1.

Le due presenti domande di pronuncia pregiudiziale offrono alla Corte l’opportunità di interpretare il regolamento (UE) 2018/231 ( 2 ) che conferisce alla Banca centrale europea (in prosieguo: la «BCE»), inter alia, il potere di ottenere dai fondi pensione (in prosieguo: gli «FP») segnalazioni statistiche dettagliate sulle loro attività di intermediazione finanziaria.

2.

Gli istituti di previdenza per i professionisti ( 3 ) sono molto diffusi in Germania. Sei entità di tale tipo ( 4 ) si oppongono alla richiesta formulata nei loro confronti dalla Deutsche Bundesbank (Banca centrale, Germania) di trasmettere le informazioni finanziarie in applicazione del regolamento 2018/231, cui esse a suo avviso sarebbero soggette in quanto FP. Esse sostengono invece di essere enti di previdenza e assistenza sociale e di non essere obbligate, in virtù di detta qualità, a fornire le informazioni richieste.

3.

Il dibattito si incentra sull’interpretazione della classificazione del Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea (in prosieguo: il «SEC 2010») istituito dal regolamento (UE) n. 549/2013 ( 5 ) cui fa riferimento il regolamento 2018/231. La sua interpretazione è particolarmente complessa, in quanto il SEC 2010 contiene una classificazione statistica di tutti i settori dell’economia alla base di concetti il cui significato giuridico non è sempre facile da determinare. La Corte si è già occupata di taluni problemi sollevati dal SEC 2010 in recenti sentenze ( 6 ).

4.

Il suo articolo 1 («Definizioni») dispone quanto segue:

«Ai fini del presente regolamento:

5.

Ai sensi dell’articolo 2 («Operatori effettivamente soggetti agli obblighi di segnalazione»):

«1.   Gli operatori effettivamente soggetti agli obblighi di segnalazione consistono negli FP residenti negli Stati membri dell’area dell’euro.

2.   Gli FP compresi fra gli operatori effettivamente soggetti agli obblighi di segnalazione sono soggetti a obblighi di segnalazione statistica integrale, a meno che non siano applicabili deroghe ai sensi dell’articolo 7.

(…)».

6.

L’articolo 1 («Oggetto») così stabilisce:

«1.   Il presente regolamento istituisce il Sistema europeo dei conti 2010 (“SEC 2010” o “SEC”).

2.   Il SEC 2010 prevede:

(…)».

7.

Nel capitolo 1 («Caratteristiche generali e principi di base») dell’allegato A del SEC 2010 sono ricompresi i seguenti paragrafi:

«(…)

(…)

(…)».

8.

Il successivo capitolo 2 («Unità e insiemi di unità») contempla i seguenti paragrafi:

«(…)

LE UNITÀ ISTITUZIONALI

(…)

I SETTORI ISTITUZIONALI

(…)

(…)

Società finanziarie (S.12)

(…)

Intermediari finanziari

(…)

(…)

Amministrazioni pubbliche (S.13)

(…)

Enti di previdenza e assistenza sociale (S.1314)

9.

Il capitolo 3 («Operazioni sui prodotti e sulle attività non prodotte») dell’allegato A del SEC 2010 contiene i seguenti paragrafi:

«(…)

Produzione (P.1)

(…)

(…)

(…)

10.

Nel capitolo 17 («Assicurazioni sociali incluse le pensioni») dell’allegato A del SEC 2010 figura il seguente paragrafo:

«(…)

PENSIONI

(…)

Sistemi pensionistici di sicurezza sociale

(…)».

11.

Il successivo capitolo 20 («I conti delle amministrazioni pubbliche») è così formulato:

«(…)

Unità delle amministrazioni pubbliche

(…)

(…)

(…)

Fondi pensione

(…)».

12.

Nel Land della Baviera si applica il Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen ( 7 ), in base al quale gli istituti di previdenza per professionisti:

13.

Nel Land della Sassonia trovano applicazione il Sächsisches Heilberufekammergesetz ( 13 ) e la Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung ( 14 ). Come risulta dall’ordinanza di rinvio nella causa C‑759/22, il contenuto di dette disposizioni non differisce, nella sostanza e per quanto attiene agli istituti di previdenza per professionisti, da quello della causa C‑758/22.

14.

Il giudice del rinvio sottolinea le seguenti caratteristiche della Säschische Ärzteversorgung (istituto di previdenza per i medici del Land della Sassonia):

15.

Con lettere del 7 settembre 2018 e del 25 marzo 2019, la Deutsche Bundesbank (Banca centrale) comunicava a quattro entità bavaresi che, ai sensi degli articoli 1 e 2 del regolamento 2018/231, esse erano soggette agli obblighi di segnalazione statistica in quanto FP e che, a partire dal 30 settembre 2019, avrebbero dovuto fornire alla resistente dati trimestrali dettagliati sulla loro situazione finanziaria.

16.

Con lettere del 12 novembre 2018 e del 17 luglio 2019, dal contenuto pressoché identico, essa invitava un’altra entità ricorrente a trasmettere una minore quantità di dati su base annuale.

17.

Con i loro ricorsi amministrativi, le entità chiedevano l’annullamento delle comunicazioni che le riguardavano e, in subordine, la dichiarazione che esse non erano soggette all’obbligo di segnalazione.

18.

Con sentenza del 4 novembre 2021, il Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunale amministrativo di Francoforte sul Meno, Germania) respingeva i ricorsi, dichiarando che le ricorrenti erano FP ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento 2018/231 e che erano soggette agli obblighi di segnalazione conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, dello stesso regolamento.

19.

Gli istituti di previdenza ricorrenti interponevano ricorsi per cassazione per saltum avverso la sentenza di primo grado dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania).

20.

Nei loro ricorsi essi sostenevano di essere produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, che le loro prestazioni obbligatorie costituiscono la maggior parte della loro produzione e che queste ultime non vengono cedute a prezzi economicamente significativi. Pertanto, i membri iscritti a titolo obbligatorio non possono decidere liberamente, come previsto dal paragrafo 3.19, lettera b), dell’allegato A del regolamento n. 549/2013, di acquistare le prestazioni previdenziali sulla base dei contributi versati. Il criterio del 50% di cui a detto paragrafo, ultimo comma, non sarebbe rilevante, mirando unicamente a quantificare la produzione. In ogni caso, i suddetti istituti farebbero parte degli enti di previdenza e assistenza sociale.

21.

Fatte salve le peculiarità di ciascun caso, i fatti e lo svolgimento della controversia principale sono sostanzialmente identici a quelli della causa C‑758/22.

22.

In tale contesto, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) chiede alla Corte di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali, identiche in entrambi i procedimenti:

23.

Le domande di pronuncia pregiudiziale sono pervenute alla Corte il 15 dicembre 2022. In considerazione della loro similarità, le due cause sono state riunite.

24.

La BCE, la Deutsche Bundesbank (Banca centrale), la Bayerische Ärzteversorgung, in rappresentanza dei cinque fondi pensione bavaresi, la Sächsische Ärzteversorgung, nonché la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte e hanno partecipato all’udienza del 13 dicembre 2023.

25.

Prima di rispondere, nello specifico, alle questioni pregiudiziali, ritengo opportuno chiarire il motivo per il quale, in considerazione della loro rilevanza per la politica economica e monetaria degli Stati membri, gli FP siano soggetti a determinati obblighi di segnalazione. In limine, illustrerò altresì le caratteristiche del regime pensionistico tedesco, ove pertinenti per i presenti procedimenti pregiudiziali, nonché le caratteristiche essenziali del SEC 2010.

26.

Gli FP svolgono un ruolo importante nell’economia dell’area dell’euro e dell’Unione europea nel suo insieme, in quanto offrono alle famiglie un’opportunità di risparmio pensionistico e, allo stesso tempo, contribuiscono all’allocazione efficiente dei capitali nel lungo periodo.

27.

A partire dalla crisi finanziaria del 2008, il patrimonio degli FP si è accresciuto notevolmente e, secondo alcune stime, ammonta a più di EUR 3000 miliardi. Dette stime dimostrano che la loro quota percentuale di PIL nell’area dell’euro è quasi raddoppiata, passando dal 13% del 2008 a quella attuale di oltre il 25% ( 17 ).

28.

Le attività in cui gli FP investono maggiormente sono le quote di fondi di investimento e i titoli di debito. Altri investimenti di minore entità includono azioni e quote, strumenti finanziari derivati, liquidità e prestiti ( 18 ).

29.

Le lacune nelle informazioni disponibili e la mancanza di comparabilità tra i vari Paesi rendevano difficile valutare l’impatto degli FP sulla trasmissione della politica monetaria, nonché i rischi legati al comportamento di investimento degli FP stessi e la loro interconnessione con il resto del sistema finanziario e con l’economia reale.

30.

Per quanto premesso, la BCE ha ritenuto fondamentale disporre di statistiche armonizzate e di qualità riguardo agli FP nell’area dell’euro, il che spiega l’iter legislativo concernente la messa a disposizione di informazioni statistiche dettagliate.

31.

In un primo momento, l’articolo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 2533/98 ( 19 ) non annoverava gli FP tra quelli che definiva «operatori soggetti agli obblighi di segnalazione» ( 20 ). Tuttavia, la BCE ne ha raccomandato ( 21 ) l’inclusione, che ha avuto luogo mediante il regolamento (CE) n. 951/2009 ( 22 ).

32.

Gli argomenti addotti a favore di tale modifica sono stati i seguenti:

33.

A seguito della loro inclusione tra gli operatori soggetti agli obblighi di segnalazione, il regolamento 2018/231 ha imposto agli FP l’obbligo di inoltrare segnalazioni statistiche alle banche centrali dell’area dell’euro ( 23 ). In tal modo, la BCE può disporre di una conoscenza accurata del ruolo degli FP nel meccanismo di trasmissione della politica monetaria.

34.

All’udienza, la BCE confermava che il regolamento 2018/231 le consente di avere finalmente a disposizione le statistiche trimestrali dettagliate sull’attività finanziaria degli FP necessarie ai fini dell’adozione delle sue decisioni. In un primo momento, essa poteva ottenerle unicamente in via indiretta e su base annuale limitatamente alle loro attività, senza alcun riferimento alle passività.

35.

Il pensionamento per anzianità è assicurato in Germania grazie a diversi sistemi (pilastri). Il regime generale è l’assicurazione pensionistica quale settore della sicurezza sociale, ma esistono altri regimi ( 24 ), tra cui quello degli istituti di previdenza per talune professioni ( 25 ).

36.

Gli istituti di previdenza per professionisti sono regolamentati dalle norme vigenti in ciascun Land. In linea di massima, su richiesta degli ordini professionali, i Länder autorizzano la costituzione dei suddetti istituti sotto forma di enti autonomi di diritto pubblico oppure di patrimoni dipendenti degli ordini professionali che ne hanno la gestione. Le professioni interessate non sono le stesse in tutti i Länder.

37.

