I. Introduzione

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

1. Diritto primario

2. Decisione sull’MCV

B. Diritto rumeno

1. Costituzione rumena

2. Disposizioni relative all’ispettorato giudiziario

a) Legge n. 317/2004

b) Decreto d’urgenza n. 77/2018

3. Disposizioni concernenti la sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario

a) Legge n. 207/2018

b) Decreto d’urgenza n. 90/2018

c) Decreto d’urgenza n. 92/2018

d) Decreto d’urgenza n. 7/2019

e) Decreto d’urgenza n. 12/2019

III. Fatti, procedimenti nazionali e questioni pregiudiziali

A. Causa C‑83/19

B. Causa C‑127/19

C. Causa C‑195/19

D. Causa C‑291/19

E. Causa C‑355/19

F. Procedimento dinanzi alla Corte

IV. Analisi

A. Ricevibilità delle questioni pregiudiziali

1. Causa C‑83/19

2. Cause C‑127/19 e C‑355/19

3. Cause C‑195/19 e C‑291/19

4. Conclusione provvisoria sulla ricevibilità

B. Diritto dell’Unione e criteri pertinenti

1. L’MCV

a) Se la decisione sull’MCV e le relazioni sull’MCV siano atti dell’Unione europea

b) Se il trattato di adesione sia la base giuridica corretta

1) Base giuridica formale

2) Contenuto e obiettivi

3) Durata dell’MCV

4) Conclusione provvisoria

c) Effetti giuridici dell’MCV

1) Effetti giuridici della decisione sull’MCV

2) Effetti giuridici delle relazioni sull’MCV

d) Se le misure nazionali in questione rientrino nell’ambito di applicazione dell’MCV

2. Principio dell’indipendenza dei giudici: articolo 47 della Carta e/o articolo 19, paragrafo 1, TUE

a) Articolo 47 della Carta

b) Articolo 19, paragrafo 1, TUE

c) Sull’articolo 19, paragrafo 1, TUE e sui pericoli di porte troppo aperte

3. Criteri e natura della valutazione

a) Sui criteri: aspetti esterni dell’indipendenza dei giudici e dottrina delle apparenze

b) Natura della valutazione: oggetto dell’accertamento

C. Valutazione delle disposizioni nazionali in questione

1. Contesto generale

2. Nomina ad interim dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario

a) Ordinanza di rinvio e posizione delle parti

b) Analisi

c) Conclusione provvisoria

3. Sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario

a) Ordinanze di rinvio e posizione delle parti

b) Analisi

i) Giustificazione

– Se la giustificazione sia inequivocabile e accessibile

– Se la giustificazione sia veridica

ii) Garanzie

iii) Contesto e funzionamento pratico

iv) Termine ragionevole

c) Conclusione provvisoria

V. Conclusione

1.

Le presenti cause riguardano due aspetti istituzionali del sistema giudiziario rumeno recentemente modificati dalla riforma delle cosiddette «leggi sulla giustizia» ( 2 ) in tale Stato membro. In sostanza, le cinque domande di pronuncia pregiudiziale trattate congiuntamente nelle presenti conclusioni riguardano, da un lato, la nomina ad interim dei vertici della Inspecția Judiciară (ispettorato giudiziario, Romania) e, dall’altro, l’istituzione, in seno all’Ufficio del pubblico ministero, di una sezione incaricata di indagare sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario ( 3 ).

2.

Tuttavia, tutte le presenti cause pongono due questioni preliminari comuni, che devono essere affrontate in via preliminare. In primo luogo, ci si chiede quali siano la natura giuridica e gli effetti del «Meccanismo di cooperazione e verifica» (in prosieguo: l’«MCV») ( 4 ), istituito dalla decisione 2006/928/CE della Commissione ( 5 ).

3.

Sulla base dell’MCV, la Commissione europea adotta relazioni periodiche. Nella relazione pubblicata nel 2018 ( 6 ), la Commissione ha individuato vari aspetti problematici concernenti le recenti riforme nel sistema giudiziario rumeno, che formano oggetto dei presenti rinvii pregiudiziali. In tale contesto, i giudici del rinvio hanno chiesto chiarimenti in merito allo status giuridico dell’MCV e delle relazioni della Commissione, in particolare al fine di accertare se le raccomandazioni contenute nelle relazioni della Commissione siano vincolanti per le autorità rumene.

4.

Oltre a interrogarsi sulla compatibilità delle modifiche legislative nazionali con i principi dello Stato di diritto, della tutela giurisdizionale effettiva e dell’indipendenza del potere giudiziario, le questioni pregiudiziali fanno riferimento a varie disposizioni del diritto primario, in particolare all’articolo 2 TUE, all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e all’articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). La seconda questione preliminare che occorre chiarire riguarda, dunque, quali fra queste disposizioni trovino applicazione nelle presenti cause, nel contesto peculiare post-adesione della Romania nel quale l’MCV resta applicabile.

5.

Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del Trattato relativo all’adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea (in prosieguo: il «trattato di adesione») ( 7 ), prima dell’adesione le istituzioni dell’Unione possono adottare, inter alia, le misure di cui agli articoli 37 e 38 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Bulgaria e della Romania (in prosieguo: l’«atto di adesione») ( 8 ).

6.

L’articolo 2 dell’atto di adesione prevede che, dalla data di adesione, le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni prima dell’adesione vincolano la Romania e si applicano alle condizioni previste da detti trattati e dall’atto di adesione.

7.

L’articolo 37 dell’atto di adesione statuisce quanto segue: «[q]ualora la Bulgaria o la Romania non abbiano osservato gli impegni assunti nell’ambito dei negoziati di adesione, recando così un grave pregiudizio al funzionamento del mercato interno, inclusi impegni in tutte le politiche settoriali inerenti alle attività economiche con effetti transfrontalieri o qualora esista un rischio imminente di siffatto pregiudizio, la Commissione può, entro un periodo massimo di tre anni dalla data di adesione e su richiesta motivata di uno Stato membro o di propria iniziativa, adottare le misure appropriate.

Tali misure sono proporzionate e la precedenza è accordata a quelle che turbino il meno possibile il funzionamento del mercato interno e, se del caso, all’applicazione dei meccanismi di salvaguardia settoriali esistenti. Tali misure di salvaguardia non possono essere invocate come mezzo di discriminazione arbitraria o di restrizione dissimulata agli scambi tra Stati membri. La clausola di salvaguardia può essere invocata anche prima dell’adesione in base ai risultati del monitoraggio ed entrare in vigore dalla data di adesione a meno che non sia prevista una data successiva. Le misure non sono mantenute oltre il tempo strettamente necessario e, in ogni caso, cessano di essere applicate una volta attuato l’impegno pertinente. Esse possono tuttavia essere applicate oltre il periodo specificato nel primo comma fino a che non siano adempiuti i pertinenti impegni. In risposta ai progressi compiuti dal nuovo Stato membro interessato nell’adempimento dei propri impegni, la Commissione può adeguare opportunamente le misure. La Commissione informerà il Consiglio in tempo utile prima di revocare le misure di salvaguardia e terrà nel debito conto eventuali osservazioni del Consiglio al riguardo».

8.

L’articolo 38 dell’atto di adesione così dispone: «[i]n caso di carenze gravi o di rischio imminente di carenze gravi in Bulgaria o in Romania nel recepimento, nell’attuazione o nell’applicazione delle decisioni quadro o di altri pertinenti impegni, strumenti di cooperazione e decisioni in materia di riconoscimento reciproco in campo penale ai sensi del titolo VI del trattato sull’Unione europea nonché delle direttive e dei regolamenti in materia di riconoscimento reciproco in campo civile ai sensi del titolo IV del trattato che istituisce la Comunità europea, la Commissione può, per un periodo massimo di tre anni dalla data di adesione, su richiesta motivata di uno Stato membro o di propria iniziativa, e dopo aver consultato gli Stati membri, adottare le misure appropriate e definirne le condizioni e le modalità di applicazione.

Tali misure possono assumere la forma di una sospensione temporanea dell’applicazione delle pertinenti disposizioni e decisioni nelle relazioni tra Bulgaria o Romania e uno o più altri Stati membri, senza pregiudicare il proseguimento di una stretta cooperazione giudiziaria. La clausola di salvaguardia può essere invocata anche prima dell’adesione in base ai risultati del monitoraggio ed entrare in vigore dalla data di adesione a meno che non sia prevista una data successiva. Le misure non sono mantenute oltre il tempo strettamente necessario e, in ogni caso, cessano di essere applicate una volta posto rimedio alle carenze. Esse possono tuttavia essere applicate oltre il periodo specificato nel primo comma finché tali carenze persistono. In risposta ai progressi compiuti dal nuovo Stato membro interessato nel porre rimedio alle carenze individuate, la Commissione, previa consultazione degli Stati membri, può adeguare opportunamente le misure. La Commissione informerà il Consiglio in tempo utile prima di revocare le misure di salvaguardia e terrà nel debito conto eventuali osservazioni del Consiglio al riguardo».

9.

La decisione sull’MCV è stata adottata, conformemente a quanto dichiarato nel considerando 5, sulla base degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione.

10.

Ai sensi del considerando 6 della decisione sull’MCV, «[l]e questioni in sospeso, che riguardano la responsabilità e l’efficienza del sistema giudiziario e degli organismi preposti a fare applicare la legge, giustificano l’istituzione di un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione».

11.

L’articolo 1 della decisione sull’MCV stabilisce che, ogni anno, la Romania riferisce alla Commissione sui progressi compiuti per quanto riguarda il rispetto di ciascuno dei parametri di riferimento fissati nell’allegato di tale decisione. Ai sensi dell’articolo 2, la Commissione trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio le proprie osservazioni e conclusioni in merito alla relazione presentata dalla Romania, per la prima volta nel giugno 2007 e, successivamente, in funzione dell’evoluzione della situazione, almeno ogni sei mesi. L’articolo 3 stabilisce che la decisione sull’MCV «entra in vigore con riserva dell’entrata in vigore del trattato di adesione e alla data di entrata in vigore dello stesso». Ai sensi dell’articolo 4, gli Stati membri sono destinatari della decisione sull’MCV.

12.

L’allegato della decisione sull’MCV contiene i «[p]arametri di riferimento di cui all’articolo 1 che la Romania deve rispettare». I parametri primo, terzo e quarto ivi fissati sono, rispettivamente: «[g]arantire una maggiore trasparenza e una maggiore efficienza dei procedimenti giudiziari, in particolare potenziando la capacità e la responsabilità del Consiglio superiore della magistratura (…)», «[s]ulla base dei progressi già compiuti, continuare a condurre indagini professionali e imparziali su accuse di corruzione ad alto livello» e «[a]dottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione, in particolare all’interno delle amministrazioni locali».

13.

L’articolo 115, paragrafo 4, della Constituția României (Costituzione rumena) prevede che «il governo può adottare decreti d’urgenza soltanto in casi eccezionali, la cui regolamentazione non può essere rinviata, ed è tenuto a motivare l’urgenza nel decreto stesso».

14.

Ai sensi dell’articolo 133, paragrafo 1, della Costituzione rumena, «il Consiglio superiore della magistratura è garante dell’indipendenza dei giudici».

15.

L’articolo 132, paragrafo 1, della Costituzione rumena stabilisce che «il pubblico ministero esercita la sua funzione conformemente al principio di legalità, imparzialità e controllo gerarchico, sotto l’autorità del Ministro della Giustizia».

16.

L’articolo 65 della legge n. 317/2004 sul CSM prevede quanto segue:

«1)   Mediante riorganizzazione dell’ispettorato degli organi giurisdizionali, è istituito in seno al [CSM] l’ispettorato giudiziario, organo dotato di personalità giuridica con sede a Bucarest.

2)   L’ispettorato giudiziario è diretto da un ispettore capo con l’assistenza di un ispettore capo aggiunto, entrambi designati tramite concorso organizzato dal [CSM].

3)   L’ispettorato giudiziario agisce nel rispetto del principio di indipendenza funzionale svolgendo, tramite ispettori giudiziari designati alle condizioni previste dalla legge, compiti di analisi, di verifica e di controllo in settori di attività specifici».

17.

L’articolo 67 della legge n. 317/2004 così dispone:

«1.   L’ispettore capo e l’ispettore capo aggiunto sono nominati dal plenum del [CSM] tra gli ispettori giudiziari in carica, in esito a un concorso che prevede la presentazione di un progetto relativo all’esercizio di competenze legate in modo specifico alla funzione dirigenziale di cui trattasi, e una prova scritta intesa a verificare le conoscenze in materia di gestione, comunicazione e risorse umane, la capacità del candidato di prendere decisioni e di assumersi responsabilità e la sua resistenza allo stress, nonché un test psicologico.

2.   Il concorso è organizzato dal [CSM], in conformità al regolamento approvato con delibera del plenum del [CSM], pubblicata nel Monitorul Oficial al României, parte I.

3.   I concorsi per i posti di ispettore capo e di ispettore capo aggiunto sono banditi almeno tre mesi prima della data di svolgimento delle prove.

4.   Il mandato dell’ispettore capo e dell’ispettore capo aggiunto ha una durata di tre anni ed è rinnovabile una sola volta, nel rispetto delle disposizioni del paragrafo 1.

5.   L’ispettore capo e l’ispettore capo aggiunto possono essere revocati dalle loro funzioni dal plenum del [CSM] nel caso in cui non adempiano o non adempiano adeguatamente i loro compiti di gestione. La revoca è decisa sulla base della relazione annuale di verifica di cui all’articolo 68.

6.   La decisione di revoca adottata dal plenum del [CSM] può essere impugnata entro quindici giorni dalla sua comunicazione, dinanzi alla sezione per il contenzioso amministrativo e tributario dell’Înalta Curte de Casație și Justiție [(Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania)]. L’impugnazione sospende l’esecuzione della decisione del [CSM] La decisione resa nel procedimento di impugnazione è irrevocabile».

18.

L’articolo I del decreto d’urgenza n. 77/2018, che integra l’articolo 67 della legge n. 317/2004 sul CSM (in prosieguo: il «decreto d’urgenza n. 77/2018») ( 9 ) ha inserito due nuovi paragrafi dopo il paragrafo 6 dell’articolo 67 della legge n. 317/2004:

«7.   Quando il posto di ispettore capo o, eventualmente, di ispettore capo aggiunto dell’ispettorato giudiziario diviene vacante in seguito alla scadenza del mandato, la supplenza per la copertura di tale posto è esercitata dall’ispettore capo o, a seconda dei casi, dall’ispettore capo aggiunto il cui mandato sia giunto a scadenza, fino alla data in cui il posto sarà coperto alle condizioni previste dalla legge.

8.   Qualora il mandato dell’ispettore capo abbia termine per motivi diversi dalla scadenza, la supplenza per la copertura di tale posto è esercitata dall’ispettore capo aggiunto fino alla data in cui il posto sarà coperto alle condizioni previste dalla legge. Qualora il mandato dell’ispettore capo aggiunto abbia termine per motivi diversi dalla sua scadenza, la supplenza a copertura di tale posto è esercitata da un ispettore giudiziario nominato dall’ispettore capo fino alla data in cui il posto medesimo sarà coperto alle condizioni previste dalla legge».

19.

Ai sensi dell’articolo II del decreto d’urgenza n. 77/2018, l’articolo 67, paragrafo 7, della legge n. 317/2004 «si applic[a] anche ai casi in cui il posto di ispettore capo o, eventualmente, il posto di ispettore capo supplente dell’ispettorato giudiziario sia vacante alla data di entrata in vigore del presente decreto d’urgenza».

20.

Con l’articolo I, paragrafo 45, della legge n. 207/2018, recante modifica e integrazione della legge n. 304/2004 sull’organizzazione del sistema giudiziario (in prosieguo: la «legge 207/2018») ( 10 ), dopo l’articolo 88 della legge n. 304/2004 è stata inserita una nuova sezione che disciplina la Sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario (in prosieguo: la «SIRG») e che contiene gli articoli da 881 a 889.

21.

L’articolo 881 della legge n. 304/2004, come modificato, prevede quanto segue:

«1.   Nell’ambito del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Ufficio del pubblico ministero presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia)] è istituita la [SIRG]. La sezione ha competenza esclusiva in materia di procedimenti penali per i reati commessi da giudici e procuratori, compresi i giudici e i procuratori militari e quelli che sono membri del [CSM].

2.   La [SIRG] rimane competente a conoscere dei procedimenti penali in cui siano perseguite altre persone in aggiunta a quelle previste dal paragrafo 1.

(…)

4.   La [SIRG] è diretta dal proprio procuratore capo assistito da un procuratore capo aggiunto, entrambi nominati dal plenum del [CSM], alle condizioni previste dalla presente legge.

5.   Il procuratore generale del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Ufficio del pubblico ministero presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia)] dirime i conflitti di competenza tra la [SIRG] e le altre strutture o unità della procura.

(…)».

22.

L’articolo 882 della legge n. 304/2004, come modificato, così dispone:

«1.   La [SIRG] esercita le proprie attività in conformità ai principi di legalità, imparzialità e controllo gerarchico.

2.   È vietato delegare o distaccare i procuratori presso la [SIRG].

3.   La [SIRG] svolge le proprie attività con un massimo di quindici procuratori.

4.   Il numero di posti nella [SIRG] può essere modificato in funzione del volume di attività, con provvedimento del procuratore generale del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Ufficio del pubblico ministero presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia)], su domanda del procuratore capo della sezione, previo parere conforme del plenum del [CSM]».

23.

Gli articoli 883 e 884 della legge n. 304/2004, come modificata, disciplinano, rispettivamente, la procedura di nomina del procuratore capo e del procuratore capo aggiunto della [SIRG], nonché la composizione della commissione giudicatrice per il procuratore capo e i requisiti per la partecipazione al concorso. In particolare, l’articolo 883, primo paragrafo, stabilisce che «[i]l procuratore capo della [SIRG] è nominato dal plenum del [CSM] in esito a un concorso che prevede la presentazione di un progetto relativo allo svolgimento di mansioni legate in modo specifico alla funzione dirigenziale di cui trattasi, che mira a valutare le competenze in materia di gestione, la gestione efficiente delle risorse, la capacità di prendere decisioni e di assumere responsabilità, le competenze in materia di comunicazione e la resistenza allo stress, nonché l’integrità del candidato, la sua attività nel ruolo di procuratore e il suo rapporto con i valori specifici di tale professione, come l’indipendenza del potere giudiziario o il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali». Inoltre, ai sensi dell’articolo 883, paragrafo 7, «[l]a revoca dalle funzioni di procuratore capo della [SIRG] è decisa dal plenum del [CSM], su proposta della commissione di cui al paragrafo 2, in caso di mancato svolgimento dei compiti legati specificamente al suo ufficio o qualora quest’ultimo sia stato oggetto di una sanzione disciplinare negli ultimi tre anni». Ai sensi dell’articolo 883, paragrafo 8, «[l]a nomina nelle funzioni di procuratore capo della [SIRG] ha una durata di tre anni ed è rinnovabile una sola volta».

24.

L’articolo 885 della legge n. 304/2004, come modificata, disciplina la procedura di selezione dei procuratori della SIRG nonché le norme del concorso, che comprende un colloquio dinanzi al plenum CSM e la valutazione delle attività dei candidati. Ai sensi del paragrafo 1, i procuratori sono nominati dal plenum del CSM in esito a un concorso, per un periodo di tre anni, con possibilità di rinnovo fino a un periodo massimo di nove anni. Ai sensi del paragrafo 3, ai fini della partecipazione a tale concorso, i procuratori devono soddisfare le seguenti condizioni cumulative: «a) non essere stati oggetto di una sanzione disciplinare negli ultimi tre anni; b) possedere almeno il grado richiesto per esercitare funzioni nell’ambito di un ufficio del pubblico ministero presso la Corte d’appello; c) possedere un’anzianità effettiva di servizio nelle funzioni di procuratore di almeno diciotto anni; d) aver ricevuto una formazione professionale adeguata; e) avere una condotta morale irreprensibile».

25.

L’articolo 888, paragrafo 1, stabilisce che i poteri della SIRG includono: a) avviare procedimenti penali per i reati perseguibili nel suo ambito di competenza; b) adire i giudici in relazione ai reati di cui alla lettera a); c) creare e aggiornare la banca dati dei reati perseguibili nel suo ambito di competenza e d) altri poteri ad essa conferiti dalla legge. Ai sensi dell’articolo 888, paragrafo 2, «[l]a partecipazione alle udienze nelle cause di competenza della sezione è effettuata dai pubblici ministeri della sezione giudiziaria del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Ufficio del pubblico ministero presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia)] o dai pubblici ministeri della procura presso l’organo giurisdizionale investito della causa».

26.

L’articolo III della legge n. 207/2018 prevede quanto segue:

«1)   La [SIRG] inizia la propria attività entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.

2)   I casi rientranti nella competenza della [SIRG] che sono pendenti dinanzi a un qualsiasi servizio della procura e che non siano stati risolti prima della data in cui la sezione è operativa sono rinviati per regolamento alla sezione, non appena questa diventi operativa».

27.

Il decreto d’urgenza n. 90/2018, relativo alle misure concernenti le modalità di funzionamento della [SIRG] (in prosieguo: il «decreto d’urgenza n. 90/2018») ( 11 ), è stato adottato al fine di rendere operativa la SIRG entro la data limite prevista dall’articolo III, paragrafo 1, della legge n. 207/2018. Ai sensi del suo preambolo, poiché alla data di adozione di detto decreto il CSM non aveva completato la procedura per rendere operativa la SIRG, il governo ha ritenuto necessario adottare misure legislative urgenti che prevedessero una procedura semplice, in deroga ai nuovi articoli da 883 a 885 della legge n. 304/2004, per la nomina ad interim del procuratore capo, del procuratore capo aggiunto e di almeno un terzo dei procuratori della sezione.

28.

L’articolo 1 del decreto d’urgenza n. 90/2018 modifica l’articolo 882, paragrafo 3, della legge n. 304/2004 prevedendo che «[l]a [SIRG] svolge le proprie attività con quindici procuratori di ruolo».

29.

L’articolo II del decreto d’urgenza n. 90/2018 stabilisce una procedura in deroga agli articoli da 883 a 885 della legge n. 304/2004 ai fini della nomina ad interim del procuratore capo e di almeno un terzo dei procuratori della [SIRG]. In particolare, ai sensi del paragrafo 1 di tale disposizione, prima della conclusione dei concorsi indetti per l’assegnazione del posto di procuratore capo della [SIRG] e dei posti esecutivi di procuratore presso la sezione medesima, le funzioni di procuratore capo e almeno un terzo delle funzioni esecutive dei procuratori sono esercitate a titolo provvisorio dai procuratori che soddisfano i requisiti stabiliti dalla legge per occupare tali posizioni, selezionati dalla commissione incaricata dell’organizzazione del concorso, composta in conformità all’articolo 883, paragrafo 2, della legge n. 304/2004. Ai sensi del paragrafo 2, i candidati sono selezionati dalla commissione incaricata dell’organizzazione del concorso, che svolge le sue attività in presenza di almeno tre membri, attraverso una procedura che si svolge entro cinque giorni di calendario dalla data in cui è avviata dal presidente del CSM. Ai sensi del paragrafo 11, «[a] decorrere dalla data in cui diventa operativa, la [SIRG] assume tutte le cause di sua competenza pendenti dinanzi alla Direcția Naţională Anticorupţie [(Direzione nazionale anticorruzione, Romania] e agli altri uffici della procura, nonché i fascicoli delle cause relative ai reati di cui all’articolo 881, paragrafo 1, della legge n. 304/2004, ripubblicata, come successivamente modificata e integrata, che si siano concluse prima della data in cui la sezione è diventata operativa».

30.

Il decreto d’urgenza del governo n. 92, del 15 ottobre 2018, recante modifica e integrazione di taluni atti normativi nel settore della giustizia (in prosieguo: il «decreto d’urgenza n. 92/2018») ( 12 ) ha modificato, inter alia, la legge n. 304/2018, introducendo al suo articolo 882 un nuovo paragrafo 5, in cui si stabilisce che i procuratori della SIRG godono dello status di procuratori distaccati per la durata del loro servizio presso tale sezione. L’articolo 885, paragrafo 5, è stato modificato prevedendo che il colloquio nell’ambito della procedura di selezione dei procuratori della SIRG si svolga dinanzi alla commissione giudicatrice, e non dinanzi al plenum del CSM.

31.

Il decreto d’urgenza del governo n. 7, del 20 febbraio 2019, relativo a talune misure temporanee in materia di concorsi di ammissione all’Institutul Național al Magistraturii [(Istituto nazionale della magistratura, Romania)], alla formazione giudiziaria iniziale dei giudici e dei procuratori, all’esame di stato dell’Istituto nazionale della magistratura, al tirocinio e all’esame attitudinale degli uditori giudiziari, nonché alla modifica e integrazione della legge n. 303/2004, della legge n. 304/2004 e della legge n. 317/2004 ( 13 ), reca modifica e integrazione, inter alia, della legge n. 304/2004. Esso introduce nell’articolo 881 un nuovo paragrafo 6, ai sensi del quale, laddove il Codul de procedură penală (codice di procedura penale) o qualsiasi altra legge speciale facciano riferimento al «pubblico ministero gerarchicamente superiore», nei casi concernenti reati perseguibili nell’ambito di competenza della SIRG tale espressione deve essere intesa come riferita al procuratore capo di quest’ultima, ivi comprese le decisioni adottate prima che tale sezione sia divenuta operativa.

32.

Esso ha altresì introdotto, dopo il paragrafo 11 dell’articolo 885, i due nuovi paragrafi 111 e 112, che modificano la procedura di nomina prevista da tale disposizione. Ai sensi del paragrafo 111, i membri della commissione giudicatrice di cui all’articolo 885 conservano il diritto di voto nel plenum del CSM. Il paragrafo 112 prevede che le commissioni giudicatrici di cui agli articoli 883 e 885 esercitano validamente le loro attività in presenza di almeno tre membri.

33.

Tale decreto modifica, inoltre, l’articolo 888, prevedendo, al suo paragrafo 1, lettera d), un nuovo potere della SIRG, che consiste nell’esercizio e nella rinuncia ai mezzi di ricorso nelle cause di competenza della sezione, ivi comprese le cause pendenti dinanzi agli organi giurisdizionali o decise in via definitiva prima che essa sia divenuta operativa.

34.

Il decreto d’urgenza del governo n. 12 del 5 marzo 2019, recante modifica e integrazione di taluni atti normativi nel settore della giustizia (in prosieguo: il «decreto d’urgenza n. 12/2019») ( 14 ), ha modificato la legge n. 303/2004 sullo statuto dei giudici e dei pubblici ministeri, introducendovi gli articoli 8810 e 8811. L’articolo 8810 prevede il distacco presso la SIRG di ufficiali di polizia giudiziaria, mediante decisione del ministro dell’Interno su richiesta del procuratore capo della sezione. Il distacco è previsto per un periodo massimo di tre anni, rinnovabile per lo stesso periodo.

35.

Il 27 agosto 2018, l’Asociația «Forumul Judecătorilor din România» (associazione «Forum dei giudici della Romania»; in prosieguo: l’«associazione “Forum dei giudici”» o la «ricorrente») ha sottoposto all’ispettorato giudiziario (in prosieguo: il «convenuto») una richiesta di comunicazione di informazioni di interesse pubblico. Le informazioni richieste concernevano l’attività dell’ispettorato giudiziario nel periodo dal 2014 al 2018. In particolare, esse riguardavano informazioni statistiche sulle cause trattate da tale organo, la provenienza e l’esito di azioni disciplinari, nonché informazioni relative alla stipula di un protocollo tra il Serviciul Român de Informații (servizio rumeno di intelligence) e l’spettorato giudiziario e alla partecipazione di tale servizio alle indagini.

36.

Il 24 settembre 2018, ritenendo che il convenuto avesse risposto solo parzialmente a tale richiesta, la ricorrente ha proposto un ricorso nei suoi confronti dinanzi al Tribunalul Olt (Tribunale superiore di Olt, Romania). La ricorrente ha chiesto che fosse intimato al convenuto di comunicare alcune informazioni oggetto della richiesta del 27 agosto 2018.

37.

Nel suo controricorso, depositato il 26 ottobre 2018, il convenuto ha sostenuto l’insussistenza di una violazione dei diritti soggettivi della ricorrente e ha chiesto di respingere il ricorso in quanto infondato. Il controricorso è stato firmato dal giudice Lucian Netejoru.

38.

Con decisione del plenum del CSM n. 702 del 30 giugno Il sig. Netejoru è stato nominato ispettore capo dell’ispettorato giudiziario 2015 con un mandato di tre anni (dal 1o settembre 2015 al 1o settembre 2018). Al momento del deposito del controricorso nel procedimento principale, il sig. Netejoru esercitava funzioni in qualità di ispettore capo ad interim sulla base del decreto d’urgenza n. 77/2018, adottato il 5 settembre 2018.

39.

Nella sua replica, la ricorrente ha sollevato un’eccezione vertente sull’esistenza di due ragioni per le quali il firmatario del controricorso, il sig. Netejoru, non sarebbe stato legittimato a rappresentare il convenuto. In primo luogo, non vi sarebbe alcun atto amministrativo emanato dall’autorità competente, ossia il plenum del CSM, per la nomina dell’ispettore capo dell’ispettorato giudiziario, in cui constasse il rispetto delle condizioni richieste ex lege per l’esercizio ad interim delle funzioni di ispettore capo.

40.

In secondo luogo, le disposizioni del decreto d’urgenza n. 77/2018 sarebbero incostituzionali. La ricorrente ha sostenuto che, prorogando il mandato dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario mediante il decreto d’urgenza n. 77/2018, il governo ha interferito con i poteri costituzionali del CSM. La ricorrente ha fondato la sua eccezione sulle conclusioni della relazione del 2018 sull’MCV della Commissione, ai sensi della quale «[i]l fatto che il Ministro della Giustizia abbia deciso di intervenire, prorogando il mandato dei dirigenti in carica, potrebbe essere considerato un’ingerenza nelle competenze del CSM» e ha sostenuto che il decreto d’urgenza n. 77/2018 viola la garanzia di indipendenza sancita all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. La ricorrente ha sostenuto che, ove si accerti che l’MCV e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE creano obblighi vincolanti in capo alla Romania, e che essa ha violato tali obblighi, ciò dimostrerebbe che il sig. Netejoru non è legittimato ad agire in veste di rappresentante legale, con conseguente annullamento degli atti difensivi versati nel fascicolo di causa (ivi compresi il controricorso, gli elementi di prova dedotti e le eccezioni).

41.

Il convenuto ha sostenuto che la decisione n. 702/2015 del CSM, con cui il sig. Netejoru è stato nominato ispettore capo, è pubblicata sul sito Internet dell’ispettorato giudiziario. Inoltre, il convenuto ha invocato le disposizioni del decreto d’urgenza n. 77/2018. Su tale base, esso ha chiesto di respingere l’eccezione sollevata dalla ricorrente in quanto infondata.

42.

In tale contesto, il Tribunalul Olt (Tribunale superiore di Olt) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

43.

Le ricorrenti nella presente causa sono l’associazione «Forum dei giudici» e l’Asociația «Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor» (in prosieguo: l’«associazione “Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri”»). Il 13 dicembre 2018 le ricorrenti hanno proposto un ricorso presso la Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești, Romania) diretto all’annullamento di due decisioni del plenum del CSM: la decisione n. 910/19.09.2018, che approva le regole sulla nomina e revoca dei procuratori con funzioni dirigenziali nella SIRG ( 15 ) e la decisione n. 911/19.09.2018 che approva le regole sulla nomina, proroga delle funzioni e revoca dei procuratori con funzioni esecutive nella SIRG ( 16 ).

44.

Tali decisioni sono state adottate sulla base della legge n. 207/2018. L’articolo 1, paragrafo 45 di detta legge ha introdotto, dopo l’articolo 88 della legge n. 304/2004, gli articoli da 881 a 889, che istituiscono la SIRG e ne stabiliscono le modalità di funzionamento. Ai sensi del nuovo articolo 885, paragrafo 12, «[l]e procedure di nomina, di proroga delle funzioni e di revoca delle funzioni dirigenziali ed esecutive all’interno della sezione saranno specificate con regolamento approvato dal plenum del Consiglio superiore della magistratura». Le due decisioni, di cui è chiesto l’annullamento nella causa in questione, sono state approvate sulla base di tale disposizione.

45.

Le ricorrenti hanno sostenuto l’incostituzionalità di queste due decisioni amministrative per contrasto con la disposizione della Costituzione rumena ai sensi della quale tale Stato membro è tenuto a rispettare gli obblighi ad esso incombenti in forza dei trattati di cui è parte (articolo 11 e articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione rumena). Le ricorrenti hanno altresì sostenuto che talune disposizioni degli atti legislativi impugnati sono contrarie ad atti di rango superiore, tra cui la legge, la Costituzione e il TFUE. Inoltre, le ricorrenti hanno fatto riferimento all’MCV. Esse ritengono che l’istituzione della SIRG incida direttamente sulle competenze della direzione nazionale anticorruzione (in prosieguo: la «DNA»), ente che, secondo le relazioni della Commissione, ha ottenuto importanti risultati nel quadro dell’MCV. L’istituzione della SIRG implica che decine di gravi casi di corruzione pendenti dinanzi alla DNA possono essere rinviati alla SIRG mediante la mera presentazione di denunce fittizie contro un magistrato, sopprimendo puramente e semplicemente una parte significativa dell’attività della DNA.

46.

Con la sentenza n. 33 del 23 gennaio 2018, la Curtea Constituțională României (Corte costituzionale rumena) ha esaminato le disposizioni della legge n. 207/2018 nell’ambito del controllo previo di costituzionalità. Essa ha ritenuto infondate le censure concernenti gli effetti dell’istituzione della SIRG sulle competenze della DNA e ha ritenuto che non vi fossero atti vincolanti del diritto dell’Unione idonei a suffragare le censure di incostituzionalità fondate sull’articolo 148, paragrafo 2 e 4 della Costituzione.

47.

Il giudice del rinvio rileva che l’istituzione della SIRG è stata criticata nelle relazioni del gruppo di Stati contro la corruzione (in prosieguo: il «GRECO») e della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (in prosieguo: la «Commissione di Venezia»). La Commissione ha fatto riferimento a tali documenti nell’ambito delle sue relazioni sull’MCV. Il giudice del rinvio afferma che, nei limiti in cui l’MCV e le relazioni elaborate nel quadro di tale meccanismo fanno sorgere un obbligo di adempimento a carico dello Stato, tale obbligo incomberebbe non soltanto all’autorità legislativa dello Stato, ma anche alle autorità amministrative (nella specie, il CSM, che adotta le norme di attuazione di diritto derivato), nonché agli organi giurisdizionali.

48.

Inoltre, il giudice del rinvio osserva che la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella sua sentenza n. 104 del 6 marzo 2018, ha dichiarato che il senso della decisione sull’MCV non è stato interpretato dalla Corte «in relazione al contenuto, alla natura e alla durata nel tempo della stessa, né al fine di stabilire se tali aspetti rientrino nell’ambito di applicazione del trattato di adesione». Pertanto, il giudice del rinvio ritiene che la definizione della controversia presupponga un chiarimento sulla natura e la forza giuridica di tali atti.

49.

In tali circostanze, la Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

50.

Il ricorrente, PJ, ha proposto un ricorso nel quadro di un contenzioso fiscale che il resistente, giudice in tale procedimento, ha respinto in quanto infondato. Il ricorrente riteneva che il resistente non avesse adempiuto il proprio obbligo di motivare la sua decisione entro il termine legale di 30 giorni, impedendo pertanto alla persona offesa di esperire mezzi di ricorso. Il ricorrente ha quindi presentato denuncia presso il Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Ufficio del pubblico ministero presso la Corte d’appello di Bucarest, Romania)], chiedendo che fosse fatta valere la responsabilità penale del resistente per il reato di abuso d’ufficio.

51.

Il procuratore del Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București [(Ufficio del pubblico ministero presso la Corte d’appello di Bucarest)] incaricato del caso ha disposto l’avvio di un procedimento penale che successivamente è stato archiviato a motivo dell’insussistenza dell’abuso addebitato al giudice. Il ricorrente ha inoltrato un reclamo contro la decisione di archiviazione del procedimento dinanzi al pubblico ministero gerarchicamente superiore.

52.

A seguito dell’entrata in vigore della legge n. 207/2018, ai sensi dell’articolo III di tale legge e conformemente all’articolo 881 della legge n. 304/2004, il Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București [(Ufficio del pubblico ministero presso la Corte d’appello di Bucarest)] ha rinviato il caso alla SIRG, poiché esso riguardava un membro di un organo giudiziario. Anche il procuratore capo aggiunto della SIRG ha ritenuto la denuncia infondata. Il ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi alla Curtea de Apel București (Corte d’appello di Bucarest) (giudice del rinvio) avverso l’ordinanza originaria dell’Ufficio del pubblico ministero presso detta Corte d’appello, come confermata con ordinanza del procuratore capo aggiunto della SIRG.

53.

Il giudice del rinvio chiarisce che esso potrebbe respingere o accogliere il ricorso. In quest’ultimo caso, la sua decisione comporterebbe l’annullamento delle ordinanze dei pubblici ministeri e il rinvio del caso alla procura. Conformemente alla sezione 21 della legge n. 304/2004, il pubblico ministero gerarchicamente superiore che ha esaminato la legittimità e il merito dell’ordinanza adottata dal pubblico ministero assegnato al caso era un membro della SIRG. Quindi, se il ricorso venisse accolto, tanto il pubblico ministero incaricato del caso quanto quello gerarchicamente superiore sarebbero membri della stessa sezione speciale SIRG.

54.

In tali circostanze, il giudice a quo ritiene di dover appurare se il diritto dell’Unione osti alla normativa nazionale istitutiva della SIRG. Il giudice del rinvio ricorda che la relazione del 2018 sull’MCV della Commissione raccomandava di «[s]ospendere immediatamente l’attuazione delle leggi sulla giustizia e dei successivi decreti d’urgenza» e di «[r]ivedere le leggi sulla giustizia tenendo pienamente conto delle raccomandazioni formulate nel quadro dell’MCV e delle raccomandazioni della Commissione di Venezia e del gruppo GRECO».

55.

Il giudice del rinvio osserva che, qualora la Corte ritenga che l’articolo 67, paragrafo 1, TFUE, la prima frase dell’articolo 2 TUE e la prima frase dell’articolo 9 TUE ostino alla normativa nazionale in questione, esso dovrebbe dichiarare nulli tutti gli atti procedurali adottati dalla SIRG nel procedimento principale. Il giudice del rinvio dovrebbe altresì tener conto della risposta fornita dalla Corte nella designazione della divisione della procura competente, nell’ipotesi in cui il ricorso fosse accolto.

56.

In tali circostanze, la Curtea de Apel București (Corte d’appello di Bucarest, Romania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre le seguenti questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia:

57.

Con quattro denunce presentate nel dicembre 2015 e nel febbraio 2016, SO, il ricorrente, ha denunciato la commissione, da parte di quattro pubblici ministeri, del reato di abuso d’ufficio, nonché, da parte di un avvocato del foro di Brașov, del reato di traffico d’influenze. In seguito, il ricorrente ha presentato denuncia nei confronti di due giudici della Judecătoria Brașov (Tribunale di primo grado di Brașov, Romania) e del Tribunalul Brașov (Tribunale superiore di Brașov, Romania), sostenendo che essi appartenevano a un’organizzazione criminale e che si erano pronunciati in senso sfavorevole al ricorrente in diversi procedimenti.

58.

Con ordinanza dell’8 settembre 2017, la sezione per la lotta ai reati assimilati ai reati di corruzione della DNA ha disposto l’archiviazione.

59.

Il ricorrente ha presentato un ricorso avverso l’ordinanza dell’8 settembre al pubblico ministero gerarchicamente superiore, il procuratore capo della Sezione per la lotta ai reati assimilati ai reati di corruzione nell’ambito della DNA. Con ordinanza del 20 ottobre 2017, quest’ultimo ha respinto il ricorso in quanto infondato.

60.

L’11 settembre 2018, il ricorrente ha proposto un ricorso avverso l’ordinanza originaria, come confermata dall’ordinanza del 20 ottobre 2017 dinanzi alla Curtea de Apel Brașov (Corte d’appello di Brașov, Romania), giudice del rinvio.

61.

Il giudice del rinvio afferma che, poiché il procedimento dinanzi ad esso richiede la partecipazione di un pubblico ministero alle udienze, un pubblico ministero della DNA vi ha inizialmente preso parte. A seguito dell’entrata in vigore delle modifiche alla legge n. 304/2004 e della sentenza n. 3 dell’Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia) del 26 febbraio 2019, il pubblico ministero della DNA è stato sostituito, nelle udienze, da un procuratore del Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov [Ufficio del pubblico ministero presso la Corte di appello di Brașov, Romania)].

62.

Il giudice del rinvio chiarisce che il proseguimento del procedimento principale comporta la partecipazione dei pubblici ministeri della SIRG. Inoltre, nel caso in cui si accertasse che il ricorso del ricorrente è fondato, il giudice del rinvio dovrebbe rinviare la causa alla SIRG per l’esercizio dell’azione penale. In tali circostanze, il giudice del rinvio reputa necessario accertare se il diritto dell’Unione osti alla normativa nazionale istitutiva della SIRG, tenuto conto della relazione del 2018 sull’MCV della Commissione. Più precisamente, nel caso in cui la Corte ritenesse che le relazioni sull’MCV abbiano natura vincolante, il giudice del rinvio chiede chiarimenti sulla portata di tale obbligo e se esso riguardi unicamente le conclusioni di tali relazioni o se il giudice nazionale debba tener conto anche dei rilievi ivi contenuti, compresi quelli provenienti dai documenti della Commissione di Venezia e del GRECO.

63.

Per questi motivi, la Curtea de Apel Brașov (Corte di appello di Brașov, Romania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

64.

I ricorrenti nella presente causa sono l’associazione «Forum dei giudici», l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» e OL, una persona fisica (in prosieguo: i «ricorrenti»).

65.

Il 23 gennaio 2019 i ricorrenti hanno proposto dinanzi alla Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești) un ricorso di annullamento avverso l’ordinanza n. 252, del 23 ottobre 2018, del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie –– Procurorul General al României (procuratore generale dell’Ufficio del pubblico ministero presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia; in prosieguo: il «convenuto») ( 17 ). Tale ordinanza concerne l’organizzazione e il funzionamento della SIRG. Essa è stata emessa sulla base della legge n. 207/2018, che ha istituito la SIRG, in applicazione dell’articolo II, paragrafi 10 e 11, del decreto d’urgenza n. 90/2018.

66.

I ricorrenti hanno sostenuto in primo luogo che tale ordinanza è incostituzionale per contrasto con le disposizioni della Costituzione rumena ai sensi delle quali tale Stato membro è tenuto a rispettare gli obblighi ad esso incombenti in forza dei trattati di cui è parte (articolo 11 e articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione rumena). In secondo luogo, essi hanno contestato il testo dell’ordinanza a motivo del fatto che talune sue disposizioni sarebbero contrarie ad atti normativi di rango superiore (la legge, la Costituzione, il Trattato sull’Unione europea). Più precisamente, i ricorrenti hanno sostenuto che tale ordinanza non tiene conto delle raccomandazioni formulate dalla Commissione nelle relazioni elaborate nell’ambito dell’MCV.

67.

In tali circostanze, e seguendo un ragionamento analogo a quello del giudice del rinvio nella causa C‑127/19, la Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești, Romania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

68.

Con decisione del presidente della Corte del 21 marzo 2019, le cause C‑83/19, C‑127/19 e C‑195/19 sono state riunite. Inoltre, con la stessa decisione è stata respinta la domanda dei giudici del rinvio in dette cause diretta a sottoporre queste ultime al procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, ma è stata disposta la trattazione in via prioritaria delle tre cause ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 3, di detto regolamento di procedura.

69.

Con lettere, rispettivamente, dell’11 e del 20 febbraio 2019, le ricorrenti nelle cause C‑83/19 e C‑127/19 hanno chiesto l’adozione di provvedimenti provvisori ai sensi dell’articolo 279 TFUE e dell’articolo 160, paragrafi 2 e 7, del regolamento di procedura. La Corte ha risposto di non essere competente ad adottare siffatti provvedimenti nell’ambito di un procedimento pregiudiziale.

70.

A seguito della decisione dell’8 febbraio 2019 della Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova, Romania), il Tribunalul Olt (Tribunale superiore di Olt), con ordinanza del 12 febbraio 2019, ha disposto il trasferimento del procedimento principale nella causa C‑83/19 al Tribunalul Mehedinți (Tribunale superiore di Mehedinți, Romania). Il Tribunalul Olt (Tribunale superiore di Olt) ha tuttavia informato la Corte che sono stati mantenuti tutti gli atti processuali, compreso il rinvio pregiudiziale. A seguito della decisione del 10 giugno 2020 dell’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Alta Corte di cassazione e di giustizia), la Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești) ha disposto il trasferimento del procedimento principale nella causa C‑127/19 alla Curtea de Apel Alba Iulia (Corte d’appello di Alba Iulia, Romania). La Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești) ha informato la Corte che sono stati mantenuti tutti gli atti processuali.

71.

Anche il giudice del rinvio nella causa C‑355/19 ha richiesto l’applicazione del procedimento accelerato. Tale richiesta è stata respinta con decisione del presidente della Corte del 27 giugno 2019. Con decisione del presidente della Corte del 18 settembre 2019, è stata disposta la trattazione in via prioritaria di tale causa così come della causa C-291/19.

72.

Nelle cause C‑83/19, C‑127/19 e C‑195/19 l’ispettorato giudiziario, i governi belga, dei Paesi Bassi, polacco e rumeno, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte. Il governo svedese ha depositato osservazioni scritte nelle cause C‑83/19 e C‑127/19. Il CSM e l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» hanno presentato osservazioni scritte nella causa C‑127/19.

73.

Nella causa C‑291/19, i governi dei Paesi Bassi, polacco, rumeno e svedese, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte.

74.

Nella causa C‑355/19, l’associazione «Forum dei giudici», il Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Procuratore generale della procura presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia; in prosieguo: il «procuratore generale»), i governi dei Paesi Bassi, polacco, rumeno e svedese, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte.

75.

Il 20 e il 21 gennaio 2020 si è svolta un’udienza di discussione comune, nel corso della quale le seguenti parti interessate hanno presentato osservazioni orali: l’associazione «Forum dei giudici» l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri», il Consiglio superiore della magistratura, OL, il procuratore generale, i governi belga, danese, dei Paesi Bassi, rumeno e svedese, nonché la Commissione europea.

76.

Le presenti conclusioni sono articolate come segue: inizierò esaminando le eccezioni di irricevibilità sollevate nelle diverse cause sottoposte alla Corte (A). In seguito, individuerò il contesto normativo dell’Unione applicabile nonché i criteri alla luce dei quali deve essere effettuata l’analisi nelle presenti cause (B). Quindi, procederò all’esame delle disposizioni nazionali di cui trattasi (C).

77.

Diverse parti interessate, che hanno presentato osservazioni nelle diverse cause, hanno sostenuto che la Corte non dovrebbe rispondere a talune o ad alcuna delle questioni proposte con rinvio pregiudiziale nelle presenti cause. I principali «temi» sollevati per quanto concerne le varie cause potrebbero essere sostanzialmente «raggruppati» come aventi ad oggetto obiezioni legate all’assenza di competenza dell’Unione nei settori di cui alle questioni sottoposte, in particolare i) l’organizzazione interna dei sistemi giudiziari; ii) l’incompetenza della Corte a interpretare la decisione sull’MCV; iii) l’irrilevanza delle risposte sollecitate alla Corte ai fini della soluzione dei procedimenti principali dinanzi ai giudici del rinvio; e iv) la circostanza che alcune delle questioni proposte sarebbero divenute prive di oggetto.

78.

Tutte queste obiezioni sono state sollevate per eccepire la ricevibilità delle questioni proposte. Tuttavia, mi sembra che gli argomenti relativi, da un lato, all’assenza di competenza dell’Unione nel settore dell’organizzazione dei sistemi giudiziari degli Stati membri e, dall’altro, alla natura giuridica dell’MCV, riguardino già di per sé, in realtà, l’accertamento della competenza giurisdizionale della Corte.

79.

Inoltre, tali elementi riguardanti la competenza giurisdizionale si sovrappongono ampiamente all’analisi sostanziale di dette disposizioni. La questione se le disposizioni nazionali di cui trattasi nelle presenti cause, concernenti l’organizzazione del sistema giudiziario, rientrino nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione è indissolubilmente legata alle risposte da fornire alle questioni proposte, che riguardano specificamente la portata, i requisiti e gli effetti degli articoli 2 e 19, paragrafo 1, TUE nonché dell’articolo 47 della Carta ( 18 ). Come osservato dalla Corte nella sentenza A.K. e a., in relazione ad argomenti simili, tali questioni vertono sull’interpretazione delle disposizioni di cui trattasi e rientrano parimenti per tale motivo, nella competenza della Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE ( 19 ).

80.

Per tali ragioni, mi occuperò di entrambe tali obiezioni alla competenza giurisdizionale della Corte qui di seguito, nella sezione B delle presenti conclusioni, in cui individuerò le disposizioni effettivamente applicabili nelle presenti cause e il tipo di esame necessario. Nella presente sezione A esaminerò soltanto quelle che sembrano effettivamente essere eccezioni di irricevibilità, sollevate da varie parti in relazione alle singole questioni proposte in ciascuna causa.

81.

Rilevo che il governo rumeno ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, l’irricevibilità di gran parte delle questioni proposte, in tutte le cause sottoposte alla Corte ( 20 ). Tuttavia, in udienza, la posizione di tale governo è sostanzialmente cambiata, circostanza che, per quanto mi è dato sapere, è dovuta al fatto che, nel frattempo, a seguito di una modifica del governo a livello nazionale, anche la politica del nuovo governo ha subito un cambiamento ( 21 ).

82.

Tuttavia, il governo rumeno non ha espressamente ritirato, in udienza, le sue osservazioni scritte e gli argomenti ivi presentati concernenti la ricevibilità. Pertanto, ritengo che la Corte resti tenuta a rispondere agli argomenti dedotti dal governo rumeno nelle sue osservazioni scritte concernenti la ricevibilità.

83.

In tale sezione, a titolo di premessa comune alle singole cause, è utile ricordare che, conformemente a una giurisprudenza costante, spetta soltanto al giudice nazionale, che si assume la responsabilità della pronuncia giurisdizionale nel procedimento principale, valutare sia la necessità sia la rilevanza delle questioni proposte. Se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi. Le questioni sottoposte in via pregiudiziale godono di una presunzione di rilevanza. Di conseguenza, la Corte rifiuta di statuire soltanto qualora, segnatamente, non siano rispettati i requisiti di cui all’articolo 94 del regolamento di procedura o appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcuna relazione con i fatti o qualora le questioni siano di natura teorica ( 22 ). Valuterò le eccezioni concernenti la ricevibilità nelle presenti cause alla luce di tali principi.

84.

Contro la ricevibilità del presente rinvio sono state opposte due serie di eccezioni. La prima attiene all’assenza di necessità o rilevanza delle questioni proposte ai fini del procedimento principale. La seconda concerne l’affermazione secondo cui tale causa sarebbe divenuta priva di oggetto.

85.

In primo luogo, l’ispettorato giudiziario ha sostenuto che le questioni proposte nella causa C‑83/19 non sono pertinenti ai fini della decisione della controversia principale. Tale argomento è stato parimenti dedotto, per quanto riguarda la prima e la seconda questione, dal governo rumeno nelle sue osservazioni scritte, nelle quali esso rileva altresì che il giudice del rinvio non avrebbe spiegato le ragioni per le quali riteneva che il rinvio pregiudiziale fosse necessario.

86.

In secondo luogo, la Commissione ha sostenuto che il procedimento principale è divenuto privo di oggetto e che, pertanto, le questioni non sono più rilevanti. Essa sostiene che, il 15 maggio 2019, il sig. Netejoru è stato nominato ispettore capo dell’ispettorato giudiziario dal plenum del CSM, per un nuovo mandato di tre anni, sulla base delle disposizioni della legge n. 317/2004. La Commissione ritiene che le questioni abbiano quindi perso la loro rilevanza. La nomina ex post della stessa persona, a seguito dell’organizzazione di un regolare concorso, pone fine a qualsiasi ingerenza nell’indipendenza del potere giudiziario da parte del potere esecutivo.

87.

Per quanto riguarda l’assenza di legittimazione del sig. Netejoru a rappresentare l’ispettorato giudiziario prima del 15 maggio 2019, ivi compresa la data delle osservazioni da egli presentate in nome dell’ispettorato giudiziario, la Commissione ritiene che la situazione potrebbe essere sanata mediante l’articolo 82, paragrafo 1, del Codul de procedură civilă al României (codice di procedura civile rumeno). Tale disposizione prevede che «[q]uando il giudice constata la mancanza di prove dei poteri di rappresentanza della persona che ha agito in nome di una parte, concede un breve termine per la messa in conformità (…)». Di conseguenza, le questioni sottoposte in via pregiudiziale avrebbero natura ipotetica e dovrebbero essere respinte in quanto irricevibili.

88.

A mio avviso, nessuna delle eccezioni di irricevibilità è convincente.

89.

In primo luogo, il giudice del rinvio ha spiegato quale sia la rilevanza delle questioni proposte ai fini del procedimento principale. Dall’ordinanza di rinvio risulta che il giudice nazionale è tenuto a pronunciarsi in via preliminare, in applicazione delle norme processuali nazionali, sulle eccezioni processuali idonee a rendere superflui l’acquisizione delle prove o l’esame del merito ( 23 ). In tale fase, il procedimento principale è stato interrotto precisamente in ragione di siffatta eccezione processuale, basata sulla circostanza che il sig. Netejoru, il quale nella sua qualità di ispettore capo, in applicazione del decreto d’urgenza n. 77/2018, ha firmato il controricorso in rappresentanza dell’ispettorato giudiziario, non aveva i poteri di rappresentanza pertinenti.

90.

È assai chiaro l’«effetto domino» che una risposta eventualmente fornita dalla Corte potrebbe produrre sul procedimento nazionale. Se il giudice del rinvio dovesse accogliere le eccezioni preliminari, ciò condurrebbe all’esclusione degli atti della difesa e, conseguentemente, delle prove e delle eccezioni ivi dedotte. È evidente che tale decisione avrebbe ripercussioni sulla definizione della controversia principale nel procedimento nazionale, con riguardo alla domanda presentata dall’associazione «Forum dei giudici» diretta ad ottenere che sia intimato all’ispettorato giudiziario di divulgare talune informazioni.

91.

Riconosco che il contenuto delle questioni pregiudiziali proposte nella presente causa è, di fatto, un poco distante dall’oggetto principale del procedimento nazionale, che rimane l’azione relativa alla richiesta di informazioni. Inoltre, sviluppare sostanzialmente la questione della nomina potenzialmente problematica dell’ispettore capo dell’ispettorato giudiziario nell’ambito di un siffatto procedimento principale, può apparire un poco artificioso.

92.

Tuttavia, la controversia per la quale si chiede una pronuncia della Corte ha ad oggetto la questione preliminare dei poteri di rappresentanza del sig. Netejoru, sollevata in via incidentale nel procedimento principale. Il fatto che tale procedimento verta su una questione incidentale non determina l’irrilevanza e, pertanto, l’irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. Infatti, la Corte, nel valutare se una questione sottopostale sia necessaria per consentire al giudice del rinvio di «emanare la sua sentenza» ai sensi dell’articolo 267, secondo comma, TFUE, ha accolto un’interpretazione ampia di tale nozione. Essa comprende, segnatamente, «tutta la procedura che conduce alla decisione del giudice del rinvio, affinché la Corte sia in grado di conoscere dell’interpretazione di tutte le disposizioni procedurali del diritto dell’Unione che il giudice del rinvio è tenuto ad applicare per emanare la sua sentenza» ( 24 ). Tale interpretazione ha reso possibile considerare ricevibili questioni procedurali concernenti l’intero iter di creazione della sentenza, comprese tutte le questioni relative all’onere delle spese del procedimento o all’assunzione delle prove ( 25 ). Inoltre, in passato, la Corte si è tradizionalmente dimostrata alquanto generosa nell’astenersi dall’esaminare con eccessivo dettaglio la prossimità sostanziale delle questioni proposte con il procedimento principale ( 26 ).

93.

In secondo luogo, anche l’eccezione sollevata dalla Commissione deve essere respinta. È vero che, secondo una giurisprudenza costante, il procedimento pregiudiziale presuppone la pendenza di una controversia dinanzi al giudice nazionale ( 27 ). Ciò implica che, se l’oggetto della controversia è venuto meno, rendendo in tal modo le questioni proposte ipotetiche o prive di nesso con una controversia concreta, la Corte decide che non occorre statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale ( 28 ).

94.

Tuttavia, nella presente causa, nessun elemento del fascicolo dinanzi alla Corte indica che l’eccezione preliminare nel procedimento principale o lo stesso procedimento principale siano divenuti privi di oggetto. Non vi è conferma che la successiva nomina legittima del sig. Netejoru alla funzione di ispettore capo abbia avuto conseguenze sulla validità degli atti di rappresentanza compiuti prima di tale nomina.

95.

Pur apprezzando l’assistenza della Commissione nell’individuazione del diritto nazionale potenzialmente applicabile alla questione, non spetta alla Corte interpretare tali disposizioni. Inoltre, dall’ordinanza di rinvio risulta che il giudice del rinvio ritiene di doversi pronunciare sull’eccezione processuale sollevata dalla ricorrente e di dover valutare la legittimità della rappresentanza dell’ispettorato giudiziario al momento del deposito del controricorso ( 29 ). In tale prospettiva, la cui correttezza può essere accertata unicamente dal giudice o dai giudici del rinvio, la circostanza che una determinata persona sia stata nominata nella stessa posizione successivamente a tale momento non può avere l’effetto di sanare la precedente assenza dei poteri di rappresentanza.

96.

Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che le questioni pregiudiziali nella causa C‑83/19 siano, di fatto, ricevibili.

97.

Nella causa C‑127/19, il governo rumeno ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, che le questioni prima, seconda e terza, relative alla natura giuridica e agli effetti della decisione sull’MCV, non hanno alcun nesso con l’oggetto del procedimento principale. Analogamente, ma sollevando un’eccezione generale di irricevibilità di tutte le questioni sollevate nella causa C‑127/19, il CSM ha sostenuto che le questioni proposte dal giudice del rinvio non vertono sull’interpretazione del diritto dell’Unione, ma invitano la Corte ad applicare tale diritto alla controversia di cui trattasi e sono dirette ad ottenere un parere consultivo su disposizioni nazionali. In udienza, il CSM ha aggiunto che le questioni non sono rilevanti rispetto all’oggetto del procedimento principale, che verte sulla legittimità dei due atti amministrativi adottati dal CSM, e non sulla legge istitutiva della SIRG. Poiché il giudice del rinvio non è competente per quanto concerne l’analisi del diritto nazionale, compiuta nel procedimento pendente dinanzi alla Curtea Constituțională a României (Corte costituzionale rumena), a suo parere le questioni devono essere dichiarate irricevibili.

98.

Nella causa C‑355/19, il governo rumeno ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, che il giudice del rinvio non ha dimostrato la rilevanza delle questioni prima, seconda e quarta ai fini del procedimento principale.

99.

La causa C‑127/19 verte sull’annullamento delle decisioni nn. 910 e 911 del plenum del CSM, del 19 settembre 2018. Il giudice del rinvio precisa che tali atti sono stati adottati al fine di attuare le modifiche introdotte dalla legge n. 207/2018 e che essi mirano quindi a facilitare il funzionamento della SIRG. In tale contesto, il giudice del rinvio ritiene necessario chiarire l’interpretazione dell’MCV, degli articoli 2, 4, paragrafo 3, e 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE nonché dell’articolo 47 della Carta al fine di pronunciarsi sulla compatibilità con tali disposizioni dell’istituzione della SIRG mediante la legge n. 207/2018. Tale legge costituisce il fondamento giuridico degli atti di cui si chiede l’annullamento nel procedimento principale.

100.

Tali spiegazioni dimostrano la sussistenza di un chiaro nesso funzionale tra gli atti di cui trattasi nel procedimento principale e la legge n. 207/2018, istitutiva della SIRG. L’accertamento dell’incompatibilità dell’istituzione della SIRG con il diritto dell’Unione avrebbe un impatto inevitabile sulla valutazione degli atti amministrativi controversi nel procedimento principale. In breve, l’incompatibilità della normativa di base determinerebbe l’incompatibilità degli atti di attuazione successivi.

101.

A mio avviso, ciò dimostra chiaramente la rilevanza delle questioni pregiudiziali proposte nella causa C‑127/19 ai fini del ricorso di annullamento dinanzi al giudice del rinvio nel procedimento principale. Le eccezioni di irricevibilità sollevate nella presente causa devono pertanto essere respinte.

102.

Analogamente, la causa C‑355/19 verte sull’annullamento di un atto amministrativo adottato al fine di attuare le modifiche introdotte dalla legge n. 207/2018 e di consentire il funzionamento della SIRG. In tale contesto, il giudice del rinvio ritiene necessario chiarire l’interpretazione dell’MCV, degli articoli 2, 4, paragrafo 3, e 19, paragrafo 1, TUE nonché dell’articolo 47 della Carta al fine di pronunciarsi sulla compatibilità di tali disposizioni con l’istituzione della SIRG mediante la legge n. 207/2018, che è all’origine dell’adozione degli atti di cui si chiede l’annullamento nel procedimento principale.

103.

Tali questioni sono ricevibili per gli stessi motivi esposti in relazione alla causa C‑127/19: trattasi, anche in questo caso, della logica dell’attuazione. Se, di fatto, il fondamento normativo, ossia l’istituzione della SIRG mediante la legge n. 207/2018, dovesse essere dichiarato incompatibile, l’atto amministrativo di cui trattasi nel procedimento principale, adottato per la sua attuazione, condividerebbe lo stesso destino.

104.

Di conseguenza, anche le questioni prima, seconda e quarta nella causa C‑355/19 sono ricevibili.

105.

Nelle sue osservazioni scritte, il governo rumeno ha contestato la ricevibilità della prima questione nella causa C‑195/19 nonché delle questioni prima, seconda e terza nella causa C‑291/19. Secondo tale governo, le questioni relative alla natura giuridica della decisione sull’MCV e delle relazioni della Commissione non sono rilevanti ai fini del procedimento principale in tali cause.

106.

La causa C‑195/19 riguarda una controversia pendente concernente la responsabilità penale di un giudice. Il giudice del rinvio precisa che, in caso di accoglimento dell’impugnazione, sia il pubblico ministero incaricato del caso, sia il pubblico ministero gerarchicamente superiore che supervisiona l’operato del primo sarebbero membri della stessa sezione, la SIRG. È in tale contesto che il giudice del rinvio ritiene di dover esaminare se il diritto dell’Unione osti alla normativa nazionale istitutiva della SIRG. A tal fine esso si interroga sulla compatibilità di tale normativa nazionale con l’MCV e, nell’ambito della seconda questione nella causa C‑195/19, anche con l’articolo 2 TUE. Il giudice nazionale osserva che, se si accertasse che il diritto dell’Unione osta alla normativa nazionale istitutiva della SIRG, tale constatazione lo condurrebbe ad annullare tutti gli atti processuali compiuti dalla SIRG nel procedimento principale. Il giudice del rinvio dovrà altresì tener conto della risposta fornita dalla Corte al momento della designazione della sezione della procura competente, nell’ipotesi di accoglimento del ricorso.

107.

Tali ragioni dimostrano chiaramente la rilevanza della prima e della seconda questione nella causa C‑195/19 ai fini del procedimento principale, nella misura in cui la seconda questione concerne l’articolo 2 TUE.

108.

Per quanto riguarda la ricevibilità della prima, della seconda e della terza questione nella causa C‑291/19, il giudice del rinvio ha giustificato la rilevanza delle questioni sollevate in tale causa con il fatto che la prosecuzione del procedimento principale implica la partecipazione dei procuratori della SIRG. Occorre quindi verificare se il diritto dell’Unione osti o meno alla normativa nazionale istitutiva della SIRG. Nel caso in cui si accertasse che la denuncia del ricorrente è fondata, il giudice del rinvio dovrebbe rinviare la causa alla SIRG per l’esercizio dell’azione penale.

109.

Alla luce di tali precisazioni, per le stesse ragioni appena esposte rispetto alla prima questione e, parzialmente, alla seconda questione di cui alla causa C‑195/19, ritengo che anche la prima, la seconda e la terza questione nella causa C‑291/19 siano ricevibili.

110.

Concordo tuttavia con il governo rumeno sul fatto che la seconda questione nella causa C‑195/19, nella parte in cui riguarda l’articolo 9 TUE e l’articolo 67, paragrafo 1, TFUE, nonché la terza questione in tale causa, debbano essere dichiarate irricevibili. Per quanto riguarda la terza questione nella causa C‑195/19, il governo rumeno ha sostenuto che una questione concernente la circostanza se il principio del primato [del diritto dell’Unione] osti a una normativa nazionale che consente alla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) di disapplicare tale principio mediante decisioni non impugnabili riveste un carattere «teorico e generale» e, in quanto tale, non presenta alcun nesso con l’oggetto del procedimento principale.

111.

Per quanto riguarda la seconda questione nella causa C‑195/19, l’ordinanza di rinvio non contiene alcuna spiegazione che dimostri in che modo, specificamente, l’articolo 9 TUE (il quale sancisce il principio di uguaglianza dei cittadini dell’Unione) e l’articolo 67, paragrafo 1, TFUE (ai sensi del quale l’Unione costituisce uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia) potrebbero essere pertinenti nella causa in questione. Quindi, nella misura in cui richiama tali disposizioni, la questione non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, è indispensabile che il giudice nazionale fornisca un minimo di spiegazioni sui motivi della scelta delle disposizioni del diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione e sul nesso a suo avviso intercorrente tra tali disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito ( 30 ).

112.

La terza questione nella causa C‑195/19 presenta, a mio avviso, dallo stesso vizio, nonché un altro vizio ad essa specifico. In primo luogo, anche tale questione, come correttamente rilevato dal governo rumeno, è lungi dal rispettare i requisiti di cui all’articolo 94 del regolamento di procedura. Con tale questione si chiede, in sostanza, se il principio del primato osti a una normativa nazionale che consente alla Curtea Constituțională (Corte costituzionale), in sostanza, di violare, di fatto, tale principio mediante decisioni non impugnabili. Tuttavia, in nessun punto nell’ordinanza di rinvio si fa riferimento a specifiche disposizioni, né al motivo per cui esse siano problematiche. Il giudice del rinvio si è limitato a citare alcuni estratti di sentenze della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nelle quali tale giudice prende posizione sull’MCV in varie cause, senza fornire alcun contesto né alcuna spiegazione sulla questione se tali sentenze vertano su disposizioni nazionali connesse al procedimento principale.

113.

In secondo luogo, tale questione, così come formulata, reca altresì una valutazione implicita (non del tutto lusinghiera, in realtà) della giurisprudenza della Curtea Constituțională (Corte costituzionale), invitando la Corte a confermare una certa lettura di tale giurisprudenza in vari procedimenti non correlati, dai quali sono estratte (selettivamente) e fornite scarse informazioni e, in tal modo, mettere in dubbio l’autorità istituzionale di un giudice nazionale di rango superiore. Tuttavia, non è certamente questo il ruolo della Corte nel procedimento di rinvio pregiudiziale ( 31 ).

114.

Di conseguenza, ritengo che la seconda questione proposta nella causa C‑195/19, nella parte in cui riguarda l’articolo 9 TUE e l’articolo 67, paragrafo 1, TFUE, nonché la terza questione proposta nella medesima causa siano irricevibili.

115.

Ritengo che la seconda questione pregiudiziale nella causa C‑195/19, nella parte in cui si riferisce all’articolo 9 TUE e all’articolo 67, paragrafo 1, TFUE, nonché la terza questione pregiudiziale in tale causa, debbano essere dichiarate irricevibili. Le restanti questioni proposte nelle cinque presenti cause sono, a mio avviso, ricevibili.

116.

Tuttavia, per motivi di chiarezza, raggrupperò tutte le questioni proposte nelle presenti cause in questioni concernenti il diritto applicabile che, una volta risolte, forniranno il contesto dei due elementi di merito affrontati nelle presenti cause.

117.

In primo luogo, i giudici del rinvio nelle presenti cause hanno formulato le loro questioni con riferimento a diversi atti di diritto dell’Unione. Da un lato, vi sono questioni relative alla natura, al valore giuridico e agli effetti dell’MCV ( 32 ), nonché alla questione se la normativa nazionale di cui trattasi rientri nell’ambito di applicazione di tale meccanismo ( 33 ). Dall’altro lato, le questioni proposte vertono altresì sull’interpretazione dell’articolo 47 della Carta nonché dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e degli articoli 2 e 4, paragrafo 3, TUE ( 34 ).

118.

In secondo luogo, tali questioni, vertenti sul contesto normativo di analisi appropriato, sono poste al fine di ottenere un’interpretazione del diritto dell’Unione che consenta ai giudici nazionali di valutare la compatibilità delle disposizioni nazionali di cui trattasi, concernenti la nomina ad interim dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario ( 35 ) e l’istituzione della SIRG ( 36 ) con le suddette norme dell’Unione.

119.

Nella restante parte delle presenti conclusioni, esaminerò quindi, in un primo momento, le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione (la decisione sull’MCV, l’articolo 47 della Carta, gli articoli 2 e 19, paragrafo 1, TUE) e i criteri da esse fissati ai fini delle presenti cause (B). In seguito, applicherò i requisiti derivanti da tali disposizioni nel contesto delle disposizioni nazionali di cui trattasi, al fine di assistere i giudici del rinvio sulle questioni di merito pendenti dinanzi ad essi (C).

120.

Le varie ordinanze di rinvio in tutti i procedimenti esaminate nelle presenti conclusioni hanno sollevato diverse questioni concernenti la natura, il valore giuridico e gli effetti della decisione sull’MCV nonché delle relazioni adottate sulla base di quest’ultima.

121.

In primo luogo, i giudici del rinvio chiedono se la decisione sull’MCV e le relazioni della Commissione adottate sulla base di essa siano atti compiuti dalle istituzioni dell’Unione ai sensi dell’articolo 267 TFUE e se la Corte sia competente ad interpretarle ( 37 ). In secondo luogo, essi chiedono se il contenuto, la natura e la durata nel tempo dell’MCV rientrino nell’ambito di applicazione del trattato di adesione ( 38 ). In terzo luogo essi desiderano sapere se i requisiti stabiliti dall’MCV ( 39 ) e dalle relazioni della Commissione nel contesto dell’MCV siano vincolanti ( 40 ). In quarto luogo, essi chiedono altresì se l’articolo 2 TUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, debba essere interpretato nel senso che l’obbligo, per la Romania, di rispettare i requisiti imposti dalle relazioni elaborate nel quadro dell’MCV rientri nell’obbligo dello Stato membro di rispettare i principi dello Stato di diritto ( 41 ) e se tale obbligo includa la nomina ad interim dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario ( 42 ), nonché l’istituzione della SIRG ( 43 )

122.

Esaminerò l’insieme di tali questioni nel modo esposto nel prosieguo. In primo luogo, confermerò che la decisione sull’MCV e le relazioni adottate dalla Commissione sulla base di essa costituiscono, di fatto, atti dell’Unione europea (a). In secondo luogo, esaminerò la questione se il trattato di adesione costituisca la base giuridica corretta della decisione sull’MCV (b). In terzo luogo, mi occuperò della questione del valore giuridico e degli effetti dell’MCV e delle relazioni della Commissione adottate nel suo contesto (c). In quarto luogo, concluderò la presente sezione verificando se le misure nazionali di cui alle presenti cause rientrino nell’ambito di applicazione dell’MCV (d).

123.

Tutte le parti interessate, ad eccezione del CSM, che hanno presentato osservazioni su tale punto ( 44 ), concordano nel ritenere che tale questione debba essere risolta in senso affermativo. Il CSM ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, che la decisione sull’MCV costituisce uno strumento di cooperazione della Commissione, e non un atto legislativo che possa rientrare nella competenza della Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Tuttavia, in udienza, tale organismo ha precisato che la decisione sull’MCV è un atto vincolante, sebbene non siano vincolanti le raccomandazioni in essa contenute.

124.

A mio avviso, non vi è alcun dubbio che, indipendentemente dalla questione concernente il carattere eventualmente vincolante della decisione sull’MCV e delle relazioni adottate sulla base di essa, tanto l’una quanto le altre costituiscono atti di diritto dell’Unione, e che la Corte è competente a interpretare nell’ambito del procedimento pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE.

125.

In primo luogo, la decisione sull’MCV costituisce una decisione ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE. Essa è stata adottata dalla Commissione sulla base degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione. Non vedo, pertanto, in che modo possa escludersi che si tratti di un «att[o] compiut[o] dalle istituzioni» ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

126.

In secondo luogo, ciò vale anche per le relazioni adottate dalla Commissione sulla base della decisione sull’MCV. Ribadisco, tralasciando la questione concernente la loro natura (non) vincolante, che è un problema distinto, che l’articolo 267 TFUE attribuisce alla Corte la competenza a statuire, in via pregiudiziale, sulla validità e sull’interpretazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, senza alcuna eccezione ( 45 ). La competenza della Corte non è quindi limitata agli atti dotati di effetti vincolanti ( 46 ), come confermato nelle varie occasioni in cui la Corte si è pronunciata sull’interpretazione di raccomandazioni o di altri atti atipici di soft law in pronunce pregiudiziali ( 47 ).

127.

Di conseguenza, occorre rispondere alla prima questione nelle cause C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 e C‑355/19 che la decisione sull’MCV nonché le relazioni adottate dalla Commissione su tale base costituiscono atti compiuti da un’istituzione dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 267 TFUE e sulla cui interpretazione la Corte può pertanto essere chiamata a pronunciarsi ai sensi di tale disposizione.

128.

Con diverse questioni pregiudiziali, tra quelle proposte, si chiede se «il contenuto, la natura e la durata nel tempo» dell’MCV rientrino «nell’ambito di applicazione del trattato di adesione» ( 48 ). A mio avviso, tali questioni mirano, in sostanza, a chiarire se la decisione sull’MCV, tenuto conto della sua natura, portata e forma attuali, poteva essere validamente fondata sul trattato di adesione. Così formulata, la questione di interpretazione si approssima notevolmente a una velata contestazione della validità di un atto di diritto dell’Unione ( 49 ).

129.

Sulla base degli argomenti dedotti nel corso del presente procedimento, non vedo alcuna ragione per cui l’attuale decisione sull’MCV non avrebbe potuto essere adottata sulla base del trattato di adesione e dell’atto di adesione della Romania e della Bulgaria. Ciò vale per la sua base giuridica formale (1), per il suo contenuto e i suoi obiettivi (2) nonché per la sua durata (3).

130.

Per quanto riguarda la sua base giuridica formale, la decisione sull’MCV è stata adottata a titolo di misura di salvaguardia sulla base degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione. L’articolo 4, paragrafo 3, del trattato di adesione autorizza le istituzioni dell’Unione ad adottare le misure previste, inter alia, agli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione, prima dell’adesione degli Stati membri interessati. Ai sensi di tali disposizioni, note come «clausole di salvaguardia», tali misure entrano in vigore con riserva dell’entrata in vigore del trattato di adesione e alla data di quest’ultima. L’articolo 2, paragrafo 2, del trattato di adesione stabilisce che le disposizioni dell’atto di adesione costituiscono parte integrante di tale trattato.

131.

Per quanto concerne il contenuto delle misure che possono essere adottate sulla base degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione, tali disposizioni autorizzano la Commissione ad adottare, su richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa, «misure appropriate» in due situazioni.

132.

In primo luogo, l’articolo 37, la «clausola di salvaguardia del mercato interno» può essere fatto valere qualora la Romania non osservi gli impegni assunti nei negoziati di adesione, recando così un grave pregiudizio al funzionamento del mercato interno, o qualora esista un rischio imminente di siffatto pregiudizio. In secondo luogo, l’articolo 38 può essere invocato in caso di carenze gravi o di rischio imminente di carenze gravi nel recepimento, nell’attuazione o nell’applicazione di strumenti di cooperazione e decisioni in materia di riconoscimento reciproco nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia ( 50 ).

133.

Un esame degli obiettivi e del contenuto della decisione sull’MCV mostra che quest’ultima può essere agevolmente ascritta al tipo di misure previste dagli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione.

134.

Per quanto riguarda gli obiettivi della decisione sull’MCV, il suo considerando 4 menziona carenze che giustificano il ricorso alle misure di salvaguardia previste agli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione. Pur riconoscendo l’impegno messo in atto dalla Romania per completare i suoi preparativi per diventare membro dell’Unione, tale considerando rivela che la Commissione ha individuato, nella sua relazione del 26 settembre 2006 ( 51 ), «alcune questioni in sospeso» concernenti, in particolare, la responsabilità e l’efficienza del sistema giudiziario e degli organismi preposti all’applicazione della legge. Sono stati ritenuti necessari ulteriori sforzi per garantire la capacità della Romania «di mettere in atto e applicare le misure adottate per stabilire il mercato interno e lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Dopo aver ricordato, al considerando 5, che le misure di cui agli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione possono essere adottate in caso di «rischio imminente», la Commissione ha ritenuto che tale rischio fosse presente. Nel considerando 6 si spiega, quindi, che le «questioni in sospeso» che riguardano la responsabilità e l’efficienza del sistema giudiziario e di applicazione della legge giustificano l’istituzione dell’MCV al fine di valutare i progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione.

135.

L’istituzione dell’MCV è giustificata, dunque, dall’esistenza di rischi imminenti per il funzionamento del mercato interno e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia a causa delle lacune constatate nel sistema giudiziario e nella lotta contro la corruzione in Romania. Tale obiettivo appare pienamente conforme agli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione.

136.

In secondo luogo, dal punto di vista del contenuto delle misure che possono essere adottate sulla base di tali disposizioni, risulta dalla formulazione degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione che il termine «misure» è sufficientemente ampio da ricomprendere un atto quale la decisione sull’MCV. Nessuna di tali disposizioni contiene un elenco esaustivo delle misure che possono essere adottate in base ad esse. L’unica misura espressamente menzionata è la sospensione del riconoscimento reciproco prevista all’articolo 38 dell’atto di adesione. Dunque gli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione si limitano semplicemente a fissare limiti negativi che tali misure devono rispettare, ossia il principio di proporzionalità e di non discriminazione.

137.

Se tanto l’articolo 37 quanto l’articolo 38 dell’atto di adesione possono essere legittimamente utilizzati per sospendere (in ultima analisi) il riconoscimento reciproco o taluni elementi del mercato interno e non contengono un elenco tassativo del tipo di misure che possono essere adottate sulla loro base, in tal caso non vi è soltanto un’unica misura possibile, bensì una gamma di misure. In altri termini, se è possibile sospendere, deve altresì essere possibile, in nome della proporzionalità espressamente menzionata in tale disposizione, a fortiori, limitarsi a istituire una misura molto più lieve e, in tal senso, molto più proporzionata, ossia un meccanismo di cooperazione e verifica. Il fatto che possano essere adottate misure di applicazione degli articoli 37 e 38 ulteriori e più restrittive nulla toglie al fatto che misure meno rigorose, come l’MCV, possano essere adottate sulla base di tali disposizioni e in conformità al principio di proporzionalità.

138.

Gli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione prevedono gli stessi limiti temporali. In primo luogo, entrambe le disposizioni stabiliscono che le misure possono essere adottate, in linea di principio, entro un periodo massimo di tre anni dalla data di adesione. Tuttavia, entrambe le disposizioni prevedono altresì che: i) le clausole di salvaguardia possono essere invocate anche prima dell’adesione in base ai risultati del monitoraggio ed entrare in vigore dalla data di adesione, a meno che non sia prevista una data successiva, e ii) le misure possono essere applicate oltre il periodo di tre anni fino a che le carenze persistano. Nonostante la possibilità di mantenere le misure per un periodo di tempo indeterminato, sia l’articolo 37, sia l’articolo 38 dell’atto di adesione prevedono espressamente che iii) le misure non sono mantenute oltre il tempo strettamente necessario e, in ogni caso, cessano di essere applicate una volta attuato l’impegno pertinente.

139.

Di nuovo, nel presente procedimento non è stato dedotto alcun argomento che suggerisca che la decisione sull’MCV non abbia rispettato tali requisiti. In primo luogo, essa è stata adottata diversi giorni prima dell’adesione, il 13 dicembre 2006, sulla base delle conclusioni della relazione del 26 settembre 2006, come osservato al considerando 4 della decisione sull’MCV (i). In secondo luogo, le misure sono state mantenute per un periodo più lungo del periodo di tre anni successivo all’adesione sulla base della constatazione della persistenza delle carenze che avevano condotto all’adozione della decisione sull’MCV (ii). In terzo luogo, nel considerando 9 si osserva che la decisione sarà abrogata non appena tutti i parametri di riferimento saranno stati rispettati in maniera soddisfacente. A tale riguardo, occorre rilevare che la revoca dell’MCV era prevista nella relazione del 2017 ed è stata bloccata soltanto dopo le conclusioni negative di cui alla relazione del 13 novembre 2018, alla quale le presenti cause fanno riferimento (iii).

140.

Ritengo che l’analisi contenuta nella presente sezione debba fermarsi a questo punto. Ovviamente, vi è la questione sottesa e più profonda della proporzionalità, che talora emerge nell’ambito di argomenti in ordine alla misura in cui è opportuno e/o necessario mantenere, più di 13 anni più tardi, ciò che si riteneva dovesse essere un sistema transitorio post-adesione. Tuttavia, nel contesto del presente procedimento, questo particolare vaso di Pandora può essere tranquillamente lasciato chiuso, poiché nessuna delle parti ha sostenuto che le condizioni sostanziali per la perdurante applicabilità della decisione sull’MCV, esposte nei due paragrafi che precedono, non sarebbero più soddisfatte.

141.

Dall’esame della prima parte della seconda questione proposta nelle cause C‑83/19, C‑127/19 e C‑355/19 non è emerso alcun elemento tale da far sorgere dubbi in merito al fatto che la decisione sull’MCV, nella sua forma attuale, sia stata validamente adottata e possa essere mantenuta sulla base del trattato di adesione.

142.

Un’altra questione proposta dai giudici del rinvio nelle presenti cause concerne il fatto se la decisione sull’MCV (1) e le relazioni della Commissione adottate sulla base di essa (2) siano vincolanti per la Romania.

143.

I governi belga e dei Paesi Bassi hanno sostenuto che la decisione sull’MCV è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Analogamente, il governo svedese, nelle sue osservazioni scritte, nonché l’associazione «Forum dei giudici» e il procuratore generale, in udienza, sostengono che la decisione sull’MCV e i suoi parametri di riferimento in allegato sono giuridicamente vincolanti per la Romania.

144.

Il governo rumeno ha sostenuto, nelle sue osservazioni scritte, che l’unico obbligo imposto alla Romania dalla decisione sull’MCV era quello di riferire periodicamente alla Commissione sui progressi compiuti per quanto riguarda i parametri di riferimento di cui all’allegato di tale decisione. In udienza, tale governo ha modificato la sua posizione e ha sostenuto che i parametri di riferimento di cui all’allegato della decisione sull’MCV concretizzano le condizioni previste nel trattato di adesione, conformemente ai valori e ai principi di cui agli articoli 2 e 19 TUE.

145.

La decisione sull’MCV è una decisione ai sensi dell’articolo 288, paragrafo 4, TFUE. Come previsto da tale disposizione, le decisioni sono obbligatorie in tutti i loro elementi per i loro destinatari. Ai sensi dell’articolo 4 della decisione sull’MCV, i suoi destinatari sono gli Stati membri. È vero che, al momento della sua adozione, la Romania non era ancora un membro, ma in tale contesto specifico il carattere vincolante degli atti dell’Unione adottati prima dell’adesione risulta (altresì) dall’articolo 2 dell’atto di adesione: «[d]alla data di adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni e dalla Banca centrale europea prima dell’adesione vincolano la Bulgaria e la Romania e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dal presente atto».

146.

Pertanto, la decisione sull’MCV ha chiaramente carattere vincolante. La vera questione concerne piuttosto su quali siano esattamente gli obblighi imposti dalla decisione sull’MCV in capo alla Romania.

147.

L’obbligo giuridico imposto alla Romania, formulato inequivocabilmente, è contenuto nell’articolo 1 della decisione sull’MCV: «[o]gni anno, entro il 31 marzo (…), la Romania riferisce alla Commissione sui progressi compiuti per quanto riguarda il rispetto di ciascuno dei parametri di riferimento esposti nell’allegato». Trattasi, dunque, di un obbligo di riferire.

148.

Tuttavia, gli obblighi imposti alla Romania sulla base dell’articolo 1 della decisione sull’MCV non si limitano certamente all’invio di relazioni annuali entro un termine stabilito. Infatti, l’obbligo imposto dall’articolo 1 non costituisce un mero obbligo di riferire, bensì un obbligo di riferire sui progressi compiuti per quanto riguarda il rispetto di ciascuno dei parametri di riferimento elencati nell’allegato della decisione sull’MCV. Dunque, l’articolo 1 della decisione sull’MCV enuncia parimenti l’obbligo di raggiungere gli obiettivi definiti nei parametri di riferimento indicati nell’allegato di tale decisione. Inoltre, l’articolo 1, secondo comma, che autorizza la Commissione a fornire un’assistenza tecnica attraverso diverse attività, a raccogliere e scambiare informazioni sui parametri di riferimento e a organizzare missioni di esperti in Romania a tale scopo, stabilisce altresì che le autorità romene forniscono alla Commissione l’assistenza necessaria a tale riguardo.

149.

Riferire sui progressi compiuti implica, quindi, che siano compiuti degli sforzi verso una determinata direzione. Difficilmente la logica di tale disposizione potrebbe considerarsi soddisfatta dalla meccanica trasmissione di relazioni annuali in cui si riferisce che la situazione è sostanzialmente immutata. In tale contesto, non reputo di dover attribuire molta importanza all’argomento testuale tratto dall’allegato della decisione sull’MCV. Infatti, in talune versioni linguistiche, l’allegato fa riferimento, in modo alquanto vago, ai parametri di riferimento di cui la Romania si deve «occupare» (nella versione inglese: «to be addressed») ( 52 ). Di converso, varie altre versioni linguistiche sono caratterizzate da un linguaggio chiaramente indicativo di un obbligo di «rispettare» tali parametri ( 53 ).

150.

Inoltre, il carattere vincolante dell’obbligo di rispettare progressivamente i parametri di riferimento elencati nell’allegato della decisione sull’MCV è chiaramente evidenziato dalla posizione di detta decisione nel contesto degli obblighi derivanti dal trattato di adesione. La decisione sull’MCV ha reso possibile l’adesione nonostante le persistenti gravi preoccupazioni concernenti carenze di fondo in materia di riforma della giustizia e di lotta contro la corruzione in Romania. Quindi, non può sorprendere la circostanza che la decisione sull’MCV comporti un obbligo specifico, in capo alla Romania, di raggiungere gli obiettivi previsti dai parametri di riferimento contenuti nell’allegato. Lungi dall’essere concepita come una semplice raccomandazione, la decisione sull’MCV è stata adottata sulla base degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione come misura di salvaguardia, indispensabile per consentire l’adesione entro 1o gennaio 2007.

151.

In generale, i parametri di riferimento dell’MCV sono connessi e concretizzano il principio dello Stato di diritto di cui all’articolo 2 TUE, al quale l’articolo 49 TUE rinvia quale precondizione per l’adesione. Ai sensi dell’articolo 49 TUE, solo gli Stati che rispettino i valori di cui all’articolo 2 TUE e si impegnino a promuoverli possono domandare di diventare membri dell’Unione europea. Il preambolo della decisione sull’MCV sottolinea il ruolo centrale dello Stato di diritto per l’Unione e, in particolare, per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, nonché l’esigenza implicita, per tutti gli Stati membri, di disporre di un sistema giudiziario e amministrativo imparziale e indipendente, dotato di mezzi sufficienti per contrastare la corruzione ( 54 ).

152.

Il ruolo dell’MCV nel processo di adesione è stato determinante in tale contesto. Le preoccupazioni relative al sistema giudiziario e alla lotta contro la corruzione erano presenti nel corso dei negoziati precedenti l’adesione e sono state espressamente menzionate nell’allegato IX dell’atto di adesione nell’elenco degli impegni specifici assunti e delle condizioni accettate dalla Romania al termine dei negoziati di adesione, il 14 dicembre 2004 ( 55 ). Ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 2, dell’atto di adesione, il mancato rispetto di tali impegni poteva indurre il Consiglio a posporre di un anno la data di adesione. Come rilevato dal governo belga, i parametri di riferimento riflettono gli impegni assunti dalla Romania nell’ambito dei negoziati di adesione, come risulta dall’allegato IX dell’atto di adesione. Si può quindi ritenere, come sostenuto dal governo danese in udienza, che l’MCV rappresentava una condizione essenziale nel contesto della firma del trattato di adesione da parte di tutti gli Stati membri, tenuto conto della persistenza di notevoli carenze. Tali carenze, così come individuate nell’ultima relazione di pre-adesione della Commissione sulla Romania, giustificano l’adozione della decisione sull’MCV.

153.

In un siffatto contesto storico e normativo, un’interpretazione della decisione sull’MCV ai sensi della quale i parametri di riferimento inclusi nel suo allegato non vincolerebbero la Romania comporterebbe che l’intero MCV conferirebbe alla Romania carta bianca per non conformarsi ai requisiti essenziali di adesione.

154.

Un altro elemento che sottolinea il carattere vincolante dell’obbligo di raggiungere gli obiettivi enunciati nei parametri di riferimento dell’MCV, è costituito, come sottolineato dal governo svedese, dalle significative conseguenze giuridiche connesse all’inadempimento. Come rilevato al considerando 7 della decisione sull’MCV, in caso di mancato rispetto dei parametri di riferimento, la Commissione si riserva il potere di applicare misure di salvaguardia supplementari e più rigorose sulla base degli articoli 37 e 38 dell’atto di adesione, compresa la sospensione del riconoscimento reciproco. Inoltre, le conseguenze giuridiche concrete di un’ipotetica violazione, che possono derivare dal regime specifico dell’MCV, non impediscono, di per sé, il ricorso ad altri strumenti di esecuzione ordinari mediante il procedimento per inadempimento, in caso di inosservanza, da parte della Romania degli obblighi ad essa incombenti sulla base della decisione sull’MCV ( 56 ).

155.

In sintesi, a mio avviso, la decisione sull’MCV, pur esprimendosi in termini di parametri di riferimento e obiettivi di riferimento, costituisce, quanto alla sua sostanza e al suo contenuto, una normativa vincolante dell’Unione. In un contesto di preadesione, la fissazione di parametri può essere parte della condizionalità politica di misurazione dei progressi che conducono all’adesione. In un contesto successivo all’adesione, essa diviene una norma giuridica attuata mediante uno strumento giuridico vincolante, una decisione, che impone obblighi specifici, la cui violazione può comportare conseguenze giuridiche. Oltre alla possibilità di dichiarare e sanzionare eventuali violazioni attraverso gli strumenti ordinari del diritto dell’Unione, l’inadempimento può anche comportare effetti significativi sulla partecipazione della Romania al mercato interno nonché sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

156.

Per quanto concerne il contenuto di tali obblighi, al di là dell’obbligo di riferire, vi è, chiaramente, anche l’obbligo di compiere il massimo sforzo per rispettare i parametri di riferimento fissati nell’allegato della decisione sull’MCV.

157.

I giudici del rinvio si sono altresì interrogati sulla forza giuridicamente vincolante delle relazioni adottate dalla Commissione sulla base della decisione sull’MCV nonché delle raccomandazioni della Commissione di Venezia e del GRECO.

158.

L’associazione «Forum dei giudici» e OL hanno sostenuto, in udienza, che le raccomandazioni contenute nelle relazioni della Commissione, considerate congiuntamente con la decisione sull’MCV, producono effetti giuridici vincolanti. Similmente, il governo rumeno ha sostenuto, in udienza, che, nonostante la loro natura sui generis e l’assenza di carattere vincolante, le raccomandazioni contenute nelle relazioni non possono essere ignorate, ma, tenuto conto dell’obbligo di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, devono essere rispettate e diventano vincolanti quando la Romania adotta misure legislative o amministrative nei settori coperti dai parametri di riferimento dell’allegato della decisione sull’MCV.

159.

Di converso, la Commissione e il procuratore generale hanno sostenuto che la natura giuridica delle relazioni della Commissione nell’ambito dell’MCV non è quella di una raccomandazione ai sensi degli articoli 288, paragrafo 5, e 292 TFUE, trattandosi, piuttosto di un atto giuridico sui generis adottato sulla base della decisione sull’MCV.

160.

Da tali considerazioni consegue che, nell’ambito del ruolo specifico che esse svolgono nel sistema istituito dalla decisione sull’MCV, le raccomandazioni contenute nelle relazioni sull’MCV costituiscono qualcosa in più rispetto a una «tradizionale» raccomandazione. Come rilevato dai governi dei Paesi Bassi e svedese, le relazioni sull’MCV sono strumenti di valutazione. Le relazioni sono adottate sulla base dell’articolo 2 della decisione sull’MCV e, come sottolinea la Commissione, sono indirizzate al Parlamento e al Consiglio. Ai sensi di tale disposizione, la Commissione «trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio (…) le proprie osservazioni e conclusioni in merito alla relazione presentata dalla Romania». Pertanto, le relazioni forniscono il contesto metodologico per la valutazione dei progressi. Le misure incluse nelle raccomandazioni contenute nelle relazioni danno espressione concreta ai parametri di riferimento, in modo da consentire di valutare i progressi realizzati dalla Romania, che condurranno, prima o poi, a porre fine all’MCV.

161.

Pertanto, gli effetti giuridici prodotti dalle relazioni nei confronti della Romania derivano dagli obblighi discendenti dal principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Infatti, le relazioni costituiscono la base per valutare se la Romania rispetti i suoi obblighi per quanto riguarda i parametri di riferimento dell’MCV. Tali relazioni contengono raccomandazioni specifiche per guidare gli sforzi compiuti dalla Romania. Come sottolineato dalla Commissione, le raccomandazioni mirano a sostenere la Romania nel compimento degli sforzi volti alla realizzazione degli obiettivi della decisione sull’MCV. Dato che i parametri di riferimento concretizzano le condizioni del trattato di adesione, e poiché la decisione sull’MCV è stata adottata sulla base di tale atto, la Romania è soggetta a un obbligo di cooperazione rafforzata sulla base dell’MCV. La leale cooperazione non si limita, quindi, all’obbligo di riferire in merito ai progressi, ma comprende anche l’obbligo di tener conto delle raccomandazioni al momento dell’adozione di misure legislative o amministrative nei settori coperti dai parametri di riferimento della decisione sull’MCV.

162.

Di conseguenza, come sostiene il governo belga, per conformarsi ai parametri di riferimento della decisione sull’MCV, la Romania può adottare le misure raccomandate o altre misure adeguate a raggiungere tali obiettivi. In ogni caso, tale Stato membro è obbligato a tener conto delle relazioni della Commissione, alla luce dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. L’obbligo di leale cooperazione implica altresì l’obbligo di cooperare con la Commissione nell’ambito dell’MCV e di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli obiettivi enunciati nei parametri di riferimento.

163.

A mio avviso, confrontare gli effetti giuridici delle relazioni sull’MCV con quelli delle raccomandazioni ai sensi dell’articolo 288 TFUE, per poi sostenere che alcuni di essi sono alquanto sui generis, potrebbe non essere un’operazione particolarmente utile ( 57 ). Quindi, nei paragrafi che seguono preferisco descrivere brevemente quale dovrebbe essere, a mio avviso, il ruolo corretto delle relazioni sull’MCV.

164.

In primo luogo, condivido l’approccio globale dei governi belga, danese e svedese. Inoltre, a mio avviso, le relazioni adottate dalla Commissione hanno carattere non vincolante per quanto riguarda il loro contenuto specifico. Esse dovrebbero essere lette e studiate e, in tal senso, prese in considerazione dalla Romania per conseguire gli obiettivi che figurano nei parametri di riferimento dell’MCV. Ciò non significa, tuttavia, che ogni singola raccomandazione ivi contenuta debba essere seguita. Vi è un obbligo di cooperare, ma non di seguire alla lettera.

165.

In secondo luogo, ciò comprende, ovviamente, la facoltà di non seguire. La Romania, come qualsiasi altro Stato membro, conserva il diritto di strutturare come ritiene opportuno le sue istituzioni e procedure nazionali. Tuttavia, nella concezione di tali modelli e procedure alternativi, la Romania deve essere in grado di dimostrare in che modo tali modelli alternativi contribuiscano alla realizzazione dei parametri di riferimento contenuti nell’allegato della decisione sull’MCV, o quanto meno di avanzare un’ipotesi plausibile al riguardo.

166.

In terzo luogo, in contrasto con quanto già osservato a proposito della decisione sull’MCV ( 58 ), l’attuazione delle raccomandazioni specifiche contenute nelle relazioni non potrebbe essere imposta come un obbligo giuridico autonomo. Poiché le relazioni sull’MCV non contengono obblighi giuridici vincolanti, esse, logicamente, non possono essere di per sé oggetto di esecuzione, tanto dinanzi ai giudici dell’Unione, quanto dinanzi ai giudici nazionali.

167.

Ciò non esclude, tuttavia, che dette relazioni, al pari di altri tipi di fonti, possano essere prese in considerazione e richiamate allorché si ritenga che esse chiariscano l’interpretazione di misure dell’Unione o nazionali. Ciò può avvenire, naturalmente, nello stesso modo in cui avviene per qualsiasi altra fonte di valore puramente indicativo (in opposizione a vincolante), spaziando dai verbali del Consiglio europeo, passando per le opere di Immanuel Kant, alle memorabili citazioni di Terry Pratchett o tratte da Alice nel paese delle meraviglie, nelle culture giuridiche più discorsive, per non dire verbose

168.

Tuttavia, occorre sottolineare chiaramente, nel contesto delle presenti questioni pregiudiziali, che, a causa dell’assenza di carattere giuridicamente vincolante delle relazioni sull’MCV, i giudici nazionali non possono, alla luce del diritto dell’Unione, fondarsi sulle raccomandazioni contenute nelle relazioni sull’MCV per escludere l’applicazione di disposizioni di diritto nazionale che essi ritengano contrarie a siffatte raccomandazioni.

169.

Infine, a proposito di un tema connesso, la seconda questione nella causa C‑291/19 solleva l’interrogativo sull’obbligo della Romania di procedere a modifiche legislative per adempiere alle raccomandazioni della Commissione di Venezia e del GRECO.

170.

Le relazioni della Commissione di Venezia e del GRECO sono spesso menzionate nelle relazioni sull’MCV della Commissione. Ai sensi del diritto dell’Unione, tali relazioni costituiscono, in tale contesto, un’utile fonte di informazione e di ispirazione persuasiva per quanto concerne i criteri pertinenti al fine di valutare la conformità ai parametri di riferimento dell’MCV. Entrambi tali organismi internazionali forniscono relazioni autorevoli in settori strettamente connessi ai parametri di riferimento, relativi all’efficienza del sistema giudiziario e alla lotta contro la corruzione.

171.

Tuttavia, tenuto conto di quanto appena affermato per quanto riguarda l’assenza di effetti giuridici vincolanti autonomi delle relazioni sull’MCV, le relazioni sull’MCV non possono rendere vincolanti le relazioni adottate da altri organismi internazionali facendovi riferimento. Le loro conclusioni, nella misura in cui sono riprese specificamente nelle relazioni della Commissione, possono soltanto far sorgere lo stesso tipo di obblighi legati alla leale cooperazione che derivano dalle raccomandazioni contenute nelle relazioni sull’MCV ( 59 ).

172.

Tuttavia, le considerazioni che precedono indicano la risposta da fornire alla luce del diritto dell’Unione. Ciò non impedisce, né incide sulla possibilità che a siffatte relazioni sia riconosciuto uno status diverso ai sensi del diritto (costituzionale) nazionale nell’adempimento degli obblighi di diritto internazionale degli Stati membri autonomamente assunti.

173.

Infine, come annunciato al paragrafo 117 delle presenti conclusioni, vi è un ultimo problema che necessita di essere chiarito, concernente il ruolo della decisione sull’MCV nelle presenti cause: ci si chiede se le misure nazionali in questione rientrino nell’ambito di applicazione di tale strumento di diritto dell’Unione.

174.

Interpellata in merito a tale questione in udienza, la Commissione ha confermato che, a suo avviso, le modifiche delle leggi sulla giustizia di cui trattasi nelle presenti cause rientrano nell’ambito di applicazione della decisione sull’MCV.

175.

Concordo.

176.

Al fine di valutare se le misure nazionali di cui trattasi nelle presenti cause siano interessate dall’MCV, sono pertinenti il primo, il terzo e il quarto dei parametri di riferimento dell’allegato della decisione sull’MCV: 1) «[g]arantire una maggiore trasparenza e una maggiore efficienza dei procedimenti giudiziari, in particolare potenziando la capacità e la responsabilità del Consiglio superiore della magistratura (…)»; 3) «[s]ulla base dei progressi già compiuti, continuare a condurre indagini professionali e imparziali su accuse di corruzione ad alto livello»; e 4) «[a]dottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione, in particolare all’interno delle amministrazioni locali».

177.

La formulazione del primo parametro di riferimento è particolarmente ampia. Teoricamente, qualsiasi questione connessa all’architettura istituzionale del potere giudiziario potrebbe essere sussunta nell’espressione «garantire una maggiore trasparenza e una maggiore efficienza dei procedimenti giudiziari». L’amplissima portata di tale parametro di riferimento, tuttavia, non è affatto sorprendente se considerata alla luce della particolare situazione degli Stati membri ai quali si applica l’MCV ( 60 ).

178.

In tale contesto e, in particolare, alla luce del primo parametro di riferimento, non vi è dubbio che le disposizioni di cui trattasi nelle presenti cause, relative alla nomina di dirigenti dell’ispettorato giudiziario, nonché quelle sull’istituzione e sul funzionamento della SIRG, rientrino nell’ambito di applicazione della decisione sull’MCV. Tali disposizioni sono state introdotte mediante la modifica di taluni aspetti istituzionali centrali delle «leggi sulla giustizia» che, collettivamente, costituiscono il contesto normativo di fondo dell’organizzazione del sistema giudiziario in Romania.

179.

In primo luogo, l’ispettorato giudiziario è un organismo dotato di personalità giuridica, che si colloca all’interno del CSM, la cui responsabilità e trasparenza sono espressamente enunciate come obiettivo del primo parametro di riferimento. In secondo luogo, l’ispettorato giudiziario svolge un ruolo cruciale nell’ambito dei procedimenti disciplinari in seno alla magistratura, direttamente legato all’obiettivo di potenziare la responsabilità e, dunque, l’efficienza del sistema giudiziario. In terzo luogo, l’attuale struttura istituzionale dell’ispettorato giudiziario è strettamente connessa alle raccomandazioni dell’MCV. Come risulta dal fascicolo sottoposto alla Corte, è alla luce delle indicazioni contenute nelle relazioni sull’MCV del 2010 e del 2011 ( 61 ) che l’ispettorato giudiziario è stato riorganizzato nel 2012 e istituito come organismo distinto dotato di personalità giuridica e di indipendenza funzionale all’interno del CSM, diretto da un ispettore capo e da un ispettore capo aggiunto scelti mediante concorso ( 62 ).

180.

Per ragioni analoghe, ritengo che anche l’istituzione della SIRG rientri nel primo parametro di riferimento di cui all’allegato della decisione sull’MCV. L’istituzione della SIRG incide sul regime di responsabilità penale dei giudici che, unitamente ai procedimenti disciplinari nei confronti dei giudici, non soltanto è intrinsecamente connesso alla responsabilità dei membri del potere giudiziario, ma può anche ricollegarsi all’efficienza dei procedimenti giudiziari.

181.

Inoltre, l’istituzione della SIRG è parimenti legata al terzo e al quarto parametro di riferimento di cui all’allegato della decisione sull’MCV, ai sensi dei quali la Romania accetta di continuare a condurre indagini su accuse di corruzione ad alto livello, sulla base dei progressi già compiuti, e di adottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione. Infatti, una delle preoccupazioni principali espresse nelle ordinanze di rinvio nelle cause C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 e C‑355/09 consiste precisamente nel fatto che, sul piano strutturale, l’istituzione della SIRG produce effetti significativi sulle competenze della sezione anticorruzione della procura, la DNA. A tal riguardo, come confermato dal governo rumeno in udienza, il rafforzamento della DNA costituiva un requisito nell’ambito dell’MCV e del suo terzo parametro di riferimento.

182.

In definitiva, è indubbio che entrambe le questioni di merito oggetto delle presenti domande di pronuncia pregiudiziale rientrino nella decisione sull’MCV. In ragione di tale circostanza, il diritto dell’Unione è applicabile alle cause di cui trattasi e la Corte è competente a pronunciarsi. Tuttavia, i giudici del rinvio hanno indicato una serie di altre disposizioni del diritto dell’Unione potenzialmente applicabili nelle presenti cause, questione sulla quale mi soffermerò ora.

183.

Le varie questioni proposte nei cinque rinvii pregiudiziali che formano oggetto delle presenti conclusioni seguono il medesimo ordine: dopo aver chiesto chiarimenti sulla natura e sugli effetti giuridici della decisione sull’MCV nonché delle relazioni adottate nel suo contesto, i giudici del rinvio si interrogano sulla compatibilità di disposizioni nazionali con diverse disposizioni del diritto dell’Unione. La maggior parte delle questioni proposte ha indicato l’articolo 2, l’articolo 4, paragrafo 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE come disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione ( 63 ), mentre soltanto alcune questioni menzionano l’articolo 47 della Carta ( 64 ). Tali questioni riflettono l’incertezza concernente i diversi ambiti di applicazione e le interazioni tra l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, da un lato, e l’articolo 47 della Carta, dall’altro.

184.

Le parti interessate, dopo aver presentato osservazioni, hanno espresso posizioni diverse per quanto concerne le disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione da adottare come punto di riferimento. La divergenza di opinioni riguarda principalmente l’applicabilità dell’articolo 47 della Carta. Tutte le parti interessate, tranne la Polonia, concordano nel ritenere applicabile l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.

185.

Nelle considerazioni che seguono, spiegherò le ragioni per le quali ritengo che la decisione sull’MCV abbia reso applicabile la Carta, ivi compreso il suo articolo 47, offrendo la possibilità di ricorrere all’articolo 47, secondo comma, della Carta come principale punto di riferimento (a). Invero, non si può negare che il modo in cui la Corte ha sinora interpretato e applicato l’articolo 19, paragrafo 1, TUE implica che anche tale disposizione sarebbe applicabile alle presenti cause (b). Tuttavia, concludo con alcuni suggerimenti prudenti sul motivo per cui fondare l’intera valutazione delle presenti cause esclusivamente sull’articolo 19, paragrafo 1, TUE non costituisce necessariamente l’approccio migliore (c).

186.

Le parti interessate hanno sostenuto tesi differenti per quanto concerne l’eventuale applicabilità della Carta e del suo articolo 47. Il governo polacco e il CSM hanno sostenuto, in sostanza, che le presenti cause vertono su materie legate all’organizzazione interna del potere giudiziario, che dipendono esclusivamente dagli Stati membri e in relazione alle quali l’Unione europea non ha competenza ( 65 ). Di conseguenza, l’articolo 47 della Carta non sarebbe applicabile, tenendo debitamente conto dell’articolo 51, paragrafi 1 e 2 della Carta e dell’articolo 6, paragrafo 1, TUE.

187.

Per quanto riguarda la quinta questione nella causa C‑291/19, la Commissione ha rilevato, ma senza sollevare espressamente un’eccezione di incompetenza della Corte, che l’articolo 47 della Carta sarebbe applicabile soltanto nell’ipotesi in cui il procedimento principale vertesse sull’attuazione del diritto dell’Unione. Ciò avverrebbe, ad esempio, se esso concernesse reati armonizzati ai sensi delle misure adottate in forza dell’articolo 83, paragrafi 1 e 2, TFUE o ricadenti nell’ambito di applicazione dell’articolo 325 TFUE.

188.

Di converso, l’associazione «Forum dei giudici» nonché i governi belga e svedese sostengono la tesi secondo cui la decisione sull’MCV rende applicabile la Carta.

189.

Condivido quest’ultima tesi.

190.

A mio avviso, la Carta è divenuta applicabile nel momento in cui le misure nazionali di cui trattasi nelle presenti cause dinanzi alla Corte sono rientrate nell’ambito di applicazione della decisione sull’MCV e dell’atto di adesione. Pertanto, l’adozione di siffatte misure nazionali che, come rilevato al paragrafo 178 delle presenti conclusioni, riguardano taluni aspetti istituzionali centrali del contesto normativo principale concernente l’organizzazione del sistema giudiziario in Romania, costituisce una forma di «attuazione» del diritto dell’Unione ai fini dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.

191.

Come sottolineato dal governo belga in udienza, sebbene la Romania disponga di un notevole margine di discrezionalità nel conformarsi ai suoi obblighi ai sensi dell’MCV, ciò non pregiudica l’applicabilità della Carta. Secondo una giurisprudenza costante, l’ambito di applicazione della Carta, quale definito dal suo articolo 51, paragrafo 1, comprende anche le situazioni nelle quali il diritto dell’Unione riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità che costituisce parte integrante del regime istituito da tale atto dell’Unione ( 66 ). La natura dell’MCV, fondato sul controllo dei parametri di riferimento il cui rispetto è imperativo, è un esempio di una siffatta «discrezionalità circoscritta». La giurisprudenza recente ha peraltro individuato l’imposizione di un obbligo concreto che trae origine dal diritto dell’Unione come uno degli elementi più rilevanti ai fini dell’applicazione della Carta ( 67 ). Tuttavia, siffatti obblighi sono spesso definiti in termini ampi e alquanto vaghi ( 68 ).

192.

Tuttavia, le presenti cause e l’applicabilità ad esse della Carta si inseriscono in una logica un poco diversa. A tale riguardo, la decisione della Corte nella causa Florescu è assai significativa. In tale causa, la Corte ha statuito che l’adozione di norme nazionali nell’ambito dell’adempimento delle condizioni definite in modo generico in un memorandum d’intesa concernente l’assistenza finanziaria dell’Unione a uno Stato membro rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ai fini dell’applicazione della Carta ( 69 ).

193.

Per quanto concerne la specificità degli impegni (quali la riduzione della spesa retributiva nel settore pubblico o la riforma del sistema pensionistico per contribuire a una maggiore sostenibilità nel lungo termine, elementi chiave per statuire sull’applicabilità della Carta nella causa Florescu) ( 70 ), non vi è, di fatto, una grande differenza tra il memorandum d’intesa di cui alla causa Florescu e i parametri di riferimento contenuti nella decisione sull’MCV.

194.

Pertanto, allorché adotti misure strettamente connesse al rispetto dei parametri di riferimento di cui all’allegato, uno Stato membro agisce in «attuazione» del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Il fatto che gli obblighi imposti dalla decisione sull’MCV siano di ampio respiro è la conseguenza logica della natura, degli obiettivi e del contenuto di siffatto strumento giuridico. Infatti, se si ritiene che la Carta sia l’«ombra» del diritto dell’Unione ( 71 ), tale ombra riflette necessariamente le dimensioni e le forme delle strutture che proietta.

195.

Il governo dei Paesi Bassi ha tuttavia sostenuto che, anche supponendo che la Carta sia generalmente applicabile, in forza dei criteri di cui al suo articolo 51, paragrafo 1, l’articolo 47 della Carta non lo sarebbe, poiché tale disposizione esigerebbe, ai fini della sua applicabilità, l’esistenza di un diritto sostanziale oggetto di un procedimento giurisdizionale. Tale requisito non sarebbe soddisfatto nelle presenti cause.

196.

A mio avviso, tale argomento trova il suo fondamento nel fatto che l’articolo 47, primo comma, della Carta sancisce l’applicabilità del «diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice» a «ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati». Così, come ho suggerito nelle mie conclusioni nella causa El Hassani, ai fini dell’applicabilità dell’articolo 47, primo comma, della Carta a un singolo ricorrente, devono essere soddisfatte due condizioni cumulative. In primo luogo, la situazione in esame deve rientrare nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione affinché la Carta possa essere interamente applicata, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1; in secondo luogo, il ricorrente deve disporre concretamente di «un diritto o una libertà» garantiti dal diritto dell’Unione che possano determinare l’applicazione, in particolare, del disposto dell’articolo 47, primo comma ( 72 ).

197.

Non posso quindi che condividere la tesi del governo dei Paesi Bassi secondo cui, se una persona intende avvalersi dell’articolo 47 della Carta a fondamento di un diritto procedurale garantito da tale disposizione, tale persona deve disporre concretamente di «un diritto o una libertà» garantiti dal diritto dell’Unione, che intende far valere dinanzi a un giudice. Non vedo in che modo si possa invocare l’articolo 47 della Carta per far rispettare un diritto soggettivo inesistente.

198.

Tuttavia, per quanto concerne la loro struttura, le presenti cause sono alquanto diverse. La Carta non viene invocata quale fonte di diritti soggettivi per determinate parti. Essa è fatta valere quale criterio oggettivo del controllo di costituzionalità per quanto concerne la gamma delle soluzioni normative che uno Stato membro può adottare nell’ambito dell’attuazione degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione derivanti dalla decisione sull’MCV e dall’atto di adesione.

199.

Le disposizioni nazionali in questione sono entrate nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione a motivo del fatto che si tratta di disposizioni nazionali di attuazione, in primo luogo, della decisione sull’MCV nonché, in via accessoria, dell’atto di adesione ( 73 ). Pertanto, la Carta è applicabile, quale strumento di osservazione e controllo dell’esercizio dei poteri pubblici nazionali ai fini dell’adempimento degli obblighi di diritto dell’Unione che incombono su tale Stato membro. Naturalmente, ciò non significa che la decisione sull’MCV o l’atto di adesione, anche se determinassero l’applicabilità della Carta in forza del suo articolo 51, paragrafo 1, costituiscano il fondamento di «un diritto o una libertà» concreti per i singoli.

200.

Tuttavia, all’interno di tale spazio aperto dalla decisione sull’MCV e dall’atto di adesione, la Carta, ivi compreso il suo articolo 47, può certamente fungere da criterio oggettivo e generale di costituzionalità a livello dell’Unione. Il ruolo dei diritti fondamentali in quanto parametri di controllo oggettivi, impiegati in un controllo astratto di costituzionalità esercitato in una serie di ordinamenti giuridici nazionali, è parimenti presente nel diritto dell’Unione. Non soltanto il diritto dell’Unione può essere invocato quale criterio in un procedimento nazionale vertente sul controllo astratto di disposizioni del diritto nazionale ( 74 ), ma i diritti sanciti dalla Carta, che hanno lo stesso valore dei Trattati in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, TUE, sono impiegati come parametri di controllo degli atti e delle disposizioni del diritto dell’Unione ( 75 ), anche quando si tratta di valutare la condotta degli Stati membri nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione ( 76 ).

201.

In sintesi, vi sono almeno due tipi di casi in cui è possibile invocare le disposizioni della Carta. In primo luogo, vi è l’attuazione classica, dal basso, di un diritto fondamentale specifico garantito a uno specifico soggetto, che riflette, in un certo senso, ciò che è tradizionalmente definito come controllo concreto di costituzionalità. Esso verte sulla questione se i diritti della persona X siano stati violati nelle circostanze di un caso determinato. In secondo luogo, vi è una valutazione dall’alto, astratta, in cui ciò che è analizzato è la compatibilità di determinate soluzioni normative, ampiamente scissa da un caso concreto. Tale valutazione verte sulla questione se una data soluzione normativa sia compatibile con determinati diritti fondamentali. Ciò equivale a un controllo astratto di costituzionalità.

202.

Di fatto, ciò che sostanzialmente si chiede nelle presenti cause è un controllo astratto di costituzionalità a livello dell’Unione di due soluzioni normative nazionali con riferimento al principio dell’indipendenza dei giudici, come derivante, segnatamente, dal diritto a un processo equo, sancito dall’articolo 47, secondo comma, della Carta. Poiché la decisione sull’MCV e l’atto di adesione determinano l’applicazione del diritto dell’Unione e conducono all’applicazione della Carta, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della stessa, dato che tutte le soluzioni nazionali in questione rientrano chiaramente nell’ambito di questi ultimi strumenti, la Carta fornisce un criterio per tale valutazione. Ciò non risulta necessariamente da diritti soggettivi di persone specifiche, ma piuttosto dal fatto le scelte normative nazionali adottate in attuazione del diritto dell’Unione ricadono nel cono d’ombra della Carta.

203.

In ogni caso, qualora la Corte non condivida il mio approccio e decida nel senso dell’inapplicabilità alle presenti cause dell’articolo 47 della Carta, è applicabile, alla luce della giurisprudenza recente, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, questione sulla quale mi soffermerò adesso.

204.

Per quanto concerne l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, il governo polacco ha insistito sul fatto che, a differenza della sentenza della Corte nella causa Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( 77 ), nella quale il giudice nazionale statuiva su un ricorso di annullamento proposto da singoli che lamentavano la violazione del principio dell’indipendenza del potere giudiziario ad opera di talune disposizioni nazionali, le cause di cui trattasi hanno carattere puramente nazionale. Un argomento analogo è dedotto con riguardo all’articolo 2 TUE, rilevando che i principi generali che derivano da tale disposizione sono applicabili soltanto qualora il diritto dell’Unione sia applicabile.

205.

Gli argomenti del governo polacco non possono essere accolti.

206.

L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone agli Stati membri l’obbligo di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. La Corte ha chiarito che tale disposizione si applica indipendentemente dalla situazione in cui gli Stati membri attuano tale diritto, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta ( 78 ). Di conseguenza, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE trova applicazione quando un organo nazionale è idoneo a pronunciarsi, in qualità di organo giurisdizionale, su questioni riguardanti l’applicazione o l’interpretazione del diritto dell’Unione e rientranti dunque in settori disciplinati da tale diritto ( 79 ).

207.

Poiché sarebbe alquanto difficile trovare un organo giurisdizionale nazionale che non sia idoneo, per definizione, a pronunciarsi su questioni di diritto dell’Unione ( 80 ), ne discende che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è privo di limiti, tanto dal punto di vista istituzionale (per quanto concerne l’insieme dei giudici o degli organi idonei a applicare il diritto dell’Unione) quanto dal punto di vista sostanziale.

208.

Per quanto concerne la sua portata sostanziale, l’ambito di applicazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, almeno allo stato attuale della giurisprudenza, include tutte le norme e le prassi nazionali che possono incidere negativamente sull’obbligo degli Stati membri di garantire mezzi di ricorso efficaci, nonché sull’indipendenza e sull’imparzialità di tali sistemi giudiziari. Peraltro, l’ambito di applicazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non sembra avere limiti interni, di tipo quantitativo. Non vi è una regola de minimis. Non vi è, dunque, esclusione in base al settore considerato, né in base all’importanza. Qualsiasi elemento, per quanto insignificante, che si tratti dell’organizzazione giudiziaria nazionale, del procedimento giurisdizionale nazionale, o della prassi giudiziaria nazionale in questione, rientra potenzialmente nell’articolo 19, paragrafo 1, TUE ( 81 ).

209.

Attualmente, l’unica condizione limitativa riguarda la ricevibilità: occorre che vi sia un nesso funzionale. Le questioni pregiudiziali sollevate devono essere necessarie per consentire al giudice del rinvio di emanare la sua sentenza nella causa di cui è investito ( 82 ). Deve quindi esistere «tra la suddetta controversia e le disposizioni del diritto dell’Unione di cui è chiesta l’interpretazione un collegamento tale per cui detta interpretazione risponde ad una necessità oggettiva ai fini della decisione che dev’essere adottata dal giudice del rinvio» ( 83 ).

210.

Come già rilevato nelle presenti conclusioni con riguardo alla ricevibilità ( 84 ), la soluzione delle controversie principale nelle presenti cause presenta un nesso materiale con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, al quale sono collegate le questioni pregiudiziali ( 85 ).

211.

Pertanto, per quanto concerne la portata dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, ritengo che le presenti cause soddisfino entrambe le condizioni: quella della ricevibilità e quella (inesistente) della competenza della Corte ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Tutte le cause riguardano diversi elementi del sistema giudiziario rumeno che sono di applicazione generale e che comportano, presumibilmente, rischi per l’indipendenza del potere giudiziario considerato nel suo complesso, incidendo, quindi, sul funzionamento di organi giurisdizionali responsabili per pronunciarsi in settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Le domande di pronuncia pregiudiziale sono state proposte nel contesto di procedimenti in cui la risposta della Corte sulla base dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE è obiettivamente necessaria affinché il giudice nazionale possa adottare la sua decisione.

212.

Ciò premesso, nelle circostanze delle presenti cause, suggerisco alla Corte di non fondarsi esclusivamente sull’articolo 19, paragrafo 1, TUE. Infatti, a mio avviso, vi sono argomenti solidi per decidere tali cause sulla base della decisione sull’MCV unitamente all’atto di adesione, in combinato disposto con la Carta, lasciando l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, per così dire, al margine, nell’ipotesi in cui si renda necessario.

213.

A livello delle norme applicabili, tale discussione può sembrare piuttosto teorica in cause riguardanti elementi «strutturali» che incidono sull’indipendenza del potere giudiziario. Tali cause strutturali, sempre che soddisfino i parametri della ricevibilità e il fattore del nesso, ricadono, in ogni caso, nell’ambito di applicazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, come appena osservato. Dopotutto, il requisito secondo cui i giudici devono essere indipendenti e imparziali costituisce un elemento essenziale del principio della tutela giurisdizionale effettiva, sancito sia dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma TUE, sia dall’articolo 47 della Carta. Inoltre, da una giurisprudenza recente risulta che il contenuto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE coincide con le garanzie richieste dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, almeno, espressamente, per quanto concerne gli elementi di indipendenza e di imparzialità del potere giudiziario ( 86 ). Tale principio è, a sua volta, determinante per la tutela dell’insieme dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione, nonché per la preservazione dei valori di cui all’articolo 2 TUE e, in particolare, dello Stato di diritto ( 87 ).

214.

Tuttavia, vi sono elementi del contesto delle presenti cause che meritano di essere sottolineati, unitamente alle conseguenze pratiche della decisione di fondarsi in via esclusiva sull’articolo 19, paragrafo 1, TUE.

215.

Anzitutto, gli Stati membri ai quali si applica l’MCV si collocano in una posizione particolare, caratterizzata dalla sottoposizione a un quadro giuridico alquanto ampio e dettagliato, in particolare per quanto riguarda i loro impegni connessi all’efficiente organizzazione del potere giudiziario e alla lotta contro la corruzione. Tale posizione particolare implica che vi sono ampie basi giuridiche, tanto di diritto primario, quanto di diritto derivato, per esaminare ogni aspetto della loro struttura giudiziaria, purché si possa ritenere che esso si riferisca direttamente ai criteri e alle condizioni fissati nella decisione sull’MCV e nell’atto di adesione.

216.

In secondo luogo, similmente, la Carta è uno strumento molto più elaborato e dettagliato rispetto all’articolo 19, paragrafo 1, TUE. L’articolo 47, secondo comma, della Carta è dotato di un contenuto solido, che fa espresso riferimento all’indipendenza dei giudici. Inoltre, tale contenuto giuridico è rafforzato dal nesso imperativo con la tutela offerta dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), poiché, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, l’articolo 47 della Carta deve garantire un livello di protezione non inferiore a quello stabilito dagli articoli 6 e 13 della CEDU ( 88 ). Inoltre, il ruolo cruciale dell’articolo 47 della Carta per quanto concerne il requisito dell’indipendenza del potere giudiziario è peraltro confermato dalla giurisprudenza recente, ai sensi della quale il contenuto normativo dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è individuato con riferimento a tale disposizione. Inoltre, dal punto di vista dei suoi effetti giuridici, la giurisprudenza ha confermato l’effetto diretto dell’articolo 47 della Carta ( 89 ).

217.

Di conseguenza, mi sembra inutile insistere sull’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE come riferimento principale, se non esclusivo, per un’analisi che condurrà, in definitiva, all’applicazione dei criteri di cui all’articolo 47, secondo comma, della Carta in una situazione in cui tale disposizione è, in ogni caso, applicabile in via autonoma.

218.

È vero che, in tempi recenti, l’impiego dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE da parte della Corte ha condotto, per considerazioni di economia processuale, a considerare superfluo l’esame dell’articolo 47 della Carta ( 90 ). A mio avviso, ciò è alquanto comprensibile quando si tratta di cause vertenti su misure trasversali, orizzontali, che incidono, per definizione, su qualsiasi aspetto del funzionamento dei sistemi giudiziari nazionali dal punto di vista del diritto dell’Unione ( 91 ).

219.

Tuttavia, a differenza della situazione oggetto della causa Associação Sindical dos Juízes Portugueses, nelle presenti cause l’esame dell’applicabilità dell’articolo 47 della Carta sembra inevitabile. Da un lato, le presenti cause includono una questione vertente su un aspetto specifico dell’articolo 47 della Carta, quale il diritto a un processo equo mediante l’esame della causa entro un termine ragionevole ( 92 ). Ciò rende inevitabile, in ogni caso, la valutazione concernente l’applicabilità o meno dell’articolo 47 della Carta alle presenti cause. Dall’altro lato, l’analisi richiesta dalle questioni pregiudiziali vertenti sulla natura, la portata e gli effetti giuridici dell’MCV per quanto concerne le disposizioni nazionali di cui trattasi offre un solido fondamento per confermare l’applicabilità della Carta nelle presenti cause ( 93 ).

220.

Per tali ragioni, nell’ambito delle presenti cause, l’economia processuale induce, piuttosto, a fondare l’analisi sul contesto normativo più specifico e più solido della decisione sull’MCV e dell’articolo 47 della Carta. Infatti, come mostrato dalla giurisprudenza recente, quando una decisione nel senso dell’applicabilità della Carta è inevitabile, l’articolo 47 di quest’ultima deve costituire il criterio pertinente, rendendo così superflua un’analisi distinta sulla base dell’articolo 2 e dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE ( 94 ).

221.

Infine, in terzo luogo, oltre all’argomento della doppia lex specialis, che rende superfluo basarsi (in via esclusiva) su un elemento molto più generico e basico, vi è la questione globale se il cammino che sembra più facile sia, di fatto, il più sicuro da percorrere, soprattutto se non è ben tracciato sulle mappe.

222.

La portata dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, apparentemente priva di limiti, non è soltanto un punto di forza di tale disposizione, ma altresì il suo principale elemento di debolezza. Ci si chiede se, in futuro, la Corte sarà disposta a controllare qualsiasi questione o elemento portato alla sua attenzione dai suoi omologhi nazionali, ad avviso dei quali tale o talaltro elemento della struttura o del procedimento giudiziario nazionali potrebbero sollevare problemi, certamente dal loro punto di vista soggettivo, concernenti il grado di indipendenza dei giudici che essi giudicano appropriato. La gamma delle questioni è infinita: dal livello di autogoverno o di auto-amministrazione auspicato nel sistema giudiziario, al meccanismo di assegnazione delle cause nel sistema nazionale, fino alla questione della mancata promozione di taluni giudici a presidenti di sezione o alle intramontabili questioni relative a stipendi dei giudici, integrazioni e bonus di Natale. Ci si chiede se sia necessario che tali elementi siano formulati unicamente in termini «strutturali» per rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE ( 95 ). Ciò è certamente possibile. Si tratta soltanto di formulare la giusta questione. In alternativa, ci si chiede se sia permessa anche l’«autodifesa giudiziaria» individuale ( 96 ) avverso una misura concreta o, persino, nei confronti di un presidente di Tribunale che si ritiene crei problemi. In caso contrario, ci si chiede come debba essere accertata una siffatta carenza strutturale, tenuto conto del fatto che la Corte ha precedentemente stabilito che analoghi meccanismi formalizzati, quali il procedimento di cui all’articolo 7 TUE ( 97 ), non costituiscono una condizione necessaria per l’accertamento di una carenza (sistemica) in un caso concreto.

223.

È assai probabile che la Corte debba nuovamente occuparsi della portata illimitata dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, questa volta forse con un approccio più severo. Tuttavia, ciò non fa che porre in risalto la vera natura dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, che dovrebbe rimanere, correttamente, uno strumento straordinario per casi eccezionali. Di converso, l’MCV ha espressamente aperto un’ampia gamma di questioni (forse non tutte così straordinarie) concernenti qualsiasi problema di efficienza del procedimento giudiziario e di indipendenza dei giudici, certamente nell’ambito della lotta contro la corruzione.

224.

In siffatto contesto, il ricorso in via principale alle decisioni sull’MCV e alla Carta offre un fondamento solido per occuparsi in modo approfondito di tutte queste questioni, nel rispetto dell’uguaglianza degli Stati membri dinanzi ai Trattati. È vero che tutti gli Stati membri devono rispettare i loro obblighi derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE. Tuttavia, soltanto alcuni Stati membri sono soggetti, in ragione delle specifiche condizioni per la loro adesione, alle regole molto più dettagliate e stringenti dell’MCV. Si ritiene che si verifichi un’ingiustizia non soltanto quando situazioni analoghe sono trattate in maniera diversa, ma anche quando situazioni oggettivamente diverse sono trattate in maniera identica ( 98 ). Semplicemente, gli Stati membri soggetti all’MCV non si trovano, oggettivamente, nella stessa situazione di tutti gli altri Stati membri.

225.

Infine, per questioni di completezza, aggiungo che, per ragioni analoghe a quelle sopra addotte per quanto concerne l’interazione tra l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e la Carta, non sembra necessario procedere ad un’analisi distinta dell’articolo 2 TUE. Lo Stato di diritto, in quanto parte dei valori sui quali l’Unione si fonda, è tutelato dalla garanzia del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e del diritto fondamentale a un processo equo, i quali, a loro volta, hanno fra le loro componenti essenziali il principio di indipendenza dei giudici ( 99 ). L’articolo 47 della Carta e l’articolo 19 TUE offrono, quindi, un’espressione più specifica al valore dello Stato di diritto sancito dall’articolo 2 TUE ( 100 ).

226.

Dopo aver individuato la decisione sull’MCV, unitamente all’articolo 47, secondo comma, della Carta, eventualmente in combinato disposto con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE come il contesto giuridico pertinente ai fini delle presenti cause, restano da chiarire gli elementi sostanziali emergenti da tali disposizioni da impiegare come criteri per le disposizioni nazionali in questione, nonché la natura della valutazione delle stesse.

227.

L’organizzazione interna del potere giudiziario, ivi comprese le norme istituzionali per la creazione di organi disciplinari per i giudici e i relativi procedimenti, rientra nelle competenze degli Stati membri in virtù del principio di base dell’autonomia istituzionale. Ciò vale anche per uno Stato membro soggetto al meccanismo di cooperazione e verifica.

228.

Ciò nonostante, la Romania è tenuta a rispettare gli obblighi ad essa incombenti in forza della decisione sull’MCV, in particolare per quanto riguarda il rispetto del primo, del terzo e del quarto parametro di riferimento di cui all’allegato di tale decisione, ossia garantire una maggiore trasparenza ed efficienza dei procedimenti giudiziari, continuare a condurre indagini su accuse di corruzione ad alto livello e adottare misure per prevenire e combattere la corruzione.

229.

Nell’organizzare le sue istituzioni e i suoi procedimenti giudiziari al fine di raggiungere a tali obiettivi, detto Stato membro è inoltre tenuto a rispettare gli obblighi di diritto dell’Unione derivanti dall’articolo 47 della Carta, la cui portata e il cui contenuto devono essere interpretati alla luce dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU nonché dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE ( 101 ).

230.

Il principio dell’indipendenza dei giudici non impone agli Stati membri di adottare un determinato modello costituzionale che disciplini le relazioni e l’interazione tra i diversi poteri statali ( 102 ), naturalmente purché sia garantita una separazione di base dei poteri, caratteristica dello Stato di diritto ( 103 ). Non vi è alcun modello o sistema valido prestabilito o specifico, ma piuttosto una gamma di sistemi e di strutture. La giurisprudenza mira piuttosto a individuare requisiti minimi che i sistemi nazionali devono rispettare. Tali requisiti sono connessi agli aspetti interni ed esterni dell’indipendenza dei giudici, nonché al requisito di imparzialità, tratto dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU»).

231.

In particolare, l’elemento esterno dell’indipendenza dei giudici, strettamente legato al requisito dell’imparzialità, esige «che l’organo interessato eserciti le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, con la conseguenza di essere quindi tutelato dagli interventi o dalle pressioni esterni idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e a influenzare le loro decisioni» ( 104 ). Ciò include non soltanto l’influenza diretta, sotto forma di istruzioni, ma anche «le forme di influenza più indiretta che possano orientare le decisioni dei giudici interessati» ( 105 ).

232.

Come rilevato dalla Corte, richiamando la giurisprudenza della Corte EDU sull’articolo 6, paragrafo 1, CEDU, fra gli elementi pertinenti da considerare al fine di accertare il requisito dell’«indipendenza» vi sono le modalità di nomina e la durata del mandato dei giudici, l’esistenza di garanzie contro il rischio di pressioni esterne, nonché se l’organo di cui trattasi «appaia indipendente», poiché viene in rilievo la fiducia stessa che i giudici devono ispirare ai singoli in una società democratica ( 106 ). Le apparenze sono un elemento importante anche nella valutazione oggettiva dell’imparzialità, ai sensi della quale occorre accertare se, indipendentemente dalla condotta personale del giudice, taluni fatti verificabili autorizzino a sospettare l’imparzialità di quest’ultimo ( 107 ).

233.

L’aspetto esterno dell’indipendenza dei giudici, unitamente alla dottrina delle apparenze, costituisce, quindi, il fondamento per la valutazione, nell’ambito di un controllo che, di fatto, è astratto, della compatibilità dei modelli giurisdizionali nazionali scelti con tali requisiti. Questo tipo di esame verte, sovente, sulla questione se vi siano garanzie adeguate, connaturate a un sistema che, quindi, impedisca, almeno in misura ragionevole, l’esercizio di pressioni esterne e di influenza politica.

234.

Tuttavia, il carattere certamente alquanto vago di tali criteri, unitamente alla natura astratta del controllo di compatibilità da effettuare, richiede chiarezza in ordine a ciò che esattamente occorre esaminare, con quale grado di precisione e sulla base di quali argomenti, questione su cui mi soffermerò ora.

235.

In primo luogo, è necessaria chiarezza in merito al tipo di causa sottoposta alla Corte. Una prima precisazione riguarda, quindi, la differenziazione tra due tipi potenziali di cause nelle quali possono sorgere questioni connesse all’indipendenza dei giudici.

236.

Da un lato, una questione di indipendenza dei giudici può essere sollevata da un singolo quale questione incidentale che emerge in una situazione tipicamente concernente la violazione di diritti tutelati dal diritto dell’Unione in un caso concreto. In tale circostanza, eventuali carenze nell’indipendenza dei giudici possono comportare una violazione dei diritti di cui all’articolo 47 della Carta nel caso concreto. Siffatta situazione può indicare una natura disfunzionale generale delle norme ( 108 ), ma non necessariamente: essa può parimenti rappresentare un insuccesso isolato in un sistema altrimenti funzionale.

237.

Dall’altro, vi sono altresì cause che riguardano la valutazione strutturale dei diversi elementi di un sistema giudiziario. Una siffatta valutazione equivale, in sostanza, a interrogarsi sulla compatibilità di talune soluzioni legislative adottate negli Stati membri con i requisiti del diritto dell’Unione. Tale situazione può verificarsi, come avviene nelle presenti cause, qualora i procedimenti principali vertano su asserite lacune in un sistema giurisdizionale, ma non siano necessariamente connessi (certamente non tutti) a uno specifico caso di violazione del diritto individuale a un processo equo in un determinato caso. In una situazione del genere, l’analisi richiede la valutazione astratta della compatibilità di tale sistema con i parametri del diritto dell’Unione ( 109 ).

238.

Tale seconda situazione è stata sottoposta all’attenzione della Corte recentemente, sotto forma di procedimenti per infrazione ( 110 ). Essa si è concretizzata anche in cause che, in ragione della mancanza di nesso con le questioni di merito sottoposte al giudice del rinvio nel procedimento principale, si sono concluse con una decisione di irricevibilità ( 111 ). Tuttavia, occorre riconoscere che, in passato, vi sono stati anche casi in cui un siffatto controllo astratto degli elementi strutturali ha rappresentato il fulcro della controversia principale, ai fini della quale è stata ritenuta necessaria una risposta della Corte ( 112 ).

239.

Quest’ultimo tipo di casi di controllo astratto della compatibilità di talune soluzioni istituzionali o procedurali nazionali con i requisiti del diritto dell’Unione è certamente possibile nell’ambito dell’MCV. Come precisato supra ( 113 ), tale meccanismo consente un controllo astratto di taluni modelli adottati dalla Romania, senza che vi sia necessariamente un’asserita violazione di un diritto individuale derivante dal diritto dell’Unione in ciascun caso concreto. Resta da chiarire quale sia attualmente la situazione a tale riguardo ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, a seguito della recente pronuncia della Corte in Grande Sezione nella causa Miasto Łowicz ( 114 ).

240.

Potrebbe eventualmente essere di utilità trasversale, ai fini delle presenti cause nonché di altre eventuali questioni riguardanti il grado adeguato di indipendenza dei giudici negli Stati membri, chiarire quali tipi di argomenti debbano essere considerati nell’ambito di siffatto tipo di controllo astratto, tanto ai sensi della decisione sull’MCV e della Carta quanto, eventualmente, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE. A tale riguardo, è opportuno distinguere tre diversi tipi di situazioni.

241.

In primo luogo, l’assetto istituzionale o procedurale, già considerato in modo generale e astratto, è problematico. Il modello strutturale («blueprint»), considerato autonomamente e anche indipendentemente dalla sua applicazione concreta, sembra errato. Esso è passibile di un uso abusivo, in quanto appare evidente la sua inidoneità a garantire il livello adeguato di indipendenza esterna o a rispettare i requisiti della dottrina delle apparenze, come richiesto dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, o dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Questa prima opzione potrebbe essere denominata «valutazione esclusivamente sulla carta».

242.

In secondo luogo, vi è la situazione in cui l’assetto istituzionale non è di per sé problematico, ma vi sono argomenti chiari o, addirittura, elementi di prova, dedotti dinanzi a un giudice o alla Corte, che dimostrano l’effettiva esistenza di tali problemi o di un rischio di uso abusivo nella prassi. Ciò può accadere in due situazioni: da un lato, il modello è collocato nel contesto di altri modelli. Ciò si verifica quando una norma nazionale, considerata isolatamente e sulla carta, non appare problematica, ma lo diviene in modo estremo in combinazione con altre norme di tale sistema. Dall’altro lato, i difetti di un determinato modello potrebbero non essere necessariamente visibili sulla carta, ma esserlo nella loro applicazione concreta. Pertanto, il tema comune della seconda situazione va al di là del semplice modello, considerando la «combinazione delle soluzioni sulla carta» o l’«applicazione pratica delle soluzioni sulla carta».

243.

In terzo luogo, potrebbe darsi altresì una situazione in cui l’assetto istituzionale, quale proclamato «sulla carta», sembra conforme ai requisiti giuridici di cui all’articolo 47, secondo comma, della Carta, o all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Tuttavia, vi possono essere indizi che, nello specifico ambiente e in relazione al contesto giuridico e istituzionale proprio di uno Stato membro, un modello altrimenti solido è già stato utilizzato, di fatto, in modo abusivo. Tale scenario, che, peraltro, è il più complesso da valutare per qualsiasi giudice internazionale o altra istituzione internazionale, concerne infatti la «sola prassi» o, piuttosto, circostanze in cui, purtroppo, la «carta non ha alcun valore».

244.

Occorre sottolineare che, nella seconda e nella terza situazione, il contesto nazionale e la concreta applicazione assumono una particolare rilevanza sotto due profili. In primo luogo, occorre esaminare le disposizioni di cui trattasi nel contesto dell’assetto istituzionale di uno Stato membro. Per quanto possibile, occorre quindi tener conto del contesto istituzionale e strutturale complessivo e del modo in cui le norme di cui trattasi interagiscono con altre norme ad esse collegate. Infatti, anche se una data disposizione può essere considerata corretta, considerata isolatamente, essa può risultare altamente problematica in rapporto ad altri elementi pertinenti del sistema ( 115 ).

245.

In secondo luogo, vi è, naturalmente, la delicata questione della verifica delle affermazioni concernenti la concreta applicazione e prassi nazionale risultante dal fascicolo e dagli argomenti presentati alla Corte. È certamente possibile e necessario prendere in considerazione la prassi nazionale. Infatti, la giurisprudenza della Corte ha confermato in varie occasioni che per l’analisi della compatibilità con il diritto dell’Unione sono generalmente rilevanti non soltanto le disposizioni della normativa nazionale in quanto tale, ma anche la giurisprudenza e la prassi ( 116 ).

246.

Tuttavia, qualora tali circostanze concernenti il contesto e la prassi siano invocate dinanzi ai giudici, e in particolare dinanzi a questa Corte, esse devono essere debitamente spiegate, dimostrate e dibattute, dal giudice nazionale o dalle parti o dagli intervenienti dinanzi alla Corte. In altri termini, se si afferma che un dato sistema o assetto istituzionale funziona, in concreto, in modo differente da quello statuito nelle norme «su carta», è necessario che tali argomenti siano adeguatamente provati, in misura ragionevole.

247.

Vorrei sottolineare l’espressione in misura «ragionevole». Da un lato, sarebbe del tutto irragionevole chiedere a un giudice nazionale, il quale asserisca nella sua decisione di rinvio che il sistema nazionale dei procedimenti disciplinari è utilizzato in modo abusivo per esercitare pressioni politiche sui giudici, di fornire statistiche esaurienti su tutti i procedimenti disciplinari avviati in tale Stato membro, nonché elementi di prova sulle precise modalità di esercizio di tali pressioni e della loro precisa influenza sul processo decisionale dei giudici nei singoli casi. Dall’altro, tuttavia, sarebbe anche problematico limitarsi ad accennare al modello nazionale e suggerire, in abstracto, che tale modello potrebbe essere utilizzato in modo abusivo salvo che si adotti un modello differente.

248.

Tutto può essere oggetto di un uso abusivo. La mera eventualità di un uso abusivo non è un argomento sufficiente per eliminare un’intera struttura o un modello. Non si proibisce altresì l’uso di coltelli o automobili, anche se individui meno responsabili potrebbero utilizzarli per una serie di ragioni diverse dal tagliare il pane o recarsi al lavoro. Così, anche nel contesto dell’indipendenza esterna dei giudici e dell’apparenza di indipendenza, è necessario che siano presentati alla Corte argomenti persuasivi concernenti il modo in cui un certo modello, concretamente e specificamente si presta ad un uso abusivo o, certamente, esempi che illustrano il modo in cui ciò è già avvenuto nell’applicazione pratica, rivelandosi così un problema strutturale.

249.

Alla luce di tale tabella di marcia, alquanto dettagliata, mi accingo infine alla valutazione delle due questioni istituzionali controverse. Inizierò con una panoramica generale del contesto giuridico nazionale (1). Valuterò poi le questioni connesse alla nomina dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario poste nella causa C‑83/19 (2), prima di affrontare le questioni sollevate nelle cause C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 e C‑355/19, relative all’istituzione della SIRG (3).

250.

Tutte le presenti cause riguardano differenti elementi delle cosiddette leggi sulla giustizia: la legge n. 303/2004 sullo statuto dei giudici e dei pubblici ministeri; la legge n. 304/2004 sull’organizzazione del sistema giudiziario e la legge n. 317/2004 sul CSM. Tali leggi sono state adottate nell’ambito dei negoziati di adesione della Romania all’Unione al fine di rafforzare l’indipendenza e l’efficienza del potere giudiziario ( 117 ).

251.

A seguito dell’adesione, tali leggi e le loro successive modifiche sono state oggetto di un attento controllo nel quadro dell’MCV. Sulla base di tali leggi e delle loro ulteriori modifiche, la Commissione ha periodicamente elaborato relazioni in merito ai progressi della Romania per quanto concerne l’indipendenza e il buon funzionamento del sistema giudiziario nonché ai progressi realizzati nella lotta contro la corruzione. Tali progressi hanno indotto la Commissione a elaborare alcune raccomandazioni finali nella sua relazione del 2017 sull’MCV, che avrebbero potuto avere l’effetto di porre fine all’MCV ( 118 ). Tuttavia, tali progressi si sono arrestati nel corso del periodo dal 2017 al 2018, quando tutte le leggi sulla giustizia sono state modificate mediante varie leggi ( 119 ) adottate dal Parlamento con una procedura accelerata, che ha permesso soltanto un dibattito limitato in seno alle due camere del Parlamento ( 120 ). Dette leggi sono state adottate in un clima di forti scontri politici e proteste pubbliche ( 121 ). Successivamente, tra i mesi di settembre 2018 e marzo 2019, il governo rumeno ha adottato cinque decreti d’urgenza che hanno modificato e aggiunto nuove disposizioni alle leggi sulla giustizia ( 122 ).

252.

Tali modifiche contengono altri elementi che non sono oggetto delle presenti cause, quali un nuovo regime di pensionamento anticipato, restrizioni alla libertà di espressione dei giudici e un ampliamento dei motivi di revoca dalle funzioni dei membri del CSM ( 123 ). Inoltre, sono state introdotte le modifiche che sono all’origine delle cause dinanzi alla Corte, quali la procedura di nomina ad interim dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario e l’istituzione della SIRG, nonché modifiche delle disposizioni relative alla responsabilità civile dei magistrati, che analizzo in conclusioni distinte, nella causa C‑397/19.

253.

Tali modifiche sono state valutate in modo negativo nelle relazioni della Commissione del 2018 e del 2019 sull’MCV. Alcune di esse sono state considerate nelle relazioni di vari organi internazionali, fra cui la Commissione di Venezia ( 124 ) e il GRECO ( 125 ), i quali hanno allertato in merito ai rischi potenzialmente insiti in tali elementi, segnatamente un pregiudizio all’indipendenza, nonché all’efficienza e alla qualità del sistema giudiziario. La Commissione di Venezia ha altresì espresso preoccupazioni per quanto concerne il vasto impiego di decreti d’urgenza ( 126 ).

254.

Un’importante caratteristica comune che merita di essere sottolineata in termini di contesto generale è il ruolo preponderante dei decreti d’urgenza adottati dal governo rumeno al fine di modificare punti importanti delle varie leggi sulla giustizia. La questione se un simile uso di tale strumento, almeno a prima vista straordinario, sia ammissibile alla luce del diritto costituzionale nazionale non rientra nella competenza della Corte, bensì, eventualmente, nella competenza del giudice o dei giudici (costituzionali) nazionali.

255.

Tuttavia, il fatto che, come riconosciuto dal governo rumeno in udienza, la tecnica legislativa dei decreti d’urgenza sia stata utilizzata estensivamente nel settore della riforma giudiziaria, e che tale prassi non sia stata sempre supportata, in realtà, da una chiara giustificazione in termini di urgenza, costituisce un elemento fondamentale del contesto globale. Le leggi che dovrebbero disciplinare, dal punto di vista strutturale, il terzo potere di uno Stato, dovrebbero essere adottate, in un sistema rispettoso di una vera separazione dei poteri, soltanto al termine di una debita riflessione e deliberazione, dando voce a tutti gli organi legislativi e giudiziari pertinenti, che sono normalmente coinvolti nella concezione di una legislazione. Del resto, auspicabilmente, tali leggi dovrebbero durare di più di un’effimera.

256.

In definitiva, sebbene «disciplinare la giustizia mediante decreti d’urgenza» non costituisca di per sé una violazione del diritto dell’Unione, certamente costituisce un importante elemento di contesto che deve essere preso in considerazione nella valutazione delle disposizioni nazionali di cui trattasi.

257.

L’ordinanza di rinvio esprime varie preoccupazioni concernenti il procedimento giuridico e le circostanze contestuali all’adozione del decreto d’urgenza n. 77/2018, nonché le sue conseguenze.

258.

In primo luogo, si osserva che il decreto d’urgenza non ha l’effetto di porre rimedio a un presunto «vuoto legislativo», come indicato nel suo preambolo, bensì priva il CSM di una delle competenze connesse al suo ruolo costituzionale di garante dell’indipendenza dei giudici. Inoltre, il decreto d’urgenza consentirebbe di detenere una posizione dirigenziale per una durata illimitata, attraverso la proroga automatica di un mandato scaduto per effetto di un’applicazione indiscriminata della legge, senza che il CSM possa esercitare la sua discrezionalità, che è essenziale nell’esercizio del suo ruolo costituzionale.

259.

In secondo luogo, il giudice del rinvio precisa che ai sensi dell’articolo 133, paragrafo 1, della Costituzione rumena il CSM ha il compito di salvaguardare l’indipendenza dei giudici. Esso afferma altresì che la soluzione adottata dal decreto d’urgenza n. 77/2018 costituisce un’eccezione ingiustificata alla regola generale delle nomine ad interim consistente nel delegare funzioni dirigenziali a una persona, invadendo così la sfera die competenze del CSM.

260.

Dinanzi a questa Corte, l’associazione «Forum dei giudici» ha sostenuto, sulla scia degli argomenti già dedotti dinanzi al giudice del rinvio e da esso avallati, che il decreto d’urgenza n. 77/2018 ha l’effetto di privare il CSM di una delle competenze connesse al suo ruolo costituzionale di garante dell’indipendenza dei giudici. In udienza, la ricorrente ha altresì precisato che il sistema di delega era stato utilizzato, in passato, per la posizione di ispettore capo dell’ispettorato giudiziario. Inoltre, l’adozione di regole concernenti lo statuto dei giudici e dei pubblici ministeri, ivi compresa l’organizzazione e il funzionamento dell’ispettorato giudiziario, esige un parere del CSM. Per quanto riguarda il decreto d’urgenza di cui trattasi, non è stato richiesto siffatto parere.

261.

I governi dei Paesi Bassi e svedese concordano nel ritenere che il procedimento disciplinare applicabile ai giudici, ivi compresa la procedura di nomina dell’ispettorato giudiziario, debba rispettare il principio di indipendenza del potere giudiziario, conformemente alla giurisprudenza della Corte e della Corte EDU. Il governo dei Paesi Bassi osserva che il decreto d’urgenza n. 77/2018, come descritto nell’ordinanza di rinvio, non sembra rispettare tale principio. Il governo svedese sottolinea che tale valutazione spetta al giudice del rinvio.

262.

La Commissione ha sostenuto, in udienza, che un intervento del governo rumeno nella nomina dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario è idoneo a sollevare dubbi quanto alle garanzie di indipendenza della giustizia, tenuto conto in particolare del fatto che la competenza per tali nomine spetta al CSM. Vi sono, quindi, indizi di una violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.

263.

Il governo rumeno ha sostenuto, in udienza, che l’articolo 19 TUE osta a disposizioni nazionali ai sensi delle quali i dirigenti dell’ispettorato giudiziario sono nominati, anche ad interim, mediante decreto d’urgenza, nella misura in cui ciò possa dare l’impressione di un’influenza politica o di pressioni politiche. Tale governo non contesta l’urgenza, ma sottolinea che la possibilità di delega di cui all’articolo 57 della legge n. 303/2004 non avrebbe potuto essere utilizzata, poiché essa riguarda esclusivamente la delega nell’ambito degli organi giurisdizionali e delle procure. L’attuale governo rumeno sostiene, tuttavia, che il precedente governo avrebbe potuto adottare un altro meccanismo al fine di evitare il blocco istituzionale, ad esempio mediante una nomina provvisoria a breve termine, coinvolgendo il CSM nella procedura.

264.

Di converso, l’ispettorato giudiziario ha sostenuto che, come indicato nel preambolo di tale strumento, la misura trova la sua giustificazione nella situazione creata dal fatto che il mandato della dirigenza anteriore era scaduto il 1o settembre 2018 e non era stato indetto un nuovo concorso da parte dell’organo competente. Inoltre, tale atto prevede che possano essere nominate soltanto persone che abbiano già superato il concorso e che abbiano già svolto le funzioni di ispettore capo o di ispettore capo aggiunto. Infine, poiché il concorso era stato effettivamente organizzato dal CSM, lo stesso ispettore capo ha ottenuto la posizione con un punteggio molto buono.

265.

Né l’articolo 47, secondo comma, della Carta, né l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impongono un modello specifico per quanto riguarda l’organizzazione dei sistemi disciplinari dei membri del potere giudiziario. Tuttavia, il requisito dell’indipendenza esige che le norme che governano il regime disciplinare dei giudici «offrano le garanzie necessarie per evitare qualsiasi rischio di utilizzo di un regime siffatto come sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie» ( 127 ). Per tale ragione, la Corte ha stabilito che l’intervento di un organo indipendente e l’istituzione di una procedura che garantisca appieno i diritti consacrati agli articoli 47 e 48 della Carta, in particolare i diritti della difesa, costituiscono garanzie essenziali ai fini della salvaguardia dell’indipendenza del potere giudiziario ( 128 ). Tale affermazione implica inequivocabilmente che i criteri di cui agli articoli 47 e 48 della Carta si applicano ai procedimenti disciplinari nei confronti dei membri del potere giudiziario ( 129 ).

266.

Occorre constatare che tali criteri si applicano agli organi disciplinari stessi (generalmente la sezione disciplinare che decide sugli illeciti disciplinari) e non all’ente che li adisce (concretamente, il «procuratore disciplinare»). L’ispettorato giudiziario non è legittimato a statuire sulla sussistenza di un illecito disciplinare. Ciò spetta alla sezione competente del CSM, che è l’organo disciplinare.

267.

Tuttavia, l’ispettorato giudiziario, come precisato dal governo rumeno in udienza e osservato dalla ricorrente, svolge un ruolo determinante nell’ambito del procedimento disciplinare. Esso svolge indagini preliminari e decide se occorra avviare un’indagine disciplinare. Esso conduce tale indagine e successivamente decide se instaurare un procedimento disciplinare dinanzi alla sezione competente del CSM ai fini di una decisione ( 130 ). Esso esercita, inoltre, importanti funzioni nell’avvio del procedimento volto all’accertamento di un errore giudiziario ( 131 ). Inoltre, come spiegato dal giudice del rinvio, l’ispettore capo dispone di poteri chiave, anch’essi rafforzati dalle recenti modifiche ( 132 ): esso nomina gli ispettori con funzioni dirigenziali; gestisce l’attività ispettiva e le procedure disciplinari; organizza l’assegnazione dei fascicoli; individua i settori specifici di attività in cui sono esercitate le attività di controllo; è il principale emittente di istruzioni e possiede il potere di avviare esso stesso un procedimento disciplinare.

268.

In tale contesto, è evidente che siffatti poteri di indagine e di «avvio» di indagini disciplinari sono di per sé idonei, indipendentemente dalle garanzie offerte dall’organo che statuisce in via definitiva sul procedimento disciplinare, ad esercitare pressioni sulle persone che hanno il compito di giudicare una controversia ( 133 ). Ciò vale a fortiori quando i poteri di avvio di un’indagine e di un procedimento disciplinare risultano attribuiti a un’istituzione che di fatto, è specializzata nell’ispezione e nella conduzione di indagini nei confronti di giudici.

269.

Per tale motivo, un organo incaricato dell’avvio di procedimenti disciplinari quale l’ispettorato giudiziario dovrebbe dimostrare quantomeno un certo grado di indipendenza operativa e d’indagine. Ribadisco che il livello di indipendenza che ci si attende non può certamente essere quello richiesto agli organi disciplinari stessi. Tuttavia, tenuto conto sia del ruolo dell’ispettorato giudiziario in seno al CSM, sia dei poteri dell’ispettore capo, la procedura di nomina a tale funzione non può essere tale da far sorgere preoccupazioni in ordine al fatto che i poteri e le funzioni di tale organo possano essere utilizzati come strumenti di controllo politico e di pressione sull’attività giudiziaria.

270.

Ci si chiede in che modo si inserisce in tale quadro una norma che preveda un meccanismo di nomina ad interim consistente nella proroga del mandato del titolare della funzione. Considerata in abstracto e scissa da qualsiasi contesto, siffatta norma potrebbe difficilmente essere considerata, di per sé, contraria ai requisiti di indipendenza dei giudici imposti dal diritto dell’Unione.

271.

In primo luogo, non tutti gli interventi partecipativi del potere esecutivo nella nomina a funzioni in seno al potere giudiziario creano automaticamente un rapporto di subordinazione che viola il principio di indipendenza, se vi sono garanzie che proteggono i titolari di tali funzioni da influenze o pressioni dopo la nomina ( 134 ). Infatti, avviene, piuttosto, il contrario: la separazione dei poteri si applica in entrambe le direzioni.

272.

Tale conclusione si applica altresì, a mio avviso, per quanto concerne la nomina a funzioni dirigenziali in un organo quale l’ispettorato giudiziario. A tal riguardo, come sostenuto dall’ispettorato giudiziario, il governo rumeno non ha direttamente nominato, con decisione individuale, l’ispettore capo dell’ispettorato giudiziario. Il decreto d’urgenza n. 77/2018 disciplina una procedura per garantire la gestione ad interim dell’ispettorato giudiziario.

273.

In secondo luogo, l’articolo 47, secondo comma, della Carta non osta neppure, in linea di principio, a un sistema in cui la gestione ad interim di un organo quale l’ispettorato giudiziario è garantita dall’ispettore capo e dall’ispettore capo aggiunto in carica sino alla nomina dei nuovi vertici mediante la procedura ordinaria. Come sostenuto anche dall’ispettorato giudiziario, ciò consente di garantire che le persone che svolgono la funzione ad interim abbiano già superato il concorso previsto dalla legge e abbiano un’esperienza in tale ruolo. Siffatto sistema può effettivamente essere necessario ed è adottato in una serie di giurisdizioni per quanto attiene a talune funzioni chiave, ivi compresa la nomina di giudici ( 135 ).

274.

Tuttavia, qui il diavolo non si nasconde nei dettagli, ma nel contesto. I due elementi appena menzionati, apparentemente non problematici, perdono rapidamente la loro natura inoffensiva quando si considera il sistema specifico di nomina ad interim dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario quale previsto dal decreto d’urgenza n. 77/2018 e il risultato concreto cui esso ha condotto nel caso di specie.

275.

Ai sensi dell’articolo II di detto decreto, il sistema di nomina ad interim si applica anche quando i posti della dirigenza dell’ispettorato giudiziario sono vacanti alla data di entrata in vigore di tale decreto, precisamente la situazione esistente al momento dell’adozione del decreto d’urgenza n. 77/2018 ( 136 ). In concreto, ciò significa che la regola introdotta da un decreto d’urgenza senza consultazione dell’organo che normalmente deve essere consultato in merito a tale nomina, non è volta soltanto a garantire la continuità delle funzioni, ma produce l’effetto pratico di reintegrare ex post nelle sue funzioni una persona il cui mandato è già scaduto, mediante una procedura diversa da quella prevista dalla legge ed eludendo la partecipazione degli attori normalmente coinvolti in tale procedura.

276.

Tale elemento del contesto e del funzionamento pratico di una norma apparentemente neutra è di per sé sufficiente per concludere che il sistema di nomina ad interim dei dirigenti dell’ispettorato giudiziario istituito dal decreto d’urgenza n. 77/2018 può far sorgere dubbi in merito all’interesse del governo rumeno a nominare una determinata persona alla posizione di vertice dell’organo responsabile delle indagini disciplinari nei confronti dei membri del potere giudiziario. Di conseguenza, un sistema di questo tipo non sembra comportare garanzie idonee a dissipare ragionevoli dubbi, nella mente dei singoli, in ordine all’impermeabilità degli organi giurisdizionali a elementi esterni e alla loro neutralità rispetto agli interessi ad essi sottoposti.

277.

A mio avviso, l’analisi potrebbe e dovrebbe realmente fermarsi qui. Il giudice del rinvio e, soprattutto, le parti (nazionali) al presente procedimento hanno dedotto altri argomenti contestuali, concernenti non soltanto la questione della divisione (nazionale) delle competenze, ma anche le persone e gli organi interessati e i loro asseriti interessi particolari. Non ritengo necessario né opportuno che la Corte esamini tali elementi contestuali, tenuto conto del fatto che l’argomento appena esposto è, di per sé, chiaro e decisivo.

278.

In sintesi, una regola neutra, generale, concepita ex ante, che, in nome della continuità delle istituzioni, prevede che una persona resti in carica sino a quando un successore non sia validamente designato, è accettabile e ragionevole. L’uso di una siffatta regola apparentemente neutra, il cui unico effetto sia quello di reintegrare una determinata persona nelle sue funzioni dopo la scadenza del suo mandato, in violazione delle normali procedure di nomina, non è accettabile né ragionevole.

279.

Pertanto, propongo di rispondere alla terza questione nella causa C‑83/19 nel modo seguente: l’articolo 47, secondo comma della Carta, nonché l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, devono essere interpretati nel senso che ostano a disposizioni nazionali ai sensi delle quali il governo adotta, in deroga alle norme giuridiche normalmente applicabili, un sistema di nomina ad interim dei dirigenti dell’organo incaricato di condurre indagini disciplinari all’interno del sistema giudiziario il cui effetto pratico sia reintegrare nelle sue funzioni una persona il cui mandato è già scaduto.

280.

Quattro delle cinque cause esaminate nelle presenti conclusioni riguardano le disposizioni giuridiche che istituiscono e disciplinano la SIRG. Nei procedimenti principali nelle cause C‑127/19 e C‑355/19, promosse dallo stesso giudice del rinvio, è in discussione la legittimità di vari atti amministrativi di esecuzione delle disposizioni giuridiche istitutive della SIRG. Le cause C‑195/19 e C‑291/19 sono state promosse nell’ambito di procedimenti penali pendenti nei confronti di giudici e pubblici ministeri, nei quali la SIRG è chiamata a partecipare.

281.

In tale contesto, con la quarta e la quinta questione nella causa C‑127/19, con la quarta questione nella causa C‑291/19 e con la quarta questione nella causa C‑355/19 si chiede, in sostanza, se il principio di indipendenza dei giudici sancito all’articolo 19, paragrafo 1, TUE e all’articolo 47 della Carta, nonché l’obbligo di rispettare i valori dello Stato di diritto di cui all’articolo 2, TUE ostino all’istituzione della SIRG. Con la quinta questione nella causa C‑291/19 si chiede se l’articolo 47, secondo comma, della Carta, relativo al diritto a un processo equo mediante l’esame della causa entro un termine ragionevole, osti all’istituzione della SIRG, tenuto conto del numero esiguo di posti nell’organico di tale sezione.

282.

Così, le ordinanze di rinvio pongono diverse questioni relative all’istituzione e al funzionamento della SIRG, raccogliendo in larga misura gli argomenti dedotti dalle parti nei procedimenti principali. Tali argomenti sono stati ulteriormente sviluppati da alcune delle parti interessate che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, in particolare l’associazione «Forum dei giudici», l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri», il procuratore generale e OL.

283.

Alla luce degli elementi dedotti nelle ordinanze di rinvio, i governi dei Paesi Bassi e svedese, nonché la Commissione, hanno constatato l’esistenza di indizi importanti che dimostrano che le norme concernenti l’istituzione e il funzionamento del SIRG non sono conformi ai requisiti di indipendenza e di imparzialità dei giudici.

284.

Il governo rumeno, che nelle sue osservazioni scritte ha sostenuto la compatibilità della SIRG con tali norme, ha modificato la propria posizione in udienza. Esso ha informato la Corte che, per le ragioni esposte in un memorandum approvato dal governo il 27 dicembre 2019, la posizione del governo attuale prevede l’eliminazione della SIRG, conformemente alle raccomandazioni contenute nelle relazioni sull’MCV, nonché nelle relazioni della Commissione di Venezia e del GRECO.

285.

Tale governo ha chiarito alcuni elementi sui quali si basa la sua nuova posizione. Mi limiterò a richiamarne tre, rilevati da tale governo e discussi dalle parti interessate dinanzi alla Corte. In primo luogo, le disposizioni relative alla composizione delle commissioni giudicatrici, come successivamente modificata, sembrano contrastare con il principio di separazione delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri previsto nel diritto rumeno, ai sensi del quale la designazione dei pubblici ministeri rientra nella competenza delle sezioni delle procure del CSM. In secondo luogo, risulta che l’istituzione della SIRG abbia comportato il rischio di un’immunità di fatto dalle indagini penali per i pubblici ministeri appartenenti a tale sezione. In terzo luogo, la norma relativa alla nozione di «pubblico ministero gerarchicamente superiore» è controversa, tenuto conto del principio costituzionale del controllo gerarchico.

286.

Pertanto, in definitiva, risulta che solo il CSM difende l’istituzione e il funzionamento della SIRG. Esso ha spiegato che l’istituzione della SIRG è giustificata dalla necessità di tutelare i membri del potere giudiziario ( 137 ). La SIRG mira a offrire garanzie supplementari a una specifica categoria di persone in considerazione dell’importante ruolo da esse svolto nella società e ad assicurare un elevato livello di professionalità di coloro che si occupano dei loro casi. La SIRG rafforzerebbe quindi l’indipendenza del sistema giudiziario, garantendo protezione contro le pressioni e gli abusi derivanti da denunce e azioni arbitrarie nei confronti dei membri del potere giudiziario.

287.

In udienza, il CSM ha sottolineato che tale sistema è altresì giustificato dagli eccessi compiuti dalla DNA nei confronti dei membri del potere giudiziario, organo che, prima dell’istituzione della SIRG, aveva svolto indagini su più della metà dei giudici in Romania, come evidenziato in una relazione redatta dall’ispettorato giudiziario e approvata dal CSM nell’ottobre 2019 ( 138 ). Inoltre, tale finalità «protettiva» è stata confermata dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella sua sentenza n. 33/2018 ( 139 ).

288.

Inoltre, il CSM ha sostenuto che l’istituzione della SIRG è stata accompagnata da un sistema di garanze idonee a dissipare ogni dubbio in ordine alla sua indipendenza rispetto a pressioni politiche. Garanzie supplementari hanno rafforzato le procedure per la nomina del procuratore capo della SIRG e per la selezione dei procuratori di tale sezione ( 140 ). Il procuratore capo della SIRG è nominato dal plenum del CSM, a differenza dei vertici di altre sezioni della procura, che sono nominati a seguito di concorsi organizzati dal Ministero della giustizia, relegando il CSM a un ruolo meramente consultivo. Esso ha inoltre osservato che, per quanto concerne i procuratori della SIRG, le garanzie di indipendenza supplementari consistono nel requisito dell’esperienza di almeno 18 anni in qualità di pubblico ministero, nella conduzione della selezione al riparo da qualsiasi influenza politica, mediante una procedura trasparente, nell’esistenza di un esame rigoroso degli ultimi cinque anni di attività professionale dei pubblici ministeri e nel fatto che non vi è alcuna possibilità di delega presso tale sezione.

289.

Gli argomenti dedotti dai giudici del rinvio, al pari delle preoccupazioni sollevate dalle parti che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, sono ampi e complessi. Essi riguardano vari elementi concernenti le norme nazionali che disciplinano l’istituzione della SIRG, la sua composizione e le sue competenze, la scelta dei suoi dirigenti, i suoi effetti istituzionali più ampi in termini di impatto sulla competenza di altre sezioni della procura e il modo in cui tale organo esercita le sue funzioni nella prassi.

290.

Conformemente alla recente giurisprudenza della Corte ( 141 ), ritengo che tali elementi, pur potendo sfuggire alla critica se considerati isolatamente, debbano essere sottoposti a una valutazione globale, al fine di determinare l’incidenza dell’istituzione e del funzionamento della SIRG sui requisiti di indipendenza dei giudici.

291.

Come punto di partenza, tenuto debitamente conto degli effetti che l’istituzione di una sezione di indagine specifica «per i giudici» può avere sulla percezione del potere giudiziario da parte del pubblico, l’istituzione di una sezione siffatta deve necessariamente essere assistita da una giustificazione particolarmente seria, trasparente e veridica (i). Una volta soddisfatto tale criterio, è inoltre imprescindibile che la composizione, l’organizzazione e il funzionamento di tale sezione siano accompagnate da garanzie idonee a evitare il rischio di pressioni esterne sul potere giudiziario (ii). Infine, le circostanze specifiche che hanno caratterizzato l’istituzione della SIRG, nonché la considerazione del modo in cui tale organo ha svolto le sue funzioni, sono parimenti pertinenti al fine di individuare il contesto rilevante (iii).

292.

Analogamente a quanto già esposto ( 142 ), i requisiti dell’Unione di imparzialità e di indipendenza del potere giudiziario, sanciti all’articolo 47, secondo comma, della Carta, nonché all’articolo 19, paragrafo 1, TUE, non impongono agli Stati membri l’obbligo di adottare una struttura o un modello specifici per quanto concerne l’architettura istituzionale degli uffici del pubblico ministero. Infatti, la struttura della magistratura inquirente negli Stati europei è estremamente diversificata ( 143 ).

293.

Tuttavia, l’istituzione di una sezione speciale della procura dotata di competenza esclusiva per gli illeciti commessi dai magistrati ha un chiaro impatto potenziale sulla percezione pubblica dell’indipendenza e dell’imparzialità dei giudici. Essa individua la magistratura come gruppo professionale per il quale è necessaria una struttura amministrativa distinta della procura. Come sottolineato dalla Commissione, ciò può generare l’impressione che vi sia un alto tasso di criminalità, o persino di corruzione, nel sistema giudiziario. Essa produce l’effetto di collocare gli illeciti commessi da giudici (che possono essere di qualsiasi natura), su un livello di gravità equivalente a quello della corruzione, della criminalità organizzata o del terrorismo, ossia le uniche altre materie per le quali esistono sezioni specializzate in seno alla procura rumena ( 144 ). Tale «impressione di criminalità» incide su uno degli elementi cruciali nella valutazione dell’impatto di una determinata misura sull’indipendenza dei giudici, vale a dire la fiducia che i giudici devono ispirare nei confronti del pubblico in una società democratica ( 145 ).

294.

È difficile, lo ribadisco, sostenere che l’istituzione di sezioni speciali della procura o persino di procure distinte sia, di per sé, escluso. Infatti, vi sono strutture specializzate della procura, nei vari Stati membri, la cui esistenza si fonda, ad esempio, su esigenze speciali di protezione di un determinato gruppo di persone (quali i minori), sul particolare status di taluni individui (come le procure militari) o sull’esigenza di speciali competenze o conoscenze per quanto concerne determinate questioni complesse (come i reati economici complessi, la cibersicurezza, ecc.).

295.

Tuttavia, tenuto conto dell’impatto significativo di tale misura istituzionale sulla percezione del potere giudiziario, è vitale che la sua giustificazione sia fondata su ragioni veridiche e sufficientemente serie, che, inoltre, devono essere portate all’attenzione del pubblico in modo inequivocabile e accessibile.

296.

Mi chiedo se vi fossero ragioni sufficientemente serie da giustificare l’istituzione della SIRG. Il CSM ha sostenuto che l’istituzione della SIRG è stata motivata dalla necessità di tutelare i membri del potere giudiziario.

297.

Certamente, la necessità di tutelare il potere giudiziario da pressioni indebite potrebbe, in termini generali, costituire un motivo legittimo e sufficientemente serio per istituire una struttura della procura destinata ad attenuare tale rischio, tenuto conto delle circostanze specifiche proprie di un determinato Stato membro, e nel rispetto dei requisiti di indipendenza e di imparzialità del potere giudiziario.

298.

Tuttavia, qualora l’istituzione di una sezione quale la SIRG non dipenda da ragioni legate alla lotta contro la criminalità, bensì dalla necessità di tutelare il potere giudiziario in sé, è imperativo che siffatta giustificazione sia resa pubblica in modo inequivocabile e accessibile, al fine di non pregiudicare la fiducia del pubblico nel potere giudiziario.

299.

Il governo rumeno ha sottolineato, in udienza, che le ragioni per l’istituzione della SIRG non sono state chiarite nel preambolo della legge n. 207/2018. La relazione dell’ispettorato giudiziario concernente gli eccessi della DNA, sulla quale si basa il CSM per giustificare la istituzione della SIRG, è stata adottata soltanto dopo la pubblicazione della legge, entrata in vigore il 23 luglio 2018. Pertanto, è difficile comprendere in che modo essa possa costituirne la motivazione. Infine, il governo rumeno ha sottolineato, in udienza, che una giustificazione fondata sulla necessità di proteggere determinate persone in ragione della natura e dell’importanza del loro ruolo non è convincente, poiché lo stesso sistema non si applica ad altre persone di rilievo, quali i senatori o i deputati.

300.

Alla luce di tali elementi, è difficile accertare se l’obiettivo di tutelare il potere giudiziario da indebite pressioni abbia costituito la ragione che ha motivato l’istituzione della SIRG. Pertanto, a mio avviso, non si può stabilire se l’istituzione di tale sezione della procura sia stata spiegata al pubblico fornendone una giustificazione inequivocabile e accessibile.

301.

Il punto centrale e più controverso della discussione tra le parti che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte verte sulla veridicità della giustificazione dell’istituzione della SIRG per quanto concerne la sua funzione «protettiva». L’associazione «Forum dei giudici», l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri», il procuratore generale e OL hanno dedotto argomenti assai dettagliati a sostegno dell’affermazione secondo cui l’istituzione della SIRG era in realtà ispirata da motivi diversi. Tali parti si sono fondate, a tal fine, sulle conseguenze pratiche della struttura della SIRG. Come rilevato dal procuratore generale in udienza, tali elementi possono indurre il pubblico a ritenere che l’istituzione della SIRG mirasse, piuttosto, a indebolire la lotta contro la corruzione.

302.

In primo luogo, l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» e il procuratore generale hanno contestato la veridicità della finalità «protettiva». Ciò in base, anzitutto, al numero esiguo di casi in cui sono stati instaurati procedimenti nei confronti di giudici prima dell’istituzione della SIRG ( 146 ). Inoltre, il numero di cause nei confronti di membri del potere giudiziario è aumentato, anziché diminuire, a partire dal momento in cui la SIRG è divenuta operativa. In secondo luogo, l’istituzione della SIRG non è stata accompagnata da alcuna garanzia supplementare. La SIRG applica le stesse norme procedurali delle altre sezioni della procura ed è tenuta, in base al principio di legalità, a registrare e investigare su ogni denuncia presentata nel rispetto dei requisiti formali di cui al codice di procedura penale. Di converso, la SIRG è priva di risorse adeguate, il che si traduce in minori garanzie, principalmente a causa del numero limitato di procuratori, e tenuto conto che, a differenza di altre sezioni della procura, manca di un’articolazione territoriale adeguata a livello nazionale, dato che tutti i procuratori della SIRG operano a Bucarest.

303.

Il governo rumeno ha concordato su quest’ultimo punto in udienza. Esso ha osservato che la competenza esclusiva della SIRG per qualsiasi tipo di reato commesso dai membri del potere giudiziario non garantisce che i procuratori possiedano la specializzazione necessaria, in particolare per quanto concerne reati di corruzione, circostanza che diviene ancor più preoccupante se si considera che la SIRG è priva di strutture territoriali.

304.

In secondo luogo, vari elementi suggeriscono che l’istituzione della SIRG conduce, in realtà, all’indebolimento della lotta alla corruzione ad alto livello. Ai sensi degli articoli 881, paragrafi 1 e 2, della legge n. 304/2004, la SIRG ha competenza esclusiva per le cause riguardanti i membri del potere giudiziario e conserva tale competenza nel caso in cui anche altri soggetti siano perseguiti. L’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» e il procuratore generale hanno chiarito che le cause trattate da altre sezioni della procura saranno trasferite alla SIRG a motivo della mera presentazione di denunce fittizie nei confronti di un membro del potere giudiziario. Si sostiene altresì che ciò inciderà principalmente su cause che rientrano nella competenza della DNA, poiché taluni casi di corruzione possono coinvolgere anche giudici. L’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» ha chiarito in udienza che la SIRG può richiedere la trasmissione di qualsiasi fascicolo invocando elementi di connessione a uno dei casi oggetto di indagini da parte della SIRG. Inoltre, ai sensi delle modifiche introdotte nell’articolo 888, paragrafo 1, lettera d), dal decreto d’urgenza n. 7/2009, la SIRG è competente a rinunciare ad impugnazioni già proposte da altre sezioni della procura. In udienza, OL ha sostenuto che le prime azioni intraprese dalla SIRG sono consistite nella rinuncia ad azioni concernenti importanti casi di corruzione che si trovavano nella fase di impugnazione.

305.

Occorre altresì rilevare che il rischio di percezione della SIRG come organo la cui istituzione e il cui funzionamento sono motivati da considerazioni politiche è stato rilevato nelle relazioni sull’MCV, nonché nelle relazioni della Commissione di Venezia e del GRECO ( 147 ). Tale rischio è stato peraltro espressamente riconosciuto dal governo rumeno in udienza.

306.

Alla luce di tali considerazioni, malgrado la legittimità e la serietà teoriche dell’obiettivo di tutela invocato dal CSM, mi sembra difficile affermare che l’istituzione della SIRG sia stata motivata in modo chiaro, inequivocabile e accessibile, al fine di non pregiudicare la fiducia del pubblico nel potere giudiziario. Inoltre, e con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio, gli elementi appena esposti, concernenti un sistematico impatto negativo sulla competenza di altre sezioni della procura, non soltanto fanno sorgere seri dubbi quanto alla veridicità della giustificazione addotta dal CSM, ma sono anche idonei a suscitare diffidenza per quanto concerne l’imparzialità della giustizia e la sua impermeabilità a pressioni esterne, in particolare determinando l’impressione che l’istituzione e il funzionamento della SIRG siano motivati da ragioni politiche.

307.

In breve, considerando congiuntamente tutti questi rischi, l’immagine che ne deriva non è esattamente quella di una tutela rafforzata dei giudici. Piuttosto, ciò che si colloca, in modo inquietante, in primo piano, è una superstruttura onnipotente, che certamente potrebbe proteggere, ma che potrebbe benissimo anche controllare e, dunque, influenzare. In ciò è racchiuso il paradosso dell’intera tesi: poiché, presumibilmente, i giudici sono soggetti a pressioni a causa della presentazione diffusa di denunce, è necessario creare un’unità centralizzata e dotata di competenza esclusiva in materia. Tuttavia, in termini di potenziale uso abusivo a livello strutturale, un’unità centralizzata e specializzata è ancor più pericolosa. I sistemi diffusi, decentralizzati, mancano spesso, forse, di coordinamento, ma, in generale, sono molto più resistenti. Di converso, nei sistemi centralizzati, tutto ciò che occorre è assumere il controllo dell’unità centrale.

308.

Nonostante la conclusione appena raggiunta, il CSM ha sostenuto che l’istituzione della SIRG è stata accompagnata da un sistema di garanzie idonee a dissipare ogni dubbio quanto alla sua indipendenza rispetto a pressioni politiche ( 148 ).

309.

Non ritengo necessario entrare in un lungo dibattito concernente gli elementi dettagliati del diritto nazionale, la cui valutazione spetta, in ogni caso, al giudice nazionale. Mi limiterò a osservare che, su questo punto, il CSM è stato contraddetto dal governo rumeno, il quale ha riconosciuto in udienza che molte delle garanzie alle quali fa riferimento il CSM sono state sostanzialmente indebolite dalle successive riforme adottate dal governo in un breve periodo di tempo, attraverso decreti d’urgenza.

310.

Come ammesso dal governo rumeno in udienza, l’urgenza nell’adozione dei decreti recanti modifica delle disposizioni relative alla SIRG non è stata sempre motivata. Sebbene siano stati addotti taluni motivi per quanto concerne i decreti d’urgenza nn. 90/2018 ( 149 ) e 12/2019 ( 150 ), il governo rumeno ha osservato che i decreti d’urgenza nn. 92/2018 e 7/2019 non contenevano alcuna giustificazione quanto all’urgenza o alla necessità di modificare le disposizioni relative alla SIRG.

311.

Dalle osservazioni presentate alla Corte risulta che i decreti d’urgenza hanno modificato ripetutamente le disposizioni relative alla procedura di selezione, attenuando i requisiti di composizione della commissione giudicatrice ( 151 ). Il governo rumeno ha sottolineato in udienza che, nonostante avesse sostenuto nelle sue osservazioni scritte che la procedura di nomina dei procuratori della SIRG costituiva una garanzia supplementare, esso aveva omesso di fare riferimento alle modifiche successive, introdotte con il decreto d’urgenza n. 90/2018. Inoltre, l’articolo II del decreto d’urgenza n. 90/2018 ha derogato alle disposizioni relative alla procedura di nomina al fine di garantire la nomina ad interim del procuratore capo e di almeno un terzo dei procuratori della SIRG.

312.

Oltre alla modifica della procedura di selezione descritta supra, tali decreti d’urgenza hanno introdotto e modificato disposizioni fondamentali relative ai poteri e alla struttura istituzionale della sezione. In primo luogo, il decreto d’urgenza del governo n. 7/2019 ha aggiunto nell’articolo 881 un nuovo paragrafo 6. Ai sensi di tale modifica, laddove il codice di procedura penale o qualsiasi altra legge speciale facciano riferimento al «pubblico ministero gerarchicamente superiore» in casi concernenti reati di competenza della SIRG, tale espressione deve essere intesa come riferita al procuratore capo della SIRG, ivi comprese le decisioni adottate prima che tale sezione sia divenuta operativa ( 152 ). In secondo luogo, tale decreto ha modificato anche l’articolo 888, prevedendo al comma 1, lettera d), una nuova competenza della SIRG, che consiste nell’esercizio e nella rinuncia ai mezzi di ricorso nelle cause di competenza della sezione, ivi comprese le cause pendenti dinanzi agli organi giurisdizionali o decise in via definitiva prima che la SIRG sia divenuta operativa.

313.

Risulta quindi che il governo rumeno ha adottato in varie occasioni, nel corso di un breve periodo di tempo, ben quattro decreti d’urgenza che modificano aspetti delle disposizioni concernenti la SIRG introdotte con la legge n. 207/2018. Tali modifiche hanno interessato, in particolare, la procedura di nomina e di selezione del procuratore capo e dei procuratori della SIRG, ma anche altri elementi importanti dei poteri della sezione e del suo status in seno alla procura, omettendo di giustificare puntualmente l’urgenza dell’intervento dell’esecutivo.

314.

Come sostenuto dalla Commissione, tali elementi confermano l’esistenza di un serio rischio di interferenza nell’indipendenza del sistema giudiziario, acutizzato dall’intervento rapido e diretto del governo mediante decreti d’urgenza, che in tal modo pregiudica inoltre gravemente la percezione pubblica dell’influenza politica sul potere giudiziario.

315.

Tutti questi elementi mi inducono a concludere che, contrariamente a quanto sostiene il CSM, la disciplina della SIRG non offre garanzie sufficienti per escludere qualsiasi rischio di influenza politica sul suo funzionamento e sulla sua composizione. Quanto al loro contenuto, le garanzie menzionate dal CSM sono state in seguito indebolite dai decreti d’urgenza, i quali hanno inoltre ripetutamente modificato la struttura istituzionale della sezione, le regole per la nomina dei procuratori, nonché i suoi rapporti con altre sezioni della procura. Infine, ciò è avvenuto nel contesto della già assai controversa struttura della SIRG, la quale, per le ragioni esposte nella sezione precedente, non era molto solida, principalmente per quanto concerne la percezione esterna della sua indipendenza.

316.

A mio avviso, le considerazioni che precedono sono sufficienti per rispondere utilmente alle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte. Tuttavia, i giudici nazionali, quando statuiscono in via definitiva sulla compatibilità del diritto nazionale con il diritto dell’Unione, possono altresì tener conto, nella valutazione del grado sufficiente delle garanzie che devono essere fornite, come rilevato supra, delle circostanze di fatto e contestuali in cui la SIRG ha esercitato le sue funzioni in seguito alla sua istituzione.

317.

In primo luogo, per quanto riguarda gli effetti pratici delle norme (frequentemente modificate) relative alla selezione e alla nomina del procuratore capo e dei procuratori della SIRG, OL ha sottolineato, in udienza, che le competenze in materia di nomina e revoca erano in pratica limitate a un gruppo ristretto di membri del CSM, all’epoca, sostenitori del governo. In particolare, l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» ha sottolineato che sia il procuratore capo ad interim, sia il procuratore capo nominato in seguito sono persone con specifiche connessioni con il governo dell’epoca.

318.

In secondo luogo, per quanto riguarda le azioni intraprese dalla SIRG dal momento della sua istituzione, l’associazione «Forum dei giudici» e l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri» hanno fornito una descrizione dettagliata delle modalità di esercizio, da parte della SIRG, delle sue funzioni. Tali parti interessate hanno sostenuto che la SIRG ha avviato indagini e riaperto casi archiviati nei confronti di membri del potere giudiziario che si erano pubblicamente opposti alle modifiche legislative, compresi giudici e pubblici ministeri di alto rango ( 153 ). Le stesse parti rilevano altresì che sono state avviate indagini nei confronti di pubblici ministeri che avevano aperto inchieste su membri del partito di governo all’epoca in cui è stata approvata la disciplina della SIRG. Si osserva altresì che la SIRG ha rinunciato, senza motivazione, a impugnazioni in materia di corruzione nonché ad altre azioni riguardanti membri importanti del partito precedentemente al governo e ha tentato di affermare la propria competenza a conoscere di cause trattate da altre sezioni della procura relative ai membri di tale partito. Altri elementi, quali fughe di informazioni, pubblicazione di avvisi senza un’adeguata anonimizzazione, o comunicazioni ufficiali di informazioni errate, sono stati altresì addotti come argomenti che confermano la presunta strumentalizzazione della SIRG per fini diversi dall’esercizio imparziale dell’azione penale.

319.

Non spetta alla Corte valutare gli elementi di fatto sopra elencati. Tuttavia, in quanto parte dei criteri di valutazione generale delle disposizioni nazionali di cui trattasi ( 154 ), ritengo che i giudici nazionali possano prendere in considerazione elementi obiettivi concernenti le circostanze in cui la SIRG è stata creata nonché il suo funzionamento pratico, come fattori che confermano o smentiscono il rischio di un’influenza politica. La conferma di siffatto rischio è idonea a suscitare nei soggetti di diritto dubbi legittimi circa l’impermeabilità del potere giudiziario, in quanto pregiudica l’impressione di neutralità dei giudici rispetto agli interessi in gioco, in particolare quando si tratta di casi di corruzione.

320.

Infine, con la quinta questione nella causa C‑291/19 si chiede se l’articolo 47, secondo comma, della Carta, ai sensi del quale «[o]gni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole» osti all’istituzione della SIRG, tenuto conto delle modalità di esercizio delle attività di quest’ultima e delle modalità di attribuzione della competenza, in relazione al numero esiguo di posti nell’organico della sezione medesima.

321.

Il giudice del rinvio ritiene che vi sia il rischio che le cause non siano trattate entro un termine ragionevole, a causa dell’attività inquirente della SIRG, essenzialmente perché, rispetto alla quantità di procedimenti, vi è un numero limitato di posti in tale sezione. Da un lato, su un numero già limitato di 15 procuratori, solo sei posti erano coperti alla data del 5 marzo 2019. Dall’altro, nel momento in cui la SIRG è divenuta operativa, essa aveva già registrato 1422 casi.

322.

Il giudice del rinvio rileva altresì che, ogni anno, migliaia di denunce fittizie, che esigono un minimo di indagine, sono presentate nei confronti di membri del potere giudiziario. Tale quantità di procedimenti, unitamente al trattamento di altri fascicoli generali, nonché alla possibilità (già concretizzatasi) di avocare procedimenti di altre sezioni inquirenti fanno sorgere seri dubbi quanto alle capacità della SIRG di condurre indagini efficaci entro un termine ragionevole.

323.

Similmente, l’associazione «Forum dei giudici», l’associazione «Movimento per la difesa dello statuto dei pubblici ministeri», il procuratore generale e OL sostengono che il numero esiguo di procuratori della SIRG conduce inevitabilmente a un sovraccarico di lavoro nell’ambito di quest’ultima. Il procuratore generale ha aggiunto che, al momento dell’udienza, la SIRG aveva sette procuratori con circa 4000 casi pendenti, mentre nel 2019 tale sezione era riuscita a occuparsi soltanto di 400 fascicoli.

324.

Osservo anzitutto che la presente questione pregiudiziale si distingue dalle altre questioni trattate nella presente sezione, in quanto riguarda esclusivamente i diritti procedurali dei membri del potere giudiziario, a prescindere dall’impatto sulla loro indipendenza o imparzialità. Per tale ragione, la Commissione ritiene che occorra riformulare la questione come diretta a stabilire se, nelle circostanze specifiche del procedimento principale, l’articolo 47 della Carta osti a che il giudice del rinvio rinvii un procedimento alla SIRG nell’ipotesi in cui l’impugnazione sia accolta ( 155 ). La Commissione sostiene che, nel caso in cui un giudice nazionale debba rinviare un procedimento al pubblico ministero, l’articolo 47, secondo comma, della Carta deve essere interpretato nel senso che osta a che tale giudice proceda a siffatto rinvio se è molto probabile che il procedimento penale non si concluderà entro un termine ragionevole.

325.

Non ritengo necessario procedere a tale riformulazione. A mio avviso, la questione sollevata dal giudice del rinvio dimostra ancora una volta il duplice aspetto della funzione di controllo delle disposizioni della Carta già discussa supra ( 156 ): l’articolo 47, secondo comma, della Carta funge da criterio per il controllo di compatibilità concreto nel singolo caso, il che non osta a che la Carta funga altresì da criterio per il controllo astratto delle norme nazionali concernenti la SIRG.

326.

Peraltro, nel contesto della presente causa, questi due aspetti, di fatto, si confondono. L’approccio specifico (soggettivo) all’articolo 47, secondo comma, della Carta deve, nel caso di specie, essere effettuato anche con riferimento a un esame astratto (obiettivo) dell’impatto delle norme che disciplinano la SIRG sulla durata potenziale dei procedimenti. Infatti, il giudice del rinvio non chiede se, nel caso specifico del ricorrente, il procedimento abbia già raggiunto una durata irragionevole, bensì se il fatto che la struttura istituzionale della SIRG sia tale da condurre a un siffatto risultato costituisca una violazione delle garanzie di cui all’articolo 47, secondo comma, della Carta.

327.

L’articolo 47, secondo comma, della Carta corrisponde all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU. Il suo ambito di applicazione e il suo contenuto devono ricevere, conformemente all’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, un’interpretazione che non determini un livello di tutela inferiore a quello previsto dalla CEDU.

328.

Secondo la giurisprudenza della Corte EDU, il «termine ragionevole» di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU inizia a decorrere dal momento in cui una persona è «accusata» ( 157 ). La nozione di «accusa» è stata interpretata dalla Corte EDU in modo flessibile e sostanziale. Il momento a cui si riferisce comprende il momento in cui un’autorità competente informa ufficialmente una persona del fatto che è accusata della commissione di un reato, ma anche il momento in cui la situazione di tale persona è sostanzialmente lesa da atti delle autorità adottati sulla base di sospetti ( 158 ). Come sottolineato dalla Commissione, tale interpretazione può quindi riferirsi anche al periodo delle indagini preliminari ( 159 ).

329.

È vero che la Corte EDU esamina la ragionevolezza della durata del procedimento alla luce delle circostanze specifiche di ciascuna causa in funzione della sua complessità, del comportamento del ricorrente e delle autorità competenti e dell’importanza della controversia per il ricorrente ( 160 ). Tuttavia, a mio avviso, ciò non impedisce un esame delle norme istituzionali che possano sfociare, quasi inevitabilmente, in una violazione del requisito del «termine ragionevole» nel procedimento in corso.

330.

Nel contesto della presente causa, in cui è in gioco la valutazione della conformità di una struttura istituzionale dell’ufficio del pubblico ministero, gli elementi rilevanti per la valutazione saranno presi in considerazione in abstracto. In tale contesto, la valutazione include, in particolare, il «comportamento delle autorità competenti». L’articolo 6, paragrafo 1, CEDU impone agli Stati il dovere di organizzare i loro sistemi giudiziari in modo che i giudici soddisfino ciascuno dei suoi requisiti ( 161 ). Tali requisiti comprendono, certamente, il funzionamento e le azioni dell’ufficio del pubblico ministero ( 162 ). Ritardi dovuti a lavoro arretrato non costituiscono, quindi, una giustificazione, poiché uno Stato può essere considerato responsabile non soltanto del ritardo accumulato in un caso specifico «ma altresì di una mancata allocazione di risorse in risposta a un arretrato giudiziario o a deficienze strutturali del suo sistema giudiziario che provocano ritardi» ( 163 ).

331.

A mio avviso, da tali elementi discende che l’articolo 47, secondo comma, della Carta include l’obbligo degli Stati membri di organizzare il loro sistema giudiziario in modo da renderlo conforme ai requisiti riguardanti, inter alia, la durata ragionevole del procedimento. Di conseguenza, tale disposizione osta a che gli Stati membri istituiscano una sezione inquirente munita di un numero di procuratori insufficiente, tenuto conto del carico di lavoro derivante dalle sue competenze, di modo che il suo funzionamento determinerà certamente una durata irragionevole dei procedimenti penali, inclusi quelli nei confronti di giudici.

332.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alla quarta e alla quinta questione nella causa C‑127/19, alla quarta questione nella causa C‑291/19 e alla quarta questione nella causa C‑355/19 nel modo seguente: l’articolo 47, secondo comma, della Carta, così come l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE devono essere interpretati nel senso che ostano all’istituzione di una sezione specifica della procura dotata di competenza esclusiva per i reati commessi da membri del potere giudiziario, se l’istituzione di detta sezione non è giustificata da ragioni veridiche e sufficientemente serie, portate a conoscenza del pubblico in modo inequivocabile e accessibile e se non è accompagnata da garanzie sufficienti per escludere qualsiasi rischio di influenza politica sul suo funzionamento e sulla sua composizione. Nel valutare se tale situazione ricorra, i giudici nazionali sono legittimati a prendere in considerazione elementi oggettivi riguardanti le circostanze che hanno accompagnato l’istituzione di detta sezione della procura nonché il suo successivo funzionamento a livello pratico.

333.

La risposta alla quinta questione nella causa C‑291/19 va fornita nel senso che l’articolo 47, secondo comma, della Carta, relativo al diritto a un processo equo con trattazione della causa entro un termine ragionevole, osta a che gli Stati membri istituiscano una sezione della procura munita di un numero di procuratori insufficiente, tenuto conto del carico di lavoro derivante dalle sue competenze, di modo che le sue modalità di funzionamento comporteranno una durata irragionevole dei procedimenti penali. Spetta ai giudici del rinvio valutare, alla luce di tutti gli elementi pertinenti di cui dispongono, se le disposizioni nazionali relative all’istituzione, alla composizione e al funzionamento della SIRG soddisfino tali requisiti.

334.

Propongo che la Corte si pronunci come segue: