mechanical-engineering/machinery_it .

(4)       GU C 240 del 16.7.2019, pag. 51 .

(5)      Cfr. anche GU C 240 del 16.7.2019, pag. 51 .