Comunicazione della Commissione
Orientamenti relativi al trattamento delle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi a norma dell'articolo 133, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 575/2013
Come indicato nella bussola per la competitività(), la Commissione ha individuato la promozione della competitività come una priorità fondamentale. Promuovere gli investimenti nelle imprese più innovative e nei settori più strategici è essenziale per garantire la prosperità e la sicurezza future dell'Unione europea.
In risposta alla crisi finanziaria mondiale, l'Unione europea ha avviato un'ampia riforma del quadro prudenziale per garantire la resilienza del suo sistema bancario in linea con le norme internazionali emanate dal Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria. Grazie a questi sforzi di riforma, il sistema bancario dell'UE è ora uno dei più stabili e ben capitalizzati al mondo. Dati i suoi punti di forza e la sua stabilità, il sistema bancario dell'UE può svolgere un ruolo importante nel sostenere, tra l'altro, il finanziamento di imprese innovative e di settori strategici.
Il capitale proprio è spesso l'unica fonte sostenibile di finanziamento per molte imprese dell'UE in più rapida crescita, in quanto spesso non dispongono dei flussi di cassa positivi necessari per il servizio del debito o delle attività necessarie per ottenere finanziamenti garantiti, non sono in grado di ottenere un rating o non hanno ancora la capacità operativa di attingere ai mercati dei valori mobiliari pubblici.
Nella sua comunicazione del 19 marzo 2025 sull'Unione dei risparmi e degli investimenti(), la Commissione si è impegnata a utilizzare tutti gli strumenti disponibili per promuovere e sviluppare l'ecosistema dei finanziamenti, anche utilizzando meglio i regimi pubblici per contribuire a mobilitare gli investimenti privati per le imprese in rapida crescita e abbattere gli ostacoli che limitano la quantità di capitale europeo disponibile per finanziare l'innovazione europea.
Sulla base dell'esperienza positiva delle giurisdizioni membri e riconoscendo il ruolo cruciale degli investimenti pubblico-privati nel promuovere i principali obiettivi di benessere pubblico e il loro favorevole profilo di rischio-rendimento, le norme del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria prevedono che alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi possa essere assegnato un fattore di ponderazione del rischio più favorevole di quello assegnato ad altre esposizioni in strumenti di capitale.
Coerentemente con le norme del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, dal 1º gennaio 2025 l'articolo 133, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 575/2013 (CRR)() consente agli enti di applicare un trattamento favorevole alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi destinati a stimolare determinati settori dell'economia. Per essere ammissibili, tali programmi legislativi devono fornire sovvenzioni consistenti o garanzie per l'investimento degli enti, comportare una qualche forma di vigilanza pubblica e prevedere restrizioni agli investimenti in strumenti di capitale. Salvo l'autorizzazione preventiva delle autorità competenti, gli enti possono applicare il trattamento favorevole alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi fino alla parte di tali esposizioni in strumenti di capitale che complessivamente non supera il 10 % dei fondi propri degli enti.
Un'applicazione coerente di questa disposizione garantirà che il settore bancario dell'UE non sia indebitamente ostacolato dal contribuire alle priorità strategiche e alla crescita dell'economia dell'UE e che siano preservate la stabilità e la parità di condizioni nel mercato unico. Inoltre una comprensione comune e trasparente di questa disposizione incoraggerà gli investimenti e la concorrenza su scala transfrontaliera, rendendo così più facile per le imprese reperire finanziamenti azionari dagli investitori in tutta l'UE. Tale integrazione rafforza il mercato unico collegando i mercati dei capitali e promuovendo la crescita economica e l'innovazione in linea con gli obiettivi dell'Unione del risparmio e degli investimenti.
Al fine di conseguire tali obiettivi, nell'appendice della presente comunicazione la Commissione fornisce orientamenti sull'uso del trattamento prudenziale favorevole per le esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi dell'UE, nazionali e regionali.
Gli orientamenti non pregiudicano le norme e le procedure applicabili nell'ambito della disciplina degli aiuti di Stato. I programmi legislativi che non costituiscono aiuti di Stato potrebbero comunque sostenere l'ente che effettua l'investimento e quindi essere considerati sovvenzioni consistenti e garanzie ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, purché soddisfino le condizioni ivi precisate e chiarite nella presente comunicazione.
Poiché l'applicazione del trattamento prudenziale di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR può essere approvata solo in presenza di programmi legislativi, la comunicazione ne chiarisce le caratteristiche attese. I programmi legislativi sono quindi regimi disciplinati da un'intesa comune destinata a stimolare determinati settori sulla base di atti di applicazione generale come le leggi nazionali, i regolamenti e le decisioni dell'UE, in particolare quelli relativi all'esecuzione del bilancio dell'UE. Al contrario, le misure che forniscono sovvenzioni o garanzie a singoli beneficiari, le prestazioni per il lavoro e gli statuti delle banche e degli istituti di promozione nazionali non soddisfano la definizione di programma legislativo.
In linea con il suo orientamento prudenziale, la presente comunicazione è neutra sotto il profilo settoriale, riconoscendo che spetta alle autorità dell'UE, nazionali e regionali decidere quali settori debbano essere oggetto di programmi legislativi. Ciò consente di coprire i programmi che sostengono il finanziamento delle priorità strategiche dell'UE, comprese le transizioni digitale, verde e sociale, e il rafforzamento della difesa e della sicurezza dell'UE. Sono potenzialmente compresi anche i programmi legislativi sviluppati e finanziati dall'UE e dagli Stati membri volti a promuovere gli investimenti strategici nei paesi terzi. I programmi legislativi sviluppati e finanziati dalle autorità dei paesi terzi non rientrano nell'ambito di applicazione della presente comunicazione.
Gli enti possono ottenere l'autorizzazione ad applicare il trattamento favorevole di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR non solo alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi sviluppati e finanziati dall'UE o dallo Stato membro in cui sono autorizzati, ma anche a quelle sviluppate e finanziate da altri Stati membri.
Poiché i programmi legislativi devono fornire sovvenzioni e garanzie, la presente comunicazione chiarisce che la prescrizione di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR è soddisfatta laddove il settore pubblico fornisca finanziamenti con capitale di rischio, finanziamenti tramite debito, sovvenzioni e/o garanzie che comportano livelli minimi di coinvestimento e/o una riduzione minima del valore di esposizione degli enti che coinvestono all'inizio di ciascun programma legislativo. Gli enti possono applicare il trattamento prudenziale favorevole alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi che successivamente conseguono livelli inferiori di coinvestimento e una riduzione del valore dell'esposizione se la diluizione della partecipazione del settore pubblico è dovuta alla loro capacità di attrarre capitali privati.
Poiché i programmi legislativi devono comportare una vigilanza pubblica che implica poteri esecutivi, tali regimi saranno ammissibili nella misura in cui i programmi legislativi prevedono procedure di controllo non discriminatorie e trasparenti nonché disposizioni per verificare che il sostegno finanziario pubblico sia utilizzato in base ai loro obiettivi. Alla luce delle differenze tra i vari contesti giuridici e istituzionali presenti in tutta l'UE, la comunicazione non prevede disposizioni specifiche per conseguire tali obiettivi.
Poiché il CRR impone che i programmi legislativi comportino restrizioni agli investimenti in strumenti di capitale, la comunicazione fornisce un elenco non esaustivo di esempi di restrizioni.
Alla luce della natura del loro mandato, dei rispettivi meccanismi di finanziamento e di sovvenzione e della loro solida governance, i programmi legislativi sviluppati e sostenuti dalla BEI, dal FEI e/o finanziati e/o garantiti dal bilancio dell'UE sono considerati conformi alla presente comunicazione.
Per migliorare la trasparenza per i partecipanti al mercato in tutto il mercato unico e aiutare le autorità competenti a prendere decisioni tempestive a norma dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR, la Commissione terrà un registro dei programmi legislativi notificati dagli Stati membri. Il registro elencherà inoltre i programmi legislativi finanziati e/o garantiti dal bilancio dell'UE, dalla BEI e/o dal FEI che mirano a promuovere il finanziamento azionario delle imprese dell'UE. Spetta alle autorità competenti decidere in via definitiva se i singoli enti possano applicare il trattamento favorevole di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR, tenendo conto della situazione prudenziale specifica di tali enti.
Gli Stati membri (sia per i programmi legislativi nazionali che per quelli regionali, compresi quelli finanziati dalle rispettive banche e istituti di promozione nazionali) dovrebbero notificare alla Commissione il titolo e la base giuridica di ciascun programma legislativo di cui chiedono l'inserimento nel registro, illustrarne le principali condizioni nonché il modo in cui esso è conforme agli obblighi di cui all'articolo 133, paragrafo 5, come ulteriormente precisato nella presente comunicazione. La Commissione fornirà un modello standardizzato per la notifica.
L'interpretazione dei criteri di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR di cui alla presente comunicazione dovrebbe applicarsi mutatis mutandis alle imprese di assicurazione e di riassicurazione ai fini dell'articolo 173, paragrafo 1, del regolamento delegato (UE) 2015/35 della Commissione nella versione modificata ().
I presenti orientamenti sono destinati ad assistere gli Stati membri, le autorità competenti e gli enti nell'applicazione dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR. Solo la Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a fornire un'interpretazione autentica del diritto dell'Unione.
Appendice
1.Ambito d'applicazione
1.L'articolo 133, paragrafo 5, CRR riguarda le "esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi destinati a stimolare determinati settori dell'economia".
I programmi legislativi sono regimi che forniscono un sostegno finanziario pubblico sotto forma di sovvenzioni e garanzie a imprese che operano in determinati settori sulla base di un atto di applicazione generale e astratta, come le leggi nazionali, i regolamenti e le decisioni dell'UE, in particolare quelli relativi all'esecuzione del bilancio.
2.Le misure seguenti non rientrano nella definizione di programmi legislativi: gli interventi pubblici ad hoc concepiti per situazioni individuali o singoli beneficiari, come ad esempio gli investimenti delle banche di promozione nazionali in grandi imprese quotate; gli statuti delle banche e degli istituti di promozione nazionali; i programmi destinati all'intera economia, come le prestazioni per il lavoro; le iniziative puramente private che non prevedono alcun intervento pubblico diretto, come i regimi di venture capital istituiti dalle banche.
3.La Commissione ritiene che i programmi che soddisfano le prescrizioni di cui all'articolo 133, paragrafo 5, lettere da a) a c), CRR, e sostengono uno o più determinati settori economici, come quelli elencati nella bussola per la competitività o nel Piano Rearm Europe/Prontezza per il 2030, rientrino nella nozione di programmi legislativi ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR.
4.È possibile che altri settori possano essere considerati ammissibili ai programmi legislativi su iniziativa dell'UE o delle autorità nazionali.
2.Condizioni di ammissibilità dei programmi legislativi ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR
5.Ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR, i programmi legislativi devono contenere disposizioni finanziarie e giuridiche che attenuano il rischio di credito degli enti che effettuano l'investimento. In particolare, i programmi legislativi dovrebbero fornire sovvenzioni consistenti o garanzie per l'investimento a favore dell'ente; comportare una vigilanza pubblica; e prevedere restrizioni agli investimenti in strumenti di capitale.
6.I programmi sviluppati e sostenuti dalla BEI, dal FEI e/o finanziati e/o garantiti dal bilancio dell'UE che mirano a promuovere il finanziamento azionario sono considerati conformi alle condizioni di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR, secondo quanto specificato nella presente comunicazione. Tale presunzione non esclude l'ammissibilità dei programmi amministrati da altri organismi dell'UE o da banche o istituti di promozione nazionali che svolgono attività finanziarie su base professionale e che sono stati incaricati da uno Stato membro o da un organismo di uno Stato membro a livello centrale, regionale o locale di svolgere attività di sviluppo o di promozione, purché soddisfino i criteri stabiliti nella presente comunicazione.
2.1.Sovvenzioni consistenti e garanzie per l'investimento a favore dell'ente
7.A norma dell'articolo 133, paragrafo 5, lettera a), CRR, i programmi legislativi dovrebbero prevedere "sovvenzioni consistenti o garanzie, anche da parte di banche multilaterali di sviluppo, enti creditizi pubblici di sviluppo come definiti all'articolo 429 bis, paragrafo 2, od organizzazioni internazionali, per l'investimento a favore dell'ente".
8.Per "sovvenzioni" si intendono gli interventi pubblici finanziati, tra cui sovvenzioni, capitale proprio e finanziamento tramite debito, mentre per "garanzie" si intendono le misure pubbliche non finanziate. Ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR, né le sovvenzioni né le garanzie devono soddisfare le prescrizioni di cui alla parte tre, titolo II, capo 4, CRR per essere considerate ammissibili.
9.Le sovvenzioni e le garanzie possono essere considerate consistenti ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, CRR in varie circostanze: a) se il programma legislativo prevede il coinvestimento in fondi che investono in azioni, laddove la partecipazione pubblica sia pari almeno al 10 % dell'importo totale del fondo; o b) se il coinvestimento da parte del settore pubblico è pari ad almeno il 10 % del capitale di un'entità ammissibile nell'ambito del rispettivo programma legislativo; e/o c) se l'intervento pubblico consegue una riduzione del valore dell'esposizione degli enti di almeno il 20 %. Il rispetto di tali condizioni dovrebbe essere valutato al primo round di finanziamento di ciascun programma legislativo. Nelle fasi successive di ciascun programma legislativo, i livelli di coinvestimento da parte del settore pubblico e/o la riduzione del valore dell'esposizione degli enti possono variare se riflettono i risultati positivi dell'investimento o un pool ampliato di investitori.
10.Se previste dai programmi legislativi di cui alla presente comunicazione, le sovvenzioni e le garanzie compatibili con la disciplina degli aiuti di Stato dovrebbero essere automaticamente considerate ammissibili ai sensi dell'articolo 133, paragrafo 5, lettera a), CRR.
11.I fornitori ammissibili di sovvenzioni e garanzie sono i soggetti elencati nell'articolo 133, paragrafo 5, lettera a), CRR e altri enti del settore pubblico dell'UE, quali gli organismi e gli istituti dell'UE, le amministrazioni centrali e regionali degli Stati membri nonché le banche e gli istituti di promozione nazionali e dell'UE.
12.Ove applicabile, le banche di promozione nazionali e gli enti soggetti al CRR possono applicare il fattore di ponderazione del rischio del 100 % alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito dei programmi legislativi per i quali hanno fornito sovvenzioni e/o garanzie, a condizione che siano soddisfatte tutte le prescrizioni di cui all'articolo 133, paragrafo 5, secondo quanto specificato nella presente comunicazione e che abbiano ricevuto l'autorizzazione preventiva dalle rispettive autorità competenti.
13.Le sovvenzioni e le garanzie possono essere fornite agli enti che effettuano l'investimento o alle entità beneficiarie degli investimenti, anche attraverso strutture di coinvestimento o strumenti di intermediazione stabiliti nell'UE nell'ambito di programmi legislativi dell'UE o nazionali.
2.2.Vigilanza pubblica
14.A norma dell'articolo 133, paragrafo 5, lettera b), CRR, i programmi legislativi devono comportare "una qualche forma di vigilanza pubblica".
15.Ai fini dell'articolo 133, paragrafo 5, per "pubblica" si intende la vigilanza esercitata dalle autorità pubbliche dotate di una qualche forma di potere esecutivo, comprese le amministrazioni centrali e regionali degli Stati membri, la Commissione europea, le istituzioni, le agenzie e gli organismi finanziari pubblici europei e nazionali.
16.Le autorità o agenzie pubbliche incaricate della vigilanza possono non essere necessariamente i fornitori delle sovvenzioni e delle garanzie nell'ambito di un programma legislativo.
17.I programmi legislativi dovrebbero contenere criteri solidi e trasparenti nonché procedure di screening per la selezione dei beneficiari.
18.La vigilanza pubblica dovrebbe proseguire anche dopo il processo di screening per confermare la selezione positiva degli investimenti su base continuativa, anche attraverso il monitoraggio periodico delle loro prestazioni o della loro continua conformità ai criteri del programma legislativo in questione.
2.3.Restrizioni agli investimenti in strumenti di capitale
19.A norma dell'articolo 133, paragrafo 5, lettera c), CRR, i programmi legislativi devono comportare "restrizioni agli investimenti in strumenti di capitale, quali limitazioni alle dimensioni e ai tipi di imprese in cui l'ente investe, alle quantità ammissibili di interessenze partecipative, all'ubicazione geografica e ad altri fattori pertinenti che limitano il rischio potenziale dell'investimento per l'ente che effettua l'investimento".
20.Ad esempio, i programmi legislativi possono comportare una o più delle restrizioni seguenti al fine di essere conformi all'articolo 133, paragrafo 5, lettera c), CRR:
(1)massimali assoluti e relativi all'entità dell'investimento;
(2)focus dell'investimento sulle imprese con sede nell'UE;
(3)focus dell'investimento sulle imprese che soddisfano la definizione di PMI, piccola impresa a media capitalizzazione, start-up o scale-up;
(4)individuazione di un portafoglio diversificato di imprese nell'ambito dell'investimento azionario, in termini di numero di imprese, distribuzione geografica e/o anno di investimento;
(5)accordi non a condizioni di parità di trattamento.
3.Monitoraggio e applicazione della normativa
21.L'articolo 133, paragrafo 5, CRR incarica le autorità competenti di concedere agli enti l'autorizzazione preventiva per l'assegnazione di un fattore di ponderazione del rischio del 100 % alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi ammissibili.
22.Gli enti dovrebbero chiedere l'autorizzazione dell'autorità competente quando intendono applicare per la prima volta il fattore di ponderazione del rischio del 100 % alle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di ciascun singolo programma legislativo. Fatti salvi le attribuzioni e i poteri delle autorità competenti, l'autorizzazione preventiva non dovrebbe essere necessaria per le successive variazioni in termini di dimensioni e/o composizione delle esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di un programma legislativo già oggetto di autorizzazione preventiva.
23.L'articolo 133, paragrafo 5, prevede la misura di salvaguardia secondo cui le esposizioni in strumenti di capitale che beneficiano del fattore di ponderazione del rischio del 100 % per i programmi ammissibili non devono superare il 10 % dei fondi propri degli enti. In linea con la definizione del CRR, questa prescrizione dovrebbe essere calcolata come segue: il denominatore è costituito dai fondi propri, da intendersi come la somma del capitale di classe 1 e del capitale di classe 2 dell'ente; il numeratore è costituito da tutte le esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi che soddisfano i requisiti di cui all'articolo 133, paragrafo 5, CRR. Gli enti dovrebbero essere in grado di dimostrare la conformità a tale prescrizione in sede di richiesta dell'autorizzazione preventiva e ogniqualvolta le autorità competenti lo demandino nel corso dell'esercizio del loro mandato di vigilanza.
24.Le esposizioni in strumenti di capitale assunte nell'ambito di programmi legislativi che superano la soglia di fondi propri del 10 % dovrebbero essere ponderate per il rischio in via ordinaria.
25.Per garantire trasparenza alle autorità competenti e ai partecipanti al mercato, la Commissione terrà un registro pubblico dei programmi legislativi. Ciò non pregiudica la valutazione, da parte delle autorità competenti, delle singole richieste di ciascun ente e della relativa situazione prudenziale. L'obiettivo del registro è anche quello di consentire alle autorità competenti di adottare decisioni in tempi brevi.
26.Gli Stati membri (anche per conto delle rispettive banche e istituti di promozione nazionali) dovrebbero notificare alla Commissione i programmi legislativi di cui chiedono l'inserimento nel registro summenzionato. La Commissione fornirà il modello per la notifica, tenendo conto della necessità di evitare di complicare la procedura. La notifica deve contenere il titolo del programma legislativo, illustrarne le principali condizioni e i motivi per cui soddisfa le prescrizioni di cui all'articolo 133, paragrafo 5, secondo quanto specificato nella presente comunicazione.
27.A fini di completezza e trasparenza, il registro summenzionato dovrebbe anche elencare i programmi sviluppati e sostenuti dalla BEI o dal FEI o finanziati e/o garantiti dal bilancio dell'UE che mirano a promuovere il finanziamento azionario.
28.La Commissione riesaminerà la presente comunicazione entro quattro anni dalla sua pubblicazione, tenendo conto in particolare dell'esperienza maturata dalle autorità competenti in materia di vigilanza.
