a)

la sospensione totale e parziale delle importazioni o delle esportazioni:

b)

un sistema di prezzi minimi al di sotto dei quali le importazioni possono essere sottoposte alla clausola che tali importazioni avvengano ad un prezzo superiore al prezzo minimo fissato per il prodotto in questione».

—

o temporaneamente sospese o ridotte,

—

ovvero sottoposte alla clausola che tali importazioni avvengano ad un prezzo superiore al prezzo minimo fissato per il prodotto in questione».

a)

all'impegno scritto dell'importatore di garantire: . . .

—

del contratto di cui all'art. 2, lettera a), bb) e

—

di un documento bancario comprovante l'avvenuto pagamento del prezzo d'acquisto definito nel contratto».

1.

2.

In subordine: se lo stesso articolo 2 sia in contrasto con principi fondamentali di diritto costituzionale, in particolare quello della proporzionalità e quello dell'affidamento.

3.

In subordine: se detto articolo 2 sia illegittimo in quanto i prezzi minimi indicati nell'allegato sono superiori ai prezzi degli Stati membri e quindi hanno effetto proibitivo.

4.

In subordine: se l'art. 2, n. 1, del regolamento CEE del Consiglio 2. 7. 1971, n. 1428 (GU n. L 151/6), come pure l'art. 41 dell'Accordo di associazione tra la CEE e la Grecia in data 9. 7. 1961, vadano intesi nel senso che fra i provvedimenti ivi contemplati esiste un ordine di precedenza.

1.

I due aspetti della prima questione vanno esaminati contemporaneamente: bisogna cioè stabilire se l'art. 2 del regolamento n. 1643, che obbliga l'operatore ad effettuare importazioni rispettando i prezzi minimi di cui al regolamento n. 1643, sia incompatibile con il combinato disposto dell'art. 40, n. 3 e dell'art. 39, n. 1 c), del trattato, in quanto la norma non può venir considerata come disposizione che deve venir adottata per l'esecuzione dell'art. 39 (nella fattispecie per la stabilizzazione del mercato).

D'altro canto si pone il problema del se detto regolamento sia incompatibile con l'art. 1, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 1427, che elenca i provvedimenti atti ad ovviare agli squilibri del mercato conseguenti alle importazioni di merci. Tenuto conto del fatto che il Consiglio stesso, nel regolamento n. 1428, di pari data, ha definito i provvedimenti di cui al regolamento n. 1427 e quindi ha anche menzionato il sistema di prezzi minimi censurato dall'attrice, si può presumere che la seconda parte della questione va intesa nel senso che mira a stabilire se detto regolamento sia conciliabile con i principi del trattato.

Come giustamente ha rilevato la Commissione, le questioni vanno viste nella prospettiva della censura mossa nel procedimento di merito, secondo la quale il sistema che impone agli operatori di acquistare ad un prezzo più alto rispetto al locale prezzo di mercato, può indurli a commettere abusi, vista la naturale tendenza degli operatori a trarre dai loro contratti il massimo utile. L'attrice sostiene che i sistemi di evasione sono molti, alcuni illegali, altri legali. Ad esempio il prezzo superiore si può pattuire fittiziamente, l'importatore lo versa e l'esportatore può restituire una parte della somma senza registrare l'operazione nei libri contabili oppure la differenza viene rimborsata mediante riduzioni di prezzo su altre forniture. Sistemi legali invece sono quelli di fondare filiali nel paese esportatore e in un paese terzo ed importare tramite queste società senza trasgredire al sistema di prezzi minimi, però la filiale acquista il prodotto nel paese esportatore al prezzo di mercato e accredita l'utile dell'operazione alla società madre. In tutti questi casi è possibile, pur rispettando formalmente la disciplina sui prezzi minimi, procurarsi prodotti a basso prezzo, il che non favorisce certo la stabilizzazione del mercato auspicata dal trattato. I provvedimenti sarebbero dunque inadeguati al raggiungimento dello scopo prefisso.

A prima vista l'argomento è convincente, ma vi si oppone una giusta obiezione della Commissione: l'art. 44 del trattato contempla questo sistema di prezzi minimi e la convenzione con la Grecia riecheggia il tenore dell'art. 44 ed in più si richiama ai nn. 2 e 3 di detto artìcolo; gli stessi sistemi inoltre sono anche stati previsti da convenzioni con altri Stati terzi e sono una prassi normale nel commercio estero — anche tra i paesi extracomunitari — fin dai tempi in cui non esisteva ancora la Comunità.

Non dimentichiamo che nella decisione del Consiglio dei ministri sui prezzi minimi del 4 aprile 1962 il sistema criticato viene considerato addirittura come sistema che gode di una certa preferenza e gli ordinamenti di mercato ricorrono con una certa frequenza alla disciplina dei prezzi minimi anche per altri settori. Pare strano che un sistema così diffuso possa essere inadeguato allo scopo. In effetti è arduo sostenere che tutti gli esperti ed i tecnici che lo hanno elaborato siano incorsi in un errore fondamentale collettivo. Per lo meno una tale accusa dovrebbe fondarsi su elementi convincenti e pertinenti.

È pacifico che le possibilità di evadere illegalmente le disposzioni di legge esistono ed alcuni operatori poco scrupolosi non esitano ad approfittarne. Non posso però credere che nel settore delle importazioni di concentrato di pomodoro greco al prezzo minimo imposto, l'evasione della legge sia divenuta prassi costante, praticata in modo così sistematico da paralizzare completamente il sistema: solo in questo caso si potrebbe parlare di radicale insufficienza. Sono d'accordo con la Commissione che afferma che si può riuscire a far rispettare le disposizioni del regolamento n. 1643 ed un'applicazione più severa delle norme di diritto interno che comminano sanzioni ai trasgressori potrebbe servire a distogliere dalle loro intenzioni gli operatori meno scrupolosi.

Per quanto riguarda le evasioni legali, osserverò che non è facile costituire una filiale (vi sono difficoltà fiscali e l'iniziativa viene a costare parecchio), ed e pure difficile trasferire i capitali (il trasferimento di valuta è controllato). Le difficoltà aumentano ancora se si ricorre a simili espedienti per aggirare le disposizioni di provvedimenti di salvaguardia, che per natura hanno solo carattere transitorio.

Dall'esame dei fatti inoltre risulta che il fenomeno prospettato dalla ricorrente in realtà non si è verificato. Nell'ipotesi in cui i provvedimenti fossero del tutto inadeguati, come sostiene l'attrice, negli anni scorsi le importazioni avrebbero dovuto aumentare, mentre invece così non è stato. Le statistiche rivelano che al contrario vi è stato un regresso ed anche notevole: nel periodo agosto — dicembre 1971 vi è stata una diminuzione del 50 % rispetto al periodo corrispondente dell'anno precedente e l'andamento della curva non è mutato per il primo semestre del 1972. Non vi è nemmeno motivo di pensare che questi dati siano erronei, come sospetta l'attrice dopo aver consultato i dati statistici del paese esportatore. Mi pare dimostrato che il provvedimento di salvaguardia è servito a frenare le importazioni nell'area comunitaria e quindi ha svolto appieno la sua funzione stabilizzatrice arrecando beneficio ai produttori di pomodori della Comunità.

Quanto all'andamento dei prezzi nella Comunità dopo l'emanazione del provvedimenti di salvaguardia, rileverò che i prezzi comunitari del concentrato di pomodoro italiano dall'agosto 1971 fino allo sfortunato raccolto del 1972 sono stati inferiori ai prezzi minimi stabiliti dalla Commissione (pur se la media risulta di poco inferiore e non corrisponde ai grandi divari registrati nelle singole offerte citate dall'attrice). Le cause del fenomeno non sono chiare: probabilmente i prezzi minimi sono stati calcolati con eccessivo ottimismo, forse vi sono state delle evasioni oppure massicce importazioni a basso prezzo, conseguenza delle discussioni sulla necessità di emanare provvedimenti di tutela, di cui era trapelata notizia con anticipo rispetto alla loro entrata in vigore.

Anche sotto il profilo dell'andamento dei prezzi il provvedimento non si è rivelato inefficace, giacché con l'andar del tempo i prezzi si sono lentamente stabilizzati al livello dei prezzi minimi, il che costituisce un indubbio effetto stabilizzante ai sensi del provvedimento di tutela adottato.

Risulta quindi che la tesi dell'attrice è infondata, giacché non ci sono motivi per convenire che il provvedimento di tutela fosse inadeguato a perseguire lo scopo che si riproponeva, il che invaliderebbe la disciplina dei prezzi minimi contenuta nel regolamento n. 1643.

2.

Il giudice a quo vorrebbe poi sapere se la disciplina di cui all'art. 2 del regolamento n. 1643 è viziata perché incompatibile con il principio della proporzionalità e con il principio della tutela della buona fede, cioè per inosservanza di due principi giuridici generali cui si ispira anche il diritto comunitario.

Gli argomenti dell'attrice sono stati in parte già esaminati in relazione alla prima questione (il principio della proporzionalità si riconnette al richiamo all'art. 40, n. 3 e all'art. 44, nn. 2 e 3 del trattato, nonché alle disposizioni dei regolamenti nn. 1427 e 1428). Torneremo sull'argomento esaminando la quarta questione, cioè l'ordine gerarchico dei provvedimenti adottati. Per ora mi limiterò a stabilire se era necessario porre un termine alla validità del provvedimento adottato dalla Commissione, se effettivamente vi era perturbazione di mercato e se sarebbe stato opportuno limitare all'Italia gli effetti del provvedimento.

3.

La terza questione mira a far determinare se l'art. 2 del regolamento n. 1643 sia illegittimo in quanto i prezzi minimi stabiliti nell'allegato erano superiori ai prezzi praticati negli Stati membri, e quindi avevano conseguenze proibitive.

La Commissione, nel corso di causa, ha esposto come sono stati calcolati i prezzi minimi: in base alle informazioni fornite dal ministero italiano per l'agricoltura sui costi (prezzi dei prodotti di base, costo del trasporto fino allo stabilimento, costi di lavorazione, costi di confezione), la Commissione, eseguito un accurato controllo, ha deciso di quali valori si doveva tener conto per fissare il prezzo minimo. È anzitutto importantissimo il fatto che il prezzo del prodotto di base è stato assunto in modo corrispondente alle finalità dell'art. 39, vale a dire è stato fissato al di sopra del livello dei prezzi d'intervento.

La stessa Commissione ha dovuto ammettere, come già in altre occasioni, che i prezzi minimi erano superiori ai prezzi di mercato della Comunità. Si può ricordare che le imprese di trasformazione pagavano il prodotto di base a prezzi inferiori a quelli assunti come base e riuscivano probabilmente a diminuire le loro spese mescolando il prodotto locale a concentrato importato a basso prezzo. £ difficile spiegare perché i prezzi di mercato per lungo tempo hanno avuto un andamento diverso da quello previsto.

Prima di concludere che la determinazione dei prezzi minimi è irregolare, si deve considerare che la Commissione in questo settore dispone di un certo potere discrezionale. Essa doveva effettuare studi di mercato per determinare quale sarebbe stato il probabile andamento futuro, comunque questi risultati non avrebbero garantito una certezza assoluta. Eventuali discordanze con le previsioni si controbilanciano grazie al potere discrezionale di cui la Commissione dispone. D'altro canto è certo che la disciplina dei prezzi minimi, in effetti, non ha avuto conseguenze proibitive, anzi l'andamento delle importazioni è stato tale da raggiungere comunque il livello degli anni precedenti, che probabilmente si può giudicare normale.

Non vi è quindi motivo di ritenere che la Commissione abbia fatto cattivo uso del proprio potere discrezionale ed abbia violato il principio della proporzionalità adottando provvedimenti eccessivamente drastici. Anche sotto questo aspetto non si può invalidare il regolamento n. 1643.

4.

Il giudice proponente vorrebbe poi sapere se il combinato disposto del regolamento n. 1428 e dell'art. 41 della convenzione con la Grecia stabilisce una gerarchia tra i provvedimenti di cui trattasi. Apparentemente si tratta d'interpretare le norme in questione, ma in realtà si deve esaminare la loro validità. Qualora si stabilisse una gerarchia in questo senso, vale a dire nel senso che doveva venir sancito un contingentamento delle importazioni prima di introdurre il sistema dei prezzi minimi, il regolamento n. 1643, almeno sotto questo aspetto, dovrebbe venire invalidato. Vi sarebbe il problema fittizio di confrontare un regolamento comunitario con la convenzione stipulata con uno Stato terzo associato: il problema in realtà non esiste poiché l'art. 3 del regolamento n. 1428 impone espressamente l'osservanza degli obblighi contratti dalla Comunità sul piano internazionale, ma da ciò consegue che il diritto comunitario in questo settore costituisce il parametro per determinare la validità del regolamento n. 1643.

Si tenga anzitutto presente che il sistema del regolamento n. 1428 non corrisponde a quello dell'art. 41 dell'Accordo con la Grecia. Il regolamento prevede da un Iato la completa o parziale sospensione delle importazioni o delle esportazioni e dall'altro un sistema di prezzi minimi, la cui inosservanza implica l'impossibilità d'importare, sistema che nel contempo garantisce che i prodotti importati non scendano al di sotto di un certo prezzo. Il prezzo, nel primo caso, rappresenta quindi solo uno dei fattori di cui si deve tener conto in virtù dell'art. 1, del regolamento n. 1428.

L'art. 41 dell'Accordo con la Grecia invece prevede solo il sistema di prezzi minimi e come sanzioni stabilisce che l'inosservanza del prezzo minimo implica la sospensione temporanea dell'importazione o una corrispondente riduzione, d'altro canto stabilisce che l'importazione è subordinata al pagamento di un prezzo superiore al prezzo minimo stabilito. Poiché l'art. 3 del regolamento n. 1428 però consacra il principio del pacta sunt servanda, si può concludere soltanto che sotto questo aspetto il regolamento n. 1428 non va considerato a sé stante, ma in rapporto alla convenzione con la Grecia, anche per quanto riguarda l'eventuale gerarchia delle norme.

Resta però il fatto che né il regolamento, né la convenzione dichiarano che tra i sistemi vi è un rapporto di gerarchia. Ciò è vero, perché l'elencazione di più provvedimenti in una norma non implica automaticamente un ordine gerarchico, d'altra parte mai si parla esplicitamente di ordine gerarchico. Se la decisione del Consiglio relativa ai prezzi minimi emanata nel 1962 è vincolante anche nei confronti dell'Accordo con la Grecia (visto il richiamo ai principi dell'art. 44 del trattato CEE), si potrebbe concludere perfino che la disciplina dei prezzi minimi ha una certa prevalenza. Ciò però contraddirebbe le affermazioni dell'attrice e confermerebbe la legittimità del provvedimento emanato dalla Commissione.

Consiglio e Commissione osservano inoltre — ed a ragione — che non si può affermare genericamente che i contingentamenti sono meno efficaci di una disciplina dei prezzi minimi, anzi, sulle prime si potrebbe affermare il contrario, ad esempio quando con il contingentamento si giunga alla soppressione delle importazioni, mentre i prezzi minimi possono fissarsi in modo da evitare che essi abbiano efficacia proibitiva. Per decidere circa gli effetti di un provvedimento bisogna tener conto di tutte le circostanze in cui esso è stato emanato e delle modalità per la sua applicazione. Nel caso in esame, la disciplina dei prezzi ha avuto solo un effetto blando sull'andamento delle importazioni; quindi non si può affermare a priori che i suoi effetti siano stati più radicali e più incisivi di quelli di un contingentamento, la cui portata poteva venir determinata dalla Commissione nei limiti del proprio potere discrezionale.

Poiché la Commissione nella fattispecie doveva rispettare sia le disposizioni della convenzione con la Grecia, sia le disposizioni del regolamento n. 1428, resta da vedere se, invece del sistema dei prezzi minimi, si sarebbe dovuto adottare un sistema secondo il quale, in caso di prezzi inferiori al minimo previsto, scattava una temporanea sospensione o limitazione delle importazioni, Nel corso di causa è risultato che quest'ultimo sistema può solo funzionare se si effettuano sistematici e regolari studi sul mercato interno. Per il concentrato di pomodoro questi studi non sono stati fatti ed in base alle dichiarazioni della Commissione non sarebbe nemmeno stato possibile creare in breve tempo i presupposti per il funzionamento di tale sistema.

Poiché però è fuori dubbio che nell'estate del 1971 era necessario intervenire con la massima rapidità nel settore dei concentrati di pomodoro, non rimane alcun argomento da opporre alla scelta del sistema fatta dalla Commissione. Anche sotto questo aspetto quindi nulla si può eccepire contro la validità del regolamento n. 1643.

5.

Concludo quindi proponendo di rispondere al tribunale amministrativo di Francoforte come segue: