COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
sull’attuazione della legislazione dell’Unione europea in materia di rifiuti, comprendente la segnalazione preventiva per gli Stati membri che rischiano di non riuscire a conseguire l’obiettivo del 2020 relativo alla preparazione dei rifiuti urbani per il riutilizzo o il riciclaggio
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.INTRODUZIONE
Una buona gestione dei rifiuti è una componente fondamentale dell’economia circolare e contribuisce a evitare che i rifiuti abbiano un impatto negativo sull’ambiente e sulla salute. La corretta attuazione della normativa dell’UE in materia di rifiuti renderà più rapido il passaggio all’economia circolare. I soggetti locali hanno un ruolo cruciale nella gestione dei rifiuti e il loro coinvolgimento nello sviluppo e nell’attuazione delle politiche, come pure il sostegno alle loro attività, è necessario per garantire conformità alla normativa dell’UE.
La presente relazione prende in esame l’attuazione degli elementi essenziali di tale normativa da parte degli Stati membri, evidenzia le criticità che impediscono la piena conformità e formula raccomandazioni per eventuali miglioramenti nella gestione di determinati flussi di rifiuti.
Essa si basa su informazioni fornite nelle relazioni nazionali di attuazione per il periodo 2013-2015 riguardanti:
-la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti (“direttiva quadro sui rifiuti”),
-la direttiva 2002/96/CE e la direttiva 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (“direttiva RAEE”),
-la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (“direttiva sugli imballaggi”),
-la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (“direttiva sulle discariche”) e
-la direttiva 86/278/CEE relativa ai fanghi di depurazione (“direttiva sui fanghi di depurazione”).
Queste informazioni sono integrate da studi recenti e approfonditi su diversi flussi di rifiuti, nello specifico di rifiuti urbani (studio per la segnalazione preventiva), rifiuti da costruzione e demolizione, rifiuti pericolosi e rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche.
2.Rifiuti urbani - Segnalazione preventiva
Nel 2016 gli europei hanno generato in media 480 kg di rifiuti urbani a persona, il 46% dei quali è stato riciclato o destinato al compost, mentre un quarto è stato collocato in discarica. I rifiuti urbani rappresentano solo il 10% circa dei rifiuti complessivi prodotti nell’UE ma rientrano tra i flussi di rifiuti più difficili da gestire, a causa della loro composizione differenziata, della quantità elevata di produttori e della frammentazione delle responsabilità.
Gli obblighi giuridici in materia di gestione dei rifiuti urbani (rifiuti prodotti da nuclei domestici e rifiuti similari) sono stabiliti alla direttiva quadro sui rifiuti, e tra di essi rientra l’obiettivo del 50% di preparazione dei rifiuti urbani per il riutilizzo o il riciclaggio, da conseguire entro il 2020. La direttiva è stata recentemente riveduta per comprendere nuovi e più ambiziosi obiettivi: il conseguimento del 55% entro il 2025, del 60% entro il 2030 e del 65% entro il 2035. La versione riveduta della direttiva introduce anche un sistema di segnalazione preventiva inteso a valutare i progressi compiuti dagli Stati membri verso tali obiettivi a tre anni dalle scadenze prestabilite.
Anticipando questa operazione e con l’intento di aiutare gli Stati membri a raggiungere l’obiettivo per il 2020, la Commissione ha già condotto il suo primo studio ai fini della segnalazione preventiva. Sulla base di un esame approfondito dei risultati sul riciclaggio e delle politiche in materia di rifiuti negli Stati membri, sono stati individuati 14 Stati membri in cui c’è il rischio che l’obiettivo del 50% non venga raggiunto entro il 2020. Si tratta di: Bulgaria, Croazia, Cipro, Estonia, Finlandia, Grecia, Ungheria, Lettonia, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia e Spagna.
I modelli di scenari elaborati nell’ambito delle attività oggetto della presente relazione hanno confermato questi dati e hanno condotto alla conclusione che, senza l’attuazione di ulteriori azioni politiche, alcuni degli Stati membri in questione potrebbero non raggiungere l’obiettivo del 50% nemmeno entro il 2025.
In base alle difficoltà e delle esigenze specifiche di ciascuno Stato membro nonché del suo distacco rispetto all’obiettivo per il 2020, sono state individuate azioni specifiche per paese dirette a colmare il divario attraverso un processo che ha coinvolto strettamente le autorità nazionali. La valutazione ai fini della segnalazione preventiva contenuta nella presente relazione si fonda su precedenti attività di promozione della conformità condotte dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri. Se attuate rapidamente dalle autorità nazionali e locali, le azioni suggerite ridurranno in modo significativo il rischio che gli obiettivi non siano raggiunti. I documenti di lavoro dei servizi della Commissione che accompagnano la presente relazione delineano tali azioni. Possono essere individuate anche alcune priorità comuni pertinenti.
|
Riquadro 1: Gestione dei rifiuti urbani
§Ordinare a cascata gli obiettivi del riciclaggio nazionale fino al livello dei comuni con responsabilità relative ai sistemi di raccolta dei rifiuti, e verificare che siano previste sanzioni per i comuni che non rispettano tali obiettivi.
§Introdurre misure (tra cui tasse) per eliminare progressivamente lo smaltimento in discarica e altre forme di trattamento dei rifiuti residui (ad esempio il trattamento meccanico-biologico e l’incenerimento), allo scopo di fornire incentivi economici a sostegno della gerarchia dei rifiuti.
§Elaborare con le autorità regionali e locali orientamenti destinati ai comuni in forma di norme minime sui servizi per la raccolta separata. Organizzare programmi per il sostegno tecnico e per lo sviluppo di capacità a favore dei comuni a livello nazionale.
§Introdurre requisiti obbligatori per differenziare il rifiuto organico e garantire che le infrastrutture pianificate o esistenti per il trattamento siano adeguate ai sistemi di raccolta.
§Promuovere la cooperazione tra i comuni in merito alla pianificazione di infrastrutture e/o agli appalti dei servizi, per garantire che vi siano efficienza di scala e ripartizione dell’onere finanziario.
§Migliorare i regimi di responsabilità estesa (EPR) del produttore, in linea quanto meno con i requisiti minimi generali stabiliti alla direttiva quadro riveduta sui rifiuti.
§Introdurre misure dirette a incentivare presso i nuclei domestici la differenziazione dei rifiuti, tra cui una raccolta più frequente dei flussi separati rispetto a quella dei rifiuti misti.
§Migliorare il monitoraggio e la comunicazione, anche garantendo che i dati siano raccolti a livello comunale.
§Utilizzare in modo più efficace i fondi dell’UE per sviluppare infrastrutture per i rifiuti, assicurando che il cofinanziamento vada a sostegno dei risultati in termini di prevenzione, riutilizzo e riciclaggio.
|
3.Rifiuti da costruzione e demolizione
I rifiuti da costruzione e demolizione costituiscono il flusso più consistente di rifiuti nell’UE in quanto al peso, che equivale a più di 800 milioni di tonnellate all’anno, ossia al 32% circa dei rifiuti complessivi prodotti.
Esiste un alto potenziale per un uso più efficiente delle risorse nella gestione di questo flusso, che è caratterizzato da una composizione mista di materiali diversi comprendente rifiuti inerti, rifiuti non inerti non pericolosi e rifiuti pericolosi. Esso consiste principalmente in una frazione minerale (mattoni, piastrelle, cemento ecc.) che è relativamente pesante e facilmente riciclabile ma di scarso valore. Contiene inoltre materiali con un valore di mercato positivo (metalli) o con un valore potenziale se raccolti separatamente in frazioni pulite (come la plastica).
La direttiva quadro sui rifiuti stabilisce per questo flusso di rifiuti un obiettivo per il 2020 del 70% di preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale. I risultati degli Stati membri variano in maniera significativa, posto che più della metà riferisce di aver già conseguito l’obiettivo per il 2020 nel periodo 2013-2015 e che alcuni stanno addirittura superando il 90% di recupero. Tuttavia, Cipro, Grecia, Slovacchia e Svezia sono ancora al di sotto del 60%. Rimane ancora qualche incertezza per quanto riguarda le cifre riportate da alcuni Stati membri.
Uno studio recente sulle modalità di gestione dei rifiuti da costruzione e demolizione in tutta l’UE ha individuato le seguenti azioni fondamentali.
|
Riquadro 2: Gestione dei rifiuti da costruzione e demolizione
§Promuovere la prevenzione dei rifiuti attraverso la progettazione intelligente, estendendo la durata delle costruzioni e mediante il riutilizzo e il miglioramento della pianificazione e della logistica sui siti di costruzione.
§Favorire la demolizione selettiva e la cernita dei materiali alla fonte.
§Ricorrere agli orientamenti dell’UE (verifiche pre-demolizione e protocollo di gestione).
§Utilizzare strumenti economici atti a deviare il flusso dei rifiuti in questione dal collocamento in discariche.
§Limitare le operazioni di riempimento alle operazioni che sono in linea con la definizione inserita nella direttiva quadro sui rifiuti.
§Promuovere la diffusione di prodotti riciclati tramite certificati di qualità e/o grazie ai criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto.
§Estendere il ricorso ad appalti pubblici verdi che prevedano l’uso di materiale riciclato.
§Migliorare la qualità delle statistiche.
|
4.Rifiuti pericolosi
I rifiuti pericolosi rappresentano un flusso di rifiuti relativamente ridotto (meno del 4% dei rifiuti complessivi), ma la corretta gestione di tale flusso è fondamentale per evitare che abbia un grave impatto negativo sull’ambiente e sulla salute umana.
La direttiva quadro sui rifiuti include requisiti per quanto riguarda l’etichettatura, la tenuta dei registri, la tracciabilità e gli obblighi di controllo dalla produzione alla destinazione finale, nonché il divieto di miscelazione dei rifiuti pericolosi con altri rifiuti, sostanze o materiali.
L’analisi relativa alla gestione dei rifiuti pericolosi in tutta l’UE, anche in merito ai contenuti di PCB/PCT, indica gravi carenze nell’attuazione dei principali obblighi giuridici. Tra queste rientrano una pianificazione inadeguata, incoerenze di dati e lacune statistiche tra la produzione e il trattamento oltre a un’errata classificazione dei rifiuti. Lo studio fornisce raccomandazioni dettagliate e specifiche per paese che si possono riassumere in un elenco più generale di azioni prioritarie.
|
Riquadro 3: Gestione dei rifiuti pericolosi
§Migliorare la qualità dei piani di gestione dei rifiuti sulla base di informazioni affidabili e comparabili, in modo da ottenere una rendicontazione dei rifiuti pericolosi più completa e affinché siano introdotte informazioni sulle capacità di trattamento.
§Adottare sistemi elettronici per la tenuta dei registri pienamente affidabili e interoperabili, oltreché integrati nei sistemi nazionali di statistiche e nei sistemi di dati sulle spedizioni di rifiuti a livello dell’UE.
§Specificare nella normativa nazionale la gerarchia dei rifiuti e il divieto di miscelazione oltre agli orientamenti sulle opzioni di trattamento e alle condizioni di autorizzazione, e garantirne l’esecuzione.
§Elaborare, pubblicare, diffondere e utilizzare orientamenti chiari e armonizzati sulla classificazione dei rifiuti e sulla loro gestione, anche per quanto riguarda la gerarchia dei rifiuti. Avvalersi degli orientamenti tecnici della Commissione sulla classificazione dei rifiuti.
§Istituire un sistema completo di ispezioni senza preavviso e coordinate. Intervenire nei confronti di operatori non autorizzati ad ogni livello.
§Definire e applicare integralmente la condivisione della responsabilità tra i produttori di rifiuti e tra gli altri operatori della catena di gestione dei rifiuti pericolosi.
§Continuare ad operare per eliminare i PCB/PCT in applicazioni chiuse e aperte.
|
5.Rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE)
Circa 10 milioni di tonnellate (0,4% dei rifiuti complessivi prodotti) è la quantità stimata dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) prodotti nell’UE nel 2014, una cifra che si prevede aumenterà a più di 12 milioni di tonnellate entro il 2020. Questo flusso di rifiuti è composto da una miscela complessa di materiali e componenti comprendente varie sostanze che, se non gestite adeguatamente, comportano rischi elevati per l’ambiente e la salute umana. Inoltre, produrre apparecchiature elettroniche moderne richiede l’uso di risorse scarsamente disponibili e di valore.
La direttiva 2012/19/UE mira a migliorare la raccolta, il trattamento e il riciclo dei RAEE. Durante il periodo 2013-2015, la quantità dei rifiuti di apparecchiature provenienti dalla raccolta domestica nell’UE28 è aumentata dell’8%. Nel 2014, sono stati raccolti in media 6,21 kg a persona di rifiuti di apparecchiature prodotti dai nuclei domestici.Nel 2015, 23 Stati membri hanno conseguito l’obiettivo minimo di 4 kg a persona per la raccolta domestica di RAEE; tra questi, Svezia e Danimarca hanno raccolto fino a 12 kg mentre Cipro, Lettonia, Malta e Romania non hanno conseguito l’obiettivo in base ad un margine rilevante,
.
Dal 2016, a ciascun Stato membro è stato richiesto di raggiungere un obiettivo di raccolta pari al 45% delle apparecchiature vendute, e dal 2019 tale obiettivo sarà uguale al 65% delle apparecchiature vendute o all’85% dei rifiuti elettronici prodotti annualmente. Gli Stati avranno la possibilità di scegliere una di queste due modalità equivalenti per la misurazione dell’obiettivo.
La Commissione ha condotto attività di promozione della conformità in merito ai RAEE, per individuare le principali carenze nell’attuazione e per condividere buone pratiche. Lo studio contiene sia raccomandazioni applicabili a tutti gli Stati membri sia consulenze specifiche per paese destinate a taluni Stati membri.
|
Riquadro 4: Gestione dei rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche
§Coinvolgere tutti i pertinenti livelli di governo (municipale, regionale, nazionale)
§Introdurre (o intensificare) i controlli in ogni fase della catena di gestione e organizzare verifiche in relazione ad attività illegali o non conformi.
§Migliorare la qualità dei dati, anche attraverso controlli di qualità e mediante il rafforzamento delle procedure di tracciabilità, in modo da tener conto di tutti rifiuti di apparecchiature.
§Migliorare i regimi EPR, in linea quanto meno con i requisiti minimi generali stabiliti dalla direttiva quadro riveduta sui rifiuti.
§Migliorare la raccolta grazie alle azioni seguenti:
oespandere le infrastrutture di raccolta;
opromuovere la consapevolezza tra i consumatori;
ogarantire chiarezza sul trasferimento di proprietà dei rifiuti di apparecchiature nella catena di gestione e
ovincolare tutti i soggetti addetti alla raccolta a cooperare sulla base di un sistema di conformità.
§Applicare i requisiti relativi al trattamento adeguato stabiliti dalla direttiva; prendere in considerazione l’adozione di norme minime di qualità per il trattamento dei RAEE.
§Attuare o sviluppare tra i produttori e gli operatori degli impianti di riciclaggio meccanismi per lo scambio di informazioni sul prodotto attinenti al riciclaggio e alla preparazione per il riutilizzo (ad es. le informazioni sul riciclaggio dei RAEE disponibili alla piattaforma I4R).
§Istituire una rete dedicata alla “preparazione per il riutilizzo” di operatori registrati e autorizzati o certificati a livello nazionale.
§Prendere in considerazione l’adozione di un obiettivo distinto riguardo alla “preparazione per il riutilizzo” a livello nazionale.
|
6.Rifiuti di imballaggio
Nel 2015 i rifiuti di imballaggio prodotti nell’UE ammontavano in totale a circa 85 milioni di tonnellate, ossia al 3,4% circa dei rifiuti complessivi prodotti. La quantità di rifiuti prodotti è andata aumentando lentamente negli anni recenti.
La direttiva sugli imballaggi fissa specifici obiettivi per i rifiuti di imballaggio da raggiungere entro la fine del 2008 (con proroghe temporali per alcuni Stati membri, che hanno cessato tutte di applicarsi nel 2015): obiettivi di recupero e riciclaggio complessivi (60% e 55% rispettivamente) unitamente a obiettivi di riciclaggio specifici per materiale (60% per la carta e il cartone, 60% per il vetro, 50% per il metallo, 22,5% per la plastica e 15% per il legno).
Dal 2005 il tasso medio di riciclaggio complessivo degli imballaggi nell’UE ha registrato un aumento costante (fino al 65,8% nel 2015). Tuttavia, tra il 2013 e il 2015 la quantità dei rifiuti di imballaggio prodotti è cresciuta del 6% in tutta l’UE, indicando l’esigenza di un maggiore impegno riguardo alla prevenzione dei rifiuti. Lo studio ai fini della segnalazione preventiva ha inoltre evidenziato incoerenze nei dati sugli imballaggi per diversi Stati membri, a dimostrazione del fatto che le quantità riferite relativamente agli imballaggi immessi sul mercato possono essere incomplete.
La direttiva riveduta sugli imballaggi ha introdotto obiettivi più ambiziosi per il riciclaggio degli imballaggi complessivi (65% nel 2025 e 70% nel 2030) e maggiori obiettivi specifici per materiale (come ad esempio l’obiettivo del 55% nel 2030 per la plastica). Ciò richiederà un maggiore sforzo in tutta l’UE per organizzare programmi di raccolta separata maggiormente efficienti, allo scopo di acquisire quantità più elevate di rifiuti riciclabili, ricorrendo anche a regimi EPR migliorati.
La maggior parte degli Stati membri sta rispettando gli attuali obiettivi di riciclaggio globale, sebbene l’Ungheria (dal 2012) e Malta (dal 2013) non abbiano raggiunto tali obiettivi in base ad un margine considerevole. Diversi Stati membri non hanno conseguito uno o più obiettivi specifici per materiale: per la carta e il cartone (Malta), per il legno (Croazia, Malta, Cipro, Finlandia), per il metallo (Croazia, Malta), e per il vetro (Grecia, Malta, Cipro, Ungheria, Portogallo, Polonia, e Romania). La Commissione ha avviato un dialogo con gli Stati membri in questione e fornisce consulenza mirata attraverso la promozione della conformità e altre attività intese al miglioramento dei risultati.
7.Discariche
Il collocamento dei rifiuti in discarica è l’opzione meno opportuna per il trattamento dei rifiuti. Nonostante le quantità di rifiuti urbani collocati in discarica nell’UE in generale siano costantemente diminuite (riducendosi del 18% durante il periodo 2013-2016), il tasso medio di collocamento in discarica dei rifiuti urbani nell’UE si attestava nel 2016 ancora al 24%. Le differenze esistenti in tutta l’UE sono ampie: nel 2016 dieci Stati membri collocavano ancora in discarica più del 50% dei rifiuti urbani, mentre cinque Stati membri hanno riferito tassi superiori al 70%.
La direttiva sulle discariche ha vincolato gli Stati membri all’obbligo di ridurre il collocamento in discarica dei rifiuti urbani biodegradabili fino al tasso massimo del 75% entro il 2006, del 50% entro il 2009 e del 35% entro il 2016, rispetto al quadro di riferimento del 1995. La direttiva riveduta impone agli Stati membri la riduzione della quantità massima di rifiuti urbani collocati in discarica al 10 % entro il 2035 e introduce un divieto sul collocamento in discarica dei rifiuti provenienti da raccolta differenziata, compresi i rifiuti biodegradabili.
Riguardo al conseguimento degli obiettivi per la riduzione dei rifiuti biodegradabili, i dati presentati dagli Stati membri variano in termini di completezza. Secondo i dati riferiti, nel 2015 metà degli Stati membri aveva già conseguito l’obiettivo del 35% per il 2016. La Croazia non ha raggiunto il proprio obiettivo del 75 %, fissato per il 2013. Cipro, la Repubblica Ceca, la Grecia, la Lettonia e la Slovacchia non hanno conseguito l’obiettivo del 50%, anch’esso fissato per il 2013. Malta, che ha un alto tasso di rifiuti urbani complessivi collocati in discarica, non ha riferito dati recenti. La Commissione ha avviato un dialogo con gli Stati membri in questione e fornisce consulenza mirata attraverso la promozione della conformità e altre attività intese al miglioramento dei risultati.
Un recente studio eseguito per la Commissione ha rilevato che 15 Stati membri non hanno rispettato pienamente l’obbligo di cui alla direttiva che impone di trattare i rifiuti prima del collocamento in discarica.
Nonostante le chiusure di discariche non conformi riferite dagli Stati membri, il numero di impianti che non sono in linea con i requisiti della direttiva rimane un motivo di preoccupazione.
8.Fanghi di depurazione
La direttiva sui fanghi di depurazione mira a disciplinare l’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura. Stabilisce i valori limite per le concentrazioni di metalli pesanti nei fanghi destinati all’uso agricolo e al trattamento del suolo.
La direttiva è in vigore da oltre 30 anni ed è ben attuata in tutta l’UE. Tutti gli Stati membri hanno stabilito valori limite di concentrazione per i metalli pesanti nel suolo che sono rispondenti ai requisiti della direttiva oppure, invero, molto più severi.
9.Conclusioni
La normativa dell’UE in materia di rifiuti sta conducendo a miglioramenti importanti nella gestione dei rifiuti. È tuttavia indispensabile che essa venga attuata pienamente , se l’UE vuole raccogliere i benefici ambientali ed economici dell’economia circolare e misurarsi in un mondo caratterizzato da una crescente penuria di risorse.
I risultati della segnalazione preventiva sulla gestione dei rifiuti urbani e gli interventi della Commissione per la promozione della conformità illustrati nella presente relazione indicano un’evoluzione costante negli Stati membri, ma anche gravi carenze e criticità che occorre affrontare rapidamente.
Progressi effettivi sono possibili se gli Stati membri in questione intervengono urgentemente per attuare le azioni individuate nella presente relazione e nelle relazioni specifiche per paese allegate. Una raccolta separata più efficace, regimi EPR efficienti, strumenti economici quali la tassazione del collocamento in discarica e dell’incenerimento e una migliore qualità dei dati sono tutti elementi essenziali per garantire la conformità alla normativa dell’UE, ora e in futuro.
Quale seguito alla presente relazione, la Commissione intende intraprendere visite ad alto livello in relazione all’economia circolare o ai rifiuti negli Stati membri che rischiano di non riuscire a conseguire gli obiettivi per i rifiuti urbani entro il 2020. In tal senso, la Commissione avvierà un dialogo con le pertinenti parti interessate, tra cui le associazioni dei soggetti locali e regionali.
La Commissione continuerà a dedicare risorse significative al sostegno degli Stati membri nei rispettivi interventi di attuazione, anche mediante assistenza tecnica (ad esempio, attraverso la piattaforma “Environmental Implementation Review” e lo scambio di buone pratiche) e tramite i fondi dell’UE. Spetta tuttavia alle autorità nazionali intensificare il processo delle opportune riforme politiche e accelerare gli interventi sul campo.
