1.

Un procedimento giudiziario di uno Stato membro accerta in via definitiva che i rappresentanti di una società di capitali hanno trasmesso informazioni false al fine di ottenere un finanziamento agricolo poi ottenuto; nelle more del giudizio nazionale la società è stata sciolta e diritti ed obblighi trasferiti ad altra società priva di risorse idonee; lo Stato membro può richiedere il rimborso delle somme indebitamente erogate direttamente alle persone fisiche rappresentanti legali e soci della società beneficiaria del finanziamento (e anche della società cessionaria) che hanno posto in essere condotte fraudolente accertate in via definitiva?

2.

Il quarto e il quinto considerando del regolamento n. o2988/95 recitano:

«(...) l’efficacia di tale lotta contro gli atti lesivi degli interessi finanziari delle Comunità richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie.

(...) le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento».

3.

L’articolo 1 di questo regolamento recita:

«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.

2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».

4.

L’articolo 2 del suddetto regolamento recita:

«1.   I controlli e le misure e sanzioni amministrative sono istituiti solo qualora risultino necessari per garantire la corretta applicazione del diritto comunitario. Essi devono avere carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo per assicurare un’adeguata tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

(...)

3.   Le disposizioni del diritto comunitario determinano la natura e la portata delle misure e sanzioni amministrative necessarie alla corretta applicazione della normativa considerata, in funzione della natura e della gravità dell’irregolarità, del beneficio concesso o del vantaggio ricevuto e del grado di responsabilità.

4.   Fatto salvo il diritto comunitario applicabile, le procedure relative all’applicazione dei controlli, delle misure e sanzioni comunitari sono disciplinate dal diritto degli Stati membri».

5.

L’articolo 4 dello stesso regolamento recita come segue:

«1.   Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:

(…)

4.   Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».

6.

Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento no 2988/95:

«Le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative:

(…).

7.

L’articolo 7 di questo regolamento recita:

«Le misure e sanzioni amministrative comunitarie possono applicarsi agli operatori economici di cui all’articolo 1, ossia alle persone fisiche o giuridiche, nonché agli altri organismi cui il diritto nazionale riconosce capacità giuridica, che abbiano commesso l’irregolarità. Possono parimenti applicarsi alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità, nonché a quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa».

8.

Il considerando 39 del regolamento n. o1306/2013 recita:

«Per tutelare gli interessi finanziari del bilancio dell’Unione è opportuno che gli Stati membri adottino misure che permettano loro di accertarsi che le operazioni finanziate dai Fondi siano reali e correttamente eseguite. È altresì opportuno che gli Stati membri si adoperino per la prevenzione, l’accertamento e l’adeguato trattamento di eventuali irregolarità o inadempienze commesse dai beneficiari. A tal fine è opportuno applicare il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio. È opportuno che gli Stati membri impongano sanzioni nazionali efficaci, dissuasive e proporzionate in caso di violazione della legislazione settoriale agricola, qualora gli atti giuridici dell’Unione non prevedano norme particolareggiate sulle sanzioni amministrative».

9.

L’articolo 54 del regolamento n. o1306/2013, intitolato «Disposizioni comuni», prevede:

«1.   Gli Stati membri chiedono al beneficiario la restituzione di qualsiasi pagamento indebito in seguito a irregolarità o a negligenza entro 18 mesi dall’approvazione e, se del caso, dal ricevimento da parte dell’organismo pagatore o dell’ente incaricato del recupero di una relazione di controllo o documento analogo, che indichi che vi è stata un’irregolarità. Al momento della richiesta di restituzione, gli importi corrispondenti sono inseriti nel registro dei debitori dell’organismo pagatore.

(...)

3.   Per motivi debitamente giustificati gli Stati membri possono decidere di non portare avanti il procedimento di recupero. Tale decisione può essere adottata solo nei casi seguenti:

(...)

(...)».

10.

Il primo paragrafo dell’articolo 56 di questo regolamento, intitolato «Disposizioni specifiche per il FEASR», recita:

«Ove siano rilevate irregolarità o negligenze nelle operazioni o nei programmi di sviluppo rurale, gli Stati membri applicano le rettifiche finanziarie attraverso la soppressione totale o parziale del relativo finanziamento unionale. Gli Stati membri tengono conto della natura e della gravità delle irregolarità rilevate, nonché dell’entità della perdita finanziaria per il FEASR».

11.

L’articolo 58 di tale regolamento, intitolato «Tutela degli interessi finanziari dell’Unione», recita come segue:

«1.   Gli Stati membri adottano, nell’ambito della PAC, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative ed ogni altra misura necessaria per garantire l’efficace tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in particolare allo scopo di:

(...)

(...)».

12.

L’articolo 35, intitolato «Inadempienza dei criteri di ammissibilità diversi dalla dimensione della superficie o dal numero di animali, a impegni o altri obblighi», prevede al paragrafo 6:

«Qualora si accerti che il beneficiario ha presentato prove false per ricevere il sostegno oppure ha omesso per negligenza di fornire le necessarie informazioni, detto sostegno è rifiutato o revocato integralmente. Il beneficiario è altresì escluso dalla stessa misura o tipologia di operazione per l’anno civile dell’accertamento e per l’anno civile successivo».

13.

Ai sensi dell’articolo 381, paragrafo 2, del kriminaalmenetluse seadustik (Codice di procedura penale estone), un’autorità pubblica può, nell’ambito di un procedimento penale, intentare un’azione per il riconoscimento di un credito di diritto pubblico se il fatto che ha dato origine a tale credito si basa in larga misura sugli stessi elementi materiali che costituiscono il reato oggetto del procedimento.

14.

Ai sensi dell’articolo 111 dell’Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (legge sull’attuazione della politica agricola comune dell’Unione europea), intitolato «Recupero delle sovvenzioni»:

«(1)   Se, dopo l’erogazione della sovvenzione, risulta che la sovvenzione, a seguito di irregolarità o negligenze, è stata erogata indebitamente e, in particolare, se non è stata utilizzata per lo scopo previsto, la totalità o una parte della sovvenzione viene recuperata, per i motivi ed entro i termini previsti dai regolamenti (UE) n. o1303/2013 e n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio e da altri regolamenti dell’Unione europea in materia, presso il beneficiario della sovvenzione e in particolare presso il beneficiario della sovvenzione che è stato scelto in seguito a una procedura di selezione.

(...)».

15.

Con sentenza del Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru, Estonia) del 15 marzo 2021, R.M. è stato condannato per frode in materia di sovvenzioni in tre casi. In particolare, in qualità di rappresentante della società X OÜ (in prosieguo: la «X»), egli ha fornito intenzionalmente false indicazioni al Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Ufficio per l’informazione e i registri agricoli, Estonia; in prosieguo: il «PRIA»). Su tale base, il PRIA ha erogato indebitamente, per gli anni dal 2013 al 2017, aiuti nel settore agricolo finanziati dall’Unione europea per un importo complessivo di EUR 143737,38. In due dei tre casi di frode in materia di sovvenzioni menzionati, oltre a R.M. è stata condannata come complice anche E.M.

16.

Nel contempo, il Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru) ha accolto l’atto di costituzione di parte civile presentato dalla danneggiata – la Repubblica di Estonia (rappresentata dal PRIA) – e ha condannato gli imputati a restituire gli importi degli aiuti indebitamente erogati alla X a seguito della frode, così suddivisi: R.M. nella misura di EUR 87340,00 e R.M. ed E.M. in solido nella misura di EUR 56397,38.

17.

Secondo il Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru), nel caso in cui, dopo il versamento di un aiuto, emerga che il sostegno è stato versato indebitamente in seguito a irregolarità o a negligenza, le risorse devono essere recuperate integralmente o in parte dai beneficiari ai sensi dell’articolo 111, paragrafo 1, della legge per l’attuazione della politica agricola comune dell’Unione europea, in base alle condizioni e ai termini stabiliti dai regolamenti dell’Unione vigenti.

18.

Pertanto la danneggiata sarebbe legittimata a chiedere la restituzione dell’aiuto indebitamente erogato alla X anche a R.M. ed a E.M.

19.

I difensori di questi ultimi hanno interposto appello contro la sentenza del Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru), contestando sia la condanna penale degli imputati, sia l’accoglimento dell’atto di costituzione di parte civile.

20.

Con sentenza del Tartu Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tartu, Estonia) del 15 settembre 2021, la decisione del Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru) è stata confermata. Il giudice d’appello ha seguito la tesi del Tribunale di primo grado, in base alla quale la X avrebbe ottenuto il finanziamento mediante frode, non avrebbe ottemperato all’obbligo di contributo proprio e sarebbero stati presentati documenti contraffatti.

21.

Il giudice d’appello ha condiviso inoltre la tesi del Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru), secondo cui la danneggiata è legittimata in forza dell’articolo 7 del regolamento n. 2988/95 a chiedere anche a R.M. ed E.M. la restituzione del finanziamento versato indebitamente alla X.

22.

I difensori di R.M. ed E.M. hanno proposto ricorso per cassazione contro la sentenza del giudice di appello, contestando sia la condanna penale degli imputati, sia l’accoglimento dell’atto di costituzione di parte civile.

23.

Il 20 maggio 2022 la Sezione penale del Riigikohus (Corte suprema, Estonia), nell’ambito del procedimento penale in oggetto, ha emanato una sentenza parziale, confermando tra l’altro le sentenze della Tartu Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tartu) e del Viru Maakohus (Tribunale di primo grado di Viru) nella parte in cui R.M. ed E.M. erano stati in diversi casi dichiarati colpevoli della citata frode in materia di sovvenzioni e sanzionati.

24.

In tal modo le condanne degli imputati e le relative pene sono diventate definitive. Nel contempo il Riigikohus (Corte suprema) ha deciso di proseguire il procedimento per cassazione e di statuire successivamente con sentenza separata sulla condanna inflitta dai giudici ad R.M. al pagamento di EUR 87340,00 nonché ad R.M. ed E.M. quali obbligati in solido al pagamento di EUR 56397,38, a titolo di indennizzo allo Stato per gli aiuti percepiti indebitamente dalla X.

25.

In tale contesto, il giudice del rinvio sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

26.

Come da richiesta della Corte concentrerò la mia analisi giuridica sulla prima questione pregiudiziale posta dal giudice del rinvio.

27.

Osservo che potrebbe non essere necessario rispondere alla seconda questione pregiudiziale, in quanto assorbita dalla prima, in caso di risposta affermativa alla prima nei termini che propongo.

28.

In sostanza il giudice del rinvio intende verificare se l’articolo 54 e l’articolo 56, primo comma, del regolamento n. 1306/2013, nonché l’articolo 35, paragrafo 6, prima frase, del regolamento n. 640/2014, in combinato disposto con l’articolo 7 del regolamento n. 2988/95, debbano essere interpretati nel senso che il rimborso di un finanziamento indebitamente percepito dal FEASR a seguito di un’irregolarità possa essere richiesto non solo al beneficiario di tale aiuto ma anche alle persone che, pur non potendo essere considerate tecnicamente beneficiarie, hanno partecipato all’attuazione dell’irregolarità che ha portato al versamento indebito del finanziamento.

29.

La politica agricola comune è attuata in regime di gestione concorrente tra gli Stati membri e l’Unione, e i fondi dell’Unione sono versati ai beneficiari finali attraverso gli Stati membri. Lo Stato membro deve tutelare efficacemente gli interessi finanziari dell’Unione, garantendo che solo gli interventi conformi alle disposizioni del diritto dell’Unione siano finanziati dai fondi dell’Unione. L’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013 impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per garantire una tutela efficace degli interessi finanziari dell’Unione e per recuperare le somme indebitamente versate. Gli Stati membri sono, infatti, nella posizione migliore per recuperare le somme indebitamente versate a causa di irregolarità o negligenze e per determinare le misure più appropriate da adottare a tale riguardo. Pertanto, in particolare, spetta alle autorità nazionali scegliere i rimedi che ritengono più appropriati per il recupero delle somme in questione. Questi articoli sono l’espressione, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, del dovere generale di diligenza previsto dall’articolo 4, paragrafo 3, del TUE, il quale impone agli Stati membri di effettuare il recupero e adottare misure per porre rimedio alle irregolarità in modo tempestivo ( 5 ). Il rispetto delle procedure e dei termini applicabili al recupero in base al diritto nazionale costituisce un obbligo minimo necessario ma non sufficiente a dimostrare la diligenza dello Stato membro ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013 ( 6 ).

30.

Da questo contesto legislativo generale discende che il recupero delle somme indebitamente versate è uno specifico obbligo degli Stati membri, funzionale a garantire una tutela efficace degli interessi finanziari dell’Unione.

31.

Come efficacemente osservato dal governo danese nel suo atto di intervento ( 7 ), si tratta di una questione di grande importanza per la capacità degli Stati membri di effettuare controlli efficaci sulla conformità dei finanziamenti nel settore agricolo con la legislazione dell’UE: il problema che ha dato origine alle questioni pregiudiziali nel caso di specie – vale a dire che l’entità che ha ricevuto l’aiuto e quindi, giuridicamente, il «beneficiario dell’aiuto» (la società X), o non esiste più giuridicamente o non ha risorse sufficienti per effettuare il rimborso – si pone frequentemente quando le autorità nazionali sono indotte a chiedere il rimborso di aiuti agricoli che sono stati pagati irregolarmente. L’effettiva attuazione dell’obbligo di richiedere il recupero degli aiuti versati irregolarmente presuppone che gli Stati membri siano in grado di avviare tali procedimenti non solo nei confronti dei beneficiari diretti, ma anche dei rappresentanti delle imprese [interessate] – nella misura in cui hanno partecipato alle irregolarità – o dei loro proprietari effettivi. In sostanza si tratta di garantire un effetto utile delle disposizioni del diritto dell’Unione: un sistema che consentisse, in ragione di un’interpretazione formalistica, tali situazioni rischierebbe di rendere gravemente inefficace la possibilità di recupero di somme indebitamente versate e incentiverebbe condotte illecite.

32.

Il giudice nazionale pone la questione pregiudiziale alla Corte facendo anche riferimento all’eventuale effetto diretto delle disposizioni del diritto dell’Unione che, in combinato disposto, potrebbero fondare la base giuridica per il recupero del finanziamento indebitamente versato nei confronti delle persone fisiche autrici della frode.

33.

Concordo con l’opinione della Commissione secondo cui la questione non è se l’articolo 7 del regolamento n. 2988/95 abbia un effetto diretto ma se esso, in combinato disposto con le disposizioni settoriali, sia da solo sufficiente a pretendere il rimborso del finanziamento da parte delle persone fisiche rappresentanti della società beneficiaria autori delle condotte che hanno causato le irregolarità. Ciò dal momento che il legislatore dell’Unione ha adottato norme settoriali che prevedono il rimborso, ma non ha adottato le condizioni per la loro applicazione a tale categoria di persone e il diritto dello Stato membro in cui si è verificata l’irregolarità non prevede espressamente l’applicazione di una misura amministrativa a tale categoria di persone.

34.

Le questioni giuridiche da risolvere per rispondere utilmente alla domanda pregiudiziale sono, pertanto, a mio avviso, le seguenti: a) il rapporto che intercorre tra il regolamento n. 2988/95 e i regolamenti di settore (in particolare per comprendere se le regole generali dettate dal regolamento n. 2988/95 con riferimento alle misure amministrative e ai soggetti nei confronti dei quali si può procedere al recupero di finanziamenti indebitamente versati siano valide anche in specifici settori nei quali tali regole non siano riprodotte e in assenza di legislazione nazionale attuativa di tali regole); b) i diversi principi applicabili (e la diversa disciplina giuridica) alle sanzioni e alle misure amministrative (e dunque la non applicabilità dei principi dettati dalla Corte in alcuni precedenti relativi alle sanzioni); c) la determinazione del regime giuridico dei soggetti autori degli illeciti.

35.

Il regolamento n. 2988/95 contiene diverse disposizioni di carattere generale che stabiliscono regole finalizzate a tutelare efficacemente gli interessi finanziari dell’Unione.

36.

Esso disciplina qualsiasi situazione che comporti un’irregolarità, vale a dire la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere l’effetto di arrecare pregiudizio al bilancio ( 8 ).

37.

L’obiettivo del regolamento n. 2988/95 è quello di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione in tutti i settori e di stabilire un quadro giuridico comune per tutti i settori coperti dalle politiche dell’Unione ( 9 ).

38.

Il considerando 5 stabilisce che le norme settoriali in materia di misure e sanzioni amministrative devono essere conformi al regolamento n. 2988/95. Nello stesso senso il considerando 39 del regolamento n. 1306/2013 secondo cui, essendo necessario che gli Stati membri si adoperino per la prevenzione, l’accertamento e l’adeguato trattamento di eventuali irregolarità o inadempienze commesse dai beneficiari, è opportuno applicare il regolamento n. 2988/95.

39.

Anche nella giurisprudenza della Corte (in Grande Sezione) si conferma che, nel settore dei controlli e delle sanzioni delle irregolarità commesse nell’ambito del diritto comunitario, il legislatore comunitario, adottando il regolamento n. 2988/95, ha stabilito una serie di principi generali e ha richiesto che, come regola generale, tutte le normative settoriali rispettino tali principi ( 10 ).

40.

Il regolamento n. 2988/95 è, pertanto, un regolamento generale che se non preclude l’istituzione di norme specifiche o settoriali nei vari campi di attività dell’Unione, impone che queste ultime siano interpretate conformemente al quadro generale delineato dal primo.

41.

I principi generali cui devono conformarsi le disposizioni di settore sono, per quanto d’interesse in questa sede, oltre l’articolo 1 sopra citato, l’articolo 4 e l’articolo 7.

42.

L’articolo 4, paragrafo 1, primo trattino, del regolamento n. 2988/95 stabilisce che ogni irregolarità «comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto», mediante l’obbligo di restituire gli importi indebitamente percepiti.

43.

Dal punto di vista lessicale è evidente che l’espressione «comporta», anche se accompagnata dall’inciso «in generale», non lascia spazio a valutazioni o discrezionalità: il senso non può che essere che in caso di irregolarità gli Stati membri devono procedere al recupero, in attuazione del sopracitato obbligo di diligenza, salvo i casi in cui ciò non sia possibile. Un esempio di deroga si ritrova nella legislazione settoriale, più precisamente nell’articolo 54, paragrafo 3, lettera b) del regolamento no 1306/2013 ( 11 ) (di cui dirò anche in seguito a proposito della distinzione strutturale tra sanzioni e altre misure amministrative).

44.

L’articolo 7 stabilisce che le misure e le sanzioni amministrative possono essere applicate non solo agli operatori economici di cui all’articolo 1, ossia alle persone fisiche o giuridiche e alle altre entità dotate di capacità giuridica ai sensi del diritto nazionale, che hanno commesso l’irregolarità, ma anche alle persone che hanno partecipato alla realizzazione dell’irregolarità e a quelle che sono tenute a rispondere dell’irregolarità o a impedirne la realizzazione.

45.

L’articolo 7, pertanto, determina l’ambito di accesso soggettivo al recupero, cioè il perimetro dei soggetti ai quali, a seconda delle circostanze, si può richiedere il rimborso della somma indebitamente versata. Esso ha la funzione di confermare la prospettiva sostanzialistica delle disposizioni del regolamento, in linea con i suoi obiettivi. Prospettiva che, almeno per quanto attiene alla misura del recupero, deve tendere a consentire un’utile applicazione dell’obbligo di diligenza da parte degli Stati membri, consentendo di recuperare le somme dai soggetti che concretamente hanno causato l’irregolarità, senza prestare il fianco a possibili e, a dire il vero, troppo semplici elusioni.

46.

In chiave sistematica, poi, l’articolo 7 è connesso e strumentale all’articolo 4, paragrafo 1, che, come principio generale del diritto dell’Unione, stabilisce che ogni irregolarità comporti la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto mediante l’obbligo di restituire gli importi indebitamente percepiti.

47.

Gli articoli 54 e 56 del regolamento n. 1306/2013 e l’articolo 35 del regolamento n. 640/2014 non riproducono tali disposizioni né sull’obbligo di recupero né sul perimetro dei soggetti cui rivolgere la richiesta di rimborso. Quelle disposizioni si riferiscono unicamente ai «beneficiari» che sono identificati con i soggetti persone fisiche o giuridiche che hanno percepito il finanziamento.

48.

Da qui i dubbi del giudice del rinvio che, pur nella convinzione che il recupero non possa che rivolgersi ai soggetti che con condotte successive (apertura della società, ottenimento del finanziamento con documentazione falsa, chiusura della società, apertura di altra società palesemente incapiente) sono stati i veri attori protagonisti che hanno causato l’indebito finanziamento da parte dell’Unione, dubita che, in assenza di norme specificative nei regolamenti settoriali e nelle disposizioni di legge nazionali, quanto indicato negli articoli 4 e 7 del regolamento no 2988/95 sia sufficiente a costituire la base giuridica idonea per il recupero.

49.

I dubbi nascono soprattutto dalla circostanza che la Corte nella sentenza SGS Belgium ( 12 ), ha affermato che il regolamento n. 2988/ 95 non è da solo sufficiente a fondare una base giuridica idonea per irrogare sanzioni ai sensi dell’articolo 5 del regolamento stesso. La Corte ha ribadito che alcune disposizioni di un regolamento possono richiedere, per la loro attuazione, l’adozione di misure di esecuzione da parte degli Stati membri o dello stesso legislatore dell’Unione (punto 33) e che questo vale anche per le sanzioni amministrative imposte alle varie categorie di soggetti identificati nel regolamento n. 2988/95 (punto 34). Affinché venga applicata una sanzione, è necessario, pertanto, che la legislazione settoriale dell’UE o, in mancanza di tale legislazione, la legislazione nazionale preveda l’applicazione di una sanzione amministrativa a questa categoria di soggetti (punti da 43 a 62). Ciò in ossequio al principio di legalità ( 13 ).

50.

I dubbi del giudice del rinvio sono però dissipabili attraverso la dimostrazione della strutturale differenza tra misure amministrative e sanzioni e attraverso un’interpretazione testuale, sistematica e teleologica delle disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione.

51.

L’interpretazione testuale sarebbe già sufficiente a marcare la netta differenza tra sanzioni e altre misure amministrative come il recupero delle somme indebitamente corrisposte: l’articolo 4 del regolamento n. 2988/95, relativo alle misure amministrative, afferma che ogni irregolarità «comporta», in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto; l’articolo 5 del medesimo regolamento, relativo alle sanzioni, afferma che le irregolarità intenzionali o causate da negligenza «possono comportare» le seguenti sanzioni amministrative. Evidente la scelta legislativa differente: il recupero delle somme, salvo espresse deroghe, implica l’automatica revoca del vantaggio indebitamente ottenuto senza alcun bisogno di ulteriori attuazioni o specificazioni ( 14 ). L’irrogazione di sanzioni è eventuale («possono comportare») perché dipende dall’accertamento dell’elemento soggettivo (intenzionalità o negligenza) che necessita di parametri attuativi per la sua valutazione, come pure necessita di parametri attuativi la scelta tra le diverse misure previste dallo stesso articolo 5 e lascia dunque uno spazio alla discrezionalità nell’attuazione.

52.

Niente di tutto questo può dirsi per la misura amministrativa della revoca (e della connessa richiesta di rimborso del finanziamento) che non necessita di alcuna specificazione o attuazione, né lascia spazio a discrezionalità: all’accertamento dell’irregolarità consegue l’obbligo di recupero delle somme dai soggetti che sono stati parte attiva dell’irregolarità e delineati in modo chiaro e univoco dall’articolo 7 del regolamento n. 2988/95 ( 15 ). In prima battuta la richiesta di rimborso va ovviamente rivolta alla persona fisica o giuridica responsabile direttamente dell’irregolarità (il beneficiario in senso tecnico); nei casi in cui ciò non sia possibile in ragione delle circostanze concrete come nel caso che ci occupa, alle persone che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità o che sono tenute rispondere della medesima o a evitare che sia commessa.

53.

L’articolo 4, comma 4 del regolamento n. 2988/95 è poi tranchant: le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni.

54.

L’interpretazione sistematica conferma questo approccio: come efficacemente osservato dal governo danese, anche le disposizioni dell’articolo 54, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1306/2013, sopra citato, sarebbero prive di significato se non dovessero essere interpretate nel senso che persone diverse dal beneficiario diretto possono essere responsabili dell’irregolarità e possono quindi essere soggette a un obbligo di rimborso.

55.

L’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, nello stabilire che «non si può imporre una sanzione amministrativa se non è stata prevista da un atto comunitario precedente all’infrazione» conferma ciò che discende dai principi e cioè che per l’irrogazione di sanzioni (penali o anche amministrative aventi natura afflittiva) occorre rispettare in modo stringente il principio di legalità ( 16 ). Il fatto che le misure amministrative non siano citate in questa disposizione conferma che per esse possano trovare applicazione solo il principio di certezza del diritto e di legittimo affidamento. Quanto al primo, ritengo che sia pienamente rispettato nell’interpretazione che si offre dal momento che l’articolo 7 del regolamento n. 2988/95 chiarisce in modo inequivoco le conseguenze dell’accertamento dell’irregolarità di un finanziamento che grava sul bilancio dell’Unione: l’obbligo da parte dello Stato di procedere al recupero delle somme nei confronti dei soggetti che concretamente hanno contribuito all’irregolarità. Quanto al legittimo affidamento non può senz’altro essere invocato nel caso di totale assenza di buona fede ed anzi in presenza di condotte preordinate a fornire una falsa rappresentazione della realtà e a tentare di evitarne le conseguenze.

56.

Come condivisibilmente osservato dalla Commissione ( 17 ), la Corte ha stabilito che, anche in mancanza di una disposizione che prescriva l’imposizione di una sanzione nella legislazione settoriale o nazionale, l’autorità nazionale è tenuta ad applicare una misura amministrativa, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, primo trattino, del regolamento n. 2988/95, che consiste nel richiedere il rimborso di tutti gli aiuti erroneamente erogati, a condizione che sia accertato, compito che spetta al giudice nazionale verificare, che tali aiuti siano stati erogati in modo erroneo ( 18 ).

57.

Quanto agli obiettivi non posso che ribadire quanto sopra detto nelle osservazioni generali: la finalità di assoluto rilievo del regolamento n. 2988/95 è quella di tutelare efficacemente gli interessi finanziari dell’Unione. Ciò non potrebbe avvenire nel caso in cui una formalistica interpretazione del diritto dell’Unione rendesse eccessivamente difficile per gli Stati membri il recupero delle somme indebitamente versate in presenza di accertate condotte illecite da parte dei soggetti autori delle irregolarità.

58.

È evidente, pertanto, che i principi dettati dalla Corte nella sentenza SGS Belgium non sono estensibili al caso in cui si debba procedere esclusivamente al recupero delle somme indebitamente versate. Il fatto che i soggetti non siano beneficiari diretti non incide sulla conclusione perché la lettura del combinato disposto delle disposizioni citate dal giudice del rinvio costituisce una base giuridica idonea per procedere al recupero di somme indebitamente versate.

59.

Un’ultima notazione su un profilo procedurale, evocato dai ricorrenti nel procedimento principale: ossia la necessità per il governo nazionale di dover richiedere il rimborso delle somme indebitamente erogate prima alla società neocostituita, pur incapiente. Alla luce di quanto fin qui esposto mi sembra una questione meramente formale: nel caso in cui, infatti, il giudice nazionale abbia accertato l’effettiva incapacità della società neocostituita dai ricorrenti a far fronte al pagamento dell’ingente debito, non mi pare possa svolgere una qualche utilità formulare una richiesta di rimborso cui non sarebbe possibile far seguire idonei atti di recupero. In secondo luogo, il giudice del rinvio dovrà accertare eventuali procedure o regole nel diritto nazionale che presiedono ai rapporti tra soci, amministratori e società. Sulla base di quanto esposto, ribadisco che, per il diritto dell’Unione, i soggetti che hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità rispondono iure proprio del rimborso delle somme illegittimamente versate a titolo di finanziamento agricolo, una volta accertata l’impossibilità di procedere al recupero da parte del beneficiario in senso tecnico del finanziamento.

60.

Altro accertamento da compiersi ad opera del giudice nazionale è se il diritto nazionale consente di qualificare tali persone fisiche come coloro che, alternativamente, «hanno partecipato all’esecuzione dell’irregolarità», siano «tenute rispondere della medesima» o siano «tenute a evitare che sia commessa».

61.

Una diversa interpretazione dell’articolo 7 del regolamento n. 2988/95, in combinato disposto con le disposizioni settoriali, rischierebbe di avere come conseguenza la liberazione dalla responsabilità dell’autentico colpevole della frode e metterebbe a repentaglio seriamente la salvaguardia degli interessi finanziari dell’Unione. Anche perché, come efficacemente osservato dalla Commissione, sono gli individui a mettere in atto frodi, non le entità giuridiche ( 19 ).

62.

Sulla base di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale proposta nel seguente modo:

«Gli articoli 4 e 7 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, insieme agli articoli 54 e 56 del regolamento (UE) n. 1306/2013 e all’articolo 35, paragrafo 6, del regolamento delegato (UE) n. 640/2014 della Commissione devono essere interpretati nel senso che:

Il combinato disposto delle suddette disposizioni costituisce una base giuridica per richiedere il rimborso dei finanziamenti ottenuti attraverso azioni fraudolente e erogati dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), da parte dei rappresentanti della persona giuridica beneficiaria che hanno intenzionalmente fornito informazioni false per ottenere tale finanziamento.

Spetta al giudice nazionale accertare che la società beneficiaria o quella che ad essa è succeduta nei diritti e negli obblighi non sia in grado di procedere al rimborso del finanziamento indebitamente erogato e che, secondo la legge nazionale, il soggetto cui si richiede il rimborso sia considerato una “persona coinvolta nella commissione dell’irregolarità”, una “persona responsabile dell’irregolarità” o una “persona obbligata a prevenire la commissione dell’irregolarità”».