31999Y0729(03)

Relazione speciale n. 3/99

sulla gestione e il controllo dei bonifici di interessi da parte dei servizi della Commissione corredata delle risposte della Commissione

(Presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(1999/C 217/01)

Indice

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INTRODUZIONE

1.1. Dal 1967 la Commissione concede aiuti sotto forma di bonifici di interessi, dato il considerevole effetto di leva attribuito a questo strumento finanziario. Infatti, si tratta di aiuti in linea di massima non rimborsabili, intesi a promuovere investimenti per importi notevoli mediante spese di bilancio che sono comparativamente molto esigue (cfr. la tabella 1).

1.2. In pratica, i bonifici di interessi sono accessori a taluni prestiti cui sono abbinati. Tali prestiti sono concessi o dalla Commissione, o da banche, fra cui la Banca europea per gli investimenti (BEI). In quest'ultimo caso la BEI gestisce anche i bonifici corrispondenti per conto della Commissione (ad eccezione di Madera e dell'Irlanda).

Oggetto della relazione e metodologia

1.3. La Commissione può delegare la gestione dei bonifici di interessi, e ciò avviene per la maggior parte delle misure, i quali rappresentano circa la metà del volume indicativo (cfr. la tabella 1). Tuttavia, in virtù dell'articolo 274 del trattato che istituisce la Comunità europea, essa resta comunque responsabile dell'esecuzione del bilancio generale di cui è incaricata. Lo stesso dicasi per l'esecuzione dei bilanci operativi della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) e dei Fondi europei di sviluppo (FES).

1.4. Questa relazione ha lo scopo di valutare in quale misura la Commissione assuma questa responsabilità e, di conseguenza, operi controlli che le consentono di compilare conti affidabili, di garantire la legittimità/regolarità delle operazioni su cui si basano e di valutare l'efficacia degli aiuti in causa. Perciò la Corte ha esaminato, a livello della Commissione, le procedure di gestione e di controllo dei bonifici di interessi applicati dai servizi della Commissione.

1.5. Alcune misure sotto forma di bonifici di interessi sono state sottoposte a controlli specifici e trattate in relazioni della Corte (cfr. la tabella 2). La presente relazione si conforma ad un approccio orizzontale e verte sugli aspetti che riguardano diverse misure di questo tipo.

Tabella 1

Dati finanziari sulle misure sotto forma di bonifici di interessi

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Tabella 2

Riepilogo delle ultime osservazioni della Corte sulle misure sotto forma di bonifici di interessi

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Settore di controllo

1.6. Sono interessati tutti gli aiuti sotto forma di bonifici di interessi finanziati dal bilancio generale dell'Unione europea (BG), dal bilancio operativo della CECA (BOC) o dal FES. Nella maggior parte dei casi l'origine di queste misure è una decisione del Consiglio. Quelle attinenti ai paesi terzi sono incluse, di solito, in accordi, convenzioni o protocolli firmati con tali paesi. Il principio di questi aiuti consiste nel diminuire gli oneri finanziari dei beneficiari pagando per loro, o rimborsando agli stessi, una parte degli interessi dovuti per taluni prestiti contratti.

1.7. Nell'ambito della presente relazione non sono trattati alcuni bonifici di interessi, e precisamente:

a) la maggior parte delle misure sotto forma di bonifici di interessi cui non corrispondono linee di bilancio distinte e che, nella presentazione del bilancio, sono aggregate ad altre forme di aiuto;

b) i bonifici di interessi versati da organismi nazionali nel contesto dei Fondi strutturali ed i "quasi bonifici" del FESR versati in funzione dei prestiti contratti dai beneficiari, ma sotto forma di sovvenzioni.

CARATTERISTICHE DELLE MISURE

2.1. Gli aiuti sotto forma di bonifici di interessi sono classificati per finalità nella tabella 3. I rispettivi obiettivi e condizioni ŽP ad esempio i criteri di ammissibilità ŽP presentano grandi differenze e poche caratteristiche in comune, in specie a causa della diversità delle realtà economiche in cui si situano.

2.2. Per questa ragione le modalità di calcolo, di versamento e di contabilizzazione differiscono notevolmente da una misura all'altra. Solo i bonifici di interessi versati nel contesto del FES e nei paesi mediterranei, a Malta, a Cipro ed alla Slovenia presentano somiglianze rilevanti.

2.3. I tassi annuali dei bonifici variano a seconda dei casi fra l'1,5 % ed il 4 % dell'importo sovvenzionato dei prestiti, per periodi compresi fra cinque anni e la durata di vita totale dei prestiti. Il caso delle reti transeuropee è particolare, poiché il bonifico può raggiungere il 100 % degli interessi nell'arco di cinque anni (cfr. il paragrafo 2.11).

2.4. I dati finanziari attinenti alle misure sotto forma di bonifici di interessi sono riepilogati alla tabella 1 ed illustrati brevemente qui di seguito.

Lo strumento temporaneo PMI

2.5. I bonifici di interessi abbinati ai prestiti che la BEI concede alle piccole e medie imprese nel contesto del suo strumento temporaneo di prestito(1) hanno lo scopo di rafforzare la competitività delle PMI europee e di promuovere la creazione di posti di lavoro da parte delle stesse. I bonifici ammontano al 2 % l'anno per cinque anni, i prestiti essendo limitati al 75 % degli investimenti ed avendo una durata minima di cinque anni. Il massimale è di 3000 ECU per posto di lavoro creato.

Tabella 3

Classificazione per finalità delle misure sotto forma di bonifici di interessi

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I bonifici 56 CECA

2.6. Gli aiuti alla riconversione concessi in virtù dell'articolo 56, paragrafo 2, lettera a), del trattato che istituisce la CECA(2) sono destinati alle imprese ubicate nelle zone CECA, i cui investimenti creano posti di lavoro. In questi ultimi anni i bonifici erano del 3 % l'anno per cinque anni, il loro importo essendo limitato a 2000 ECU per posto di lavoro creato.

2.7. Poiché il trattato CECA scade nel 2002, gli ultimi impegni relativi a questa misura sono stati contratti nel 1997 (per 1,8 Mio ECU) e la Commissione deve solo provvedere ai pagamenti o agli annullamenti, nonché ai recuperi relativi agli impegni contratti in passato, il cui saldo ammontava a 210 Mio ECU al 31 dicembre 1997. In questi ultimi anni la Corte ha formulato alcune osservazioni su questa misura(3).

L'NSC/BEI ŽP Terremoti

2.8. I bonifici a favore della ricostruzione delle zone sinistrate in seguito ai terremoti avvenuti in Italia nel 1980(4), nonché in Grecia nel 1981(5) e nel 1986(6) sono destinati alla ricostituzione dei mezzi di produzione ed alla ricostruzione delle infrastrutture economiche e sociali in tali zone. Essi sono del 3 % l'anno per tutta la durata dei prestiti corrispondenti (10 anni in media) e sono versati semestralmente dalla Commissione alla BEI a complemento degli interessi a tasso ridotto pagati dai beneficiari. In questi ultimi anni la Corte ha formulato alcune osservazioni su questa misura(7).

La ricostruzione di Madera

2.9. Il prestito per la ricostruzione delle zone colpite dal ciclone che si è abbattuto su Madera nell'ottobre 1993(8) ha lo scopo di alleviarne le ripercussioni sul benessere economico e sociale della popolazione, finanziando lavori relativi alle infrastrutture stradali, al riassetto degli argini, alla distribuzione idrica, alla centrale idroelettrica ed agli alloggi, lavori realizzati dal 1993. Il bonifico relativo è del 3 % l'anno per 12 anni.

Il programma di pace in Irlanda

2.10. Fra le circa 30 misure previste dall'iniziativa comunitaria(9) corrispondente al "programma di sostegno speciale per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda, 1995 - 1999", quella che comporta bonifici di interessi mira in particolare a promuovere investimenti produttivi, che consentano la creazione e la salvaguardia dei posti di lavoro. Tuttavia, il numero di posti di lavoro creati o salvaguardati non è considerato nel calcolo dei bonifici, che sono pari al 4 % l'anno dal 1995 al 1997 ed al 3 % l'anno nel 1998 e 1999.

Le reti transeuropee

2.11. I bonifici di interessi inclusi nell'aiuto comunitario a favore delle reti transeuropee (RTE)(10) rappresentano, al momento dell'adozione della presente relazione, solo una parte minore dei quattro tipi di aiuto previsti da questa misura, che mira a favorire l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali di trasporto(11), nonché l'accesso a tali reti. I bonifici possono raggiungere il 100 % degli interessi versati dal beneficiario durante il primo quinquennio del prestito, purché non superino il 10 % del costo totale del progetto.

Il meccanismo finanziario dell'SEE

2.12. I versamenti annuali della Commissione al meccanismo finanziario dello Spazio economico europeo (MF SEE)(12), che corrispondono all'80 % circa delle entrate di quest'ultimo, consistono nei contributi dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, presi a carico dall'UE dopo l'adesione di questi tre Stati. L'MF SEE versa sovvenzioni e bonifici di interessi per ridurre le disparità economiche e sociali esistenti fra le regioni dell'UE. Sono ammissibili i progetti realizzati in Grecia, Irlanda e Portogallo ed in alcune regioni della Spagna, in via prioritaria nei settori dell'ambiente, dei trasporti, dell'istruzione e della formazione(13).

2.13. Il bonifico è del 2 % l'anno per 10 anni al massimo. All'atto del versamento del prestito, l'importo totale attualizzato del bonifico corrispondente è prelevato dalla BEI sul conto corrente dell'MF SEE aperto presso la Banca. O la BEI versa l'importo al beneficiario, che in seguito le pagherà gli interessi a tasso intero, oppure lo conserva ed in tal caso il mutuatario le verserà interessi a tasso ridotto.

Il sesto ed il settimo FES

2.14. I bonifici di interessi compresi nel sesto e nel settimo Fondo europeo di sviluppo(14) rappresentano una delle forme di aiuto previste da questi fondi, il cui obiettivo consiste nell'aiuto allo sviluppo dei paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), nonché dei paesi e territori d'oltremare (PTOM). In via prioritaria devono essere finanziati i progetti ed i programmi produttivi nei settori dell'industria, dell'agroindustria, del turismo, delle miniere, dell'energia e nei trasporti e nelle telecomunicazioni connessi a questi settori.

2.15. In linea di massima il tasso di questi bonifici è del 4 % per l'intera durata del prestito, ma esso è modificato in modo che il tasso d'interesse a carico del mutuatario sia compreso fra il 3 % e il 6 %. Nondimeno, il mutuatario in questione è spesso un intermediario (banca centrale od organismo specializzato), che eroga prestiti ai beneficiari finali a tassi che possono essere molto più elevati, tenuto conto, in particolare, delle valute utilizzate(15).

2.16. Gli importi versati dalla Commissione alla BEI corrispondono, per un dato prestito, all'importo attualizzato dei bonifici dovuti a ciascuna delle scadenze future degli interessi del prestito in causa. La parte relativa agli esercizi successivi non è indicata negli stati finanziari del FES a causa del sistema di contabilità di cassa che la Commissione ha deciso di adottare.

La cooperazione finanziaria con i paesi mediterranei, Cipro, Malta e la Slovenia

2.17. La cooperazione finanziaria che interessa l'insieme dei paesi terzi mediterranei(16) (PTM), alcuni protocolli relativi alla cooperazione finanziaria e tecnica conclusi dalla Comunità con i paesi del Mediterraneo meridionale(17) (PMM), le misure di accompagnamento finanziarie e tecniche relative alla riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del partenariato euromediterraneo(18) (MEDA, che sostituisce PTM e PMM dal 1o gennaio 1997), ed alcuni protocolli finanziari conclusi dalla Comunità con Malta(19), con Cipro(20) e con la Slovenia(21), prevedono bonifici di interessi. Come per il FES, essi sono versati e contabilizzati su base attualizzata.

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE, LA CONTABILIZZAZIONE ED IL CONTROLLO DEI BONIFICI DI INTERESSI

3.1. La tabella 1 elenca 13 misure, di cui 9 sono gestite dalla BEI. Le osservazioni di cui ai paragrafi 3.2 - 3.7 riguardano solo i bonifici per i quali la Commissione ha dato mandato alla BEI.

Gli importi ricevuti dai beneficiari

3.2. L'aiuto realmente ricevuto dai beneficiari finali dipende dal comportamento degli intermediari finanziari, che possono trattenere parte del bonifico giocando sul livello del tasso d'interesse o su altre caratteristiche dei prestiti che propongono (come le commissioni, il tasso di cambio o le date valuta). Esiste quindi il rischio che la loro remunerazione superi quella prevista e diminuisca della stessa misura e indebitamente l'aiuto destinato ai beneficiari.

3.3. Quando delega la gestione dei bonifici di interessi, la Commissione non controlla le condizioni dei prestiti eventualmente versati dagli intermediari finanziari. D'altronde, essa non dispone, in generale, neppure delle informazioni necessarie allo scopo. Inoltre, il fatto che il versamento dei bonifici non possa essere effettuato da tutto il sistema bancario, ma sia riservato ad un certo numero di intermediari scelti dalla BEI, può esercitare un'influenza sulla concorrenza nel settore.

3.4. In taluni casi, in cui i prestiti erogati derivano direttamente da prestiti contratti, è opportuno controllare la differenza di tasso. Per i prestiti CECA la Commissione trasferisce integralmente sui prestiti che concede i vantaggi di cui beneficia in quanto mutuatario di prim'ordine, compreso il caso in cui può ottenere rifinanziamenti più interessanti su operazioni in corso. A titolo dei prestiti da essa erogati su fondi presi in prestito la BEI usufruisce di margini che sfuggono al controllo della Corte. I contratti non prevedono alcuna clausola di revisione che consenta di far beneficiare i suoi mutuatari di condizioni più vantaggiose in caso di evoluzione favorevole del mercato.

3.5. Per quanto riguarda i prestiti della BEI finanziati sulle sue risorse proprie, i loro tassi non sono confrontati con quelli del mercato. Dato che la BEI beneficia di privilegi specifici(22) e del monopolio della distribuzione di taluni bonifici, il semplice gioco della concorrenza non garantisce che i suoi margini rispettino le norme del suo statuto(23). Peraltro, la questione è collegata a quella dell'importo delle spese amministrative rifatturate(24) dalla BEI per la gestione delle operazioni comprese nel suo mandato e per conto della Commissione, che ha formato oggetto di osservazioni nelle relazioni annuali della Corte sugli esercizi 1994 (paragrafi 8.36 - 8.43) e 1993 (paragrafi 10.26 - 10.30).

L'ammissibilità e la sorveglianza dei progetti affidati alla BEI

3.6. Nella maggior parte dei casi la BEI è incaricata di scegliere i progetti cui sono attribuiti prestiti sovvenzionati e di controllarne l'ammissibilità. La Commissione, che talvolta non è neppure a conoscenza dei progetti, né dei beneficiari finali, è quindi messa di fronte al fatto compiuto. Succede anche che, in base alle informazioni fornite dalla BEI, le decisioni di concessione dei prestiti siano prese dalla Commissione ma che, in pratica, questa non faccia che convalidare le proposte che le sono sottoposte(25).

3.7. Analogamente, quando la Commissione riceve dalla BEI relazioni sullo stato di avanzamento degli investimenti in corso, cosa che d'altronde non sempre si verifica, esse non vengono analizzate. L'interesse della Commissione per questi documenti è tanto più limitato in quanto essa ritiene: di non essere tenuta a rifare quello che la BEI ha già fatto; che il rischio principale di queste operazioni sia il mancato rimborso del prestito, aspetto che la BEI cura con grande scrupolo; infine, che gli importi di queste linee di bilancio siano spesso relativamente esigui, soprattutto nei casi in cui i bonifici sono abbinati ad altre misure più costose.

L'efficacia dei bonifici

3.8. Per la maggior parte delle misure i tassi dei bonifici non hanno un rapporto diretto con i tassi del mercato, che sono molto variabili nel tempo ed a seconda dei paesi interessati, e non sono basati su un'analisi che indichi la soglia da cui il bonifico dovrebbe essere veramente efficace.

3.9. Per la maggior parte delle misure interessate gli obiettivi sono definiti globalmente. In queste condizioni e in mancanza di obiettivi quantificati, è difficile valutare in quale misura essi siano raggiunti.

3.10. In pratica, la Commissione si limita a redigere un elenco dei progetti realizzati e degli importi spesi. La Corte ritiene che un tasso di utilizzo elevato non sia sinonimo di efficacia. Infatti, il successo (che è diverso dall'efficacia) di questo tipo di aiuto dipende, fra l'altro, dall'interesse che presenta non solo per i beneficiari finali, ma anche per gli intermediari finanziari. Questi ultimi promuovono l'aiuto tenendo conto dei propri interessi (ad esempio, attrarre nuovi clienti interessanti o rendere fedele la clientela esistente), che, pur non essendo in contraddizione con gli obiettivi dell'UE, non corrispondono necessariamente a questi ultimi.

3.11. Per le due misure subordinate alla creazione di posti di lavoro (ST PMI e 56 CECA), il criterio di efficacia è rappresentato dal numero di posti di lavoro creati. Tuttavia, la Commissione presenta i risultati in termini statistici, senza analizzare il nesso di causalità fra la creazione di posti di lavoro ed i bonifici versati. Per queste due misure la Corte ha svolto indagini presso alcuni beneficiari, che le consentono di concludere che l'impatto reale dei bonifici è stato quasi nullo e che l'effetto è stato piuttosto quello di una manna per i beneficiari che, avendo fatto, per altre ragioni, investimenti che hanno creato posti di lavoro, hanno potuto ricevere questi aiuti comunitari.

La contabilizzazione dei bonifici

3.12. La Commissione contabilizza i bonifici che versa, alla BEI per la maggior parte delle misure, senza verificarne i calcoli, neppure quando i bonifici sono versati in anticipo e vengono attualizzati. Esaminando alcuni fascicoli presso la Commissione, la Corte non ha trovato alcuna traccia di controlli svolti prima della contabilizzazione.

3.13. Nel caso del bilancio generale e dei FES (per il BOC la situazione è diversa), le spese sotto forma di bonifici di interessi sono contabilizzate all'atto dell'impegno e quindi del pagamento. Quando gli importi versati alla BEI corrispondono alla totalità dei bonifici attualizzati per un prestito pluriennale (cfr. il paragrafo 2.15), essa iscrive al passivo la parte corrispondente agli esercizi successivi, finché la detiene (321,6 Mio ECU in bonifici ricevuti in anticipo al 31 dicembre 1997), poiché è possibile che essa debba riversarne una parte alla CE od al FES nel caso, ad esempio, di rimborso anticipato dei prestiti corrispondenti. D'altra parte, né la CE, né il FES dispongono di un indicatore (credito o previsione di credito, ad esempio), che li obblighi a seguire che cosa accade a questi bonifici una volta pagati, gli importi corrispondenti non essendo iscritti all'attivo dei bilanci CE(26) o FES.

3.14. Nel contesto dell'ST PMI, questo problema si configura diversamente poiché i bonifici sono stati versati globalmente in anticipo (93,5 Mio ECU fra il 1994 ed il 1996), in sostanza per ragioni di disponibilità di bilancio, e sono stati riversati ai beneficiari dalla BEI (93,4 Mio ECU) fra il 1995 ed il 1998. Ne risulta uno scarto nel tempo che non è indicato negli stati finanziari dell'UE. Al 31 dicembre 1997 i bonifici non ancora riversati ai beneficiari ammontavano a 0,1 Mio ECU. Inoltre, gli introiti degli interessi generati dai fondi detenuti nel conto corrente presso la BEI (circa 9 Mio ECU) non sono stati accertati come entrata di bilancio.

3.15. Per l'NSC terremoti e Madera, i bonifici sono versati ad ogni scadenza degli interessi. In conformità del sistema di contabilità di cassa i bonifici di interessi maturati e non scaduti non sono contabilizzati. Peraltro, gli importi non maturati da versare successivamente, che ammontavano a 6,1 Mio ECU per l'NSC terremoti ed a 3,3 Mio ECU per Madera al 31 dicembre 1997, non sono riportati fuori bilancio.

3.16. Dai tre paragrafi precedenti risulta che la stessa realtà economica si riflette nei conti in modi diversi a seconda del montaggio tecnico delle operazioni. Pertanto, l'esame degli stati finanziari non facilita la comprensione della situazione.

CONCLUSIONE

4.1. Per quanto riguarda la sana gestione finanziaria dei bonifici di interessi, la Commissione dovrebbe:

- assicurarsi che, quando si ricorre ad intermediari, questi non percepiscano remunerazioni eccessive, ed anche che la loro scelta sia stata sufficientemente trasparente ed equa per non privilegiare taluni istituti finanziari rispetto ai loro concorrenti;

- valutare la loro efficacia misurando il tasso di realizzazione degli obiettivi stabiliti, quando ciò sia possibile (cfr. il paragrafo 3.9), e determinando l'incidenza reale dei bonifici (cfr. i paragrafi 3.10 - 3.11).

4.2. Per quanto riguarda la contabilizzazione dei bonifici di interessi negli stati finanziari dell'UE e del FES, essa potrebbe essere meglio armonizzata per darne una presentazione più leggibile ed essere corredata di informazioni più complete (cfr. i paragrafi 3.13 - 3.16). Inoltre, la Commissione dovrebbe controllare sia i calcoli, sia la pertinenza dei tassi di attualizzazione applicati (cfr. il paragrafo 3.12).

4.3. Quando la BEI interviene nella distribuzione dei bonifici (cfr. la tabella 1), la Commissione non svolge quasi alcun controllo e si affida eccessivamente al suo mandatario. Dato che delega della gestione non significa delega della responsabilità, essa dovrebbe:

- assicurarsi che gli importi dei bonifici corrispondano agli aiuti effettivamente ricevuti dai beneficiari finali, al netto dei margini previsti (cfr. i paragrafi 3.2 - 3.5);

- accertarsi sistematicamente che gli investimenti previsti siano ammissibili e che i beneficiari soddisfino le condizioni richieste (cfr. il paragrafo 3.6);

- accertarsi in tempo utile che gli investimenti realizzati o in corso di realizzazione corrispondano alle previsioni (cfr. il paragrafo 3.7).

4.4. È opportuno trattare questo insieme di problemi con un approccio orizzontale. La Commissione dovrebbe porre in essere un controllo centralizzato della gestione finanziaria dei bonifici di interessi, ed anche degli strumenti di carattere bancario in generale, per ottenere una maggiore omogeneità della gestione degli strumenti in causa, anche sotto il profilo dello loro presentazione negli stati finanziari. Inoltre, ciò faciliterebbe le relazioni con la BEI limitando il numero di persone della Commissione che trattano con la BEI, rafforzando al tempo stesso il controllo sulla gestione, cui la banca deve provvedere per conto dell'istituzione comunitaria.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 16 e 17 giugno 1999.

Per la Corte dei conti

In assenza di Jan O. KARLSSON

Presidente della Corte

Bernhard FRIEDMANN

Presidente facente funzione

(1) Decisione 94/217/CE del Consiglio, del 19 aprile 1994, relativa alla concessione, da parte della Comunità, di abbuoni di interesse sui prestiti concessi dalla BEI alle PMI a titolo dello strumento di prestito temporaneo (GU L 107 del 28.4.1994, pag. 57).

(2) Articolo 56, paragrafo 2, lettera a), del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA).

(3) Relazioni annuali della Corte sulla CECA per gli esercizi 1993 (GU C 346 del 7.12.1994), 1995 (GU C 377 del 13.12.1996) e 1996 (GU C 380 del 15.12.1997).

(4) Decisione 81/19/CEE del Consiglio, del 20 gennaio 1981, relativa all'aiuto eccezionale della Comunità per la ricostruzione delle zone sinistrate in seguito al terremoto avvenuto in Italia nel novembre 1980 (GU L 37 del 10.2.1981, pag. 21).

(5) Decisione 81/1013/CEE del Consiglio, del 14 dicembre 1981, relativa all'aiuto eccezionale della Comunità per la ricostruzione delle zone sinistrate in seguito al terremoto avvenuto in Grecia nel febbraio/marzo 1981 (GU L 367 del 23.12.1981, pag. 27).

(6) Decisione 88/561/CEE del Consiglio, del 7 novembre 1988, relativa all'aiuto eccezionale della Comunità per la ricostruzione delle zone sinistrate a seguito dei terremoti avvenuti in Grecia nel settembre 1986 (GU L 309 del 15.11.1988, pag. 32).

(7) Relazioni della Corte comprendenti critiche sull'NSC/BEI terremoto: relazioni annuali sugli esercizi 1996 (GU C 348 del 18.11.1997, paragrafi 18.7 - 18.24), 1994 (GU C 303 del 14.11.1995, paragrafi 8.3 - 8.23), 1993 (GU C 327 del 24.11.1994, paragrafi 10.3 - 10.19) e 1991 (GU C 330 del 15.12.1992, paragrafi 12.12 - 12.48).

(8) Decisione 95/250/CE del Consiglio, del 29 giugno 1995, relativa ad un aiuto eccezionale della Comunità a favore della ricostruzione delle aree colpite dal ciclone che si è abbattuto sull'Isola di Madera nell'ottobre 1993 (GU L 159 dell'11.7.1995, pag. 16).

(9) Decisioni della Commissione C(96) 1592 del 23 luglio 1996, e C(95) 1789 del 28 luglio 1995, relative alla partecipazione del FESR, dell'FSE, del FEAOGŽPgaranzia e dell'IFOP ad un programma operativo di iniziativa comunitaria per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda.

(10) Regolamento (CE) n. 2236/95 del Consiglio, del 18 settembre 1995, che stabilisce i principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità nel settore delle reti transeuropee (GU L 228 del 23.9.1995, pag. 1).

(11) Gli aiuti che interessano le reti non relative ai trasporti, cioè telecomunicazioni ed energia, non comportano bonifici di interessi.

(12) Parte VIII ŽP Meccanismo finanziario ŽP dell'accordo dello Spazio economico europeo (GU L 1 del 3.1.1994, pag. 28).

(13) Protocollo n. 38 sul meccanismo finanzario allegato all'accordo sullo Spazio economico europeo.

(14) Terza convenzione ACPŽPCEE firmata a Lomé l'8 dicembre 1984 (GU L 86 del 31.3.1986).

(15) Relazione speciale n. 24/98 sulle operazioni di capitali di rischio finanziate dalle risorse dei Fondi europei di sviluppo, paragrafo 3 (GU C 389 del 14.12.1998).

(16) Regolamento (CEE) n. 1763/92 del Consiglio del 29 giugno 1992, relativo alla cooperazione finanziaria con tutti i paesi terzi mediterranei (GU L 181 dell'1.7.1992, pag. 5), modificato dal regolamento (CEE) n. 1735/94 del Consiglio, dell'11 luglio 1994 (GU L 182 del 16.7.1994, pag. 6).

(17) Regolamento (CEE) n. 1762/92 del Consiglio, del 29 giugno 1992, concernente l'applicazione dei protocolli relativi alla cooperazione finanziaria e tecnica conclusi dalla Comunità con i paesi terzi mediterranei (GU L 181 dell'1.7.1992).

(18) Regolamento (CE) n. 1488/96 del Consiglio, del 23 luglio 1996, relativo a misure d'accompagnamento finanziarie e tecniche (MEDA) a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del partenariato euromediterraneo (GU L 189 del 30.7.1996, pag. 24).

(19) - Regolamento (CEE) n. 939/76 del Consiglio, del 23 aprile 1976, che conclude il protocollo finanziario e il protocollo che fissa talune disposizioni relative all'accordo che istituisce un'associazione fra la Comunità economica europea e Malta (GU L 111 del 28.4.1976, pag. 1).

- Decisione 89/378/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1989, relativa alla conclusione del protocollo concernente la cooperazione finanziaria e tecnica fra la Comunità economica europea e Malta (GU L 180 del 27.6.1989, pag. 46).

(20) - Regolamento (CEE) n. 2760/78 del Consiglio, del 23 novembre 1978, relativo alla conclusione del protocollo finanziario tra la Comunità economica europea e la Repubblica di Cipro (GU L 332 del 29.11.1978, pag. 1).

- Regolamento (CEE) n. 787/84 del Consiglio, del 26 marzo 1984, concernente la conclusione del protocollo relativo alla cooperazione finanziaria e tecnica tra la Comunità economica europea e la Repubblica di Cipro (GU L 85 del 28.3.1994, pag. 37).

- Decisione 90/153/CEE del Consiglio, del 26 febbraio 1990, concernente la conclusione del protocollo relativo alla cooperazione finanziaria e tecnica fra la Comunità economica europea e la Repubblica di Cipro (GU L 82 del 29.3.1990, pag. 32).

(21) Decisione 93/408/CEE del Consiglio, del 19 luglio 1993, relativa alla conclusione del protocollo di cooperazione finanziaria tra la Comunità economica europea e la Repubblica di Slovenia (GU L 189 del 29.7.1993, pag. 152).

(22) Protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee, allegato al trattato di Bruxelles dell'8 aprile 1965.

(23) Articolo 2 dello statuto della BEI, che rinvia all'articolo 198 E del trattato che istituisce la Comunità europea, in cui si indica che la BEI concede prestiti e garanzie senza perseguire scopi di lucro.

(24) Per la gestione di talune operazioni la BEI ha il diritto di percepire una commissione di gestione che deve coprire le spese reali dovute alla gestione in causa. La Corte non ha mai ottenuto informazioni sufficienti per accertarsi in modo indipendente che questa norma sia stata rispettata.

(25) Nel quadro della cooperazione con i paesi mediterranei la Commissione stessa istruisce i fascicoli.

(26) Dichiarazione di affidabilità della Corte sulle attività di pertinenza del bilancio generale per l'esercizio 1997, paragrafi 8.6 - 8.7 (GU C 349 del 17.11.1998).

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

ACP Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico

BEI Banca europea per gli investimenti

BG Bilancio generale dell'Unione europea

BOC Bilancio operativo della CECA

CECA Comunità europea del carbone e dell'acciaio

FES Fondo(i) europeo(i) di sviluppo

FESR Fondo europeo di sviluppo regionale

MEDA Misure di accompagnamento a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nei paesi terzi mediterranei

MF SEE Meccanismo finanziario dello Spazio economico europeo

ST PMI Strumento temporaneo per le PMI

NSC Nuovo strumento comunitario

PMI Piccole e medie imprese

PMM Paesi del Mediterraneo meridionale

PTM Paesi terzi mediterranei

PTOM Paesi e territori d'oltremare

RTE Reti transeuropee

UE Unione europea

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

Nella relazione si adotta un approccio orizzontale al fine di analizzare e valutare una serie di misure sotto forma di bonifici di interessi, che non solo variano considerevolmente in termini di obiettivi e di condizioni di ammissibilità ma sono anche difficili da raffrontare. Tali misure, infatti, fanno fronte a realtà economiche diverse in momenti diversi e ciascuna di esse è motivata in larga misura dal contesto politico ed economico generale in cui ha origine. La Commissione ritiene, come la Corte, che, nella valutazione dell'efficienza, dell'impatto e della gestione di tali misure, si debba tenere conto di tutti questi parametri.

CARATTERISTICHE DELLE MISURE

Il sesto ed il settimo FES

2.15. Per non provocare distorsioni sui mercati finanziari, l'aiuto ha carattere complementare rispetto all'operazione finanziaria (rafforzamento delle capacità degli intermediari, miglioramento della valutazione dei progetti, parziale copertura dei rischi di cambio, ecc.). Ciò spiega la differenza fra i tassi di interesse praticati agli intermediari e quelli praticati ai beneficiari finali.

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE, LA CONTABILIZZAZIONE E IL CONTROLLO DEI BONIFICI DI INTERESSI

3.1. Nei casi in cui gestisce direttamente i bonifici di interessi ed effettua i relativi pagamenti, come nel caso di Madera o delle Reti transeuropee, naturalmente la Commissione è perfettamente al corrente tanto dell'identità del beneficiario finale quanto di tutti i dati relativi all'attività finanziata.

Per quanto concerne le Reti transeuropee, si tenga presenta che la Commissione ha definito, di propria iniziativa, una serie di orientamenti sull'impiego e l'amministrazione dei bonifici di interessi per la linea di bilancio B5 - 700 (messi a disposizione della Corte). Tali orientamenti, il cui obiettivo è garantire la trasparenza delle procedure e consentire un'accurata verifica della loro attuazione fisica e finanziaria, sono stati adottati ufficialmente dagli Stati membri nel 1997 nell'ambito del comitato "contributo finanziario RTE", in particolare con l'obiettivo di garantire l'uniformità fra sovvenzioni dirette tradizionali e bonifici di interessi nel settore della valutazione exŽPante e in quello del controllo dei progetti. In tal modo la Commissione aggrega dati sia fisici che finanziari relativi all'avanzamento dei progetti stessi.

Gli importi ricevuti dai beneficiari

3.2 - 3.5. Gli intermediari finanziari non hanno la facoltà di manipolare il livello dei tassi di interesse, le spese, i tassi di cambio e le date di valuta. I mercati finanziari e le istituzioni finanziarie, infatti, sono soggetti a norme e procedure consuetudinarie che sono in larga misura trasparenti e i beneficiari possono confrontare le condizioni applicate dai diversi intermediari, indipendentemente dal fatto che i prestiti in oggetto prevedano bonifici di interessi o meno. Naturalmente, poiché gli intermediari finanziari si assumono il rischio di solvibilità del beneficiario finale, adeguano di conseguenza le condizioni del prestito. Ciò vale tanto nel caso in cui la gestione dei prestiti e delle sovvenzioni viene delegata alla BEI quanto in quello in cui essa è garantita dalla Commissione.

La BEI opera con grandi reti di intermediari in tutti i paesi in cui è presente, in conformità dell'articolo 16 del suo statuto, e questo aspetto viene certamente tenuto in considerazione quando il compito di assegnare le sovvenzioni tramite bonifici di interessi decise dall'Unione europea viene affidato alla BEI. Così, per esempio, fra tutti gli organismi esterni, la BEI è quello che ha probabilmente la più ampia rete di contatti e relazioni con istituti bancari nei paesi ACP, finanziando, nel quadro della sola convenzione di Lomé IV, circa 70 linee di credito a favore di 50 istituzioni finanziarie ACP.

Nella selezione della sua rete di intermediari finanziari, inoltre, la BEI applica rigidi criteri di qualità e solvibilità. È evidente, d'altronde, che le sovvenzioni UE di durata e importo limitati non possono essere distribuite tramite un numero illimitato di intermediari finanziari e per vari motivi, infine, non tutti i potenziali intermediari che soddisfano i criteri della BEI accettano di gestire prestiti globali o bonifici di interessi.

Per quanto concerne i tassi di interesse per i prestiti a titolo delle sue risorse proprie, la Banca è vincolata dall'articolo 19 del suo statuto ed è soggetta a controlli. La griglia di tassi di interesse che la Banca fissa per i prestiti a titolo delle sue risorse proprie, infatti, deve essere controllata e approvata dal consiglio di amministrazione, in cui la Commissione è rappresentata da un membro regolare e da un sostituto.

La BEI eroga prestiti a un tasso che ne riflette la posizione eccezionale sul mercato, più un piccolo margine per coprire i costi, in conformità dei suoi obblighi ai sensi del trattato. Peraltro, i tassi della BEI sono fissati in conformità delle condizioni di mercato. Di norma sono fissi, ma possono essere anche rivedibili, variabili o convertibili, secondo le preferenze del cliente; essi possono inoltre venire fissati sia al momento della firma del contratto di finanziamento che in occasione dei successivi versamenti (contratto di tipo aperto). I tassi, infine, vengono fissati secondo un metodo unico per tutti i paesi e per tutti i settori, mentre la scelta della valuta in cui vengono effettuati i versamenti dipende dalle disponibilità della BEI e dalle preferenze del beneficiario.

La BEI informa la Commissione in merito ai costi amministrativi delle varie attività da essa gestite per conto della Commissione stessa. Quest'ultima mette a disposizione della Corte una ricapitolazione di detti costi.

Controllando i bonifici concessi nel quadro dell'articolo 56, paragrafo 2, punto a), del trattato CECA, la Commissione ha accertato che solo in casi molto rari gli intermediari finanziari non hanno rispettato le condizioni stabilite.

L'ammissibilità e la sorveglianza dei progetti affidati alla BEI

3.6 - 3.7. I prestiti con bonifici nel quadro dei programmi coperti nella relazione della Corte non riguardano solo i prestiti BEI ma anche quelli di altre fonti pubbliche (es. prestiti governativi), nonché dei mercati privati. In questo contesto, appare inappropriato trarre conclusioni generali sulla verifica dell'ammissibilità o sulla sorveglianza dei progetti da parte della Commissione. Non esiste infatti un unico metodo affidabile per valutare l'efficienza dei bonifici di interessi ed è importante anche osservare che le attività di valutazione della Commissione dovrebbero essere proporzionate agli scopi voluti. Questo implica che la portata degli interventi della Commissione quanto alla valutazione exŽPante e a quella nel corso dei singoli progetti dovrebbe tenere conto del fatto che tali attività vengano svolte o meno dal prestatore. Ciò vale in linea di massima nel caso dei prestiti BEI, poiché la BEI, a differenza delle banche private, dispone di una propria unità di valutazione economica e basa tanto le decisioni di finanziamento quanto la successiva sorveglianza su approfondite valutazioni di carattere socioŽPeconomico.

Per quanto riguarda le operazioni di prestito della BEI, la Commissione riceve informazioni complete ed esaustive in merito ai beneficiari finali. I bonifici di interessi vengono attribuiti ai prestiti BEI a titolo delle risorse proprie in conformità con i vari regolamenti, mandati, decisioni e accordi che disciplinano l'assegnazione dei finanziamenti. La BEI, da parte sua, gestisce sempre tali sovvenzioni e le relative informazioni al suo mandante, la Commissione, in conformità degli impegni previsti dal mandato specifico e, tramite il consiglio, degli obblighi statutari. La verifica dell'ammissibilità dei prestiti BEI a titolo delle risorse proprie viene effettuata in conformità dell'articolo 21 dello statuto BEI, in base al quale la Commissione fornisce un parere, prima dell'approvazione di un prestito.

In base ad alcuni mandati, esistono anche comitati degli Stati membri che, sulla base di relazioni dettagliate, devono formulare il proprio parere in merito all'ammissibilità dei progetti.

Le informazioni richieste in vista dell'adozione delle decisioni relative alle singole assegnazioni variano a seconda delle caratteristiche dei prestiti, nonché della capacità operativa e del knowŽPhow tecnico dell'intermediario. Per i prestiti globali a intermediari finanziari al di fuori dell'Unione, la Banca include spesso una clausola relativa al diritto di chiedere ulteriori informazioni sui beneficiari finali, ma, nonostante svolga periodicamente controlli a campione per verificare la conformità, non esercita sistematicamente i propri diritti contrattuali.

Per quanto concerne l'agevolazione di Edimburgo della BEI, la Commissione ha ricevuto un elenco completo di tutti i beneficiari finali. Poiché i criteri in materia di creazione di posti di lavoro sono simili a quelli della CECA e riguardano lo stesso periodo, tali elenchi sono stati analizzati e raffrontati con quelli dei beneficiari finali CECA. Ciò ha consentito alla Commissione di individuare un numero ridotto di possibili casi di doppio finanziamento, che sono attualmente oggetto di esame e di discussione con la BEI.

Infine, per quanto concerne il problema più ampio relativo al trattamento delle informazioni ricevute dalla BEI, la Commissione insiste ad analizzarle direttamente. Essa viene regolarmente informata dalla Banca in merito allo sviluppo dei progetti e, in caso di gravi problemi, viene avviato un dialogo fra i due organismi. La Commissione ritiene che vada evitata una duplicazione del lavoro.

L'efficacia dei bonifici

3.8 - 3.11. La maggior parte delle misure riguardano tutta l'Unione e pertanto gli obiettivi, quantificabili o meno, sono necessariamente di carattere globale. Il fatto che non tutti (es. rafforzamento della competitività dell'industria europea, impulso allo sviluppo di PMI ad alta tecnologia) possano essere quantificati precisamente non ne riduce d'altro canto l'importanza.

A livello macroeconomico, è noto che il tasso di interesse effettivo incide sul livello degli investimenti. La Commissione non giunge però a sostenere che si tratti dell'unico fattore che determina la decisione del beneficiario di avviare un progetto di investimento; essa ritiene piuttosto che i bonifici di interessi costituiscano un elemento di un pacchetto che comprende anche misure a livello locale, regionale o nazionale, che nel loro insieme creano un contesto favorevole per il conseguimento degli obiettivi prioritari UE.

Il nesso fra bonifici di interessi e investimenti non è sempre quantificabile, ma questo non implica che non esista alcuna relazione causale fra i due elementi citati.

Vari beneficiari finali hanno confermato che i bonifici di interessi da essi ricevuti hanno inciso positivamente e in misura significativa sulle loro decisioni di investimento. Per quanto riguarda l'agevolazione di Copenaghen, la Commissione presenterà la propria relazione di valutazione entro breve termine. Al momento, tuttavia, appare prematuro trarre conclusioni generali in merito alla sua efficacia.

La Commissione ritiene che il livello di utilizzo di un'agevolazione non rappresenti che uno fra vari indicatori e non ha mai considerato l'utilizzo di un particolare strumento come unico indicatore della sua efficacia.

La contabilizzazione dei bonifici

3.12. I calcoli vengono verificati a campione dai servizi competenti della Commissione.

3.13 - 3.16. Dato che le osservazioni della Corte riguardano tre regimi diversi ŽP bilancio generale, CECA e FES ŽP la Commissione si impegna a studiare le modalità migliori per iscrivere negli stati finanziari gli importi dei bonifici di interessi versati in anticipo alla BEI. La Commissione, dunque, cercherà di armonizzare al meglio la procedura contabile dei bonifici di interessi nella misura in cui ciò è consentito dalle varie convenzioni.

3.14. La Commissione è d'accordo con la Corte sul fatto che gli introiti degli interessi generati dai fondi detenuti nel conto corrente presso la BEI avrebbero dovuto essere accertati come entrata di bilancio.

CONCLUSIONE

4.1. I bonifici di interessi vengono concessi per contribuire a una serie di obiettivi diversi in relazione a cui le condizioni economiche e politiche variano considerevolmente nell'ambito dell'Unione. È pertanto inappropriato sacrificare la varietà dei meccanismi di sovvenzione e delle loro modalità di gestione al solo scopo di creare un sistema uniforme. La Commissione, tuttavia, che ha la responsabilità politica e finanziaria globale delle misure discusse, ritiene che le procedure previste per l'attuazione dei meccanismi in questione siano adeguate e garantiscano il rispetto della legislazione e della normativa UE.

4.2. La Commissione si impegna a esaminare le modalità per migliorare e armonizzare la presentazione degli stati finanziari in materia di bonifici di interessi.

4.3. Gli accordi di cooperazione con la BEI regolamentano in dettaglio la delega del lavoro tecnico e finanziario alla Banca, la cui lunga attività e il solido knowŽPhow in campo finanziario sono indiscutibili. La BEI comunica alla Commissione dati tecnici e finanziari sufficienti per consentire un controllo efficiente, che rispetti cioè il principio di evitare inutili duplicazioni del lavoro e di mantenere il rapporto fra risorse impiegate e risultati ottenuti a un livello ragionevole.

Le responsabilità e la suddivisione dei compiti fra la Commissione e la BEI quanto alle operazioni con i paesi ACP nel quadro della convenzione di Lomé sono descritte nell'accordo interno, firmato dai rappresentanti degli Stati membri il 20 dicembre 1995, che verrà rinnovato in occasione della prossima convenzione.

4.4. La Commissione terrà conto dei suggerimenti della Corte e svolgerà indagini sulle possibilità di armonizzare e centralizzare la gestione degli strumenti che prevedono bonifici di interessi.