1.

Il carico e lo scarico delle navi nei porti erano effettuati da stivatori che lavoravano generalmente in modo discontinuo e in dure condizioni. La loro lotta per migliorarle, con il sostegno di sindacati ben organizzati, ha indotto molti Stati ad adottare norme specifiche per disciplinare tale rapporto di lavoro.

2.

Le diverse normative nazionali hanno coinciso nel riservare detti lavori, in via esclusiva, agli stivatori inseriti in un contingente o pool ben delimitato (stivatori «riconosciuti», secondo la denominazione prevalente nelle presenti cause). Ad essi dovevano necessariamente ricorrere le imprese che prestavano servizi portuali.

3.

Lo stivaggio e gli altri lavori portuali sono cambiati con lo sviluppo della tecnologia, ma la disciplina del lavoro che favoriva, con diverse formule, il «monopolio» degli stivatori riconosciuti è ancora presente, in misura maggiore o minore, in alcuni Stati membri ( 2 ).

4.

Nel 2014 ( 3 ), la Corte ha considerato incompatibile con la libertà di stabilimento di cui all’articolo 49 TFUE la normativa del lavoro spagnola sullo stivaggio portuale, che si conformava agli schemi tradizionali in questa materia.

5.

Il legislatore dell’Unione non è riuscito, né prima né dopo tale sentenza, nonostante i tentativi della Commissione, ad armonizzare il regime della prestazione di servizi portuali nella parte riguardante i rapporti di lavoro e le condizioni sociali dei lavoratori portuali ( 4 ).

6.

I due procedimenti pregiudiziali in esame consentiranno alla Corte di determinare se le norme belghe (che mantengono un regime del lavoro speciale per l’assunzione degli stivatori) siano compatibili con la libertà di stabilimento. Al contempo, la sua sentenza potrà stabilire ulteriori criteri per chiarire l’applicazione dei requisiti del diritto dell’Unione e, in particolare, della suddetta libertà, al regime dei lavoratori portuali. I porti non sono uno spazio al di fuori della legge ( 5 ).

7.

L’articolo 49 TFUE enuncia quanto segue:

«Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all’apertura di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di un altro Stato membro.

La libertà di stabilimento importa l’accesso alle attività autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare di società ai sensi dell’articolo 54, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali».

8.

Ai presenti fini, sono rilevanti i seguenti articoli di tale legge, come successivamente modificata:

«Articolo 1

Non è consentita l’effettuazione di lavori portuali nelle zone portuali da parte di lavoratori diversi dai lavoratori portuali riconosciuti.

Articolo 2

Ai fini dell’applicazione della presente legge vige la delimitazione delle aree portuali e del lavoro portuale definita dal Re in applicazione degli articoli 35 e 37 della legge del 5 dicembre 1968 sui contratti collettivi di lavoro e le commissioni paritetiche.

Articolo 3

Il Re determina le condizioni e le procedure per il riconoscimento dei lavoratori portuali, previo parere della commissione paritetica competente per la zona portuale interessata.

(…)

Articolo 3 bis

Previo parere della commissione paritetica competente per la zona portuale interessata, il Re può imporre ai datori di lavoro che si avvalgono di lavoratori portuali in tale zona di aderire a un’organizzazione di datori di lavoro riconosciuta dal Re, la quale, in qualità di mandatario, adempia tutti gli obblighi che derivano per i datori di lavoro, ai sensi della normativa sul lavoro individuale e collettivo nonché della legislazione sociale, dall’impiego di lavoratori portuali.

Ai fini del riconoscimento, l’organizzazione di datori di lavoro di cui al comma precedente deve essere costituita dalla maggioranza dei datori di lavoro interessati».

9.

L’articolo 1 dispone quanto segue:

«È istituita una commissione paritetica, denominata “Commissione paritetica dei porti” (competente per i lavoratori in generale e i loro datori di lavoro), per:

tutti i lavoratori e i loro datori di lavoro che, nelle zone portuali:

(...)».

10.

Inizialmente, tale regio decreto prevedeva l’obbligo di riconoscimento per tutti gli stivatori che svolgevano attività di lavoro portuale ai sensi del regio decreto del 1973. Dopo il loro riconoscimento, detti lavoratori erano inseriti nel contingente (pool) generale o in quello logistico.

11.

Il regio decreto del 5 luglio 2004 è stato modificato dal regio decreto del 10 luglio 2016, adottato in seguito alla diffida inviata dalla Commissione al Belgio in data 28 marzo 2014 ( 9 ).

12.

A seguito di tale modifica, il regio decreto del 5 luglio 2004, nella sua versione applicabile alle presenti cause, dispone quanto segue:

«Articolo 1

§ 1.   In ciascuna zona portuale i lavoratori portuali sono riconosciuti dalla commissione paritetica, in prosieguo denominata “Commissione amministrativa”, istituita in seno alla sottocommissione paritetica competente per la zona portuale interessata.

Tale Commissione amministrativa è composta da:

Le disposizioni del regio decreto del 6 novembre 1969 che definiscono le modalità generali di funzionamento delle commissioni e delle sottocommissioni paritetiche nonché le norme particolari previste all’articolo 10 del presente regio decreto si applicano al funzionamento della Commissione amministrativa.

§ 2.   La domanda di riconoscimento è presentata per iscritto alla sottocommissione paritetica competente mediante un modello messo a disposizione a tal fine.

La domanda indica se essa sia presentata per un impiego nel pool o al di fuori di esso.

§ 3.   In deroga al paragrafo 1, primo comma, per i lavoratori che svolgono un lavoro ai sensi dell’articolo 1 del [regio decreto del 12 gennaio 1973], in luoghi nei quali le merci, in preparazione della loro successiva distribuzione o spedizione, sono sottoposte a trasformazione che genera indirettamente un valore aggiunto identificabile, e dispongano di un certificato di sicurezza denominato “lavoratori logistici”, tale certificato di sicurezza equivale al riconoscimento ai sensi della [legge del 1972].

Il datore di lavoro che ha stipulato un contratto di lavoro con un lavoratore richiede il certificato di sicurezza per le attività di cui al comma precedente e il rilascio è effettuato previa presentazione della carta di identità e del contratto di lavoro. Le modalità di tale procedura sono stabilite mediante contratto collettivo di lavoro.

Articolo 2

§ 1.   In seguito al riconoscimento, i lavoratori portuali di cui all’articolo 1, paragrafo 1, primo comma, sono inseriti o meno nel pool dei lavoratori portuali.

Per il riconoscimento ai fini della loro presa in considerazione nel pool si tiene conto della necessità di manodopera.

§ 2.   I lavoratori portuali assunti nel pool sono riconosciuti per una durata determinata o indeterminata.

Le modalità relative alla durata del riconoscimento sono stabilite mediante contratto collettivo.

§ 3.   I lavoratori portuali non inseriti nel pool sono assunti mediante contratto di lavoro ai sensi della legge del 3 luglio 1978, relativa ai contratti di lavoro.

La durata del riconoscimento è limitata alla durata di detto contratto di lavoro.

(…)

Articolo 4

§ 1.   Ai fini del riconoscimento come lavoratore portuale di cui all’articolo 1, paragrafo 1, primo comma, si applicano i seguenti requisiti:

(…)

(…)

§ 2.   Il riconoscimento del lavoratore portuale è valido in ogni zona portuale, come delimitata dal Re ai sensi degli articoli 35 e 37 della legge del 5 dicembre 1968 sui contratti collettivi e le commissioni paritetiche.

Le condizioni e le modalità secondo le quali un lavoratore portuale può lavorare in una zona portuale diversa da quella in cui è riconosciuto sono stabilite mediante contratto collettivo.

L’organizzazione di datori di lavoro indicata come mandatario ai sensi dell’articolo 3 bis della [legge del 1972] continua ad essere mandatario nel caso in cui il lavoratore portuale lavori al di fuori della zona portuale nella quale è stato riconosciuto.

§ 3.   I lavoratori portuali che possano dimostrare di soddisfare in un altro Stato membro dell’Unione europea condizioni equivalenti in materia di lavoro portuale cessano di essere soggetti, ai fini dell’applicazione del presente regio decreto, a dette condizioni.

§ 4.   Le domande di riconoscimento e di rinnovo sono presentate alla Commissione amministrativa e trattate da quest’ultima.

(...)

Articolo 13/1

1o.   Il contratto di lavoro di cui all’articolo 2, § 3, secondo comma, deve essere stipulato a tempo indeterminato;

2°.   il contratto di lavoro di cui all’articolo 2, § 3, secondo comma, deve essere stipulato per una durata minima di due anni;

3°.   il contratto di lavoro di cui all’articolo 2, § 3, secondo comma, deve essere stipulato per una durata minima di un anno;

4°.   il contratto di lavoro di cui all’articolo 2, § 3, secondo comma, deve essere stipulato per una durata minima di sei mesi.

(...)

Articolo 15/1

Ai fini dell’applicazione del presente regio decreto:

(...)».

13.

La Katoen Natie Bulk Terminals NV (in prosieguo: la «Katoen») ( 10 ) e la General Services Antwerp NV (in prosieguo: la «General Services») ( 11 ) sono due società stabilite in Belgio le cui attività, in tale paese e all’estero, comprendono operazioni portuali.

14.

Il 5 settembre 2016 le due società suddette hanno impugnato il regio decreto del 10 luglio 2016 dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato, Belgio). Esse ne chiedevano l’annullamento in quanto, a loro avviso, violava le libertà fondamentali del mercato interno dell’Unione, nonché le norme in materia di libera concorrenza ( 12 ) e, sebbene fosse apparentemente diretto a liberalizzare il mercato del lavoro, in realtà confermava o introduceva sette restrizioni non necessarie e sproporzionate nella normativa sui lavori portuali.

15.

Fra tali restrizioni, esse evidenziavano quanto segue:

16.

Tali restrizioni, a loro avviso, andrebbero oltre quanto necessario per raggiungere gli obiettivi di interesse generale perseguiti e non sarebbero giustificate. Il fatto che la Commissione europea abbia interrotto, per ragioni politiche, la procedura di infrazione, riservandosi di monitorare la situazione, non farebbe venir meno la loro incompatibilità con il diritto dell’Unione.

17.

Il governo belga nega che il regio decreto del 10 luglio 2016 leda la libertà di stabilimento o altre libertà. Né la lettera di diffida della Commissione né la giurisprudenza della Corte citate dalle imprese ricorrenti fornirebbero prove sufficienti di una qualsivoglia violazione. La Commissione avrebbe interrotto il procedimento di infrazione non per ragioni politiche, ma perché era stato dato seguito alle preoccupazioni che aveva espresso.

18.

Secondo il governo belga, non ricorrerebbe una discriminazione diretta o indiretta, in quanto tutte le imprese, indipendentemente dal loro luogo di stabilimento, sono soggette alle medesime norme. Le imprese degli altri Stati membri sono trattate allo stesso modo di quelle nazionali.

19.

Infine, il governo belga sostiene che, quand’anche le restrizioni denunciate sussistessero (ciò che esso nega), la disciplina dei lavori portuali, di cui fa parte il regio decreto del 10 luglio 2016, è necessaria e proporzionata nonché sufficientemente giustificata, in quanto:

20.

In tale contesto, il Raad van State (Consiglio di Stato) sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

21.

La Middlegate Europe è un’impresa di trasporti stabilita a Zeebrugge (Belgio) che opera in tutta Europa. Nell’ambito del trasporto internazionale su strada i suoi dipendenti, con l’ausilio di un trattore rimorchiatore, preparano sulla banchina del porto di Zeebrugge, tra l’altro, rimorchi per il trasporto verso il Regno Unito e l’Irlanda.

22.

A seguito di un controllo effettuato il 12 gennaio 2011, la polizia ha redatto un verbale a carico della Middlegate Europe per una violazione dell’articolo 1 della legge del 1972 (svolgimento di lavoro portuale ad opera di un lavoratore portuale non riconosciuto). Con decisione del 17 gennaio 2013 le è stata inflitta un’ammenda di EUR 100.

23.

La Middlegate Europe ha contestato la sanzione dinanzi all’arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (Tribunale del lavoro di Gand, sezione di Bruges, Belgio), che ha dichiarato il ricorso infondato. L’arbeidshof te Gent (Corte del lavoro di Gand, Belgio), a sua volta, ha respinto l’appello interposto contro la sentenza di primo grado.

24.

La Middlegate Europe ha proposto ricorso per cassazione dinanzi allo Hof van Cassatie (Corte di cassazione, Belgio), sostenendo che gli articoli 1 e 2 della legge del 1972 violano gli articoli 10, 11 e 23 della Costituzione belga (principio della parità di trattamento e libertà di commercio e di industria delle imprese).

25.

Nell’ambito di tale procedimento, lo Hof van Cassatie (Corte di cassazione) ha sollevato una questione di legittimità costituzionale dinanzi al Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale, Belgio). Quest’ultimo ritiene necessaria, per risolvere detta questione, la decisione pregiudiziale della Corte, dal momento che dinanzi ad esso sono stati dedotti, pro o contro, motivi giuridici relativi alla compatibilità della legge nazionale con il diritto dell’Unione.

26.

In concreto, esso solleva le seguenti questioni pregiudiziali:

27.

È stata disposta la riunione delle cause C‑407/19 e C‑471/19. Hanno presentato osservazioni scritte la Katoen, il governo belga e la Commissione.

28.

L’udienza che avrebbe dovuto tenersi il 23 aprile 2020 è stata sostituita dai quesiti posti dalla Corte alle parti per risposta scritta e ai quali queste ultime hanno risposto.

29.

Poiché le controversie dalle quali hanno tratto origine i presenti procedimenti riguardano situazioni che non presentano elementi transfrontalieri, ci si potrebbe chiedere [al pari del Raad van State (Consiglio di Stato)] ( 13 ) se la Corte sia competente a rispondere alle questioni pregiudiziali.

30.

In linea di principio, le norme del TFUE in materia di libertà di circolazione, nonché gli atti adottati in esecuzione delle stesse, non sono applicabili a una fattispecie in cui elementi si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro ( 14 ).

31.

In via d’eccezione a tale regola, la Corte ha dichiarato che, quando il giudice del rinvio si rivolge ad essa nell’ambito di un procedimento di annullamento di disposizioni applicabili non solo nei confronti dei cittadini nazionali, ma anche dei cittadini degli altri Stati membri, la decisione che tale giudice adotterà a seguito della sua sentenza pronunciata in via pregiudiziale produrrà effetti anche nei confronti di questi ultimi cittadini, il che giustifica che essa risponda alle questioni sottopostele in relazione alle disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali nonostante il fatto che tutti gli elementi della controversia di cui al procedimento principale restino confinati all’interno di un solo Stato membro ( 15 ).

32.

In questi casi, incombe al giudice del rinvio l’obbligo di dimostrare la necessità dell’interpretazione pregiudiziale della Corte ( 16 ). Il Raad van State (Consiglio di Stato) ha ottemperato a tale obbligo indicando:

33.

Alla luce di tali considerazioni, ritengo che il Raad van State (Consiglio di Stato) abbia sufficientemente dimostrato che, pur trattandosi di una situazione puramente interna, la controversia può presentare una dimensione transfrontaliera, sufficiente per richiedere la collaborazione della Corte in via pregiudiziale.

34.

Nella causa C‑407/19, il Raad van State (Consiglio di Stato) solleva sette questioni riguardanti gli articoli 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE e 102 TFUE, in combinato disposto o meno con l’articolo 106, paragrafo 1, TFUE. Il richiamo a tali articoli è finalizzato ad accertare se le norme belghe controverse siano compatibili con essi.

35.

Tuttavia, nella decisione di rinvio non è spiegato perché sarebbe necessaria l’interpretazione di tutte le menzionate disposizioni di diritto primario dell’Unione.

36.

In particolare, ciò vale per la libera circolazione delle merci e, in misura minore, per la libera prestazione dei servizi e la libertà di circolazione dei lavoratori (detta decisione contiene alcuni riferimenti in relazione alle ultime due). Il ragionamento del giudice del rinvio è incentrato sulla libertà di stabilimento, il che è logico, poiché la controversia verte sulle restrizioni che il regime belga di assunzione degli stivatori comporta per le imprese di altri Stati membri che intendano stabilirsi e prestare servizi nei porti belgi ( 17 ).

37.

La decisione di rinvio non contiene neppure spiegazioni sufficienti affinché la Corte possa interpretare le norme in materia di concorrenza applicabili alle imprese (articoli 101 TFUE e 102 TFUE) oppure alle imprese pubbliche o alle imprese con diritti speciali o esclusivi (articolo 106, paragrafo 1, TFUE) ed accertare la compatibilità con esse della disciplina nazionale controversa ( 18 ).

38.

A tale proposito, aggiungo che la Corte ha già esaminato, nella sentenza Becu e a. ( 19 ), la normativa belga sui lavoratori portuali alla luce dell’articolo 106, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. Essa ha dichiarato in quel caso che tali disposizioni non conferiscono ai singoli il diritto di opporsi all’applicazione di una normativa di uno Stato membro che li obblighi ad assumere esclusivamente lavoratori portuali riconosciuti, così come definiti dalla legge del 1972, e a corrispondere loro una retribuzione ampiamente superiore a quella dei propri impiegati o a quella corrisposta ad altri lavoratori ( 20 ).

39.

Di conseguenza, alla luce del contenuto delle decisioni di rinvio, occorre interpretare, fondamentalmente, l’articolo 49 TFUE, per accertare se esso sia violato da una disciplina nazionale avente le caratteristiche già descritte. Si dovrà inoltre fare riferimento all’articolo 45 TFUE, relativo alla libertà di circolazione dei lavoratori.

40.

Il legislatore dell’Unione non ha armonizzato la prestazione di servizi portuali fino all’adozione del regolamento 2017/352 ( 21 ). I precedenti tentativi (2004 e 2007) di adottare direttive in tale materia sono falliti, a causa, in gran parte, dell’opposizione dei sindacati degli stivatori, contrari all’introduzione dell’«autoproduzione» (self‑handling) ( 22 ).

41.

La proposta della Commissione prevedeva tale modalità di operazioni di carico e scarico nei porti, secondo la quale esse sono svolte dai lavoratori della stessa società navale (o da lavoratori non riconosciuti, assunti direttamente dagli armatori o dalle imprese che forniscono servizi portuali) ( 23 ).

42.

Como ho già anticipato ( 24 ), il regolamento 2017/352 ha escluso dal suo testo il nucleo degli aspetti inerenti al lavoro dei servizi portuali: l’articolo 9, paragrafo 1, indica che detto regolamento «lascia impregiudicata l’applicazione della legislazione sociale e del lavoro in vigore negli Stati membri» ( 25 ). Esso ha quindi rinunciato ad incidere sugli aspetti fondamentali del regime giuridico degli stivatori ( 26 ). Ne consegue che le norme nazionali in tale materia devono essere messe a confronto direttamente con il diritto primario dell’Unione.

43.

Benché non sia citata nelle decisioni di rinvio, potrebbe risultare pertinente l’interpretazione della direttiva 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali ( 27 ).

44.

I due procedimenti (C‑407/19 e C‑471/19) sono strettamente connessi e sono quindi stati riuniti. Tuttavia, i rinvii sono effettuati da prospettive diverse: il Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale) accerta la compatibilità delle leggi con la Costituzione belga, mentre il Raad van State (Consiglio di Stato) controlla la legittimità delle disposizioni di rango inferiore alla legge.

45.

La causa C‑471/19 verte sulla compatibilità con l’articolo 49 TFUE di due articoli della legge del 1972, ma in relazione a fatti accaduti nel 2011, mentre era in vigore il regio decreto del 5 luglio 2004 senza le modifiche del 2016.

46.

Infatti, il Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale) si interroga sulla compatibilità con l’articolo 49 TFUE (nonché con gli articoli 15 e 16 della Carta) degli articoli 1 e 2 della legge del 1972, in sé stessi e a prescindere dalla loro attuazione per via regolamentare ( 28 ).

47.

Nella causa C‑407/19, tale questione di compatibilità viene sollevata in relazione alle disposizioni regolamentari introdotte dal regio decreto del 10 luglio 2016.

48.

Mi propongo di esaminare, in primo luogo, la compatibilità con l’articolo 49 TFUE della legge nazionale che riserva ai lavoratori «riconosciuti» la possibilità di essere assunti per svolgere lavori portuali. Mi soffermerò poi sugli articoli 15 e 16 della Carta. L’applicazione del principio della parità di trattamento è sussunta nell’articolo 49 TFUE e non richiede quindi un’analisi specifica.

49.

È in gioco l’esercizio del diritto di stabilimento (articolo 49 TFUE) delle imprese che intendono svolgere attività nei porti belgi, ma desiderano assumere lavoratori diversi dagli stivatori riconosciuti. Questi ultimi, come già indicato, sono gli unici autorizzati a svolgere i lavori portuali.

50.

Secondo una giurisprudenza costante della Corte, costituisce una restrizione ai sensi dell’articolo 49 TFUE ogni provvedimento nazionale che, pur se applicabile senza discriminazioni in base alla cittadinanza, vieti, ostacoli o renda meno allettante l’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione, della libertà di stabilimento garantita dal Trattato ( 29 ).

51.

La normativa belga non discrimina direttamente in base alla cittadinanza, giacché si applica allo stesso modo alle imprese belghe e a quelle di altri Stati membri che desiderino stabilirsi e prestare i loro servizi nelle zone portuali. Tuttavia, per svolgere la loro attività esse devono tutte avvalersi di lavoratori riconosciuti, senza possibilità di ricorrere ai propri (o ad altri non riconosciuti).

52.

Tale norma ha quindi conseguenze negative per le imprese provenienti da altri Stati membri che intendono stabilirsi nelle zone portuali belghe, in quanto esse non possono assumere lavoratori liberamente, e con altri mezzi, per svolgere i propri compiti. Nella stessa misura, essa è idonea a impedire o dissuadere tali imprese dallo stabilirsi nei porti belgi al fine di esercitare un’attività professionale ( 30 ).

53.

Il giudice del rinvio condivide questa tesi, con la quale concordo. Esso riconosce che l’obbligo di assumere gli stivatori tra i lavoratori portuali inseriti nel pool, a condizioni sottratte al controllo delle imprese portuali, nonché l’obbligo di aderire a un’organizzazione rappresentativa dei datori di lavoro hanno l’effetto di impedire o disincentivare lo stabilimento nelle zone portuali belghe di imprese di altri Stati membri ( 31 ).

54.

Dalla sentenza Commissione/Spagna risulta chiaramente che questo tipo di mezzi costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento ( 32 ). Pertanto, non ritengo necessario dilungarmi ulteriormente su questo aspetto.

55.

Le restrizioni alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate sulla nazionalità, possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che siano atte a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per raggiungerlo ( 33 ).

56.

Il giudice del rinvio ha menzionato nella sua decisione i medesimi motivi di interesse generale fatti valere dal governo belga nelle sue osservazioni ( 34 ), vale a dire:

57.

Per quanto riguarda la sicurezza portuale, la Corte l’ha ammessa come esigenza imperativa di interesse generale ( 35 ). Nei presenti procedimenti, l’invocazione della sicurezza portuale è collegata alla prevenzione degli incidenti, in quanto si ritiene che si tratti di un’attività che comporta un rischio considerevole.

58.

Sulla pericolosità dei lavori portuali, il governo belga e le imprese ricorrenti sostengono tesi contrapposte.

59.

Spetta al giudice del rinvio la valutazione definitiva su tali argomenti, ma non escludo che i lavori portuali continuino a presentare, ancora oggi, un livello di rischio sufficiente a giustificare che le autorità di uno Stato membro decidano di adottare norme volte a garantire la sicurezza nelle aree portuali.

60.

L’Organizzazione internazionale del lavoro (in prosieguo: l’«OIL») ha elaborato raccomandazioni che mettono in evidenza la pericolosità dei lavori portuali ( 38 ). Pur riconoscendo i miglioramenti in tale materia, essa indica che «il lavoro nei porti è ancora visto come un’occupazione con alto tasso di infortuni» ( 39 ).

61.

La sicurezza portuale, in quanto obiettivo orientato alla prevenzione degli incidenti, può essere qualificata come esigenza imperativa di interesse generale. In quanto tale, essa potrebbe giustificare restrizioni all’accesso al lavoro portuale, comprese quelle inerenti alle condizioni di assunzione delle persone che lo svolgono.

62.

Quanto alla tutela dei lavoratori, la Corte l’ha parimenti ammessa, in generale, come una delle ragioni imperative di interesse generale in grado di giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento ( 40 ).

63.

Il governo belga adduce la tutela delle condizioni di lavoro dei lavoratori portuali già riconosciuti e facenti parte del pool, rispetto a quelli che non hanno beneficiato di siffatto riconoscimento e non sono stati inseriti nel pool. Ritengo che tale argomento non sia sufficiente per ammettere che la tutela dei suddetti lavoratori legittimi la restrizione all’assunzione degli stivatori, dando priorità ad alcuni rispetto ad altri, come disposto dalla legge del 1972.

64.

Questo tipo di misura potrebbe trovare un certo sostegno nella Convenzione 137 sul lavoro nei porti, adottata a Ginevra il 25 giugno 1973 nell’ambito dell’OIL (in prosieguo: la «Convenzione n. 137») ( 41 ), il cui articolo 3, paragrafo 2, prevede che gli scaricatori di porto immatricolati avranno precedenza per effettuare i lavori nei porti. Detta convenzione contiene norme di tutela di questo tipo di stivatori immatricolati.

65.

Tuttavia, la Convenzione n. 137 è una convenzione tecnica dell’OIL che si trova in una situazione provvisoria, essendo stata ratificata soltanto da 25 paesi (in realtà, solo 24, giacché i Paesi Bassi l’hanno denunciata nel 2006), compresi 11 Stati membri dell’Unione, tra i quali non rientra il Belgio ( 42 ). Si tratta inoltre di una convenzione il cui aggiornamento è stato interrotto, a motivo dell’evoluzione tecnologica del lavoro portuale, e il cui meccanismo di immatricolazione dei lavoratori portuali ha funzionato talora come un sistema di esclusiva o monopolio professionale a vantaggio di un unico gruppo di lavoratori ( 43 ).

66.

L’Unione non è parte della Convenzione n. 137 e la Corte non si è pronunciata in ordine all’incidenza di quest’ultima sul diritto dell’Unione nella sentenza Commissione/Spagna ( 44 ), sebbene il Regno di Spagna l’avesse invocata per giustificare il proprio regime nazionale di assunzione degli stivatori, in definitiva dichiarato incompatibile con l’articolo 49 TFUE. La situazione provvisoria della Convenzione n. 137 spiega perché, a differenza di altre convenzioni dell’OIL ( 45 ), il suo contenuto non sia stato neppure ripreso in accordi conclusi tra parti sociali a livello internazionale per essere successivamente trasposto in direttive dell’Unione.

67.

Da quanto precede deduco che la limitazione all’assunzione degli stivatori, mediante il requisito del riconoscimento, potrebbe essere giustificata unicamente dal fine di tutelare la sicurezza portuale, ossia prevenire gli incidenti nelle aree portuali, tenuto conto del loro livello di rischio.

68.

Quanto alla necessità di assicurare manodopera per lo svolgimento dei lavori portuali, qualora fosse ammessa come esigenza imperativa, non dovrebbe necessariamente tradursi in un sistema di contingente chiuso come quello in esame. Per soddisfare stabilmente tale esigenza si potrebbe ricorrere a centri portuali per l’impiego, ad agenzie interinali o ad altre formule che non presentino la rigidità del sistema in questione.

69.

Oltre ad essere giustificata da un’esigenza imperativa, una misura nazionale restrittiva del diritto di stabilimento è ammissibile solo se risulta conforme al principio di proporzionalità. Sotto tale profilo, il suo contenuto deve essere necessario per garantire il raggiungimento dell’obiettivo della sicurezza nei porti, in modo che non possa ottenersi lo stesso risultato con norme meno rigorose di pari efficacia ( 46 ).

70.

Gli articoli 1 e 2 della legge del 1972 si limitano ad istituire il meccanismo del riconoscimento, quale strumento di controllo e di limitazione dell’assunzione degli stivatori. Essi non precisano tuttavia le modalità della sua attuazione.

71.

A mio avviso, si potrebbe ammettere che entrambe le disposizioni, considerate isolatamente, rispondano al criterio di proporzionalità. Di per sé, il previo riconoscimento degli stivatori come condizione per la loro assunzione potrebbe essere adeguato per tutelare la sicurezza dei lavori portuali ( 47 ).

72.

Tuttavia, tutto dipende dal modo in cui sono configurate le modalità di applicazione del riconoscimento. Sarebbero ammissibili quelle basate su criteri oggettivi, non discriminatori, noti in anticipo e che consentissero agli stivatori di altri Stati membri di dimostrare che soddisfano nel loro Stato di provenienza requisiti analoghi a quelli applicati ai lavoratori portuali nazionali ( 48 ).

73.

Il riconoscimento necessario per l’assunzione degli stivatori nei porti belgi potrebbe essere esteso a tutti gli stivatori che disponessero, nel loro paese di origine, di una previa formazione professionale equivalente ( 49 ) che si attenga, ad esempio, ai criteri indicati dall’OIL ( 50 ). Tale formazione sfocerebbe nell’ottenimento di un titolo di formazione professionale abilitante allo svolgimento dei lavori portuali ( 51 ).

74.

Nella sentenza Commissione/Spagna ( 52 ), la Corte ha ritenuto che vi fossero opzioni meno restrittive della libertà di stabilimento rispetto a quelle imposte dalla normativa nazionale ( 53 ), tra le quali figurava l’obbligo di assumere prioritariamente lavoratori messi a disposizione da una determinata società per azioni.

75.

La Corte ha quindi considerato meno restrittive le alternative suggerite dalla Commissione per tutelare la sicurezza dei lavoratori portuali, vale a dire: «(...) che le stesse imprese di stivaggio, potendo assumere liberamente lavoratori permanenti o temporanei, gestiscano gli uffici di collocamento che devono fornire loro la manodopera e organizzino la formazione di tali lavoratori, oppure la possibilità di creare una riserva di lavoratori gestita da imprese private, che fungano da agenzie interinali e mettano i lavoratori a disposizione delle imprese di stivaggio» ( 54 ).

76.

Per garantire la sicurezza portuale, si potrebbe aggiungere a tali alternative che i lavoratori portuali, per essere riconosciuti idonei ai fini dell’assunzione, debbano disporre di un’adeguata formazione professionale, eventualmente attestata con certificati di idoneità professionale.

77.

Al contrario, gli articoli 1 e 2 della legge del 1972 non supererebbero il test di proporzionalità qualora le loro modalità di attuazione si traducessero in un monopolio del riconoscimento degli stivatori, quale condizione per la loro assunzione, il cui controllo risiedesse nelle organizzazioni sindacali e nelle associazioni dei datori di lavoro delle zone portuali.

78.

Ciò accadeva nel caso della normativa belga che, adottata in attuazione della legge del 1972, la Commissione ha ritenuto incompatibile con il diritto dell’Unione, avviando di conseguenza un procedimento per inadempimento ( 55 ). Tale normativa (in particolare il regio decreto del 5 luglio 2004) configurava un meccanismo di riconoscimento degli stivatori che non risultava conforme al principio di proporzionalità. In particolare, esso non era indispensabile per migliorare la sicurezza portuale, obiettivo che poteva essere raggiunto con misure meno restrittive del diritto di stabilimento.

79.

Senza svolgere un’analisi esaustiva ( 56 ), mi limiterò ad evidenziare alcuni elementi di detto regime che limitavano in modo sproporzionato il diritto di stabilimento e violavano l’articolo 49 TFUE.

80.

In primo luogo, si trattava di un modello chiuso di assunzione degli stivatori (closed shop) nel quale le organizzazioni sindacali detenevano una posizione privilegiata. Il riconoscimento degli stivatori ai fini dell’inserimento nel pool generale o in quello logistico era concesso da una commissione in ciascun porto, composta in ugual misura da rappresentanti dei sindacati e del raggruppamento locale di datori di lavoro.

81.

A livello pratico ( 57 ), sembra che le organizzazioni sindacali controllassero interamente il meccanismo di riconoscimento di nuovi stivatori in ciascun porto, al punto che i candidati dovevano essere proposti dai sindacati o iscriversi ad essi nel caso in cui fossero presentati dall’associazione di datori di lavoro ( 58 ).

82.

In secondo luogo, il corporativismo del modello era rafforzato dal monopolio che l’articolo 3 bis della legge del 1972 conferiva alle organizzazioni locali di datori di lavoro in materia di assunzione degli stivatori ( 59 ). In ogni porto esisteva un’unica organizzazione di datori di lavoro, alla quale doveva appartenere la maggioranza dei datori di lavoro e, di fatto, la partecipazione ad essa diveniva quasi obbligatoria.

83.

In tal modo si impediva l’assunzione diretta dei lavoratori portuali da parte delle imprese che necessitavano dei loro servizi. Si instaurava un rapporto triangolare, in cui l’associazione locale di datori di lavoro garantiva l’applicazione delle norme sul lavoro vigenti nel relativo porto.

84.

In terzo luogo, i contratti collettivi negoziati in ciascun porto tra i sindacati e il raggruppamento locale di imprenditori rafforzavano il sistema chiuso di assunzione. Il risultato di tale contrattazione collettiva erano i cosiddetti «codici», adottati in ciascun porto, che consolidavano il controllo sul meccanismo di assunzione degli stivatori. In tal modo veniva ostacolata la mobilità di questi ultimi anche tra i diversi porti belgi, in quanto il riconoscimento era ottenuto per lavorare in un unico porto.

85.

In quarto luogo, i sindacati e le organizzazioni professionali monopolizzavano i corsi di formazione richiesti per i candidati stivatori. Tale formazione al lavoro portuale era impartita dalle medesime organizzazioni che controllavano le decisioni di riconoscimento ( 60 ).

86.

Infine, il regio decreto del 12 gennaio 1973, nell’attuare la legge del 1972, imponeva una delimitazione materiale e geografica delle zone portuali che risultava sproporzionata.

87.

L’effetto restrittivo di tale ampia delimitazione, materiale e geografica, dei lavori portuali rafforzava l’effetto restrittivo della misura prevista agli articoli 1 e 2 della legge del 1972.

88.

In sintesi, se si esaminano i due articoli suddetti nel loro più ampio contesto normativo (quello definito dal regio decreto del 5 luglio 2004 e dalle norme precedenti ad esso), così come descritto, il riconoscimento degli stivatori, in quanto strumento per controllare e limitare la loro assunzione, non potrebbe essere considerato compatibile con l’articolo 49 TFUE. Ciò in quanto un meccanismo chiuso di assunzione, controllato dai sindacati e dalle organizzazioni dei datori di lavoro di ciascun porto, comporta una limitazione sproporzionata della libertà di stabilimento di imprese provenienti da altri Stati membri.

89.

Al contrario, come ho già indicato, sarebbero ammissibili modalità di riconoscimento fondate su criteri oggettivi, non discriminatori, noti in anticipo e che consentissero agli stivatori di altri Stati membri di dimostrare che soddisfano nel loro Stato di provenienza requisiti equivalenti a quelli degli stivatori nazionali.

90.

Una restrizione ai sensi dell’articolo 49 TFUE incide, per derivazione, sulle libertà sancite dall’articolo 15, paragrafo 2 (libertà di stabilimento) e dall’articolo 16 (libertà d’impresa) della Carta. Entrambe le disposizioni fanno riferimento, in particolare, all’articolo 49 TFUE ( 63 ).

91.

L’analisi della compatibilità della normativa belga che limita l’assunzione degli stivatori con gli articoli 15, paragrafo 2, e 16 della Carta coinciderebbe, pertanto, con quella che ho appena svolto in relazione all’articolo 49 TFUE.

92.

In caso di risposta affermativa alla sua prima questione, il Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale) chiede se possa mantenere gli effetti degli articoli 1 e 2 della legge del 1972, onde evitare l’incertezza giuridica e prevenire il malcontento sociale, in attesa che il legislatore belga adegui la propria normativa al diritto dell’Unione.

93.

Come ho già anticipato, gli articoli 1 e 2 della legge del 1972, di per sé, non determinano una restrizione contraria all’articolo 49 TFUE e agli articoli 15, paragrafo 2, e 16 della Carta. In tali circostanze, non occorrerebbe esaminare la seconda questione pregiudiziale.

94.

La prospettiva cambia ove si tenga conto del corpus normativo costituito dalle menzionate disposizioni e dalle relative norme regolamentari di attuazione (il regio decreto del 5 luglio 2004), che ritengo incompatibile con il diritto dell’Unione. Orbene, tale complesso normativo non è più in vigore, in quanto lo Stato belga lo ha modificato, con il decreto del 10 luglio 2016, per dare seguito alle richieste della Commissione.

95.

La questione potrebbe essere riformulata limitandola al mantenimento provvisorio degli effetti del complesso normativo costituito dagli articoli 1 e 2 della legge del 1972 e dalle relative modalità di applicazione previste dal regio decreto del 10 luglio 2016. Si dovrebbe quindi muovere dalla premessa che anche queste nuove modalità, come quelle del regio decreto del 2004, risultano contrarie all’articolo 49 TFUE, ciò che esaminerò nel prosieguo.

96.

La Corte può, eccezionalmente e per considerazioni imperative di certezza del diritto, concedere una sospensione provvisoria dell’effetto di disapplicazione esercitato da una norma di diritto dell’Unione rispetto a norme di diritto interno con essa in contrasto ( 64 ).

97.

Oltre al fatto che si tratta di una prerogativa esclusivamente sua, la Corte indica che autorizzerà i giudici nazionali a sospendere temporaneamente l’applicazione del principio del primato e a mantenere gli effetti della norma nazionale contraria al diritto dell’Unione in funzione delle circostanze del caso di specie. È necessario che concorrano un’esigenza imperativa di interesse generale idonea a giustificare tale sospensione e il rispetto di condizioni rigorose ( 65 ).

98.

In varie sentenze è stata autorizzata la sospensione dell’effetto di disapplicazione inerente al principio del primato, mantenendo provvisoriamente l’efficacia di disposizioni nazionali contrarie a norme ambientali dell’Unione di natura procedurale (in concreto, norme che imponevano l’obbligo di effettuare valutazioni di impatto ambientale) ( 66 ).

99.

Nella causa Winner Wetten ( 67 ) (relativa a norme tedesche sul monopolio di scommesse sportive), la violazione del diritto dell’Unione presentava, al contrario, carattere sostanziale. Tale fattore non ha impedito alla Corte di ammettere, implicitamente ( 68 ), la possibilità di sospendere gli effetti della sua sentenza, evocando l’analogia con la giurisprudenza relativa al mantenimento degli effetti di un atto dell’Unione annullato o dichiarato invalido (sebbene la tutela dell’ordine sociale e dei cittadini contro i rischi connessi al gioco d’azzardo non giustificasse il mantenimento temporaneo della normativa tedesca) ( 69 ).

100.

Ritengo, al pari della Commissione, che neppure nel presente procedimento ricorrano motivi sufficienti per mantenere, in via provvisoria, l’efficacia del complesso normativo belga. Non lo giustificano né la presunta incertezza giuridica né l’eventuale malcontento sociale evocati dal giudice del rinvio.

101.

Il governo belga richiama inoltre la giurisprudenza relativa alla limitazione nel tempo degli effetti delle sentenze pregiudiziali della Corte su situazioni giuridiche passate.

102.

Tale giurisprudenza (che il giudice del rinvio non menziona) non è applicabile nel caso di specie, in quanto non sussistono i due elementi essenziali da essa richiesti, vale a dire la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti ( 70 ).

103.

L’invocazione della buona fede non può essere accolta in quanto la normativa belga sul lavoro portuale è stata oggetto di vigilanza e di un ricorso per inadempimento della Commissione, che quest’ultima ammette di avere ritirato per motivi politici ( 71 ). Inoltre, dopo la sentenza Commissione/Spagna, la compatibilità di detta normativa con l’articolo 49 TFUE era più che dubbia.

104.

Non sussisterebbe neppure il rischio di gravi inconvenienti: non presenta tale carattere il malcontento degli stivatori riconosciuti (nemmeno ove si traduca nella possibilità di scioperi, evocata dal governo belga) nei confronti delle modifiche necessarie per superare un sistema di assunzione chiuso che li avvantaggia, ma si pone in contrasto con il diritto dell’Unione.

105.

Con le sue sette questioni pregiudiziali, il Raad van State (Consiglio di Stato) chiede alla Corte di interpretare se, inter alia, gli articoli 45 TFUE e 49 TFUE ( 72 ) siano compatibili con vari elementi della normativa di attuazione della legge del 1972, introdotta dal regio decreto del 10 luglio 2016.

106.

Come ho già indicato, il 28 marzo 2014 la Commissione ha avviato un procedimento per inadempimento nei confronti del Belgio in quanto, a suo avviso, il regime nazionale di organizzazione del lavoro portuale era contrario, sotto alcuni profili fondamentali, al diritto dell’Unione, in particolare alla libertà di stabilimento.

107.

Secondo il giudice del rinvio, dopo la lettera di diffida inviata dalla Commissione non sono stati modificati né la legge del 1972 né i suoi principi fondamentali. Lo Stato belga, tuttavia, ha adottato il regio decreto del 10 luglio 2016 per rispondere alle obiezioni della Commissione e quest’ultima ha deciso, per motivi politici ( 73 ), di interrompere il procedimento in data 17 maggio 2017.

108.

Gli elementi principali del nuovo sistema di assunzione degli stivatori ( 74 ) sono i seguenti.

109.

Siffatto metodo di assunzione dei lavoratori portuali continua a limitare la libertà di stabilimento sancita all’articolo 49 TFUE. Le considerazioni che ho svolto nell’analisi della prima questione pregiudiziale nella causa C‑471/19 sono pienamente applicabili a tale metodo.

110.

Ancorché esposti in un contesto diverso, i ragionamenti della Corte nella sentenza AGET Iraklis ( 76 ) (sull’intervento pubblico in relazione ai licenziamenti collettivi delle imprese del settore portuale) possono essere trasposti, mutatis mutandis, alle misure del regio decreto del 10 luglio 2016.

111.

Anche tali misure costituiscono «una rilevante ingerenza in talune libertà di cui godono, in generale, gli operatori economici (...) di contrattare con i lavoratori per poter svolgere le loro attività o ancora per la libertà di porre fine, per ragioni che sono loro proprie, all’attività del loro stabilimento» ( 77 ).

112.

A dette misure sono parimenti applicabili i termini della sentenza Commissione/Spagna, in quanto si tratta di misure che «(...) impongono alle imprese di stivaggio straniere un adattamento che può comportare conseguenze finanziarie e perturbazioni al loro funzionamento tali da dissuadere le imprese di altri Stati membri dallo stabilirsi nei porti (...)» ( 78 ).

113.

Alcuni elementi di tale regime normativo possono inoltre ostacolare la libertà di circolazione dei lavoratori portuali di altri Stati membri che intendano essere assunti nei porti belgi e violano pertanto l’articolo 45 TFUE. La giurisprudenza relativa a detta libertà coincide nel modo di affrontare la compatibilità delle misure nazionali restrittive con quella utilizzata per la libertà di stabilimento.

114.

Secondo la Corte, l’insieme delle disposizioni del TFUE relative alla libera circolazione delle persone mira ad agevolare, per i cittadini degli Stati membri, l’esercizio di attività lavorative di qualsiasi tipo nel territorio dell’Unione. Tali disposizioni ostano ai provvedimenti che possano sfavorire questi cittadini, quando essi intendano svolgere un’attività economica nel territorio di un altro Stato membro ( 79 ).

115.

Pertanto, norme che impediscano ad un lavoratore cittadino di uno Stato membro di lasciare il paese di origine per avvalersi del diritto alla libera circolazione, o che lo dissuadano dal farlo, costituiscono ostacoli frapposti a tale libertà anche se si applicano indipendentemente dalla cittadinanza dei lavoratori interessati ( 80 ).

116.

Il principio della parità di trattamento, di cui all’articolo 45 TFUE, vieta non soltanto le discriminazioni palesi, basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi forma dissimulata di discriminazione che, mediante l’applicazione di altri criteri distintivi, conduca di fatto allo stesso risultato. A meno che non sia obiettivamente giustificata e proporzionata allo scopo perseguito, una normativa di diritto nazionale, anche se indistintamente applicabile per quanto riguarda la nazionalità, deve essere considerata indirettamente discriminatoria laddove, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui lavoratori migranti che su quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare nei confronti dei primi ( 81 ).

117.

Le misure individuate dal giudice del rinvio nelle sue sette questioni (ad eccezione di quella menzionata nella quinta), benché non direttamente discriminatorie in base alla cittadinanza, possono ostacolare o rendere meno allettante l’esercizio della libertà di circolazione intracomunitaria dei lavoratori portuali di altri paesi.

118.

Le esigenze imperative di interesse generale fatte valere dallo Stato belga per giustificare tali misure, che derogano al regime generale del lavoro applicato in detto paese, sono la sicurezza portuale e la tutela dei diritti dei lavoratori portuali ( 82 ).

119.

Come ho già rilevato, i due interessi suddetti sono stati ammessi dalla giurisprudenza della Corte come esigenze imperative, ma occorre accertare se il regime del regio decreto del 10 luglio 2016 sia conforme al principio di proporzionalità, vale a dire se esso risulti necessario per il soddisfacimento di tali motivi di interesse generale e se non esistano alternative meno restrittive per conseguirlo.

120.

Procederò all’analisi di ciascuna delle misure segnalate dal Raad van State (Consiglio di Stato) alla luce delle indicazioni da esso stesso fornite. Ove tali indicazioni siano insufficienti, mi limiterò ad esporre i criteri minimi affinché il giudizio di proporzionalità possa essere svolto da detto giudice, il quale può disporre di tutte le informazioni necessarie per pronunciarsi esaustivamente.

121.

A tenore dell’articolo 1 del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato dal regio decreto del 10 luglio 2016, in ciascuna zona portuale i lavoratori portuali sono riconosciuti da una commissione amministrativa composta in ugual misura da rappresentanti dell’organizzazione di datori di lavoro e dei sindacati di tale zona.

122.

Le caratteristiche principali del funzionamento di dette commissioni sono le seguenti.

123.

Le imprese ricorrenti sostengono che tale sistema comprende vari elementi incompatibili con il diritto dell’Unione, per quanto riguarda il riconoscimento dei lavoratori portuali che non svolgono attività logistiche, vale a dire:

124.

La commissione amministrativa che accorda, in ciascun porto, il riconoscimento degli stivatori, sia dentro che fuori dal pool, rilascia in realtà un’autorizzazione all’esercizio di un’attività economica, quella di lavoratore portuale.

125.

L’articolo 49 TFUE non richiede garanzie specifiche relativamente all’istituzione e al funzionamento di una commissione che adotta decisioni per l’esercizio di un’attività professionale. Tuttavia, poiché tale autorizzazione costituisce, di per sé, una restrizione alla libertà di stabilimento, il principio di proporzionalità è rispettato solo se il potere discrezionale della commissione risponde a criteri trasparenti e obiettivi, onde evitare che essa eserciti le sue funzioni in maniera arbitraria ( 83 ).

126.

Una commissione che rilascia autorizzazioni (riconoscimenti) di tal genere deve inoltre preservare la propria imparzialità, che può essere messa in dubbio qualora ad essa partecipino, con voto dirimente, operatori del mercato interessato o loro rappresentanti ( 84 ). L’indipendenza di detta commissione rispetto ai menzionati operatori costituisce una garanzia contro i conflitti di interessi al momento di adottare le decisioni ( 85 ).

127.

Come appena esposto, la composizione e il funzionamento delle commissioni amministrative che decidono sulle domande di riconoscimento dei lavoratori portuali sono controllati dagli operatori già presenti nei porti, rappresentati dai sindacati dei lavoratori e dall’associazione locale di datori di lavoro.

128.

Data tale composizione, è poco verosimile che i suoi membri non incorrano in conflitti di interessi e possano deliberare in modo obiettivo, imparziale e non arbitrario sulle domande di riconoscimento dei nuovi stivatori.

129.

Sebbene la valutazione finale spetti al giudice del rinvio, il quale dispone di tutte le informazioni, sembra difficile che l’azione di questo tipo di commissioni paritetiche, allorché deliberano sul riconoscimento degli stivatori, possa essere conforme al principio di proporzionalità.

130.

Anche altri elementi del regime delle commissioni amministrative confermano tale avviso.

131.

Il requisito dell’unanimità per l’adozione delle decisioni ( 86 ) rafforza il controllo degli operatori già presenti nei porti, segnatamente dei sindacati, in quanto conferisce loro un diritto di veto sull’ammissione di nuovi stivatori. Secondo le società ricorrenti, tale diritto di veto si estende alla revoca del riconoscimento, il che comporta per gli stivatori iscritti ai sindacati, che sono in pratica la totalità, un lavoro praticamente a vita.

132.

Tale avviso trova conferma nel fatto che il criterio utilizzato per determinare l’apertura del pool a nuovi lavoratori è di natura puramente economica: le esigenze di manodopera. Tale fattore, come esporrò nel prosieguo, non può essere ammesso come esigenza imperativa di interesse generale atta a giustificare una restrizione alla libertà di stabilimento.

133.

Il governo belga afferma, tuttavia, che le commissioni amministrative devono applicare il criterio della necessità di manodopera affinché il sistema del pool sia economicamente sostenibile e aggiunge che le imprese dispongono, a partire dal regio decreto del 10 luglio 2016, della possibilità di assumere lavoratori riconosciuti al di fuori del pool.

134.

Ritengo invece che:

135.

Un ultimo fattore che induce a rilevare l’assenza di proporzionalità del regime delle commissioni amministrative è quello relativo alla loro procedura e ai mezzi di ricorso contro le loro decisioni o omissioni. L’esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo è richiesta dall’articolo 47 della Carta ed è rilevante per stabilire se una restrizione alla libertà di stabilimento superi il test di proporzionalità ( 88 ).

136.

Secondo il giudice del rinvio, non è prevista una data limite entro la quale tali commissioni debbano deliberare sulle domande. Esse decidono secondo una procedura senza termini prefissati, senza specifiche garanzie procedurali e senza un obbligo chiaro di motivazione ( 89 ), il che determina una notevole incertezza per i richiedenti ( 90 ).

137.

Inoltre, contro le loro decisioni sul riconoscimento può essere proposto unicamente un ricorso dinanzi al tribunal du travail (Tribunale del lavoro) ( 91 ). Spetta al Raad van State (Consiglio di Stato) verificare se, tenuto conto del diritto nazionale nel suo complesso, tali decisioni possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo.

138.

Il complesso di questi elementi di giudizio mi induce a sostenere una risposta affermativa alla prima questione pregiudiziale.

139.

L’articolo 4, paragrafo 1, punti 2, 3, 6 e 8, del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato o, rispettivamente, introdotto dal regio decreto del 10 luglio 2016, richiede, ai fini del riconoscimento come lavoratore portuale, che il lavoratore:

140.

Il Raad van State (Consiglio di Stato) chiede se tali requisiti siano giustificati dall’obiettivo di tutelare la sicurezza portuale. Concordo con la Commissione sul fatto che i requisiti relativi all’idoneità medica, al superamento di test psicologici e alla previa formazione professionale sono idonei, in linea di principio, a garantire la sicurezza portuale.

141.

Tuttavia, per essere considerati compatibili con l’articolo 49 TFUE, detti requisiti devono essere valutati in termini di trasparenza, obiettività e imparzialità. A tale proposito, le imprese ricorrenti sottolineano che il regio decreto del 10 luglio 2016 conferisce all’organizzazione di datori di lavoro riconosciuta (e ai sindacati), conformemente all’articolo 3 bis della legge del 1972, il controllo sul servizio esterno di prevenzione e protezione sul lavoro, il quale deve certificare l’idoneità medica dei candidati, nonché sull’organismo incaricato di svolgere i test psicotecnici.

142.

Spetta al giudice del rinvio, che dispone di tutti gli elementi di valutazione, stabilire se il controllo delle organizzazioni di datori di lavoro riconosciute e dei sindacati sugli organismi che rilasciano i certificati di idoneità medica e svolgono i test psicotecnici si traduca, o meno, in una mancanza di obiettività e di trasparenza ( 93 ).

143.

Ai fini di tale valutazione può essere pertinente considerare che, in un mercato del lavoro non controllato, i candidati al riconoscimento potrebbero rivolgersi a qualsiasi impresa autorizzata ad effettuare le certificazioni mediche e i test psicotecnici.

144.

Quanto alla formazione professionale, in quanto condizione per ottenere il riconoscimento, ho già indicato che essa è idonea a garantire la sicurezza portuale.

145.

Tuttavia, il giudice del rinvio deve verificare se, come sostengono le imprese ricorrenti, anche la formazione professionale richiesta ai candidati stivatori per ottenere il riconoscimento sia controllata dalle organizzazioni di datori di lavoro e dai sindacati delle zone portuali, nel qual caso non sarebbe accessibile ad ogni potenziale lavoratore in condizioni oggettive di parità. Se così fosse, essa potrebbe incorrere negli stessi rischi (assenza di imparzialità e conflitti di interessi) ai quali ho fatto riferimento nella mia proposta di risposta alla prima questione pregiudiziale.

146.

L’articolo 4, paragrafo 1, punto 6, del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato dal regio decreto del 2016, subordina l’esercizio dell’attività professionale di lavoratore portuale al possesso di determinate competenze professionali. Sembra quindi che gli stivatori belgi siano parte di una «professione regolamentata» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2005/36 e della relativa normativa nazionale di attuazione ( 94 ). Il Belgio dovrebbe riconoscere le competenze dei lavoratori portuali acquisite in altri Stati membri nei quali essi hanno esercitato detta attività professionale conformemente alle procedure ed entro gli specifici limiti stabiliti da detta direttiva ( 95 ).

147.

L’articolo 4, paragrafo 3, del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato dal regio decreto del 10 luglio 2016, prevede che i lavoratori portuali di altri Stati membri che soddisfano requisiti equivalenti nel loro paese d’origine non sono assoggettati ai requisiti cui la normativa belga subordina il riconoscimento.

148.

La mancanza di informazioni (sia nella decisione di rinvio che nelle osservazioni e risposte del governo belga) rende difficile stabilire se tale procedura di valutazione dell’equivalenza della competenza professionale degli stivatori di altri Stati membri sia conforme al diritto dell’Unione. Secondo la Commissione, il governo belga non le ha notificato la professione di lavoratore portuale affinché fosse inclusa nella banca dati (della stessa Commissione) relativa alle professioni regolamentate, ai sensi della direttiva 2005/36.

149.

Il giudice del rinvio, dopo avere chiarito tali aspetti, deve tenere conto del fatto che il riconoscimento dei lavoratori portuali di altri Stati membri dovrà, in ogni caso, essere valido per tutte le zone portuali belghe e senza necessità di rinnovo per ogni nuovo contratto di lavoro.

150.

L’articolo 2, paragrafo 3, del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato dal regio decreto del 10 luglio 2016, stabilisce che il riconoscimento dei lavoratori portuali al di fuori del pool è limitato alla durata del loro contratto di lavoro.

151.

Una disposizione di questa natura comporta una grave limitazione all’assunzione di lavoratori portuali e ha effetti dissuasivi. Chi aspira ad essere riconosciuto come lavoratore al di fuori del pool deve farne richiesta ogni volta che concluda un contratto con la medesima o con un’altra impresa. Così configurata, la misura costituisce una restrizione significativa sia della libertà di stabilimento che della libertà di circolazione dei lavoratori.

152.

Nelle attività di lavoro portuale sono prevalenti i lavori di breve durata, sicché l’obbligo di rinnovare, ogni volta, il riconoscimento per ogni nuovo contratto implica inevitabilmente che i lavoratori preferiscano chiedere di essere inseriti nel pool. In tal modo viene garantita la continuità del sistema chiuso di assunzione (closed shop) sotto il controllo dei sindacati e dell’associazione di datori di lavoro riconosciuta, rendendo difficile, nel contempo, lo stabilimento di nuove imprese di altri Stati membri nelle zone portuali belghe ( 96 ).

153.

Il governo belga ha indicato nelle sue osservazioni che il riconoscimento di lavoratori al di fuori del pool che dispongono di un precedente riconoscimento avviene rapidamente e che esso sta istituendo una banca dati elettronica (denominata «Portunus») per accelerare tale processo ed evitare ritardi ( 97 ).

154.

Ad ogni modo, continua a sembrarmi sproporzionato subordinare la concessione del riconoscimento alla durata del contratto di lavoro solo per i lavoratori esterni al pool e non per quelli che ne fanno parte. La necessità di verificare che i primi continuino a soddisfare le condizioni di riconoscimento (argomento dedotto dal governo belga) si potrebbe estendere anche ai lavoratori del pool, i quali, allo stesso modo, potrebbero avere perso l’idoneità medica o psicologica a svolgere i loro compiti.

155.

Mi sembra sproporzionato anche il regime transitorio di cui all’articolo 13/1 del regio decreto del 5 luglio 2016, nella versione modificata dal regio decreto del 10 luglio 2016, che si applica per il riconoscimento di stivatori esterni al pool che abbiano stipulato contratti di lavoro con delle imprese.

156.

Conformemente a tali norme transitorie, i contratti di lavoro devono essere conclusi, inizialmente, a tempo indeterminato, dal 1o luglio 2017 per almeno due anni, dal 1o luglio 2018 per almeno un anno, dal 1o luglio 2019 per almeno sei mesi e dal 1o luglio 2020 con una durata liberamente determinabile.

157.

Poiché nelle attività portuali sono prevalenti i lavori di breve durata, tale regime transitorio assicurava quasi completamente l’assunzione di stivatori del pool e rendeva difficile l’assunzione diretta dei lavoratori portuali.

158.

Il governo belga e la Commissione ritengono che l’obiettivo di tali norme transitorie sia facilitare la progressiva apertura del sistema di assunzione chiuso, al fine di garantirne la sostenibilità economica. Tuttavia, come ho già rilevato, il mantenimento della sostenibilità economica del sistema di assunzione attraverso il pool non può essere ammesso come esigenza imperativa di interesse generale.

159.

Cionondimeno, è vero che un sistema transitorio potrebbe, in teoria, proteggere le vantaggiose condizioni sociali ed economiche degli stivatori del pool, evitando al contempo che la loro abolizione immediata determini un grave rischio di squilibrio della previdenza sociale ( 98 ).Tuttavia, il governo belga non ha utilizzato tale argomento e non è verosimile che l’abolizione immediata del regime controverso avrebbe un’incidenza significativa sul finanziamento del sistema di previdenza sociale belga.

160.

Ai sensi dell’articolo 15/1 del regio decreto del 5 luglio 2004, introdotto dal regio decreto del 10 luglio 2016, «[i] lavoratori portuali riconosciuti ai sensi [della normativa precedente] sono riconosciuti di diritto come lavoratori portuali inseriti nel pool (…)».

161.

Le imprese ricorrenti considerano che siffatto riconoscimento automatico rende più difficile l’assunzione diretta (con un contratto di lavoro a tempo indeterminato) dei lavoratori portuali. Aggiungono che, in tal modo, si impedisce ai datori di lavoro di vincolare, ingaggiandoli, lavoratori qualificati, di stipulare direttamente con essi un contratto a tempo indeterminato e di offrire loro sicurezza di impiego ai sensi delle norme di diritto del lavoro comune.

162.

Concordo tuttavia con la Commissione sul fatto che il riconoscimento automatico degli ex lavoratori del contingente generale come lavoratori del pool tutela i loro diritti senza provocare, al contempo, una restrizione sproporzionata della libertà di stabilimento e della libertà di circolazione dei lavoratori.

163.

Come rilevato dal governo belga, tale meccanismo automatico esenta gli stivatori in attività dall’obbligo di chiedere il riconoscimento in applicazione del regio decreto del 10 luglio 2016.

164.

La misura è conforme alla logica, in quanto tali lavoratori dispongono già di un’esperienza nei lavori portuali che ne dimostra l’idoneità a svolgerli con la cognizione e la sicurezza necessarie. Inoltre, essa non impedisce che le imprese possano assumere detti lavoratori direttamente, anche se, in pratica, le condizioni di lavoro del pool sono più vantaggiose e tale ipotesi non sarà frequente.

165.

Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato dal regio decreto del 10 luglio 2016:

166.

Il giudice del rinvio ritiene che l’introduzione mediante contratto collettivo delle condizioni di mobilità degli stivatori possa limitare la loro mobilità tra le zone portuali belghe, in violazione degli articoli 45 TFUE e 49 TFUE, poiché il legislatore non ha stabilito i requisiti né le modalità per attuarla.

167.

Gli articoli 45 TFUE e 49 TFUE non si applicano solo agli atti dei pubblici poteri, ma anche ai contratti collettivi ( 100 ). Sebbene, in linea di principio, tali disposizioni non ostino a che il legislatore rimandi ai contratti collettivi la disciplina della mobilità degli stivatori riconosciuti, tale rimando deve essere ritenuto valido a condizione che detti contratti non siano utilizzati in modo corporativo per frapporre ostacoli alla libertà di circolazione dei lavoratori e alla libertà di stabilimento ( 101 ).

168.

Le imprese ricorrenti menzionano l’esistenza di un contratto collettivo che vieta totalmente la mobilità degli stivatori riconosciuti tra i porti belgi. Il governo belga indica che tale contratto permette una certa mobilità, ma che il trasferimento di lavoratori tra pool diversi risulta complesso, essendo subordinato alla circostanza che vi sia necessità di manodopera nel pool ricevente. Deduce inoltre che il lavoratore riconosciuto inserito in un pool non potrebbe lavorare in un’altra zona portuale, ma i lavoratori riconosciuti in una zona portuale al di fuori del pool potrebbero invece essere assunti in un’altra zona portuale, parimenti al di fuori del pool.

169.

In mancanza di ulteriori informazioni, spetta al giudice del rinvio esaminare se i contratti collettivi dei porti belgi limitino o meno la mobilità dei lavoratori tra un pool e l’altro. Nell’ambito di tale esame non si potrà ignorare che una contrattazione collettiva effettuata in ciascun porto tra i sindacati e l’associazione di imprese riconosciuta può essere sfruttata per mantenere restrizioni alle libertà del mercato interno e proteggere i vantaggi degli autori dei contratti collettivi, ove questi ultimi incidano sull’accesso all’attività di lavoro portuale e sull’assunzione degli stivatori.

170.

In ogni caso, sembra che la normativa nazionale garantisca il riconoscimento degli stivatori di altri Stati membri, e ciò dovrebbe valere per tutte le zone portuali belghe. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, l’obbligo di chiedere un’autorizzazione amministrativa per esercitare un’attività limita maggiormente la libertà di stabilimento quando le imprese di altri Stati membri debbano ottenere molteplici autorizzazioni da diverse autorità di uno Stato ( 102 ). Ciò accadrebbe qualora esse dovessero chiedere riconoscimenti successivi (o simultanei) alle commissioni amministrative dei diversi porti belgi.

171.

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, del regio decreto del 5 luglio 2004, come modificato dal regio decreto del 10 luglio 2016:

172.

Pertanto, il certificato di sicurezza, in quanto equivalente del riconoscimento, ha sostituito, a partire dall’entrata in vigore del regio decreto del 2016, il vecchio pool di lavoratori logistici.

173.

Al pari del giudice del rinvio, della Commissione e del governo belga, ritengo che il requisito di tale certificato per i lavoratori logistici possa, in linea di principio, essere giustificato da motivi di sicurezza portuale.

174.

Tuttavia, tale misura supererà il test di proporzionalità solo se le sue modalità di applicazione sono adeguate. Secondo il governo belga, queste ultime sono state disciplinate mediante un contratto collettivo del 28 settembre 2016. La decisione di rinvio contiene poche informazioni al riguardo, sicché la valutazione della loro proporzionalità deve essere effettuata dal Raad van State (Consiglio di Stato).

175.

Nell’ambito di tale valutazione:

176.

Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere nei seguenti termini alle domande di pronuncia pregiudiziale nelle cause C‑407/19 e C‑471/19:

Nella causa C‑471/19:

Nella causa C‑407/19:

«Gli articoli 49 TFUE e 45 TFUE ostano a una normativa nazionale che impone il previo riconoscimento dei lavoratori ai fini dell’accesso al lavoro portuale, se le sue modalità di applicazione comprendono uno dei seguenti elementi: