16.5.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 132/11

(1)

Con lettera in data 22 giugno 2010, la società islandese di intermediazione mobiliare H.F. Verðbréf hf. ha inviato all’Autorità di vigilanza EFTA (di seguito «l’Autorità») una denuncia contro presunti aiuti di stato illegittimi concessi nel marzo 2009 dal ministero del Tesoro islandese alle banche d’investimento Saga Capital e VBS attraverso la conversione del debito a breve termine con la Banca centrale d’Islanda (CBI) in prestiti a lungo termine a condizioni favorevoli. La lettera è stata ricevuta e protocollata dall’Autorità il 7 luglio 2010 (doc. n. 563424).

(2)

Avendo ricevuto le informazioni pertinenti dalle autorità islandesi e avendo discusso la questione con queste ultime in una riunione svoltasi il 6 giugno 2011 (2), l’Autorità ha deciso, con decisione n. 363/11/COL del 23 novembre 2011, di avviare il procedimento d’indagine formale in relazione agli aiuti di Stato concessi a tre banche d’investimento islandesi attraverso prestiti le cui scadenze sono state rinegoziate a condizioni preferenziali (3). Nella decisione, l’Autorità invitava le parti interessate a trasmettere le proprie osservazioni. Con lettera del 21 febbraio 2012 (doc. n. 625875), le autorità islandesi hanno trasmesso all’Autorità le proprie osservazioni sulla decisione n. 363/11/COL.

(3)

Nel giugno 2012 l’Autorità ha ricevuto dal denunciante, H.F. Verðbréf hf., informazioni relative al processo di liquidazione di Saga Capital hf. (doc. n. 641907). L’Autorità ha ricevuto informazioni sulla questione anche da altre fonti e ha seguito da vicino il processo di liquidazione delle banche d’investimento oggetto della decisione n. 363/11/COL.

(4)

Le misure che nella decisione dell’Autorità n. 363/11/COL sono sottoposte a valutazione preliminare sono legate allo schema di erogazione di prestiti collaterali e titoli da parte della CBI. La CBI, nel quadro del suo ruolo di banca centrale e di prestatore di ultima istanza e in linea con la politica monetaria di altre banche centrali, ha concesso alle imprese finanziarie linee di credito a breve termine sotto forma di prestiti collaterali (4), in conformità con quanto disposto dalle regole CBI in materia. Nel 2007 e 2008 i prestiti collaterali hanno visto un continuo aumento e la CBI è diventata la principale fonte di liquidità delle imprese finanziarie. Al momento del crollo finanziario delle tre banche commerciali islandesi, nell’ottobre 2008, la CBI aveva accumulato crediti significativi nei confronti di imprese finanziarie nazionali, assistiti da garanzie collaterali di vario tipo.

(5)

A seguito del crollo delle banche, il valore delle garanzie collaterali è diminuito, ed è risultato chiaro che la CBI aveva subito perdite a causa della scarsa solidità delle garanzie collaterali. Dopo aver ottenuto l’autorizzazione del Parlamento, nel gennaio 2009 il ministero del Tesoro e la CBI hanno concluso un accordo in base al quale la CBI ha assegnato al ministero delle Finanze una parte dei suoi crediti in prestiti collaterali nei confronti di imprese finanziarie, insieme ai titoli sottostanti. Nel febbraio 2010 il ministero e la CBI hanno concordato che i crediti precedentemente trasferiti dalla CBI al ministero dovevano essere ritrasferiti a prezzo ridotto, con decorrenza 31 dicembre 2009, alla Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands (ESÍ), una società finanziaria della CBI di recente istituzione.

(6)

L’organismo di gestione del debito pubblico (GDM), amministrato dalla CBI, offre linee di credito agli operatori primari di titoli di Stato. L’obiettivo di erogare prestiti in titoli è migliorare la funzionalità del mercato e mantenere la liquidità per le serie di obbligazioni che il GDM sta costituendo. I titoli accettati dal GDM come garanzia collaterale per le obbligazioni e i buoni del tesoro sono tutti titoli di Stato e obbligazioni ipotecarie di riferimento negoziate elettronicamente sul mercato secondario. Possono essere accettati anche altri titoli negoziati elettronicamente, a seconda dei criteri specificati nella linea di credito. Il tasso d’interesse per questi prestiti si basa sul tasso pronti contro termine CBI. La durata massima del contratto è 28 giorni (5).

(7)

Nel marzo 2009 il ministero delle Finanze ha concluso accordi di conversione dei prestiti con Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. e Askar Capital Investment Bank hf.. Tutti gli accordi sono stati conclusi a condizioni analoghe. Gli importi dei prestiti si basavano sull’estinzione delle rispettive passività in essere nel dicembre 2008. Le condizioni di rimborso dei prestiti a Saga e VBS erano identiche. I prestiti erano rimborsabili nel corso dei successivi sette anni con indicizzazione e a un tasso d’interesse del 2 % annuo. Le condizioni di rimborso del prestito ad Askar Capital erano simili, ad eccezione del tasso d’interesse, fissato al 3 % annuo. L’importo totale nominale del debito attribuibile alle tre banche d’investimento al momento dell’emissione delle obbligazioni di lungo termine era di 52,4 miliardi di ISK (6).

(8)

Le suddette misure erano basate sulle proposte di un gruppo di lavoro che il 20 gennaio 2009 ha presentato una relazione al ministero delle Finanze per la ristrutturazione del debito gravante sulle imprese finanziarie a causa di prestiti collaterali erogati loro dalla CBI. La relazione si basava su informazioni relative alle imprese finanziarie e alla loro capacità di rimborsare il debito. Stando alla relazione, a causa dell’impatto della crisi finanziaria in Islanda, le imprese finanziarie interessate non erano in condizione di rimborsare alla CBI il totale dei propri debiti. La relazione del gruppo di lavoro del ministero dichiara inoltre che in quel momento l’intero apparato delle autorità islandesi stava lavorando per mantenere in vita il sistema finanziario del paese e per proteggere gli interessi dei titolari dei depositi. Tenendo conto di questo e sulla base di altre considerazioni, si è ritenuto necessario stabilire determinati accordi per garantire che le imprese potessero rimborsare i propri debiti.

(9)

Secondo le autorità islandesi, la decisione sulle condizioni e sul tasso d’interesse non è stata basata su quello che dovrebbe essere un rendimento di capitale equo e normale, visto che era già chiaro che con ogni probabilità le imprese interessate non avrebbero rimborsato totalmente le passività in questione. Il gruppo di lavoro, invece, ha lavorato per stabilire un tasso d’interesse che fosse sufficientemente elevato da essere significativo per l’impresa in questione, ma non così elevato da precludere a quest’ultima la possibilità di rimborso, eliminando quindi l’incentivo a ristrutturare le proprie finanze.

(10)

Le autorità islandesi, tuttavia, hanno stabilito determinate condizioni per la conversione del debito. Stando a queste condizioni, i debitori erano tra l’altro obbligati a non pagare i dividendi a meno che non si fosse in presenza di un corrispondente acconto sui prestiti, a non sottoscrivere alcun impegno ad alto rischio che fosse superiore al 20 % del capitale proprio, a corrispondere ai dipendenti debitori bonus moderati, a fornire al prestatore relazioni trimestrali dettagliate sulle loro operazioni e a mantenere il coefficiente di adeguatezza patrimoniale (CAD-ratio) sopra il 10 %. Qualora le disponibilità liquide dei debitori diventassero, a parere della CBI, non più accettabili o qualora il coefficiente di adeguatezza patrimoniale scendesse sotto il 10 %, il prestatore potrebbe chiedere che il restante importo del prestito, insieme agli interessi e ad altri costi collegati, venisse convertito in capitale proprio. Lo scopo di queste condizioni era rendere più probabile il pieno recupero dei prestiti, salvaguardando quindi gli interessi del Tesoro.

(11)

Per una descrizione più dettagliata delle misure si rinvia alla decisione dell’Autorità n. 363/11/COL (7).

(12)

Secondo le autorità islandesi la misura ha un duplice obiettivo: in primo luogo cercare di garantire gli enormi interessi dello Stato ottimizzando il recupero dei crediti da parte del Tesoro, in secondo luogo dare respiro alle imprese finanziarie dando loro la possibilità di mettere ordine nei loro problemi e superare le difficoltà.

(13)

Le misure si basano su un’autorizzazione del Parlamento islandese (punto 7.20 del bilancio suppletivo dello Stato per il 2008), in virtù della quale il ministero delle Finanze, per conto del ministero del Tesoro, è stato autorizzato ad acquistare dalla Banca centrale d’Islanda carte commerciali (commercial papers) che erano state costituite a garanzia collaterale a favore della banca stessa, nonché a rimborsare tali crediti nella maniera migliore.

(14)

Come detto in precedenza, i tre beneficiari delle suddette misure erano Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. e Askar Capital Investment Bank hf.. Per una descrizione più dettagliata dei tre beneficiari e dei successivi sviluppi relativi alle loro operazioni, si rimanda ai punti 2.5 e 2.6 della decisione dell’Autorità n. 363/11/COL.

(15)

Nella decisione n. 363/11/COL l’Autorità ha valutato in via preliminare se le misure del Tesoro per convertire i crediti a breve termine in prestiti a lungo termine a condizioni favorevoli erano compatibili con le disposizioni in materia di aiuti di Stato previsti dall’accordo SEE. Tuttavia, dato che il coinvolgimento dello Stato in quanto principale creditore nei confronti delle imprese interessate derivava da misure prese in precedenza, ossia dall’erogazione di prestiti collaterali e titoli da parte della CBI, si è reso necessario esaminare se tali misure potessero costituire aiuti di Stato.

(16)

L’Autorità ha dunque avviato la valutazione analizzando i prestiti collaterali a breve termine della CBI alle imprese finanziarie. Le autorità islandesi avevano sottolineato che le linee di credito a breve termine interessate rientravano nel quadro della politica monetaria corrente e delle misure finanziarie della CBI nonché dell’ordinaria gestione del debito pubblico del Tesoro. L’Autorità non ha contestato il fatto che tali misure rientrassero nel quadro della politica monetaria e nella gestione del debito pubblico, né che fossero fondate sulle regole che disciplinano la politica monetaria e la gestione del debito pubblico (8). Le misure sono state prese su iniziativa delle imprese finanziarie interessate e la CBI non è stata assistita da nessuna controgaranzia del governo. L’Autorità ha pertanto concluso che i prestiti collaterali a breve termine della CBI alle imprese finanziarie e le linee di credito a breve termine del Tesoro non rappresentavano un aiuto di Stato.

(17)

Nella valutazione preliminare dell’Autorità, tuttavia, l’accordo di conversione del prestito del Tesoro equivaleva ad un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE. Nella decisione di avviare il procedimento d’indagine formale erano stati individuati i seguenti aspetti:

(18)

Inoltre, l’Autorità dubitava che l’aiuto di Stato potesse essere ritenuto compatibile con l’accordo SEE. A sostegno della propria argomentazione, ossia che la misura fosse compatibile con l’accordo SEE, le autorità islandesi si erano riferite all’articolo 61, paragrafo 3, dell’accordo stesso. Le autorità islandesi tuttavia non hanno presentato alcuna prova a sostegno della valutazione della compatibilità della misura ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), dell’accordo SEE né degli orientamenti temporanei dell’Autorità sugli aiuti di Stato in relazione alla crisi finanziaria. L’Autorità ha sottolineato che le regole temporanee in materia di aiuti alle imprese finanziarie prevedono la limitazione dell’aiuto al minimo necessario, il ripristino della redditività della banca nel lungo termine e salvaguardie contro le indebite distorsioni di concorrenza. In particolare, gli orientamenti contengono regole intese a garantire una remunerazione opportuna e adeguata per la ricapitalizzazione statale (10). Le condizioni di rimborso dei prestiti concessi dallo Stato non sembrano tenere conto di tali principi. I prestiti erano stati concessi con un periodo di rimborso di sette anni, con indicizzazione, ad un tasso d’interesse fisso del 2 % annuo, nettamente inferiore ai tassi di mercato. Per incoraggiare il rimborso del capitale dello Stato non era previsto l’aumento del tasso d’interesse. Alla luce di tutto ciò, l’Autorità ha concluso che siffatte condizioni di prestito non sono compatibili con gli orientamenti dell’Autorità in materia di aiuti di Stato.

(19)

Le osservazioni delle autorità islandesi si basano sul loro convincimento che le misure fossero compatibili con l’accordo SEE. A loro avviso le misure non erano selettive in quanto le situazioni delle tre banche d’investimento erano peculiari, mentre altre banche, quali ad esempio Straumur, SPB and SPRON, non si trovavano in condizioni simili a quelle delle tre banche d’investimento. Alcuni degli altri istituti bancari erano già venuti meno ai propri obblighi nei confronti dei creditori al momento in cui gli accordi di conversione dei prestiti sono stati conclusi, e i loro sforzi di riorganizzazione erano talmente ingenti che la conversione dei debiti con la CBI non avrebbe rappresentato un elemento significativo nella loro ristrutturazione finanziaria. Le autorità islandesi, inoltre, hanno asserito che le proprie decisioni di convertire i prestiti erano in linea con il principio del creditore privato, in quanto qualsiasi creditore che si trovasse in quel momento nella stessa posizione in cui si trovava lo Stato islandese avrebbe agito nello stesso modo.

(20)

Le autorità islandesi hanno inoltre trasmesso informazioni relative alla situazione in cui si trovavano le tre banche d’investimento e agli sviluppi osservati dal momento in cui l’Autorità ha adottato la decisione n. 363/11/COL (11).

(21)

Alla luce del fatto che i tre beneficiari hanno cessato tutte le attività economiche dal momento in cui la decisione n. 363/11/COL è stata adottata, e in riferimento alla prassi consolidata della Commissione europea e dell’Autorità circa la classificazione delle misure in circostanze di questo tipo e circa la valutazione della compatibilità delle misure stesse (12), le autorità islandesi hanno dichiarato che non c’era ragione di procedere ulteriormente.

(22)

L’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE stipula quanto segue:

«Salvo deroghe contemplate dal presente accordo, sono incompatibili con il funzionamento del medesimo, nella misura in cui incidano sugli scambi fra Parti contraenti, gli aiuti concessi da Stati membri della Comunità, da Stati AELS (EFTA) o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(23)

Di conseguenza, per essere qualificate come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, le misure devono comportare una sovvenzione concessa dallo Stato o tramite risorse statali, conferire un vantaggio a favore dell’impresa beneficiaria, essere selettive, falsare la concorrenza e incidere sugli scambi fra le parti contraenti.

(24)

Come precedentemente osservato, la decisione n. 363/11/COL ha concluso in via preliminare che le misure oggetto di valutazione, ossia la conversione delle linee di credito a breve termine in prestiti a lungo termine, soddisfacevano i criteri di cui all’articolo 61, paragrafo 1, dell’accordo SEE, e pertanto costituivano aiuto di Stato. Inoltre non sussistevano elementi indicativi della compatibilità delle misure o con le disposizioni generali in materia di aiuti di Stato dell’accordo SEE o con gli orientamenti temporanei dell’Autorità sugli aiuti di Stato in relazione alla crisi finanziaria. Nel corso dell’indagine l’Autorità non ha ricevuto informazioni che potessero modificare questo parere preliminare. Inoltre, le autorità islandesi non avevano notificato all’Autorità le misure di aiuto incluse nella decisione di avvio prima della loro esecuzione, venendo così meno all’obbligo di notifica cui sono tenute a norma dell’articolo 1, paragrafo 3, della parte I del protocollo 3. L’esecuzione di tali misure di aiuto era pertanto illegittima. Ciononostante, l’Autorità deve valutare l’esistenza di un motivo per procedere ulteriormente.

(25)

Come osservato nella decisione n. 363/11/COL, già nel 2007 Askar Capital Investment Bank hf. aveva subito perdite significative, derivanti dai propri investimenti in crediti strutturati (sub-prime) con ipoteche USA come attività sottostanti. Nel giugno 2010 la banca si è trovata di fronte a difficoltà ancora maggiori quando la Corte suprema islandese ha stabilito l’illegalità dei prestiti denominati in valuta estera. Il 14 luglio 2010 la banca ha infine presentato istanza di fallimento e lo stesso giorno è stata rilevata dall’autorità di vigilanza finanziaria (“FME”). In base alle informazioni successivamente trasmesse all’Autorità, la banca è attualmente in liquidazione e ha cessato tutte le attività economiche.

(26)

Dalla decisione 363/11/COL risulta anche che la situazione finanziaria di VBS Investment bank hf. si è gravemente deteriorata dopo il fallimento di una negoziazione tra la banca e i suoi creditori e azionisti. Nel 2010 i creditori della banca hanno cessato tutti i negoziati. Con decisione del 3 marzo 2010, la FME ha nominato per VBS un consiglio di amministrazione provvisorio. Il 9 aprile 2010, con sentenza del tribunale distrettuale di Reykjavík, è stata avviata la procedura di liquidazione di VBS, in conformità con l’articolo 101 della legge 161/2002 sulle imprese finanziarie. Essendo la banca in fase di liquidazione, la sua licenza d’esercizio è stata revocata.

(27)

La licenza d’esercizio di Saga Capital è stata revocata con decisione della FME del 28 settembre 2011. La FME ha poi chiesto per Saga Capital l’avvio della procedura di liquidazione e la nomina di un consiglio di liquidazione. Con sentenza del 16 maggio 2012 il tribunale distrettuale dell’Islanda del nord-est ha avallato le richieste della FME, decretando l’avvio della procedura di liquidazione per Saga Capital. Il 14 giugno 2012 la Corte suprema islandese ha confermato tale sentenza. La decisione della FME di revocare la licenza d’esercizio di Saga Capital è stata confermata da una sentenza del tribunale distrettuale di Reykjavík del 5 marzo 2012. La sentenza del tribunale distrettuale di Reykjavík è stata impugnata dinanzi alla Corte suprema. La banca, tuttavia, ha cessato tutte le operazioni soggette a licenza, dato che la sua licenza d’esercizio di istituto bancario è stata ritirata.

(28)

È pertanto chiaro che le tre banche d’investimento in questione hanno adesso cessato tutte le attività economiche, che le loro licenze d’esercizio sono stata revocate, che sono attualmente in fase di liquidazione e che il termine per far valere crediti nei loro confronti è scaduto (13). Se alle banche d’investimento fosse concesso un aiuto di Stato, il recupero di tale aiuto sarebbe impossibile. In tali circostanze, la decisione dell’Autorità per valutare la natura di aiuto della misura in questione e la sua compatibilità con l’accordo SEE non avrebbe alcun effetto a livello pratico (14).

(29)

Non vi è alcuna utilità nel proseguire il procedimento d’indagine formale avviato ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della parte I del protocollo 3 dell’accordo sull’Autorità di vigilanza e sulla Corte,