Gli istituti di previdenza per professionisti sono finanziati dai contributi dei loro iscritti, i quali vengono esentati dal versamento dei contributi al regime generale di previdenza sociale. Con le risorse raccolte tramite detti contributi, essi conseguono entrate aggiuntive che investono sui mercati dei capitali, come qualsiasi altro intermediario finanziario.

38.

Coloro che esercitano una professione sono tenuti ad iscriversi al pertinente istituto di previdenza, a decorrere dalla rispettiva costituzione nel Land in cui essi prestano attività lavorativa, nonché a versare un contributo obbligatorio, al quale possono aggiungere un conferimento volontario. Coloro che cessano la propria attività possono restare membri dell’istituto di previdenza su base volontaria. Ai fini della determinazione dei contributi, tali istituti non distinguono tra affiliazione obbligatoria o volontaria.

39.

Gli istituti di previdenza per professionisti finanziano le pensioni con i contributi degli iscritti. Essi operano dunque in base al principio della mutualizzazione dei rischi: i loro organi direttivi stabiliscono l’ammontare dei contributi e i parametri per il calcolo delle pensioni da versare agli iscritti.

40.

Le spese amministrative sono coperte dagli stessi istituti di previdenza per professionisti, i quali non ricevono finanziamenti né aiuti pubblici. In ciò differiscono, inter alia, dal regime generale di previdenza sociale relativo alle pensioni di anzianità, le cui perdite sono compensate dal bilancio dello Stato.

41.

L’importanza degli FP costituiti dagli istituti di previdenza tedeschi per professionisti è notevole. In particolare, secondo alcune stime, gli investimenti dei cinque istituti di previdenza bavaresi di cui alla causa C‑758/22 ammontavano a EUR 106,8 miliardi nel 2022 e quelli della previdenza sassone (causa C‑759/22) a EUR 4700 milioni ( 26 ).

42.

All’udienza, la Bundesbank (Banca centrale) riferiva che i sei istituti di previdenza ricorrenti sono gli unici che si sono opposti alla segnalazione statistica trimestrale dettagliata alla BCE, come richiesto dal regolamento 2018/231. Le altre analoghe entità tedesche hanno accettato la propria classificazione come FP, fornendo la suddetta segnalazione.

43.

Al fine di determinare gli FP tenuti a fornire segnalazioni statistiche dettagliate alla BCE, il regolamento 2018/231 applica le nozioni enunciate dal regolamento n. 549/2013 nel SEC 2010.

44.

Il SEC 2010 è una classificazione statistica ricompresa nell’allegato A del regolamento n. 549/2013. Si tratta di «un sistema contabile, comparabile a livello internazionale, che descrive in maniera sistematica e dettagliata il complesso di una economia (ossia una regione, un paese o un gruppo di paesi), le sue componenti e le sue relazioni con altre economie» ( 27 ).

45.

La Corte di giustizia si è pronunciata sul SEC 2010, affermando che:

46.

Data la natura statistica dello strumento del SEC, la sua interpretazione deve tenere conto del fatto che i concetti impiegati non sempre coincidono con le corrispondenti nozioni amministrative. Inoltre, il regolamento n. 549/2013 afferma che «[n]ormalmente i concetti del SEC differiscono dai corrispondenti concetti amministrativi in quanto (…) i concetti amministrativi si rivelano normalmente poco idonei per l’analisi economica e la valutazione della politica economica» ( 30 ).

47.

Le nozioni e i termini del SEC 2010 riflettono un approccio economico globale e non possono essere interpretati in maniera isolata e letterale. Solo tramite un’interpretazione sistematica e teleologica è possibile comprendere la logica che ne è alla base ( 31 ). Occorre inoltre tener conto del fatto che le definizioni del SEC sono integrate da indicatori ausiliari per verificare se ne sono soddisfatti gli elementi, nonché da diagrammi che connettono le fasi della revisione risultanti dalle singole definizioni.

48.

In particolare, allorché i paragrafi di diversi capitoli affrontano la stessa questione e perseguono lo stesso obiettivo, nonostante varianti redazionali, «devono essere interpretati reciprocamente ed essere considerati come costituenti una sola e unica disposizione» ( 32 ).

49.

Ai fini del SEC 2010, qualsiasi unità istituzionale ( 33 ) dev’essere collegata a uno dei cinque settori nazionali che si escludono reciprocamente (società non finanziarie, società finanziarie, amministrazioni pubbliche, famiglie e istituzioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie) ( 34 ).

50.

Le questioni pregiudiziali vertono su due di tali cinque settori elencati nell’allegato A ( 35 ):

51.

Ritengo che, nella risposta alle questioni sollevate dal giudice del rinvio, sia più appropriato trattare, in primo luogo e congiuntamente, la quarta, la quinta e la sesta questione, al fine di determinare se gli istituti di previdenza ricorrenti siano configurabili come FP oppure come enti di previdenza e assistenza sociale. La controversia verte sulla scelta di una sola delle suddette opzioni, con esclusione delle altre ( 36 ).

52.

La classificazione delle unità istituzionali nel SEC 2010 deve discendere da una valutazione complessiva delle loro caratteristiche in base all’attività economica rispettivamente svolta ( 37 ). Sarebbe inappropriata un’interpretazione restrittiva delle definizioni e dei criteri del SEC 2010 che non tenga conto dell’attività economica principale della corrispondente unità istituzionale. I cosiddetti alberi delle decisioni (come il grafico 2.1 del SEC 2010) devono essere adoperati in maniera flessibile, senza che sia necessario attenersi ad uno schema fisso e inalterabile che non tenga conto dell’attività economica dell’unità istituzionale. Ribadisco che è proprio detta attività a costituire l’elemento fondamentale della classificazione.

53.

Il giudice del rinvio si interroga sulla questione della compatibilità della nozione di FP contemplata dal regolamento 2018/231 con le definizioni e i criteri utilizzati nel SEC 2010 per caratterizzare il suddetto tipo di unità istituzionali.

54.

Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento 2018/231, gli operatori effettivamente soggetti agli obblighi di segnalazione statistica completa alla BCE sono gli FP residenti negli Stati membri dell’area dell’euro.

55.

Nello stabilire cosa si intenda per FP, l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento 2018/231 fa riferimento al sottosettore S.129 del SEC 2010, il che non osta alla formulazione di una propria definizione ( 38 ) né all’esclusione da essa degli «enti di previdenza e assistenza sociale di cui al paragrafo 2.117 del SEC 2010». La nozione di FP di cui al suddetto regolamento è sostanzialmente identica a quella prevista dal paragrafo 2.105 del SEC 2010.

56.

In linea di principio, gli istituti di previdenza ricorrenti, in ragione del loro oggetto sociale, rientrano nelle definizioni di FP fornite dal regolamento 2018/231 e dal SEC 2010, in quanto svolgono come attività principale la funzione di intermediazione finanziaria [ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento 2018/231] e garantiscono prestazioni previdenziali nei casi di pensionamento, invalidità o morte.

57.

La mia analisi verterà sui seguenti punti: a) la qualificazione degli istituti di previdenza ricorrenti come FP; b) i motivi di esclusione dalla categoria degli enti di previdenza e assistenza sociale, e c) la loro relazione con il concetto di «amministrazioni pubbliche».

58.

I paragrafi da 2.107 a 2.110 del SEC 2010 contengono criteri per la definizione degli FP, che elencherò facendo riferimento agli istituti di previdenza ricorrenti.

59.

In primo luogo, come esempi di partecipanti agli FP «si possono citare i dipendenti di un’impresa o di un gruppo di imprese, i dipendenti di un comparto o di una branca e le persone che esercitano la medesima professione» ( 39 ). Agli istituti di previdenza ricorrenti sono affiliate, infatti, persone che esercitano professioni regolamentate in due Länder tedeschi.

60.

In secondo luogo, «[l]e prestazioni incluse nel contratto di assicurazione [di detti FP] possono essere versate: (…) dopo il decesso dell’assicurato, al coniuge superstite e ai figli; (…) all’assicurato dopo il pensionamento; (…) o all’assicurato in caso di invalidità» ( 40 ). Gli istituti di previdenza ricorrenti coprono i casi di pensionamento, morte e invalidità.

61.

In terzo luogo, «[i] servizi dei fondi pensione, contrariamente a quelli delle imprese di assicurazione sulla vita, sono riservati per legge a determinati gruppi di lavoratori dipendenti e indipendenti» ( 41 ). Gli iscritti agli istituti di previdenza ricorrenti costituiscono un’unica tipologia di lavoratori autonomi, ossia coloro che esercitano talune professioni regolamentate.

62.

In quarto luogo, «[i] fondi pensione possono essere creati dai datori di lavoro o dalle amministrazioni pubbliche, come pure da imprese di assicurazione per conto dei loro dipendenti; unità istituzionali distinte possono essere istituite per detenere e gestire le attività da utilizzare a fronte dei diritti pensionistici o per l’erogazione di pensioni» ( 42 ). Nel caso della Germania, sono gli ordini professionali, dotati dello status di enti pubblici, a promuovere la costituzione degli istituti di previdenza provvisti di una gestione autonoma ( 43 ).

63.

La stessa entità non può essere classificata come FP e rientrare nel sottosettore S.1314 (enti di previdenza e assistenza sociale), che corrisponde al settore 13 del SEC 2010 (amministrazioni pubbliche). Si tratta di categorie che si escludono reciprocamente.

64.

Ai sensi del paragrafo 2.117 del SEC 2010, il sottosettore degli «enti di previdenza e assistenza sociale» comprende le unità: a) la cui attività principale consiste nell’erogare prestazioni sociali a favore di gruppi della popolazione che, in forza di disposizioni legislative o regolamentari, sono tenuti a partecipare al regime o a versare contributi; e b) della cui gestione, per quanto riguarda la fissazione o l’approvazione dei contributi e delle prestazioni, sono responsabili le amministrazioni pubbliche ( 44 ).

65.

Orbene, gli istituti di previdenza ricorrenti, pur rispondendo in larga misura al primo criterio (iscrizione obbligatoria) ( 45 ) per essere classificati come enti di previdenza e assistenza sociale ( 46 ), non sembrano soddisfare il secondo criterio (responsabilità della gestione attribuita alle amministrazioni pubbliche).

66.

In effetti, gli istituti di previdenza ricorrenti devono rispettare talune condizioni minime imposte dalla legge ( 47 ), ma la fissazione o l’approvazione dei loro contributi e delle loro prestazioni non è decisa dalle amministrazioni pubbliche, a differenza di quanto avviene per gli enti di previdenza e assistenza sociale.

67.

In base alle informazioni contenute nel fascicolo, gli istituti di previdenza ricorrenti:

68.

Ritengo che il paragrafo 20.39 del SEC 2010 confermi, in maniera inoppugnabile, che istituti di previdenza del tipo delle ricorrenti non fanno parte del sistema di sicurezza sociale. In base a detto paragrafo, non può configurarsi un sistema di sicurezza sociale se è privo di garanzia da parte dell’amministrazione pubblica sul livello delle pensioni dovute e il livello delle pensioni dipende dal rendimento delle attività degli istituti di previdenza.

69.

Orbene, nella fattispecie in esame, il livello delle pensioni che gli istituti di previdenza ricorrenti devono erogare dipende dai risultati dell’attività di intermediazione da essi esercitata, vale a dire dal rendimento delle attività degli istituti di previdenza. Se i loro investimenti ottengono buoni risultati, essi saranno in grado di pagare prestazioni più elevate, e viceversa, in caso contrario. Le amministrazioni pubbliche non garantiscono il livello delle pensioni dovute.

70.

Contrariamente a quanto sembra suggerire il giudice del rinvio, il paragrafo 17.43 ( 49 ) del SEC 2010 non osta a quanto sopra osservato. Ad avviso del suddetto giudice, la definizione dei sistemi pensionistici di sicurezza sociale contemplata al paragrafo 17.43 potrebbe avere carattere autonomo ed esaustivo, al punto che il concetto di amministrazione pubblica includerebbe persone giuridiche di diritto pubblico autonome rispetto all’unità primaria. Tale sarebbe il caso degli istituti di previdenza ricorrenti: essi dovrebbero essere inclusi nei sistemi pensionistici di sicurezza sociale, in quanto la legge prevede che i loro membri obbligatori siano affiliati al rispettivo FP, nonché in virtù dell’erogazione delle loro prestazioni in qualità di unità istituzionali riconosciute quali entità giuridiche indipendenti in un Land.

71.

A mio avviso, tuttavia, i paragrafi 2.117 e 17.43 del SEC 2010 sono complementari e devono essere applicati congiuntamente tramite un’interpretazione armonizzata e coerente ( 50 ).

72.

Il paragrafo 17.43 è collocato nel capitolo 17 del SEC 2010 e fa riferimento alle assicurazioni sociali, incluse le pensioni, ma va interpretato, ripeto, in combinato disposto (e coerentemente) con il paragrafo 2.117, il quale mira a identificare proprio le unità istituzionali classificabili come enti di previdenza e assistenza sociale ( 51 ).

73.

Nell’applicare i criteri di cui al paragrafo 17.43 non possono essere tralasciate le condizioni stabilite dal paragrafo 2.117. La classificazione delle unità istituzionali non può essere effettuata prescindendo dai paragrafi del capitolo 2 del SEC 2010.

74.

Il paragrafo 2.117 del SEC 2010 definisce il sottosettore degli enti di previdenza e assistenza sociale, mentre il paragrafo 17.43 è una disposizione specifica, mirante ad operare una differenziazione all’interno di detto sottosettore. Il paragrafo 17.43 presuppone che tutti gli elementi della definizione del paragrafo 2.117 siano soddisfatti e integra quest’ultimo con la previsione di ulteriori caratteristiche al fine di distinguere tra loro i sistemi pensionistici di sicurezza sociale.

75.

Ne deduco, dunque, che istituti di previdenza del tipo delle ricorrenti non possono essere classificati come enti di previdenza e assistenza sociale.

76.

Con la sesta questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede se la nozione di «amministrazioni pubbliche» di cui ai paragrafi 2.117, lettera b), e 17.43 del SEC 2010 designi unicamente l’«unità primaria interessata» oppure se includa anche «i fondi pensione costituiti su un fondamento legale, giuridicamente autonomi, a partecipazione obbligatoria, finanziati da contributi e che hanno il diritto di gestirsi autonomamente e una contabilità propria» ( 52 ).

77.

A mio avviso, i paragrafi 2.117, lettera b), 17.43 e 20.39 del SEC 2010 non consentono di classificare come amministrazioni pubbliche gli istituti di previdenza ricorrenti, in quanto società finanziarie che gestiscono FP.

78.

Condivido l’opinione della Bundesbank (Banca centrale) secondo la quale può essere considerata amministrazione pubblica l’autorità di regolazione per gli istituti di previdenza professionali, ma non questi ultimi ove abbiano piena autonomia e responsabilità nei confronti dei propri iscritti e operino come intermediari finanziari nella gestione dei propri FP.

79.

Inoltre, come già esposto supra, il paragrafo 20.39 del SEC 2010 stabilisce che un istituto di previdenza, pur istituito dalle autorità pubbliche, non è un sistema di sicurezza sociale se è privo di garanzia da parte dell’amministrazione pubblica sul livello delle pensioni dovute.

80.

Nemmeno il paragrafo 20.10 del SEC 2010 si oppone alla soluzione da me proposta, poiché, in base alle informazioni fornite alla Corte, gli istituti di previdenza ricorrenti non ricevono trasferimenti dal bilancio dello Stato e non possono pertanto essere considerati quali unità fuori bilancio.

81.

Lo stesso può dirsi del paragrafo 20.12 del SEC 2010, nella parte in cui dispone che «[i] sistemi di sicurezza sociale [devono riguardare] l’intera collettività o ampie fasce della stessa [e] sono imposti e controllati dalle amministrazioni pubbliche» ( 53 ). Gli istituti di previdenza ricorrenti, al contrario, riguardano una parte limitata e circoscritta di lavoratori autonomi (liberi professionisti) e, ribadisco, le amministrazioni pubbliche non esercitano alcun controllo sugli stessi.

82.

In sintesi, sono incline a classificare i suddetti istituti di previdenza come FP piuttosto che come enti di previdenza e assistenza sociale, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento 2018/231 e dell’allegato A, paragrafi da 2.105 a 2.110, del regolamento n. 549/2013.

83.

La prima, la seconda e la terza questione pregiudiziale vertono sulla classificazione delle unità istituzionali a seconda che svolgano o meno un’attività commerciale.

84.

L’idea che gli istituti di previdenza ricorrenti non facciano parte del sottosettore degli enti di previdenza e assistenza sociale (S.1314), rientrante nel settore delle amministrazioni pubbliche (S.13), e forniscano servizi di intermediazione finanziaria in quanto FP, implica che essi svolgano un’attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita.

85.

Tuttavia, al fine di chiarire i dubbi sollevati con le prime tre questioni pregiudiziali, mi sembra opportuno illustrare le ragioni per cui i suddetti istituti di previdenza svolgono un’attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita, secondo la terminologia adoperata dal SEC 2010. Ciò è altresì imposto dall’obiettivo cui mira l’applicazione del SEC 2010.

86.

Il criterio binario (beni e servizi destinabili/non destinabili alla vendita) delineato dal SEC 2010 può trovare senz’altro applicazione alla produzione per così dire «classica» di beni e servizi. Riguardo alle entità di intermediazione finanziaria è opportuna, invece, una valutazione complessiva degli indicatori di cui al SEC 2010.

87.

Ai sensi del paragrafo 2.55 del SEC 2010, «il settore delle società finanziarie (S.12) è costituito dalle unità istituzionali che sono entità giuridiche indipendenti e che agiscono da produttori di beni e servizi destinabili alla vendita, la cui attività principale consiste nel produrre servizi finanziari» ( 54 ).

88.

A parere del giudice del rinvio, è pacifico che gli istituti di previdenza ricorrenti rispondano alla prima e alla terza delle suddette tre condizioni: essi sono enti di diritto pubblico e prestano servizi di intermediazione finanziaria, derivanti dalla mutualizzazione dei rischi e dalle esigenze sociali dei loro assicurati ( 55 ).

89.

I dubbi sollevati dal giudice del rinvio si incentrano pertanto sulla seconda condizione, ossia sul fatto che gli istituti di previdenza ricorrenti siano produttori di beni e servizi destinabili alla vendita. Nel formulare tali perplessità, detto giudice fa riferimento alla presenza o meno di taluni indicatori quantitativi (prima e seconda questione) o qualitativi (terza questione) che caratterizzano la produzione di beni e servizi destinabili alla vendita nel SEC 2010.

90.

Tuttavia, come rileva la BCE ( 56 ), tale approccio è incompleto: i summenzionati indicatori non stabiliscono una classificazione delle unità istituzionali come produttori di beni e servizi destinabili alla vendita, uno status che deriva, in sostanza, dall’attività principale esercitata da dette unità. Solo una valutazione complessiva della loro attività consente di giungere a risultati plausibili nell’ambito del SEC 2010.

91.

I criteri generali per differenziare i produttori e la produzione di beni e servizi destinabili e non destinabili alla vendita sono contemplati dai paragrafi da 3.16 a 3.26 del SEC 2010. Il giudice del rinvio si sofferma, in particolare, sull’interpretazione del paragrafo 3.19.

92.

Ai sensi del paragrafo 1.37 del SEC 2010, un’attività è considerata attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita se i relativi beni e servizi sono scambiati alle condizioni indicate in detto paragrafo, relative a venditori, acquirenti e all’esistenza di un mercato in cui gli uni e gli altri interagiscono ( 57 ).

93.

La produzione di beni e servizi destinabili alla vendita comprende, inter alia, «i prodotti venduti a prezzi economicamente significativi», ai quali fa riferimento il paragrafo 3.19 del SEC 2010 ( 58 ). Tali sono i prezzi «che producono un effetto considerevole sui quantitativi di prodotti che i produttori sono disposti a fornire e sui quantitativi di prodotti che gli acquirenti sono pronti ad acquistare».

94.

A loro volta, si hanno prezzi economicamente significativi se sono adempiute due condizioni: a) il produttore è incentivato a adeguare l’offerta con lo scopo di realizzare un profitto a lungo termine o, come minimo, di coprire i costi di capitale e gli altri costi, e b) i consumatori sono liberi di acquistare o di non acquistare e operano la loro scelta sulla base dei prezzi praticati.

95.

In considerazione del fatto che non sempre è possibile verificare il rispetto di entrambe le suddette condizioni, il paragrafo 3.19 del SEC 2020 adotta un criterio quantitativo basato sulla copertura di almeno il 50% dei costi con le vendite della rispettiva unità istituzionale ( 59 ).

96.

Il paragrafo 2.40 del SEC 2010, stabilisce che «[l]a distinzione tra beni e servizi destinabili alla vendita e non destinabili alla vendita e pertanto, per gli organismi del settore pubblico, la loro classificazione nel settore delle amministrazioni pubbliche o nel settore delle società dipendono dai criteri elencati al paragrafo 1.37».

97.

Quest’ultimo paragrafo (1.37), a sua volta, fa parte del capitolo 1 dell’allegato A, che fornisce un quadro di sintesi dei concetti e dei principi del SEC 2010. Pertanto, le condizioni richieste da detto paragrafo devono essere integrate dagli indicatori contemplati dai pertinenti capitoli del SEC 2010.

98.

Ammetto che i criteri distintivi della produzione di beni e servizi destinabili e non destinabili alla vendita, come definiti dai paragrafi da 3.16 a 3.26 e 1.37 del SEC 2010, non sono agevolmente applicabili a società finanziarie quali gli istituti di previdenza ricorrenti.

99.

Il giudice del rinvio è consapevole di tale difficoltà ( 60 ) allorché pone l’accento sul paragrafo 3.19 del SEC 2010. Pur riconoscendo, da un lato, che, nella presente fattispecie, è adempiuta la prima delle sue condizioni (vale a dire, il produttore è incentivato a adeguare l’offerta, come minimo con lo scopo di coprire i costi), dall’altro lato, non sarebbe soddisfatta la seconda (ossia: i consumatori sono liberi di acquistare o di non acquistare e operano la loro scelta sulla base dei prezzi praticati).

100.

Secondo la sua interpretazione del paragrafo 3.19 del SEC 2010, tale disposizione richiederebbe, in linea di principio, che tutti i consumatori siano liberi di acquistare o di non acquistare la totalità dei prodotti offerti e di operare la loro scelta sulla base dei prezzi praticati. Tale non sarebbe il caso degli istituti di previdenza ricorrenti, le cui prestazioni sono riservate ai professionisti obbligati ad aderirvi e a coloro che, a condizioni tassative, possono iscriversi su base volontaria. Nemmeno i contributi versati da questi ultimi risultano da un’interazione tra domanda e offerta in condizioni di mercato ( 61 ).

101.

Il giudice del rinvio sembra pertanto orientato a negare (contrariamente al giudice di primo grado) ( 62 ) che il criterio quantitativo del 50% (paragrafo 3.19 in fine del SEC 2010) sia sufficiente ai fini di una classificazione come produttore di beni e servizi destinabili alla vendita. Detta classificazione esigerebbe, in ogni caso, la compresenza dei due elementi della nozione di prezzi economicamente significativi [paragrafo 3.19, lettere a) e b), del SEC 2010] ( 63 ).

102.

Infine, a parere del giudice del rinvio, il paragrafo 1.37 sarebbe in linea con il paragrafo 3.19, lettera b), del SEC 2010, nello specificare le condizioni dello scambio tra venditori e acquirenti, nonché la necessaria esistenza di un mercato effettivo al quale essi hanno accesso e sul quale dispongono di informazioni. Tuttavia, il paragrafo 1.37 precisa che un mercato effettivo può operare anche se tali condizioni non sono pienamente soddisfatte, una statuizione che non consente a detto giudice di desumere con certezza «quali debbano essere la natura e l’intensità delle restrizioni all’accesso o degli obblighi di acquisto al fine di escludere la sussistenza di prestazioni destinabili alla vendita e prezzi economicamente significativi» ( 64 ).

103.

Dal canto mio, ritengo che un’interpretazione isolata dei due paragrafi in esame (3.19 e 1.37 del SEC 2010), come quella fornita dal giudice del rinvio, sarebbe probabilmente corretta qualora non si tenesse conto delle restanti norme contenute nel SEC 2010 stesso. Queste ultime consentono di superare l’apparente antinomia tra i suddetti due paragrafi e gli altri paragrafi, non meno rilevanti, contemplati dalla normativa di cui trattasi.

104.

In effetti, mi sembra inadeguata l’applicazione isolata e rigida del criterio «prezzi economicamente significativi» o delle condizioni di cui al paragrafo 1.37 del SEC 2010 alle entità che prestano servizi di intermediazione finanziaria. Per classificare tali entità come produttori di beni e servizi destinabili alla vendita, ribadisco che è determinante la valutazione complessiva ( 65 ) della loro attività principale, nella quale si esprime il loro comportamento economico.

105.

Come esposto supra, gli istituti di previdenza ricorrenti costituiscono unità istituzionali incluse, in base al paragrafo 2.55 del SEC 2010, nel settore delle «società finanziarie», la cui funzione principale consiste nella produzione di servizi finanziari. Il paragrafo 2.69 del SEC 2010 identifica quali intermediari finanziari, in particolare, le imprese di assicurazione e gli FP.

106.

Ne consegue che, per stabilire se gli istituti di previdenza ricorrenti siano produttori di beni e servizi destinabili alla vendita, è necessario compiere una valutazione finale armonizzando, ove possibile, i criteri generali fissati dai paragrafi da 3.16 a 3.26 e 1.37 del SEC 2010 con i suoi paragrafi da 2.55 a 2.62, da 20.32 a 20.34 e 20.38, riguardanti specificamente l’attività di intermediazione finanziaria e gli FP in quanto intermediari finanziari.

107.

Per agevolare una siffatta valutazione, la Corte potrebbe fornire al giudice del rinvio una serie di criteri interpretativi, che elencherò nel prosieguo.

108.

In primo luogo, il nesso giuridico (su base volontaria o a titolo obbligatorio) tra l’unità istituzionale e i suoi affiliati è irrilevante ai fini del quesito se i servizi di intermediazione finanziaria erogati dagli istituti di previdenza ricorrenti costituiscano un’attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita. È determinante non l’obbligo, incombente sulla grande maggioranza degli iscritti, di contrattazione dei servizi erogati dai suddetti istituti di previdenza, bensì l’attività principale che questi ultimi esercitano, vale a dire l’intermediazione finanziaria ( 66 ).

109.

In secondo luogo, ai fini della qualificazione della loro attività di intermediazione finanziaria come attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita, non è significativo il fatto che gli istituti di previdenza ricorrenti non siano autorizzati a distribuire utili, da destinare al versamento delle prestazioni ai loro iscritti. Il paragrafo 2.107 considera proprio gli FP come società finanziarie aventi lo scopo di erogare ai propri iscritti prestazioni in caso di pensionamento, decesso o invalidità.

110.

In terzo luogo, l’intermediazione finanziaria è un’attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita quando gli FP agiscono per raggiungere la massima utilità date le loro risorse limitate, acquistando i prodotti che meglio soddisfano le loro esigenze al prezzo offerto (paragrafo 1.37, punto 2 del SEC 2010). Detto indicatore è soddisfatto quando gli intermediari finanziari, quali gli istituti di previdenza ricorrenti, si espongono al rischio assumendo le passività per conto proprio (paragrafo 20.33 del SEC 2010), senza la garanzia da parte dell’amministrazione pubblica sul livello delle pensioni dovute, che dipende dal rendimento delle attività (paragrafo 20.39 del SEC 2010) ( 67 ).

111.

In quarto luogo, conformemente al paragrafo 1.37, punto 3, del SEC 2010, l’intermediazione finanziaria sarebbe un’attività di produzione di beni e servizi destinabili alla vendita qualora si avesse un mercato effettivo al quale i venditori e i compratori abbiano accesso, disponendo di informazioni su di esso; un mercato effettivo può operare anche se tali condizioni non sono pienamente soddisfatte.

112.

Nel compiere una siffatta valutazione, è parimenti irrilevante il fatto che l’intermediario finanziario possa avere quali consumatori dei propri servizi soltanto un gruppo limitato di clienti (nel caso degli istituti di previdenza, coloro che esercitano la professione interessata) e non sia autorizzato a prestare detti servizi a qualsiasi consumatore disposto a versare i contributi. Inoltre, secondo il paragrafo 2.107 del SEC 2010, i partecipanti agli FP sono i dipendenti di un’impresa o di un gruppo di imprese, i dipendenti di un comparto o di una branca e le persone che esercitano la medesima professione.

113.

Dall’applicazione del criterio quantitativo del 50% (paragrafo 3.19, ultima frase, del SEC 2010) non emerge se gli FP svolgano o meno un’attività commerciale. Ciò può desumersi dal paragrafo 20.34 del SEC 2010: «[l]’applicazione del criterio quantitativo del test per la distinzione tra produttore di beni e servizi destinabili alla vendita o non destinabili alla vendita alle società pubbliche operanti nell’intermediazione finanziaria o nella gestione di attività in generale non è pertinente, poiché i loro utili derivano sia da redditi da capitale che da guadagni in conto capitale». Nella fattispecie in esame, il test del 50% di cui al paragrafo 3.19, ultima frase, del SEC 2010 non sembra convincente ( 68 ).

114.

Ai sensi del paragrafo 2.55, ultima frase, del SEC 20210, nel settore delle società finanziarie (S.12) «[s]ono comprese anche le unità istituzionali che prestano servizi finanziari allorché la maggior parte delle loro attività o delle loro passività non è negoziata in mercati aperti». Tale è il caso degli FP degli istituti di previdenza ricorrenti, che, di norma, operano in mercati regolamentati.

115.

Infine, l’intermediazione finanziaria svolta dagli istituti di previdenza ricorrenti non può essere qualificata come produzione di beni e servizi non destinabili alla vendita fornita gratuitamente o a prezzi economicamente non significativi.

116.

Come si evince dal paragrafo 3.23 del SEC 2010, la produzione di beni e servizi non destinabili alla vendita è motivata dal fatto che è tecnicamente impossibile far pagare ai singoli individui la fruizione di servizi collettivi in quanto il consumo di tali servizi non può essere monitorato e controllato. La produzione di servizi collettivi è organizzata dalle unità delle amministrazioni pubbliche e finanziata con fondi diversi dagli introiti dalle vendite, segnatamente con imposte o altre entrate delle amministrazioni pubbliche. L’intermediazione finanziaria svolta dagli istituti di previdenza ricorrenti mira, invece, a garantire agli assicurati l’erogazione delle rispettive prestazioni (nel caso di pensionamento, morte o invalidità), tramite l’investimento dei contributi versati da questi ultimi in attività finanziarie al fine di conseguire profitti per far fronte alle suddette prestazioni, oltre alle spese amministrative. Dette prestazioni non sono finanziate con imposte o altre entrate delle amministrazioni pubbliche.

117.

In sintesi, per stabilire se istituti di previdenza quali le ricorrenti siano produttori di beni e servizi destinabili o non destinabili alla vendita, è necessario compiere una valutazione complessiva tenendo conto dei criteri generali di cui ai paragrafi da 3.16 a 3.26 e 1.37 del SEC 2010, nonché dei paragrafi da 2.55 a 2.62, da 20.32 a 20.34 e 20.38 del SEC 2010 relativi all’attività di intermediazione finanziaria.

118.

Alla luce di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di rispondere al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) come segue:

«L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2018/231 della Banca centrale europea, del 26 gennaio 2018, sugli obblighi di segnalazione statistica dei fondi pensione e le disposizioni dei paragrafi di cui all’allegato A del regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea,

devono essere interpretati nel senso che

costituiscono fondi pensione soggetti all’obbligo di segnalazione statistica, e non enti di previdenza e assistenza sociale, gli istituti di previdenza per professionisti creati da organismi di diritto pubblico e aventi un sistema di iscrizione obbligatoria per i membri di determinate professioni liberali, allorché tali entità esercitano un’attività di intermediazione finanziaria per il pagamento di prestazioni in caso di pensionamento, morte o invalidità dei propri iscritti, finanziano i propri costi operativi tramite i contributi versati da questi ultimi, il cui ammontare è fissato dalle stesse entità, si amministrano in autonomia, sono responsabili della propria gestione finanziaria e non godono del supporto dello Stato per il pagamento delle prestazioni ai propri iscritti».