NAT/906

Normativa sulla salute del suolo

PARERE

Sezione Agricoltura, sviluppo rurale e ambiente

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul monitoraggio del suolo e la resilienza (Normativa sul monitoraggio del suolo)

[COM(2023) 416 final — 2023/0232 (COD)]

Relatore: Arnold PUECH d'ALISSAC

1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Il CESE concorda con la Commissione sulla necessità di migliorare il monitoraggio delle condizioni dei suoli europei al fine di adottare misure volte a garantire e mantenere una buona salute del suolo, che è essenziale in quanto fondamento della salute degli ecosistemi terrestri ma anche per lo svolgimento di talune attività, in primo luogo quelle agricole e forestali. Per questa ragione accoglie con favore l'obiettivo generale della proposta di direttiva, la quale punta a istituire un quadro solido e coerente di monitoraggio per tutti i suoli dell'UE, il che consentirà di colmare le lacune esistenti in materia. Il CESE osserva che l'istituzione di un quadro esaustivo di conoscenze sulla salute del suolo europeo è una condizione necessaria, ma non sufficiente, per raggiungere l'obiettivo di garantire la salute di tutti i suoli dell'UE entro il 2050. Sottolinea che, al fine di conseguire tale obiettivo, la direttiva deve essere accompagnata da mezzi finanziari adeguati, provenienti da fondi destinati all'ambiente.

1.2Detto ciò, il CESE intende tuttavia formulare qui una serie di osservazioni ed esprimere alcune preoccupazioni in merito alla metodologia e ai criteri adottati per qualificare la salute del suolo. Infatti, secondo la definizione adottata dalla Commissione, per essere considerati sani i suoli devono essere "in buone condizioni chimiche, biologiche e fisiche e [...] quindi in grado di fornire servizi ecosistemici vitali per gli esseri umani e l'ambiente: alimenti sicuri, nutrienti e sufficienti, biomassa, acqua pulita, ciclo dei nutrienti, stoccaggio del carbonio e habitat per la biodiversità". Quanto a loro, i criteri selezionati per determinare il livello di salute dei suoli sono suddivisi in tre categorie: quelli stabiliti a livello europeo, quelli fissati dagli Stati membri, e alcuni elementi "descrittori" del suolo che non hanno carattere quantitativo. I criteri lasciati alla discrezionalità degli Stati membri rischiano di creare distorsioni della concorrenza.

1.3Per quanto riguarda gli aspetti finanziari, la Commissione sottolinea che le azioni volte a promuovere la salute del suolo sono in grado di generare un beneficio netto rispetto ai costi della loro attuazione, mentre la prima voce di spesa è la remunerazione delle pratiche sostenibili di gestione del suolo. Il CESE osserva che non sono previste nuove fonti di finanziamento e che la Commissione prevede che le azioni vengano finanziate attraverso i piani strategici nazionali elaborati dagli Stati membri nell'ambito della politica agricola comune (PAC). Una proposta, questa, che il CESE non ritiene accettabile.

1.4Se è necessario monitorare e mantenere una buona salute del suolo, allora occorre applicare pratiche sostenibili di gestione del suolo, che in effetti la Commissione intende incoraggiare; ma ciò richiede a sua volta che si definiscano regole comuni, compatibili con le caratteristiche dei diversi suoli, limitando il più possibile il margine di manovra concesso agli Stati membri. Questo permette non solo di garantire la coerenza dei dati sulla salute del suolo, ma anche di ridurre le distorsioni della concorrenza nell'uso dei terreni – siano essi agricoli, naturali o destinati alla trasformazione urbana – e di evitare il dumping ambientale a vantaggio degli Stati membri che applicano normative meno severe. A tale riguardo, il CESE sottolinea l'importanza di garantire la salute delle persone e degli ecosistemi, come pure una produzione alimentare sicura, affidabile e sostenibile nei terreni agricoli europei, nel contesto delle crisi internazionali che interessano il mercato alimentare mondiale e degli effetti dei cambiamenti climatici, che minacciano la biodiversità e la sicurezza alimentare. Inoltre, il CESE ritiene che preservare la salute del suolo rappresenti l'investimento più prezioso da realizzare a livello di Unione europea per garantire il nostro adattamento ai cambiamenti climatici e la sicurezza alimentare delle generazioni attuali e future di cittadini dell'UE.

1.5Il CESE valuta positivamente il calendario proposto dalla Commissione, che prevede un'attuazione in due fasi: una prima fase di monitoraggio e analisi dello stato di salute del suolo, e una seconda nel corso della quale l'applicazione di misure di gestione sostenibile del suolo verrebbe estesa alle zone in cui il suolo non è considerato sano. Tuttavia, il CESE avverte che sarà necessario un sostegno finanziario e tecnico per gli agricoltori che già svolgono un ruolo importante nel mantenimento della salute del suolo attraverso una serie di metodi diversi come la rotazione delle colture, la pacciamatura o ancora talune pratiche di lavorazione del terreno che consentono di prevenire il degrado del suolo, l'erosione e la perdita di fertilità in determinate zone.

1.6Per quanto riguarda l'obiettivo di ridurre il consumo di suolo, il CESE giudica la proposta di direttiva deludente. L'articolo 11 della direttiva proposta, infatti, stabilisce sì una serie di principi di mitigazione del consumo di suolo, ma tali principi rimangono molto generali (evitare o ridurre il più possibile la perdita di capacità del suolo di fornire molteplici servizi ecosistemici, tra cui la produzione alimentare, e compensare il più possibile tale perdita). Il CESE chiede un rafforzamento dell'obiettivo di un "consumo netto di suolo pari a zero" entro il 2050, da conseguire dando priorità al riutilizzo e al riciclaggio dei terreni, riducendo al minimo gli interventi di urbanizzazione sui terreni coltivabili e compensando tali interventi con il ripristino di superfici pedologiche equivalenti.

1.7Per limitare eventuali distorsioni della concorrenza, il CESE raccomanda di armonizzare gli indicatori di buona salute del suolo (elencati nella parte B dell'allegato I) relativi all'eccesso di nutrienti, all'inquinamento da metalli pesanti e inquinanti organici e alla ridotta capacità di ritenzione idrica, indicatori che attualmente sono rimessi alla discrezione degli Stati membri.

1.8Il CESE appoggia l'obiettivo di garantire la salute di tutti i suoli dell'UE entro il 2050, ma ritiene che la definizione di "suolo sano" proposta dalla Commissione europea sia troppo ristretta. Nell'allegato I, parti A e B, la Commissione elenca infatti tutta una serie di criteri da monitorare per analizzare lo stato di salute del suolo, e precisamente: salinizzazione, erosione, perdita di carbonio organico, compattazione, eccesso di nutrienti (fosforo), contaminazione (metalli pesanti) e riduzione della capacità di ritenzione idrica. La Commissione ritiene che, se anche solo uno di questi criteri non è rispettato, il suolo sia da considerare in cattive condizioni di salute. Il CESE raccomanda invece di non considerare automaticamente "non sano" un suolo che non soddisfi tutti i criteri elencati nelle parti A e B dell'allegato I e propone di introdurre piuttosto un sistema di punteggio basato su più criteri, che consenta di valutare con maggior precisione il livello di salute del suolo e di misurare i progressi compiuti grazie all'applicazione di metodi sostenibili di gestione del suolo.

2.Contesto

2.1La proposta legislativa presentata dalla Commissione europea fa seguito a una prima proposta in materia di suoli, presentata nel 2006, che però non era giunta al termine del suo iter legislativo. Per il momento l'UE non dispone di una legislazione armonizzata in materia di suolo, proprio mentre, secondo la Commissione, il 60/70 % dei suoli dell'Unione è in cattive condizioni di salute 1 , normative analoghe esistono già per l'aria e l'acqua 2 , e nel 2021 è stata elaborato "Un percorso verso un pianeta più sano per tutti" 3 . Ad oggi, alcuni Stati membri svolgono già attività di monitoraggio della salute del suolo a livello nazionale e hanno la possibilità di attuare misure di gestione (in particolare attraverso i piani strategici nazionali istituiti nell'ambito della politica agricola comune), ma i loro metodi di monitoraggio e tali misure di gestione non sono armonizzati e non permettono di conseguire l'obiettivo del 100 % di suoli sani entro il 2050.

2.2Secondo le stime della Commissione, questo cattivo stato generale di salute dei suoli europei genera dei costi per gli Stati membri e crea dei rischi per l'ambiente e la salute umana. In effetti, il suolo fornisce sì importanti servizi ecosistemici, ma soltanto quando è sano. La salute del suolo può quindi avere un impatto su determinate attività generatrici di reddito, e in particolare sull'agricoltura.

2.3Nella proposta in esame la Commissione individua anche i rischi legati all'inquinamento del suolo. A questo proposito, è particolarmente importante sottolineare che l'inquinamento può incidere sulla sicurezza sanitaria degli alimenti prodotti e quindi sulla sicurezza alimentare, in un contesto globale in cui i mercati sono sempre più esposti alle crisi internazionali e alle conseguenze dei cambiamenti climatici, in termini di maggiore intensità e frequenza di fenomeni estremi, quali siccità, incendi boschivi, inondazioni e tempeste, che hanno riportato tali preoccupazioni all'ordine del giorno. La salute e la fertilità del suolo stanno così assumendo rilevanza geostrategica.

2.4Il contesto in cui si inserisce la proposta legislativa in esame è caratterizzato anche dalla crescente pressione esercitata sul suolo dell'UE, dovuta in particolare al consumo di terreni agricoli e forestali attraverso attività economiche e infrastrutture. Ad esempio, la Commissione stima che attualmente il 4,2 % del territorio dell'UE sia reso artificiale per effetto di tali pratiche, il che comporta dei rischi in termini di gestione delle risorse idriche e riduce la superficie agricola disponibile.

2.5Come già segnalato dal CESE in precedenti pareri 4 , il degrado del suolo è motivo di crescenti preoccupazioni, associate all'aumento dei danni dovuti a eventi estremi, alla perdita di biodiversità terrestre, alla perturbazione dei cicli biochimici con effetti sulle emissioni di gas a effetto serra, all'inquinamento atmosferico e idrico e ai rischi che tutto questo comporta per la salute umana e animale. Le principali attività interessate dalla direttiva in esame sono segnatamente l'agricoltura e la silvicoltura, per le quali l'uso del suolo è fondamentale. La Commissione europea stima che nell'UE l'erosione del suolo possa comportare ogni anno una perdita di produttività agricola pari a 1,25 miliardi di EUR.

2.6Molti provvedimenti e finanziamenti sono già a disposizione degli Stati membri per preservare il suolo e mantenerlo in buona salute. La Commissione elenca a tale proposito otto programmi che, per il testo proposto, rappresentano altrettante opportunità. Si tratta della missione di Orizzonte Europa "Un patto europeo per i suoli", intesa a proteggere e ripristinare la salute del suolo entro il 2030; dei primi tre pilastri del programma Orizzonte Europa, che punta ad agevolare la collaborazione tra gli Stati membri nel campo della ricerca e dell'innovazione; della politica agricola comune, in particolare attraverso la condizionalità, i regimi ecologici e gli aiuti a titolo del secondo pilastro; dei fondi della politica di coesione; del programma per l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE); dello strumento di sostegno tecnico (TSI); del dispositivo per la ripresa e la resilienza; e di InvestEU. La proposta di direttiva si basa pertanto sulle pratiche già esistenti e propone un quadro armonizzato di monitoraggio per valutarne l'impatto.

2.7L'obiettivo della proposta legislativa è innanzitutto quello di istituire un sistema di monitoraggio di tutti i suoli armonizzato tra gli Stati membri, e scaturisce dalla constatazione, da parte della Commissione, della mancanza di dati e indicatori che consentano di monitorare la salute e la qualità del suolo a livello di Unione europea. Gli articoli da 1 a 9 della direttiva proposta precisano quindi il quadro di tale sistema di monitoraggio e gli indicatori presi in considerazione per determinare lo stato di salute del suolo. La Commissione ritiene che, per essere considerato sano, un suolo debba essere "in buone condizioni chimiche, biologiche e fisiche e [...] quindi in grado di fornire servizi ecosistemici vitali per gli esseri umani e l'ambiente: alimenti sicuri, nutrienti e sufficienti, biomassa, acqua pulita, ciclo dei nutrienti, stoccaggio del carbonio e habitat per la biodiversità". Nell'allegato I vengono stabiliti diversi criteri che saranno oggetto del monitoraggio imposto agli Stati membri. Di questi, quattro vengono fissati a livello UE, quattro non sono quantificati e, per gli ultimi tre, la Commissione propone degli intervalli di valori agli Stati membri, i quali hanno la facoltà di stabilire una soglia nazionale.

2.8Per quanto riguarda il secondo obiettivo, quello di migliorare costantemente la salute del suolo nell'Unione al fine di conseguire la salute di tutti i suoli entro il 2050, la Commissione stabilisce alcuni principi per una gestione sostenibile del suolo. Gli Stati membri sono quindi tenuti a definire, sulla base di tali principi, delle pratiche di gestione sostenibile del suolo che, in questa fase, non sono obbligatorie, ma che essi devono incoraggiare, in particolare mobilitando i finanziamenti della PAC. Inoltre, il miglioramento delle condizioni di salute del suolo ottenuto mediante tali pratiche sarà riconosciuto da un meccanismo di certificazione sanitaria del suolo; secondo la Commissione, tale certificazione dovrebbe aumentare il valore dei terreni e consentire una produzione alimentare di migliore qualità che sarà remunerata dal mercato.

2.9Nel quadro del secondo obiettivo, la Commissione chiede di individuare e valutare i siti potenzialmente contaminati al fine di attuare misure di gestione volte a portare i rischi a un livello considerato accettabile per la salute umana e per l'ambiente. Gli articoli da 12 a 16 della direttiva proposta prevedono pertanto che, entro 4 anni dall'entrata in vigore del testo, gli Stati membri definiscano un approccio basato sul rischio per individuare e analizzare i siti potenzialmente contaminati e gestire i siti contaminati. In tale contesto, gli Stati membri devono stabilire anche che cosa intendano come rischio inaccettabile per la salute umana e per l'ambiente, tenendo conto delle conoscenze scientifiche esistenti, del principio di precauzione, delle specificità locali e degli usi del suolo attuali e futuri. Gli Stati membri disporranno di sette anni dall'entrata in vigore della direttiva per individuare tutti i siti potenzialmente contaminati e iscriverli nel registro pubblico di cui all'articolo 16.

2.10Infine, la direttiva proposta contiene alcune disposizioni volte a limitare il consumo dei terreni per lo sviluppo di infrastrutture. L'articolo 11 fissa quindi dei principi per mitigare il consumo di suolo raccomandando pertanto di evitare o ridurre il più possibile, entro i limiti della fattibilità tecnica ed economica, il consumo dei terreni, che comporta la perdita di capacità del suolo di fornire molteplici servizi ecosistemici, tra cui la produzione alimentare, e di compensare tale perdita nella misura del possibile.

2.11La Commissione europea prevede di effettuare una valutazione della direttiva sei anni dopo la sua entrata in vigore al fine di esaminare i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi stabiliti. Potrà quindi eventualmente formulare una nuova proposta contenente requisiti vincolanti per garantire la rigenerazione dei suoli e raggiungere l'obiettivo della buona salute di tutti i suoli dell'UE entro il 2050.

3.Osservazioni generali

3.1Tre indicatori di "buona salute del suolo" sono lasciati alla discrezione degli Stati membri perché li adattino alle specificità locali: l'eccesso di nutrienti nei suoli (fosforo), la contaminazione del suolo (concentrazione di metalli pesanti e di una selezione di contaminanti organici) e la ridotta capacità di ritenzione idrica del suolo. Questo comporta un rischio di distorsione della concorrenza, che potrebbe manifestarsi a livello della valorizzazione dei terreni (specialmente agricoli), con la scelta di criteri diversi per giudicare lo stato di salute del suolo nei vari Stati membri.

3.2Vi è inoltre un rischio di distorsione della concorrenza in relazione alle pratiche di gestione sostenibile del suolo, a causa della flessibilità lasciata agli Stati membri per quanto riguarda la definizione e la remunerazione di tali pratiche.

3.3Per quanto concerne i siti contaminati, il CESE sottolinea che sarà necessario vigilare sulle misure imposte per decontaminarli come pure sull'assunzione dei relativi costi. L'inquinamento del suolo può colpire la comunità nel suo complesso oppure determinati soggetti, nonché dei proprietari terrieri che non sono responsabili della contaminazione. Ciò vale in particolare per gli agricoltori che rilevano un'azienda agricola e per i quali è impossibile individuare tutte le fonti di contaminazione risalenti a un periodo anteriore al loro insediamento. È quindi importante chiarire quali siano le responsabilità dei diversi attori e a chi spetti farsi carico dei costi. Per quanto possibile, ciò dovrebbe essere fatto nel rispetto del principio "chi inquina paga", onde evitare di far gravare sulla collettività o sul nuovo proprietario le conseguenze delle azioni passate, e al tempo stesso tenendo conto delle condizioni e del quadro legislativo in cui tali azioni sono state realizzate, in particolare nel settore agricolo.

3.4Il CESE sottolinea, nell'ottica del diritto a un ambiente sano 5 e in connessione al proprio appello per un Blue Deal europeo 6 , che il suolo contribuisce alla biodiversità nonché all'adattamento ai cambiamenti climatici e alla mitigazione dei loro effetti, compresa la ritenzione idrica.

4.Osservazioni particolari

4.1Tra i criteri proposti dalla Commissione, all'articolo 13 della direttiva in esame, per individuare i "siti potenzialmente contaminati", il primo è che in tale sito si svolga o si sia svolta un'attività "a rischio di essere potenzialmente contaminante". Per definire questo criterio, gli Stati membri dovranno stabilire un elenco delle attività a rischio di essere potenzialmente contaminanti. Il CESE mette in guardia sul rischio che in questo elenco vengano inserite anche talune attività agricole, e osserva che gli sbocchi alternativi non alimentari devono rappresentare una soluzione.

4.2Per quanto riguarda le pratiche di gestione sostenibile del suolo, è importante che tutti gli agricoltori vi abbiano accesso, come pure alla certificazione sanitaria del suolo, al fine di evitare distorsioni della concorrenza. Occorrerà pertanto vigilare sull'elaborazione, da parte degli Stati membri, dei criteri di cui essi sono responsabili.

4.3Per quanto riguarda il consumo di suolo, la Commissione non propone obiettivi vincolanti. In questo modo, però, non sarà possibile invertire la tendenza a perseverare in tale pratica, riducendo la disponibilità di terreni agricoli e forestali in tutta Europa. Occorre rafforzare l'obiettivo "consumo netto di suolo pari a zero" entro il 2050, fissato nel 2013 nell'ambito del 7º programma d'azione europeo.

4.4Si stima che il costo dell'individuazione dei suoli contaminati (29 miliardi di EUR nell'arco di 15 anni) sia superiore a quello della bonifica o del contenimento di tali suoli (24,9 miliardi di EUR nell'arco di 25 anni). Dati i considerevoli importi in questione, e considerate le incertezze associate alla loro stima secondo lo studio d'impatto della Commissione, il CESE reputa che sia necessario approfondire la valutazione d'impatto su questo punto. È quindi importante prevedere fonti di finanziamento sufficienti per garantire che i proprietari terrieri e gli agricoltori non debbano farsi carico di costi insostenibili, nonché per dare loro visibilità. A tal fine è necessario individuare i responsabili della contaminazione del suolo e garantire un'equa ripartizione dei costi.

4.5Per quanto riguarda gli indicatori di salute del suolo, è necessario monitorare i criteri descrittivi. Essi, e in particolare quelli relativi alla perdita di biodiversità del suolo, comportano infatti un rischio di distorsione della concorrenza tra gli Stati membri, dato che, per misurare tale perdita, questi possono scegliere di adottare criteri differenti, quali il metabarcoding di batteri, funghi, protisti e animali, l'abbondanza e la diversità dei nematodi, la biomassa microbica, l'abbondanza e la diversità dei lombrichi (nelle terre coltivate) o ancora le specie esotiche invasive e gli organismi nocivi per le piante.

4.6Il CESE sostiene l'approccio della Commissione volto a introdurre una certificazione sanitaria del suolo al fine di valorizzare i terreni per i quali viene rilasciata e, di conseguenza, le pratiche di gestione sostenibile che saranno state messe in atto in queste aree, a condizione, tuttavia, che l'introduzione di tale certificazione rimanga facoltativa. Ciò nonostante, il CESE esprime dei dubbi sull'idea secondo cui la certificazione consentirà un aumento del valore fondiario o una remunerazione attraverso il prezzo degli alimenti prodotti nei terreni "certificati". Il CESE raccomanda pertanto che, nella direttiva proposta, alla valorizzazione della buona salute del suolo sia dedicata una disciplina più mirata.

4.7La definizione di "terreno naturale" e "terreno seminaturale", contrapposta a quella di "terreno artificiale", utilizzata per definire il concetto di "consumo di suolo", appare problematica. Si propone pertanto di sopprimere i termini "terreno naturale" e "terreno seminaturale", lasciando che la definizione di "consumo di suolo" corrisponda alla "conversione di terreni in terreni artificiali" per l'ampliamento di edifici, infrastrutture, cave, ecc. Inoltre, sarebbe utile disporre di un catalogo di esempi che definiscano le forme di copertura del suolo, affinché tutti gli Stati membri possano seguire gli stessi criteri per monitorare tale fenomeno nei numerosi casi in cui possono esservi dubbi sulla classificazione dei suoli artificiali.

Bruxelles, 2 ottobre 2023

Peter SCHMIDT
Presidente della sezione Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente

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(1)    Commissione europea, Caring for soil is caring for life [Curare il suolo è curare la vita].

(2)    Direttive  2008/50/CE e 2000/60/CE .

(3)     COM(2021) 400 final .

(4)     GU C 105 del 4.3.2022, pag. 143 , e GU C 290 del 29.7.2022, pag. 131 .

(5)    Parere del CESE dal titolo Gestione sostenibile delle risorse idriche ed emergenza climatica: soluzioni circolari e di altro tipo per il settore agroalimentare dell'UE in un futuro "Blue Deal" .

(6)    Relazione informativa del CESE sul tema  La protezione dell'ambiente quale fattore indispensabile per il rispetto dei diritti fondamentali .