1.

Nel 2016 l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (in prosieguo: l’«AGCom») ha adottato una decisione che introduceva alcune misure volte a tutelare gli utenti dei servizi di telefonia fissa e mobile, promuovendo la trasparenza del mercato e consentendo la comparazione dei prezzi per tali servizi. Con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il Consiglio di Stato (Italia) si interroga sulla compatibilità di alcune di queste misure con il diritto dell’Unione.

2.

In particolare, il giudice del rinvio chiede alla Corte se l’autorità di uno Stato membro possa legittimamente imporre agli operatori telefonici determinate restrizioni per quanto riguarda le cadenze di rinnovo delle offerte e di fatturazione dei servizi di telefonia fissa e/o mobile. Si chiede se una siffatta misura sia conforme ai principi relativi alla libera circolazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 del TFUE, alle disposizioni delle direttive che costituiscono il cosiddetto quadro normativo armonizzato per le comunicazioni elettroniche e ad alcuni principi generali del diritto dell’Unione come l’uguaglianza, la proporzionalità e la non discriminazione.

3.

Nelle presenti conclusioni spiegherò perché tale normativa nazionale è compatibile con il diritto dell’Unione.

4.

Nel 2002 il legislatore dell’Unione ha adottato il cosiddetto «pacchetto telecomunicazioni» che comprendeva, tra l’altro, quattro direttive «specifiche» aventi ad oggetto taluni aspetti delle comunicazioni elettroniche. Le disposizioni pertinenti di dette direttive, come modificate nel 2009 ( 2 ), sono riportate di seguito. Tali quattro direttive – ora abrogate ( 3 ), ma ancora applicabili ratione temporis nel procedimento principale – saranno indicate collettivamente nelle presenti conclusioni come il «quadro normativo armonizzato».

5.

L’articolo 8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) ( 4 ), così disponeva:

«1.   Gli Stati membri garantiscono che le rispettive autorità nazionali di regolamentazione abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13 bis.

(...)

4.   Gli obblighi imposti ai sensi del presente articolo dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo [8] della direttiva 2002/21/CE (direttiva quadro). (...)».

6.

L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) ( 5 ), così disponeva:

«Gli Stati membri garantiscono la libertà di fornire reti e servizi di comunicazione elettronica, fatte salve le condizioni stabilite nella presente direttiva. (...)».

7.

Ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 1, 2, 4 e 5, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) ( 6 ):

«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella presente direttiva e nelle direttive particolari, le autorità nazionali di regolamentazione adottino tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4. Le misure sono proporzionate a tali obiettivi.

(...)

2.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica, dei servizi di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati (...)

(...)

4.   Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono gli interessi dei cittadini dell’Unione europea, tra l’altro:

(...)

(...)

(...)

5.   Nel perseguire le finalità programmatiche di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 le autorità nazionali di regolamentazione applicano principi regolamentari obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati, tra l’altro:

(...)

(...)

(…)».

8.

L’articolo 20, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) ( 7 ) così recitava:

«1.   Gli Stati membri provvedono affinché i consumatori ed altri utenti finali che ne facciano richiesta, quando si abbonano a servizi che forniscono la connessione a una rete di comunicazione pubblica e/o a servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, abbiano il diritto di stipulare contratti con una o più imprese che forniscono detta connessione e/o servizi. Il contratto indica almeno, in modo chiaro, dettagliato e facilmente comprensibile:

(...)

(...)

2.   Gli Stati membri provvedono affinché gli abbonati abbiano il diritto di recedere dal contratto, senza penali, all’atto della notifica di modifiche delle condizioni contrattuali proposte dalle imprese che forniscono reti e/o servizi di comunicazione elettronica. (…) Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione possano specificare la forma di tali notifiche».

9.

L’articolo 21, paragrafo 1, della direttiva 2002/22 prevedeva quanto segue:

«Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali di regolamentazione possano imporre alle imprese che forniscono reti pubbliche di comunicazione elettronica e/o servizi accessibili al pubblico di comunicazione elettronica di pubblicare informazioni trasparenti, comparabili, adeguate e aggiornate in merito ai prezzi e alle tariffe vigenti (...). Le autorità nazionali di regolamentazione possono precisare ulteriori prescrizioni relative alla forma in cui tali informazioni devono essere pubblicate».

10.

L’articolo 2, comma 12, lettere h) e l), della legge 14 novembre 1995, n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (in prosieguo: la «legge n. 481/1995») – delinea le funzioni attribuite alle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità. Tra l’altro, tale disposizione recita:

«12.   Ciascuna Autorità nel perseguire le finalità di cui all’articolo 1 svolge le seguenti funzioni:

(...)

h) emana le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente, sentiti i soggetti esercenti il servizio e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori, eventualmente differenziandoli per settore e tipo di prestazione; tali determinazioni producono gli effetti di cui al comma 37;

(...)

l) pubblicizza e diffonde la conoscenza delle condizioni di svolgimento dei servizi al fine di garantire la massima trasparenza, la concorrenzialità dell’offerta e la possibilità di migliori scelte da parte degli utenti intermedi o finali.

37)   (...) Le determinazioni delle Autorità di cui al comma 12, lettera h), costituiscono modifica o integrazione del regolamento di servizio».

11.

Ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera b), punto 2, della legge 31 luglio 1997, n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (in prosieguo: la «legge n. 249/1997») – l’autorità di regolamentazione ha il potere di emanare:

«direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi e per l’adozione, da parte di ciascun gestore, di una carta del servizio recante l’indicazione di standard minimi per ogni comparto di attività».

12.

Gli articoli 13, 70 e 71 del decreto legislativo del 1o agosto 2003, n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche – sono destinati a recepire l’articolo 8 della direttiva 2002/21 e gli articoli 20 e 21 della direttiva 2002/22.

13.

Il 15 marzo 2017, l’AGCom – l’autorità incaricata dal governo italiano di svolgere, tra l’altro, i compiti regolamentari previsti dalle direttive 2002/19, 2002/20, 2002/21 e 2002/22 – ha adottato la delibera n. 121/17/CONS (in prosieguo: la «delibera impugnata»), introducendo alcune misure volte a tutelare gli utenti dei servizi di telefonia fissa e mobile, promuovendo la trasparenza del mercato e consentendo la comparazione dei prezzi per tali servizi.

14.

L’AGCom ha rilevato che alcuni operatori telefonici avevano modificato le loro offerte di telefonia fissa, sia per i nuovi clienti che per quelli esistenti, introducendo una cadenza di rinnovo contrattuale basata su quattro settimane anziché un mese. Secondo l’AGCom, questa nuova politica creava confusione tra i clienti rispetto ad alcuni elementi essenziali del loro contratto (come la cadenza di fatturazione e di rinnovo delle offerte, il costo complessivo del servizio e così via). In effetti, alcune offerte prevedevano la fatturazione su base mensile, mentre altre ogni quattro settimane. Inoltre, secondo l’AGCom, la nuova tempistica rendeva più difficile la comparazione delle offerte per i consumatori. In effetti, l’AGCom ha registrato un aumento dei costi annuali dell’8,6% per i consumatori a seguito di tali modifiche.

15.

La delibera impugnata ha così stabilito, tra l’altro, che «[p]er la telefonia fissa la cadenza di rinnovo delle offerte e della fatturazione deve essere su base mensile o suoi multipli. Per la telefonia mobile, la cadenza di rinnovo delle offerte non può essere inferiore a quattro settimane. In caso di offerte convergenti con la telefonia fissa, prevale la cadenza relativa a quest’ultima. (...) Gli operatori di telefonia mobile che adottano una cadenza di rinnovo delle offerte e della fatturazione su base diversa da quella mensile, informano prontamente l’utente, tramite l’invio di un SMS, dell’avvenuto rinnovo dell’offerta».

16.

Gli operatori telefonici Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA e Wind Tre SpA (in prosieguo: i «ricorrenti») con distinti ricorsi hanno impugnato dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia) la suddetta delibera. Detti ricorsi sono stati respinti nel 2018.

17.

I ricorrenti hanno interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato avverso le sentenze di primo grado. Le parti hanno sostenuto, tra l’altro, che la delibera impugnata, o la normativa nazionale che ne costituisce la base, è incompatibile con il diritto dell’Unione per vari motivi.

18.

In tale contesto, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

19.

A seguito della pronuncia della sentenza della Corte nella causa Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi ( 8 ), la cancelleria della Corte di giustizia ha inviato al giudice del rinvio una copia di tale sentenza, chiedendogli di indicare se intendesse mantenere la domanda di pronuncia pregiudiziale.

20.

Con lettera del 23 novembre 2021, detto giudice ha informato la Corte della sua intenzione di ritirare la prima questione pregiudiziale, ma di mantenere la seconda, terza e quarta questione pregiudiziale.

21.

Osservazioni scritte sono state depositate nel presente procedimento dai ricorrenti, dal Codacons, dal governo italiano nonché dalla Commissione europea.

22.

Con le sue questioni, il giudice del rinvio mira sostanzialmente a verificare se il diritto dell’Unione osti a una normativa nazionale che conferisce a un’autorità nazionale di regolamentazione (in prosieguo: l’«ANR») il potere di imporre ai fornitori di servizi telefonici una cadenza di rinnovo delle offerte e della fatturazione. Le varie questioni sono complementari in quanto affrontano detta problematica da prospettive diverse: libera circolazione dei servizi, quadro normativo armonizzato e (taluni) principi generali del diritto dell’Unione. Nelle pagine seguenti verranno esaminate le norme e i principi dell’Unione a cui fa riferimento il Consiglio di Stato.

23.

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se le norme del Trattato sulla libera circolazione dei servizi (articoli 49 e 56 TFUE) e/o le disposizioni del quadro normativo armonizzato ostino a una normativa nazionale che autorizza l’ANR a imporre ai prestatori di servizi telefonici una cadenza per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione.

24.

Per rispondere a tale questione, mi sembra più opportuno iniziare l’analisi esaminando la compatibilità della normativa nazionale in questione con il quadro normativo armonizzato, per poi passare alle norme sulla libera circolazione dei servizi.

25.

In via preliminare, devo ammettere di essere alquanto sorpreso dall’approccio adottato nelle osservazioni presentate da alcune delle parti nel presente procedimento. Infatti, dette parti passano in rassegna, una dopo l’altra, le varie disposizioni del quadro normativo armonizzato cui si fa riferimento nella domanda di pronuncia pregiudiziale e sostengono che nessuna di esse fornisce alle ANR una valida base giuridica per l’adozione di un provvedimento quale la delibera impugnata.

26.

Mi risulta che, dinanzi ai giudici italiani, i ricorrenti abbiano sostenuto, tra l’altro, che né il diritto nazionale né il diritto dell’Unione forniscono una base giuridica per l’adozione della delibera impugnata. Tuttavia, il giudice del rinvio spiega che, a suo avviso, la delibera impugnata si basa sulle disposizioni del diritto nazionale. Anche il testo delle questioni pregiudiziali è inequivocabilmente chiaro al riguardo. Inoltre, osservo che la posizione del Consiglio di Stato su questo punto è stata recentemente confermata dalla Corte suprema di cassazione (Italia), la quale ha statuito che l’AGCom ha adottato la delibera impugnata sulla base dell’articolo 2, comma 20, lettera d), della legge n. 481/1995 ( 9 ).

27.

Pertanto, il problema nel presente procedimento non è se le disposizioni del quadro normativo armonizzato conferiscano all’ANR il potere di adottare un provvedimento quale la delibera impugnata, ma se tali disposizioni ostino a una normativa nazionale che conferisce all’ANR il potere di adottare un provvedimento quale la delibera impugnata.

28.

Al riguardo, occorre sottolineare un punto particolarmente importante: il quadro normativo armonizzato non realizza, nel settore delle comunicazioni elettroniche, un’armonizzazione completa. Infatti, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio ha osservato che, in materia di protezione dei consumatori, il quadro normativo armonizzato individuava principalmente gli obiettivi di tutela perseguiti e i settori di attività interessati, ma lasciava alla discrezionalità delle ANR la determinazione della tipologia e del contenuto delle misure più appropriate per raggiungere tali obiettivi.

29.

Ciò corrisponde a verità. A questo proposito, occorre ricordare che la «protezione dei consumatori» è, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera f), TFUE, un settore di competenza concorrente tra l’Unione europea e gli Stati membri. Ai sensi dell’articolo 169, paragrafo 2, TFUE, l’Unione europea, quando agisce nel suddetto settore, può adottare, a seconda delle circostanze, misure di armonizzazione a norma dell’articolo 114 TFUE (a condizione, ovviamente, che siano soddisfatte le condizioni ivi previste), o misure di sostegno, di integrazione e di controllo della politica svolta dagli Stati membri. Mentre nel primo scenario è possibile un’armonizzazione completa, nel secondo l’atto dell’Unione non può impedire agli Stati membri – come previsto dall’articolo 169, paragrafo 4, del TFUE – «di mantenere o di introdurre misure di protezione più rigorose».

30.

Ciò premesso, è vero che le direttive che costituiscono il quadro normativo armonizzato erano state tutte adottate sulla base dell’(attuale) articolo 114 TFUE. Tuttavia, è piuttosto chiaro, e a quanto mi risulta non contestato da nessuna delle parti, che tali direttive lasciano ampio margine di manovra alle autorità nazionali. Infatti, come la Corte ha costantemente affermato, il quadro normativo armonizzato non prevede una completa armonizzazione degli aspetti relativi alla protezione dei consumatori ( 10 ).

31.

A mio avviso, questa conclusione dovrebbe essere ulteriormente chiarita.

32.

La tutela dei consumatori è stata identificata come uno degli obiettivi perseguiti dal quadro normativo armonizzato ( 11 ), ma tale quadro prevedeva solo «elementi di protezione dei consumatori» ( 12 ). L’armonizzazione apportata dal quadro normativo armonizzato per quanto riguarda gli aspetti di protezione dei consumatori dei servizi disciplinati da tale quadro era quindi sia minima (per quanto riguarda i suoi effetti o la sua intensità), sia parziale (per quanto riguarda la sua portata materiale) ( 13 ).

33.

Per chiarire, il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri che il quadro normativo armonizzato intendeva realizzare lasciava ampio spazio all’azione degli Stati membri in due modi complementari. In primo luogo, gli Stati membri erano liberi di applicare livelli più elevati di protezione dei consumatori per quanto riguarda gli aspetti normativi coperti dal quadro normativo armonizzato. In secondo luogo, a maggior ragione, gli Stati membri erano liberi di introdurre o mantenere in vigore leggi nazionali, applicabili alle attività disciplinate dal quadro normativo armonizzato, volte a tutelare i consumatori in relazione ad aspetti diversi e ulteriori rispetto a quelli contemplati dal quadro normativo armonizzato ( 14 ).

34.

Un gran numero di disposizioni e considerando delle direttive che compongono il quadro normativo armonizzato hanno confermato il significativo margine di manovra lasciato agli Stati membri in questo contesto, compresa l’attribuzione di una pluralità di compiti e di attribuzioni conferiti alle ANR. Anzitutto, la missione delle ANR è stata definita in modo molto ampio ( 15 ). Inoltre, molte disposizioni (se non la maggior parte) fornivano solo indicazioni generali sul tipo di azione che le ANR dovevano intraprendere per conseguire gli obiettivi specifici ivi enunciati ( 16 ). Inoltre, numerose disposizioni stabilivano elenchi non esaustivi dei mezzi con cui le ANR potevano perseguire tali obiettivi ( 17 ).

35.

Quanto sopra si riflette anche nella giurisprudenza, dove la Corte ha sottolineato l’«ampio potere discrezionale [delle NRA] (...) di valutare caso per caso la necessità di regolamentare un mercato in funzione della singola situazione» ( 18 ), e la loro capacità di «adott[are] tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi» stabiliti nella pertinente disposizione del quadro normativo armonizzato ( 19 ).

36.

Potrebbe quindi essere vero che, come sostengono i ricorrenti, nessuna di queste disposizioni conferiva espressamente alle ANR il potere di adottare provvedimenti quali la delibera impugnata. Tuttavia, è anche vero che nessuna di queste disposizioni ostava a una normativa nazionale che conferisse tale potere al regolatore nazionale. Come già menzionato al paragrafo 25, questo è il problema, in realtà, nel caso di specie.

37.

Come la Corte ha costantemente statuito, in caso di armonizzazione minima o parziale, la normativa nazionale – oltre ad essere evidentemente compatibile con altre norme del diritto dell’Unione eventualmente applicabili alla situazione – non deve essere «tal[e] da compromettere seriamente il risultato prescritto [dall’atto dell’Unione] di cui trattasi» ( 20 ).

38.

Nel caso di specie, ad eccezione di un’osservazione di poco peso ( 21 ), i ricorrenti non sostengono realmente che la normativa nazionale in questione possa compromettere il raggiungimento degli obiettivi perseguiti dal quadro normativo armonizzato. Di fatto, la normativa nazionale in questione sembra essere in perfetta linea con gli obiettivi perseguiti dal quadro normativo armonizzato, che mirava, tra l’altro, a promuovere una concorrenza effettiva sul mercato ( 22 ), ad accrescere la trasparenza del mercato ( 23 ), a migliorare l’accesso dei cittadini ai servizi di telecomunicazione ( 24 ) e, non da ultimo, a garantire un elevato livello di protezione dei consumatori ( 25 ).

39.

Ritengo, pertanto, che la normativa nazionale di cui trattasi non possa essere considerata tale da compromettere seriamente il raggiungimento del risultato prescritto dal quadro normativo armonizzato. In quanto tale, essa è compatibile con detto quadro normativo.

40.

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede inoltre alla Corte se la normativa nazionale di cui trattasi sia compatibile con le norme del Trattato sulla libera circolazione dei servizi. Detto giudice fa riferimento sia all’articolo 49 TFUE («diritto di stabilimento») sia all’articolo 56 TFUE («libera prestazione di servizi») come eventualmente pertinenti.

41.

A tale riguardo, secondo una giurisprudenza costante, qualora una misura nazionale incida simultaneamente su più di una di dette libertà, la Corte l’esamina, in linea di principio, riguardo ad una sola di esse qualora emerga che, nelle circostanze della specie, le altre siano del tutto secondarie rispetto alla prima e possano essere ad essa collegate ( 26 ). A tal fine, i principali elementi da tenere in considerazione sono l’oggetto ( 27 ) e gli effetti ( 28 ) della misura nazionale.

42.

Nel caso di specie, alla luce dell’oggetto e degli effetti della normativa nazionale in questione, la Corte può limitare la propria analisi all’articolo 49 TFUE. In effetti, i servizi telefonici sono, almeno attualmente, normalmente resi da società stabilite nello Stato membro in cui avviene la prestazione. In particolare, per poter prestare tali servizi, gli operatori necessitano di un’infrastruttura importante.

43.

In ogni caso, tenuto conto della similarità dei due regimi che disciplinano il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, non vedo in che modo un’analisi della compatibilità della normativa nazionale in questione con il diritto dell’Unione sotto il profilo dell’articolo 56 TFUE possa differire rispetto a un’analisi sotto il profilo dell’articolo 49 TFUE ( 29 ).

44.

Come costantemente affermato dalla Corte, devono considerarsi restrizioni alla libertà di stabilimento tutte le misure che vietino, ostacolino o rendano meno interessante l’esercizio della libertà garantita dall’articolo 49 TFUE ( 30 ). In particolare, la nozione di «restrizione» comprende le misure adottate da uno Stato membro che, per quanto indistintamente applicabili, pregiudichino l’accesso al mercato per gli operatori economici di altri Stati membri ( 31 ). Segnatamente, anche una limitazione di debole portata o di importanza minore di una libertà fondamentale è vietata dal TFUE ( 32 ).

45.

Allo stesso tempo, tuttavia, la Corte ha stabilito che le misure nazionali non costituiscono «restrizioni» ai fini dell’articolo 49 del TFUE se i loro effetti sugli scambi all’interno dell’Unione sono troppo aleatori, indiretti, vaghi, remoti o ipotetici ( 33 ).

46.

A mio avviso, ciò si verifica effettivamente nella normativa nazionale di cui trattasi. Non vedo come un operatore telefonico con sede all’estero possa essere scoraggiato o dissuaso dal trasferirsi in Italia o dallo stabilire una succursale, una filiale o un’altra entità affiliata in tale Stato membro, per il semplice fatto che i tempi per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione non possono essere inferiori a un determinato periodo (nella fattispecie, un mese per la telefonia fissa e quattro settimane per la telefonia mobile).

47.

A prescindere dal punto di vista da cui esaminare l’impatto (reale o teorico) che le misure adottate dall’AGCom potrebbero avere sugli operatori telefonici, ossia sui loro modelli industriali, sulla libertà contrattuale, sulla struttura dei costi e sulla scelta dei margini di profitto, sulle strategie di marketing o sulla posizione competitiva, non vedo nulla che possa rilevare ai fini dell’articolo 49 TFUE. In particolare, la delibera impugnata: i) non pregiudica la libertà degli operatori di fissare le tariffe nel modo che ritengono più opportuno, ii) non comporta alcun costo aggiuntivo a loro carico, iii) non pregiudica la loro capacità di modificare unilateralmente le condizioni contrattuali e iv) lascia loro ampio spazio per scegliere la cadenza (o la gamma di cadenze) più appropriata per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione, a condizione che tali periodi siano superiori ai minimi stabiliti in tale delibera.

48.

Detto questo, non sto suggerendo che le normative nazionali che limitano la facoltà delle imprese di fissare le cadenze per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione non possano mai rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 49 TFUE. Infatti, limitazioni particolarmente rigorose potrebbero verosimilmente dar luogo a restrizioni concrete. Penso, ad esempio, a un obbligo per le imprese di fatturare ai clienti su base annuale (o semestrale) che ritarderebbe in modo significativo l’incasso dei pagamenti per i servizi resi da parte di tali imprese. Tuttavia, la delibera impugnata ha introdotto una limitazione marginale, che peraltro impone semplicemente agli operatori di tornare al periodo standard per le offerte e per la fatturazione che avevano costantemente adottato fino a quando (in modo relativamente improvviso e agendo quasi di concerto, a quanto risulta) hanno scelto di cambiare la loro politica al riguardo.

49.

In un siffatto contesto, osservo che, in casi passati, la Corte ha ritenuto che alcune misure più invasive, che ponevano limiti alla fissazione dei prezzi dei servizi in questione ( 34 ) o determinavano costi supplementari per la loro prestazione ( 35 ), non costituissero «restrizioni» ai sensi della disposizione sulla libera circolazione dei servizi. Allo stesso modo, la Corte ha ammesso che l’Unione europea, in base alle norme sul mercato interno, ha il diritto di imporre limiti ai prezzi praticati dalle società di telefonia mobile al fine, tra l’altro, di proteggere i consumatori ( 36 ).

50.

La nozione di «restrizione» è certamente ampia, ma non può essere estesa fino a coprire ogni minimo impedimento al modo in cui le imprese operano. Le norme sul mercato interno hanno lo scopo di liberalizzare gli scambi all’interno dell’Unione e non già di deregolamentarli ( 37 ). Per far rientrare la misura nell’articolo 49 TFUE, è necessario individuare un effetto negativo tangibile, reale o potenziale, sugli scambi transfrontalieri. In un procedimento come quello pendente dinanzi al giudice del rinvio, spetterebbe ai ricorrenti dimostrare che ciò si verifica effettivamente. Rilevo che, nell’ambito del presente procedimento, essi non hanno presentato alcun argomento plausibile al riguardo.

51.

Il semplice fatto – sottolineato dai ricorrenti – che le limitazioni introdotte con la delibera impugnata non esistono in altri Stati membri non è rilevante in questo contesto. Al riguardo, la Corte ha ripetutamente affermato che una normativa di uno Stato membro non costituisce una restrizione ai sensi dei trattati dell’Unione per il solo fatto che altri Stati membri applichino regole meno severe o economicamente più interessanti ai prestatori di servizi simili stabiliti sul loro territorio ( 38 ). Inoltre, osservo che il fatto che le condizioni relative alla concorrenza tra gli operatori e alle esigenze dei consumatori possono variare nelle diverse parti del mercato interno è stato indirettamente confermato dall’articolo 8, paragrafo 5, lettera e), della direttiva 2002/21 ( 39 ).

52.

Pertanto, nulla nel fascicolo suggerisce che la normativa nazionale in questione, o più specificamente le misure adottate dall’AGCom, possano (effettivamente o potenzialmente) dissuadere o scoraggiare le imprese straniere a stabilirsi in Italia, in quanto la loro capacità di svolgere immediatamente una concorrenza efficace nei confronti degli operatori telefonici tradizionalmente operanti in Italia potrebbe essere compromessa ( 40 ). Di conseguenza, ritengo che tali misure non costituiscano una «restrizione» ai sensi dell’articolo 49 TFUE.

53.

In ogni caso, qualora la Corte fosse in disaccordo con la mia constatazione al riguardo, ritengo che ogni restrizione creata dalla misura controversa debba essere considerata giustificata.

54.

Come risulta da giurisprudenza costante della Corte, una restrizione alla libertà di stabilimento può essere ammessa solo a condizione, in primo luogo, di essere giustificata da una ragione imperativa di interesse generale e, in secondo luogo, di rispettare il principio di proporzionalità. Per quanto riguarda la proporzionalità, la misura nazionale deve essere idonea a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non deve eccedere quanto necessario per conseguirlo. Inoltre, la misura nazionale deve essere stricto sensu proporzionata, dovendo operare un giusto bilanciamento degli interessi in gioco, ossia l’interesse perseguito dallo Stato mediante la misura in questione e quello delle persone fisiche o giuridiche sulle quali essa incide negativamente ( 41 ).

55.

È ormai assodato che la tutela dei consumatori costituisce uno dei motivi imperativi di interesse generale che, in linea di principio, possono giustificare una misura nazionale che limita la libera circolazione dei servizi ( 42 ).

56.

Sono inoltre dell’avviso che una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale non sia sproporzionata. In primo luogo, la capacità dell’ANR di imporre determinate restrizioni sulle cadenze delle offerte e della fatturazione è senza dubbio in grado di garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito: essa aumenta la trasparenza del mercato e consente ai consumatori di confrontare meglio le offerte. Condivido pienamente le considerazioni del giudice del rinvio su questo punto.

57.

In secondo luogo, il giudice del rinvio ha sottolineato che i) meccanismi alternativi che consentono agli utenti di confrontare meglio le offerte degli operatori sono stati effettivamente tentati, ma si sono rivelati inefficaci, e ii) altri possibili meccanismi sono stati suggeriti dai ricorrenti, ma sono stati considerati anch’essi inefficaci da tale giudice ( 43 ). In un siffatto contesto, non vedo altre misure che possano essere altrettanto efficaci, pur essendo meno restrittive nei confronti di tali operatori.

58.

In terzo luogo, mi sembra che le misure di cui trattasi siano riuscite a stabilire un giusto equilibrio tra gli interessi delle persone coinvolte: migliorano in modo significativo la «leggibilità» e la «comparabilità» delle offerte sul mercato, consentendo così ai consumatori di effettuare scelte informate più consapevoli, riducendo al contempo, come indicato ai paragrafi 45 e 46 supra, l’ingerenza nei diritti e nelle libertà degli operatori telefonici.

59.

Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, vorrei sottolineare che, secondo le disposizioni della direttiva 2002/21, le ANR dovrebbero «rendere più agevole agli utenti disabili l’accesso [alla] comunicazione elettronica» ( 44 ) e «assicura[re] che gli utenti, compresi gli utenti disabili, gli utenti anziani e quelli che hanno esigenze sociali particolari ne traggano i massimi vantaggi in termini di scelta, prezzi e qualità» ( 45 ).

60.

A quanto mi risulta, la necessità di tutelare i consumatori vulnerabili è stata una delle ragioni che hanno spinto l’AGCom ad adottare la delibera impugnata. A questo proposito, concordo con il governo italiano che ha sottolineato l’importanza di fornire a tali utenti tutte le informazioni necessarie per prendere una decisione in maniera consapevole, quando si trovano di fronte a una modifica unilaterale del contratto da parte dell’operatore ( 46 ).

61.

Pertanto, alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte di rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che né il quadro normativo armonizzato né le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione dei servizi ostano a una normativa nazionale che conferisce all’ANR il potere di imporre ai prestatori di servizi telefonici una cadenza per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione.

62.

Con la terza e la quarta questione – che possono essere trattate congiuntamente – il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i principi di proporzionalità, di non discriminazione e di parità di trattamento ostino a una normativa nazionale che conferisce all’ANR il potere di imporre ai prestatori di servizi telefonici una cadenza per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione.

63.

Come spiegherò nei passaggi successivi, la mia risposta a questa domanda è piuttosto semplice: no, detti principi non ostano a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in quanto la suddetta normativa non attua il diritto dell’Unione e, di conseguenza, la sua legittimità non può essere messa in discussione sulla base dei principi generali del diritto dell’Unione (1). In ogni caso, anche se la Corte dovesse essere in disaccordo su tale punto, la normativa nazionale di cui trattasi sarebbe comunque, a mio avviso, compatibile con tali principi (2).

64.

Nella sentenza TSN e AKT, la Grande Sezione della Corte ha constatato che quando uno Stato membro introduce un livello di protezione più elevato rispetto a quello previsto da una direttiva adottata nel settore della politica sociale, non «procede a un’attuazione» di tale direttiva ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (la «Carta»). In tale situazione, lo Stato membro di cui trattasi non agisce, in altre parole, nell’ambito del diritto dell’Unione. La legittimità della misura dello Stato membro in questione non può quindi essere valutata alla luce delle disposizioni della Carta ( 47 ).

65.

Nella sentenza, la Corte ha osservato, tra l’altro, che la politica sociale è una competenza concorrente ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del TFUE. La Corte ha poi sottolineato che, per quanto riguarda la protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori, l’Unione europea, ai sensi dell’articolo 153, paragrafi 1 e 2, TFUE: i) «sostiene e completa l’azione degli Stati membri» e ii) adotta «prescrizioni minime». Questo secondo elemento implica, ha aggiunto la Corte, che «gli Stati membri restano liberi, nell’esercizio della competenza da essi conservata, di adottare norme siffatte, più rigorose di quelle che sono oggetto dell’intervento del legislatore dell’Unione, purché esse non rimettano in discussione la coerenza di detto intervento» ( 48 ).

66.

La Corte ne ha dedotto che la disposizione della direttiva in questione, secondo cui quest’ultima non pregiudica il diritto degli Stati membri di applicare disposizioni più favorevoli, «non conferisce agli Stati membri la facoltà di legiferare in forza del diritto dell’Unione, ma si limita a riconoscere che questi ultimi possono prevedere nel diritto nazionale disposizioni più favorevoli, al di fuori dell’ambito del regime stabilito da tale direttiva». Adottando disposizioni più favorevoli, lo Stato membro in questione stava quindi semplicemente esercitando un potere che esso aveva mantenuto. La Corte ha inoltre distinto una siffatta situazione da quella in cui «un atto dell’Unione conferisce agli Stati membri una libertà di scegliere tra varie modalità di applicazione o un potere discrezionale o di valutazione che fa parte integrante del regime istituito da tale atto, o ancora dalla situazione in cui un atto del genere autorizza l’adozione, da parte degli Stati membri, di misure specifiche volte a contribuire alla realizzazione del suo oggetto» ( 49 ).

67.

A mio avviso, la situazione del caso di specie è paragonabile a quella oggetto della sentenza TSN e AKT. Il fatto che i principi di uguaglianza, di non discriminazione e di proporzionalità siano invocati come diritti fondati sulla Carta ( 50 ), o come principi generali del diritto dell’Unione europea è irrilevante per quanto riguarda la possibilità di utilizzarli come possibili criteri di controllo della validità della normativa nazionale di cui trattasi.

68.

Come già detto, la protezione dei consumatori è un settore di competenza concorrente e il legislatore dell’Unione – attraverso l’adozione del quadro normativo armonizzato – ha realizzato soltanto un’armonizzazione minima e parziale degli aspetti di protezione dei consumatori del quadro.

69.

È vero che, per quanto riguarda la protezione dei consumatori, il legislatore dell’Unione dispone di poteri più ampi rispetto a quelli di cui dispone in materia di politica sociale. Tuttavia, ciò non è rilevante nel caso di specie poiché, come spiegato, il legislatore dell’Unione non ha esercitato pienamente tali poteri, lasciando ampio spazio all’azione degli Stati membri in questo campo.

70.

Analogamente alla sentenza TSN e AKT ( 51 ), anche nel caso di specie la normativa nazionale di cui trattasi riguarda un aspetto della questione (la cadenza per il rinnovo delle offerte e la fatturazione) che non è toccato, direttamente o indirettamente, dalle norme dell’Unione di cui trattasi e, più in generale, rispetto al quale gli Stati membri non sono vincolati da alcun obbligo specifico ai sensi del diritto dell’Unione. Nessuna persona fisica o giuridica (ad esempio, i ricorrenti) trae del pari alcun diritto dalla disciplina dell’Unione di cui trattasi.

71.

Inoltre, a mio avviso, con la normativa nazionale di cui trattasi, la Repubblica italiana non si è limitata ad andare oltre gli standard minimi stabiliti dal quadro normativo armonizzato, ma ha effettivamente agito «al di sopra» di esso (oppure «in aggiunta»), stabilendo norme che completano tale quadro su aspetti da esso non disciplinati.

72.

Pertanto, il legislatore italiano non ha proceduto ad attuare il diritto dell’Unione emanando le disposizioni sulla base delle quali l’AGCom ha adottato la decisione impugnata. Ciò vale ancorché la normativa nazionale di cui trattasi contenga anche altre disposizioni che, al contrario, erano destinate a dare attuazione al diritto dell’Unione.

73.

In tale contesto, è superfluo ricordare che, come spiegato in precedenza ( 52 ), la normativa nazionale di cui trattasi non pregiudica la coerenza del sistema istituito dal quadro normativo armonizzato (né lo priva di efficacia).

74.

Da ultimo, ma non per questo meno importante, devo rilevare che, a parte le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione dei servizi – che, per le ragioni sopra esposte ( 53 ), non sono a mio avviso applicabili al caso di specie – né il giudice del rinvio né le parti che hanno presentato osservazioni fanno riferimento ad altre disposizioni del diritto dell’Unione che potrebbero far rientrare la questione nell’ambito di applicazione del diritto di quest’ultima, attivando così l’applicazione dei principi generali del diritto dell’Unione qui esaminati.

75.

Di conseguenza, devo concludere che i principi di proporzionalità, di non discriminazione e di parità di trattamento non ostano a una normativa nazionale che conferisce all’ANR il potere di imporre ai fornitori di servizi telefonici una cadenza per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione, atteso che detta normativa non rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

76.

Tuttavia, nel caso in cui la Corte fosse in disaccordo con questa conclusione, spiegherò ora brevemente perché, anche se si ritenesse che la normativa nazionale in questione rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, tale normativa sarebbe – a mio avviso – compatibile con i principi di proporzionalità, di non discriminazione e di parità di trattamento.

77.

In primo luogo, secondo una giurisprudenza consolidata, il principio di proporzionalità costituisce uno dei principi generali del diritto dell’Unione alla base delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che devono essere rispettati da una normativa nazionale che rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione o che dà esecuzione a quest’ultimo. Il principio di proporzionalità, in sostanza, impone agli Stati membri di adottare misure idonee adeguate a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti e non eccedenti quanto necessario per raggiungerli ( 54 ).

78.

Nei paragrafi da 51 a 59 supra, ho spiegato perché, nel valutare se un’eventuale restrizione alla libera circolazione dei servizi determinata dalla normativa nazionale di cui trattasi potesse essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale, tale normativa appariva proporzionata. In particolare, la normativa nazionale (e, più specificamente, le misure adottate dall’AGCom in base a tale normativa) è apparsa idonea a conseguire gli obiettivi perseguiti dal legislatore nazionale, senza eccedere quanto necessario per il loro conseguimento.

79.

Non ravviso nessun elemento aggiuntivo da prendere in considerazione, né, tanto meno, uno che possa cambiare il risultato di tale analisi, se si osserva la proporzionalità della normativa nazionale in questione attraverso la «lente» del principio generale del diritto, piuttosto che attraverso la «lente» delle libertà del mercato interno. Non vi è nulla di specifico e distinto nelle argomentazioni dei ricorrenti a tale riguardo.

80.

In secondo luogo, è vero che il principio di non discriminazione e il principio di parità di trattamento rappresentano, in generale, due facce della stessa medaglia. Secondo una giurisprudenza costante della Corte il primo è espressione del secondo, il quale esige che situazioni paragonabili non siano trattate in modo differente e che situazioni differenti non siano trattate in modo identico, a meno che una differenziazione non sia oggettivamente giustificata ( 55 ). Tuttavia, nel diritto dell’Unione, la nozione di «non discriminazione» è di natura alquanto specifica: riguarda la diversità di trattamento in base a taluni precisi motivi vietati (come la razza, il sesso, la nazionalità, ecc.) ( 56 ).

81.

In un siffatto contesto, non vedo come il caso in esame possa sollevare una questione di possibile violazione del principio di non discriminazione. Infatti, le argomentazioni addotte dai ricorrenti a questo proposito coincidono con quelle addotte per la violazione del principio di uguaglianza. In particolare, essi sostengono che la delibera impugnata tratta in modo diverso categorie di servizi ampiamente comparabili: telefonia mobile e telefonia fissa. A loro avviso, le diverse cadenze per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione stabilite nella delibera impugnata non sono giustificate dalle caratteristiche dei due mercati, che presentano numerose analogie.

82.

Se così fosse, mi sembra che solo il principio di parità di trattamento sia rilevante nel caso di specie, in quanto vieta, in linea di principio, che situazioni simili siano trattate in modo diverso, a qualsiasi titolo.

83.

Ciò premesso, spetta al giudice del rinvio valutare se gli elementi di fatto e di diritto su cui si è basata l’AGCom nella sua delibera supportino adeguatamente le sue conclusioni in merito alle (due diverse) cadenze per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione imposte agli operatori telefonici.

84.

Tuttavia, gli elementi portati all’attenzione della Corte dal giudice del rinvio sembrano dimostrare che, in linea con le conclusioni dell’AGCom, le due categorie di servizi non sono comparabili, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dal legislatore nazionale. In particolare, il giudice del rinvio sottolinea talune caratteristiche che sono, a mio avviso, molto pertinenti nel presente contesto: la diversa clientela (generalmente più anziana e meno avvezza alle nuove tecnologie nel caso della telefonia fissa, più giovane e più orientata alle tecnologie informatiche nel caso della telefonia mobile); la diversa modalità con cui gli utenti potevano essere tempestivamente informati della modifica unilaterale delle condizioni contrattuali (con un SMS nel caso degli utenti della telefonia mobile, cosa normalmente non fattibile nel caso della telefonia fissa); il fatto che il cambiamento di politica degli operatori ha avuto un impatto maggiore sul mercato della telefonia fissa (perché il mercato della telefonia mobile era già più differenziato in termini di periodi di rinnovo e di fatturazione).

85.

Al riguardo, è importante sottolineare che, nell’adottare misure di protezione dei consumatori, le autorità non sono affatto tenute a considerare i consumatori medi, ma possono anche adottare misure specifiche per i consumatori che si trovano in una posizione particolarmente vulnerabile. Ad esempio, il quadro normativo armonizzato contiene diverse disposizioni in tal senso ( 57 ).

86.

Di conseguenza, non ritengo che le misure che adottano livelli più elevati di protezione dei consumatori per quanto riguarda i servizi telefonici che comprendono una percentuale più significativa di utenti vulnerabili, rispetto a quelle adottate per gli altri servizi, violino il principio di uguaglianza. Semmai, mi sembra che sia vero il contrario: nella misura in cui la delibera impugnata è motivata dalla volontà di tenere conto di alcune differenze oggettive esistenti tra gli utenti dei due mercati, tale decisione appare come un’applicazione ragionevole di detto principio in questo campo.

87.

Ciò detto, vorrei aggiungere, per inciso, che le argomentazioni dei ricorrenti su questo punto mi ricordano la classica «arma a doppio taglio». Infatti, nella misura in cui il regime più severo per la telefonia fissa è considerato legittimo, si potrebbe arrivare a suggerire che l’eventuale somiglianza tra i due mercati potrebbe anche incoraggiare l’AGCom a estendere alla telefonia mobile il regime previsto per la telefonia fissa.

88.

Alla luce di quanto sopra, la risposta alla terza e alla quarta questione dovrebbe essere che i principi di proporzionalità, di non discriminazione e di parità di trattamento non ostano a una normativa nazionale che conferisce all’ANR il potere di imporre ai fornitori di servizi telefonici una cadenza per il rinnovo delle offerte e per la fatturazione. Tale risposta è, a mio avviso, corretta a prescindere dal fatto che la normativa nazionale rientri o meno nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

89.

In conclusione, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Italia) nel senso che: