1.

La Repubblica federale di Germania impugna la sentenza del Tribunale del 10 settembre 2019 ( 2 ), che ha annullato una decisione della Commissione europea, del 28 ottobre 2016, con la quale sono state modificate le condizioni (contenute in una precedente decisione) di esenzione del gasdotto OPAL ( 3 ) dall’applicazione dei requisiti relativi all’accesso dei terzi e alle tariffe ( 4 ).

2.

Il Tribunale ha annullato la decisione controversa, ritenendo che essa fosse stata adottata «in violazione del principio di solidarietà energetica, come formulato all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE».

3.

La Commissione, convenuta dinanzi al Tribunale, non ha impugnato la sentenza, nonostante l’annullamento della sua decisione. Lo ha invece fatto la Repubblica federale di Germania, argomentando, in via principale, che la solidarietà energetica è solo un concetto di carattere politico e non un criterio giuridico da cui possano derivare direttamente diritti e obblighi per l’Unione o per gli Stati membri.

4.

La Polonia, la Lettonia e la Lituania sostengono l’interpretazione del Tribunale. A loro avviso, la solidarietà energetica è un principio che può servire da parametro per il controllo giurisdizionale delle norme di diritto derivato e delle decisioni in materia di energia.

5.

L’impugnazione comporta quindi che la Corte debba pronunciarsi sull’esistenza del principio di solidarietà energetica ed eventualmente sulla sua natura e portata ( 5 ).

6.

L’articolo 194, paragrafo 1, TFUE dispone quanto segue:

«Nel quadro dell’instaurazione o del funzionamento del mercato interno e tenendo conto dell’esigenza di preservare e migliorare l’ambiente, la politica dell’Unione nel settore dell’energia è intesa, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, a:

7.

Le norme comuni sul mercato del gas e dell’energia elettrica sono contenute nella direttiva 2009/73/CE ( 6 ). L’articolo 32 di quest’ultima, identico all’articolo 18 della direttiva 2003/55, riguarda l’accesso dei terzi e prevede quanto segue:

«1.   Gli Stati membri garantiscono l’attuazione di un sistema di accesso dei terzi ai sistemi di trasporto e di distribuzione nonché agli impianti [gas naturale liquefatto; in prosieguo: il “GNL”], basato su tariffe pubblicate, praticabili a tutti i clienti idonei, comprese le imprese di fornitura, ed applicato obiettivamente e senza discriminazioni tra gli utenti del sistema. Gli Stati membri fanno sì che le tariffe, o i relativi metodi di calcolo, siano approvati prima della loro entrata in vigore a norma dell’articolo 41 dall’autorità di regolamentazione di cui all’articolo 39, paragrafo 1, e che le tariffe e le metodologie, ove solo queste ultime siano state approvate, siano pubblicate prima della loro entrata in vigore.

2.   I gestori dei sistemi di trasporto, ove necessario al fine di svolgere le loro funzioni anche in relazione al trasporto transfrontaliero, hanno accesso alla rete di altri gestori dei sistemi di trasporto.

3.   Le disposizioni della presente direttiva non impediscono la stipulazione di contratti a lungo termine purché siano conformi alle norme sulla concorrenza della Comunità».

8.

L’articolo 36 della direttiva 2009/73, relativo alle nuove infrastrutture, che ha sostituito l’articolo 22 della direttiva 2003/55, così recita:

«1.   Nuove importanti infrastrutture del sistema del gas, vale a dire interconnettori, impianti di GNL e impianti di stoccaggio possono essere oggetto, su richiesta e per un periodo di tempo definito, di una deroga alle disposizioni degli articoli 9, 32, 33 e 34 e dell’articolo 41, paragrafi 6, 8 e 10 alle seguenti condizioni:

(...)

3.   L’autorità di regolamentazione [nazionale] può decidere, caso per caso, in merito alla deroga di cui ai paragrafi 1 e 2.

(...)

6.   Una deroga può riguardare in tutto o in parte, rispettivamente, la capacità della nuova infrastruttura o dell’infrastruttura esistente oggetto di un significativo aumento di capacità.

Nel decidere sulla concessione di una deroga, si tiene conto, a seconda dei casi, dell’esigenza di imporre condizioni riguardanti la durata della deroga e l’accesso non discriminatorio all’infrastruttura. Nel decidere tali condizioni si tiene conto, in particolare, della capacità supplementare da creare o della modifica della capacità esistente, dei tempi previsti per il progetto e delle circostanze nazionali.

(...)

8.   Non appena riceve una domanda di deroga, l’autorità di regolamentazione la trasmette senza indugio alla Commissione. L’autorità competente notifica senza indugio la decisione alla Commissione, unitamente a tutte le informazioni rilevanti ai fini della decisione stessa. Tali informazioni possono essere sottoposte alla Commissione in forma aggregata, per permetterle di decidere in maniera fondata. Le informazioni comprendono in particolare:

9.   Entro un periodo di due mesi a decorrere dal giorno successivo alla ricezione di una notifica, la Commissione può adottare una decisione che impone all’autorità di regolamentazione di rettificare o revocare la decisione di concedere una deroga. Detto periodo di due mesi può essere prorogato di un periodo aggiuntivo di due mesi qualora la Commissione richieda ulteriori informazioni. Il termine aggiuntivo decorre dal giorno successivo a quello di ricezione delle informazioni complete. Il periodo iniziale di due mesi può inoltre essere prorogato con il consenso sia della Commissione sia dell’autorità di regolamentazione.

(...)

L’autorità di regolamentazione ottempera alla decisione della Commissione che le impone di rettificare o revocare la decisione di deroga entro un mese e ne informa la Commissione.

(…)».

9.

Successivamente ai fatti della controversia, la direttiva 2009/73 è stata modificata dalla direttiva (UE) 2019/692 ( 7 ).

10.

L’articolo 28a, paragrafo 1, del Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG) del 7 luglio 2005 ( 8 ), nella versione applicabile ai fatti, consente alla Bundesnetzagentur (Agenzia federale di rete, Germania; in prosieguo: la «BNetzA»), segnatamente, di esonerare le interconnessioni tra la Repubblica federale di Germania e altri Stati dalle norme sull’accesso di terzi. I requisiti di applicazione di tale articolo corrispondono, in sostanza, a quelli di cui all’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.

11.

I fatti alla base della controversia, fino alla decisione controversa, sono descritti ai punti da 5 a 15 della sentenza impugnata, che non ritengo necessario trascrivere integralmente. Mi limiterò a riportare quelli che considero più significativi.

12.

Il 13 marzo 2009, la BNetzA ha comunicato alla Commissione due decisioni del 25 febbraio 2009, recanti esclusione delle capacità di trasporto transfrontaliere del progetto del gasdotto OPAL dall’applicazione dei requisiti di accesso dei terzi di cui all’articolo 18 della direttiva 2003/55 e delle norme tariffarie previste dal suo articolo 25, paragrafi da 2 a 4 ( 9 ).

13.

Con la decisione C(2009) 4694 (in prosieguo: la «decisione iniziale»), del 12 giugno 2009, la Commissione ha chiesto alla BNetzA, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 4, terzo comma, della direttiva 2003/55 (divenuto articolo 36, paragrafo 9, della direttiva 2009/73), di modificare le proprie decisioni del 25 febbraio 2009, aggiungendovi talune condizioni.

14.

Il 7 luglio 2009 la BNetzA ha modificato le proprie decisioni del 25 febbraio 2009 adeguandole alle condizioni menzionate al punto precedente. L’esenzione dall’applicazione dei requisiti relativi all’accesso dei terzi e alle tariffe è stata concessa dalla BNetzA per un periodo di 22 anni.

15.

Il gasdotto OPAL è stato messo in servizio il 13 luglio 2011 ( 10 ).

16.

In forza della decisione iniziale e delle decisioni della BNetzA del 25 febbraio 2009, come modificate dalle sue decisioni del 7 luglio 2009, le capacità del gasdotto OPAL sono state esonerate, a talune condizioni, dall’applicazione dei requisiti comuni (relativi all’accesso regolamentato dei terzi e alle tariffe) della direttiva 2003/55.

17.

Nell’attuale configurazione tecnica, il gas naturale è fornito nel punto di entrata del gasdotto, nei pressi di Greifswald, attraverso il gasdotto Nord Stream, utilizzato dal gruppo Gazprom per trasportare gas proveniente da giacimenti russi. Dal momento che la Gazprom non ha implementato il programma di cessione di gas di cui alla decisione iniziale ( 11 ), il 50% non riservato della capacità di tale gasdotto non è mai stato utilizzato, cosicché solo il 50% della capacità di trasporto del gasdotto OPAL è stato utilizzato.

18.

Il 12 aprile 2013, la OGT, la OAO Gazprom e la Gazprom Eksport LLC hanno chiesto alla BNetzA di modificare l’esenzione concessa nel 2009, senza ottenere una risposta favorevole. Nei mesi di settembre del 2015 e del 2016 la Gazprom ha organizzato aste che non hanno attratto concorrenti, il che le ha fornito argomenti per chiedere nuovamente la modifica della decisione iniziale ( 12 ).

19.

Il 13 maggio 2016 la BNetzA ha notificato alla Commissione, sul fondamento dell’articolo 36 della direttiva 2009/73, la sua intenzione, a seguito della domanda presentata dalla OGT, dalla OAO Gazprom e dalla Gazprom Eksport, di modificare l’esenzione concessa nel 2009 per quanto riguarda la quota del gasdotto OPAL gestita dalla OGT ( 13 ).

20.

Il 28 ottobre 2016 la Commissione ha adottato, ai sensi dell’articolo 36, paragrafo 9, della direttiva 2009/73, la decisione controversa, rivolta alla BNetzA.

21.

Il Tribunale (punti 16 e 17 della sentenza impugnata) ha riassunto in questi termini le condizioni della decisione controversa:

«(...) Per quanto riguarda le condizioni sostanziali cui doveva ispirarsi una tale modifica, [la Commissione] ha considerato che, in assenza di clausole specifiche di riesame, modifiche relative alla portata di un’esenzione concessa precedentemente o alle condizioni che delimitano tale esenzione dovevano essere giustificate e che, a tale riguardo, nuovi sviluppi di fatto che hanno avuto luogo successivamente alla decisione iniziale di esenzione potevano costituire un motivo valido per procedere ad un riesame di tale decisione iniziale.

Nel merito, la Commissione, con la decisione [controversa], ha approvato le modifiche del regime di esenzione, previste dalla BNetzA, fatte salve talune modifiche, segnatamente:

22.

Il Tribunale ha aggiunto (punto 18 della sentenza impugnata) che «[i]l 28 novembre 2016 la BNetzA ha modificato l’esenzione concessa alla quota del gasdotto OPAL gestita dalla OGT con la sua decisione del 25 febbraio 2009, in conformità con la decisione [controversa], concludendo con la OGT un contratto di diritto pubblico, equivalente, secondo il diritto tedesco, a una decisione amministrativa».

23.

In pratica, la decisione controversa favoriva il controllo da parte del gruppo Gazprom dei flussi del gasdotto OPAL e, nella stessa misura, un’eventuale riduzione dei flussi di gas attraverso i gasdotti Yamal e Broterhood ( 14 ), nonché un rafforzamento della posizione della Gazprom sui mercati del gas dei paesi dell’Europa centrale e orientale ( 15 ).

24.

La decisione controversa ha fatto aumentare il timore di alcuni operatori del gas e di alcuni governi dei paesi dell’Europa centrale e orientale che la Gazprom rafforzasse la propria posizione dominante sul mercato del gas, il che spiega il loro interesse a proporre un ricorso di annullamento avverso detta decisione.

25.

Ciò è stato fatto, senza successo, dall’operatore polacco del gas Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, comproprietario della parte polacca del gasdotto Yamal‑Europe ( 16 ), e da una controllata tedesca (la PGNiG Supply & Trading GmbH) dell’operatore polacco del gas ( 17 ).

26.

La Corte ha confermato su impugnazione le rispettive ordinanze di irricevibilità pronunciate dal Tribunale ( 18 ).

27.

La Repubblica di Polonia ha inoltre proposto un altro ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale contro la decisione controversa, che ha dato luogo alla sentenza impugnata.

28.

La Repubblica di Polonia deduceva sei motivi a sostegno della domanda di annullamento della decisione controversa. Tali motivi vertevano: il primo, sulla violazione dell’articolo 36, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/73, in combinato disposto con l’articolo 194, paragrafo 1, lettera b), TFUE, nonché del principio di solidarietà; il secondo, sul difetto di competenza della Commissione nonché sulla violazione dell’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2009/73; il terzo, sulla violazione dell’articolo 36, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2009/73; il quarto, sulla violazione dell’articolo 36, paragrafo 1, lettere a) ed e), della direttiva 2009/73; il quinto, sulla violazione di convenzioni internazionali di cui l’Unione è parte e, il sesto, sulla violazione del principio della certezza del diritto.

29.

Il Tribunale ha accolto il primo motivo di ricorso, senza pronunciarsi sugli altri, e ha annullato la decisione controversa.

30.

Nella sua analisi della «portata del principio di solidarietà energetica», il Tribunale ha dichiarato che esso non è limitato a situazioni eccezionali, bensì «comporta (...) un obbligo generale, da parte dell’Unione e degli Stati membri», cosicché l’una e gli altri «devono cercare, nell’ambito dell’esercizio delle loro competenze a titolo di tale politica, di evitare di adottare misure atte ad incidere sugli interessi dell’Unione e degli altri Stati membri, per quanto riguarda la sicurezza dell’approvvigionamento, della sua sostenibilità economica e politica e della diversificazione delle fonti di approvvigionamento o dell’approvvigionamento, al fine di assumersi la loro interdipendenza e la loro solidarietà di fatto» ( 19 ).

31.

Il Tribunale ha precisato le affermazioni precedenti, indicando che «[l]’applicazione del principio di solidarietà energetica non significa, tuttavia, che la politica dell’Unione in materia di energia non debba in alcun caso avere un impatto negativo per gli interessi particolari di uno Stato membro in materia di energia. Tuttavia, le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri sono tenuti a tener conto, nell’ambito dell’attuazione di detta politica, degli interessi tanto dell’Unione quanto dei vari Stati membri e di ponderare tali interessi in caso di conflitto» ( 20 ).

32.

Nel valutare «se la decisione [controversa] violi il principio di solidarietà energetica», il Tribunale ha considerato che in detta decisione non viene menzionato detto principio e che la Commissione lo ha violato, in quanto:

33.

Da tali premesse il Tribunale ha dedotto che «la decisione [controversa] è stata adottata in violazione del principio di solidarietà energetica, come formulato all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE» ( 23 ).

34.

Sebbene non influiscano direttamente sull’esito dell’impugnazione, è opportuno riportare alcuni eventi successivi alla sentenza del Tribunale che potrebbero incidere sulla sua esecuzione.

35.

Il 13 settembre 2019 la BNetzA ha dato seguito alla sentenza impugnata ( 24 ), il che ha comportato il ritorno alle restrizioni stabilite dalla decisione iniziale del 2009 e la rimozione della situazione determinata dalla decisione controversa.

36.

L’impatto immediato di tale misura sembra essere consistito nel fatto che la Gazprom ha cessato di utilizzare circa 12 o 13 miliardi di metri cubi annui di capacità nel gasdotto OPAL, che sta compensando con un maggiore flusso nei gasdotti che attraversano l’Ucraina ( 25 ).

37.

La sentenza impugnata potrebbe incidere anche sulla situazione di altri gasdotti, quali il Nord Stream 2 e il suo prolungamento terrestre EUGAL ( 26 ), nonché il gasdotto Turk Stream II ( 27 ). Se la tesi del Tribunale relativa al principio di solidarietà energetica fosse confermata, la Gazprom e le imprese ad essa collegate potrebbero avere maggiori difficoltà ad ottenere un’esenzione temporanea dall’applicazione delle norme dell’Unione (che impongono la liberalizzazione completa dei flussi di gas) al gasdotto Nord Stream 2, riguardo al quale sono anche pendenti controversie dinanzi alla Corte ( 28 ).

38.

Occorre inoltre ricordare che la direttiva 2009/73 è stata modificata mediante la direttiva 2019/692, al fine (secondo il considerando 3 di quest’ultima) di «affrontare gli ostacoli al completamento del mercato interno del gas naturale derivanti dalla non applicazione delle norme del mercato dell’Unione ai gasdotti di trasporto da e verso i paesi terzi. Le modifiche introdotte dalla presente direttiva mirano ad assicurare che le norme applicabili ai gasdotti di trasporto che collegano due o più Stati membri siano applicabili all’interno dell’Unione anche ai gasdotti di trasporto che collegano l’Unione con i paesi terzi» ( 29 ).

39.

Tuttavia, in deroga a tale liberalizzazione, la direttiva 2019/692 ha aggiunto alla direttiva 2009/73 l’articolo 49 bis, paragrafo 1, che consente di concedere esenzioni per i gasdotti di trasporto tra uno Stato membro e un paese terzo completati prima del 23 maggio 2019 ( 30 ).

40.

Le società Nord Stream e Nord Stream 2 hanno proposto un ricorso di annullamento della direttiva 2019/692, ma il Tribunale lo ha dichiarato irricevibile per difetto di legittimazione ad agire, ritenendo che tale direttiva non le riguardi direttamente e individualmente, in quanto necessita di misure nazionali di recepimento ( 31 ).

41.

II 15 maggio 2020 la BNetzA ha respinto la domanda di esenzione presentata dalla Nord Stream 2 ai sensi del (nuovo) articolo 49 bis della direttiva 2009/73. Il rigetto era basato sulla circostanza che la costruzione fisica del gasdotto era stata ultimata prima del 23 maggio 2019 e sul fatto che il legislatore dell’Unione ha inteso escludere la richiedente dall’ambito di applicazione del regime di deroga di cui all’articolo 49 bis ( 32 ).

42.

Un altro elemento che incide sulla controversia relativa al gasdotto OPAL è la relazione del panel dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (in prosieguo: l’«OMC») del 10 agosto 2018 ( 33 ), emesso in una controversia nella quale la Russia contestava la compatibilità con il diritto dell’OMC di vari elementi della normativa dell’Unione sulla commercializzazione del gas naturale. Fra tali elementi rientrava l’applicazione al gasdotto OPAL del regime di deroghe di cui all’articolo 36 della direttiva 2009/73.

43.

La maggior parte dei ricorsi della Russia è stata respinta dal panel dell’OMC. Quest’ultimo ha tuttavia considerato incompatibili con l’articolo XI, paragrafo, 1 dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) del 1994 le due condizioni relative al gasdotto OPAL contenute nella decisione iniziale (del 2009), vale a dire il limite massimo di capacità del 50% (che limita l’attribuzione di capacità di trasporto alla Gazprom e alle imprese ad essa collegate) e il programma di cessione del gas che impone alla Gazprom e alle imprese ad essa collegate di cedere 3 milioni di metri cubi di gas all’anno per il superamento di detto limite.

44.

La Russia sosteneva che tali condizioni danno luogo di fatto a una restrizione quantitativa del volume di gas importato. Il panel dell’OMC ha constatato che esse riducevano le possibilità di concorrenza nell’importazione di gas naturale russo nell’Unione europea ( 34 ).

45.

Il 21 settembre 2018 l’Unione europea ha notificato all’organo di conciliazione dell’OMC la propria decisione di proporre appello riguardo a talune questioni di diritto e interpretazioni giuridiche trattate nella relazione del panel ( 35 ). Il blocco dell’organo di conciliazione dell’OMC a causa del mancato rinnovo dei suoi membri ha impedito, fino ad ora, una pronuncia sul caso.

46.

La decisione controversa potrebbe comportare l’eliminazione, quasi totale, degli eventuali elementi di incompatibilità con il diritto dell’OMC del regime applicato al gasdotto Nord Stream/OPAL. Tuttavia, dal momento che essa è stata annullata dal Tribunale, si applica nuovamente il regime di deroga previsto dalla decisione iniziale (del 2009), che è stato dichiarato incompatibile con l’articolo XI, paragrafo 1, del GATT 1994. Di conseguenza, potrebbe essere necessario valutare l’eventuale conflitto tra la soluzione raggiunta e il diritto dell’OMC.

47.

Con la sua impugnazione, la Repubblica federale di Germania chiede che la Corte voglia:

48.

La Repubblica di Polonia chiede che la Corte voglia:

49.

La Repubblica di Lettonia e la Repubblica di Lituania chiedono alla Corte di respingere il ricorso.

50.

In udienza, la Commissione si è dichiarata favorevole all’accoglimento del primo motivo di impugnazione.

51.

A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica federale di Germania deduce cinque motivi, dei quali, in sintesi, il primo e il secondo riguardano il principio di solidarietà energetica e la sua mancata applicazione nella decisione controversa. I motivi terzo, quarto e quinto (dedotti per il caso in cui la Corte ritenesse che tale principio sia applicabile) censurano il fatto che il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non avesse tenuto conto del principio di solidarietà energetica.

52.

Prima di pronunciarmi su questo motivo di impugnazione, ritengo opportuno esaminare l’articolazione giuridica della solidarietà nel diritto dell’Unione e il suo riflesso nelle norme sulla politica energetica.

53.

Oltre che nell’articolo 194 TFUE, riferimenti alla solidarietà sono contenuti in altre norme del diritto primario dell’Unione, sia del Trattato UE che del Trattato FUE.

54.

Il Trattato UE menziona tale nozione nel preambolo («Desiderando intensificare la solidarietà tra i loro popoli rispettandone la storia, la cultura e le tradizioni»). La menziona inoltre all’articolo 2, come una delle caratteristiche della società che condivide i valori comuni agli Stati membri dell’Unione ( 36 ), e all’articolo 3, enunciando che «[l]’Unione promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri» (paragrafo 3) ( 37 ).

55.

L’articolo 21, paragrafo 1, TUE sancisce la solidarietà come uno dei principi guida dell’azione esterna dell’Unione. Tra le disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune, l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, TUE menziona la «reciproca solidarietà politica» degli Stati membri ( 38 ).

56.

Quanto al Trattato FUE, il suo articolo 67, paragrafo 2, collega la politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne alla solidarietà tra gli Stati membri, il che è confermato dall’articolo 80 TFUE ( 39 ).

57.

Nell’ambito della politica economica, l’articolo 122, paragrafi 1 e 2, TFUE, contiene inoltre un esplicito riferimento allo spirito di solidarietà tra gli Stati membri ( 40 ). Allo spirito di solidarietà si riferiscono del pari l’articolo 194, paragrafo1, TFUE, sul quale verte la controversia, e l’articolo 222 TFUE ( 41 ).

58.

Il titolo IV della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea raggruppa, sotto la rubrica della solidarietà, una serie di diritti negli ambiti sociale e lavorativo (articoli da 27 a 34), della protezione della salute, dell’accesso ai servizi di interesse economico generale, nonché della tutela dell’ambiente o della protezione dei consumatori (articoli da 35 a 38).

59.

Oltre a queste, vi sono altre norme di diritto primario alle quali è sottesa la solidarietà. Ciò vale per il meccanismo di assistenza finanziaria ai paesi dell’Unione non appartenenti alla zona euro (articolo 143 TFUE) o le disposizioni sulla coesione economica, sociale e territoriale (articoli da 174 TFUE a 178 TFUE).

60.

Tuttavia, è difficile dedurre da tale complesso di disposizioni una concezione completa e onnicomprensiva della solidarietà nel diritto dell’Unione. Si tratta di una nozione che appare connessa sia con le relazioni orizzontali (tra Stati membri, tra istituzioni, tra popoli o generazioni e tra Stati membri e paesi terzi) che con quelle verticali (tra l’Unione e i suoi Stati membri), in ambiti eterogenei ( 42 ).

61.

Si può invece sottolineare che la solidarietà compare nel diritto primario dell’Unione, con un rango che potrebbe essere qualificato materialmente costituzionale, come un valore (articolo 2 TUE) e come un obiettivo (articolo 3 TUE) che l’Unione deve promuovere. Nella stessa misura, essa deve ispirare le decisioni politiche ed economiche dell’Unione stessa, con sempre maggiore intensità ( 43 ).

62.

In alcune disposizioni del Trattato FUE, trascritte supra, si parla di «spirito di solidarietà», mentre altre utilizzano direttamente l’espressione «principio di solidarietà» (articolo 80 TFUE).

63.

La questione fondamentale è se la solidarietà rivesta il rango di principio giuridico e, in caso affermativo, quali ne siano la natura e la portata. In alternativa, tale nozione avrebbe un valore puramente simbolico, privo di forza normativa.

64.

Sotto il profilo dottrinale, la discussione contrappone coloro che negano alla solidarietà la qualità di principio giuridico (o, quanto meno, di principio generale del diritto) ( 44 ) a coloro che ne sostengono la qualità di principio costituzionale o strutturale ( 45 ), o di principio generale del diritto, strettamente connesso con quello di cooperazione leale ( 46 ), i cui contorni sono stati meglio definiti.

65.

La Corte ha utilizzato il principio di solidarietà nella sua giurisprudenza, ma senza determinarne le connotazioni in termini generali. Lo ha fatto, di solito, nel contesto di controversie vertenti su misure statali contrarie a detto principio.

66.

Così è accaduto inizialmente in una causa relativa ad aiuti di Stato, definita con la sentenza Commissione/Francia ( 47 ), e in una causa successiva, definita con la sentenza Commissione/Italia ( 48 ), relativa alla violazione delle norme dell’Unione in materia di politica agricola. In quest’ultima, la Corte ha dichiarato che il «venir meno ai doveri di solidarietà accettati dagli Stati membri con la loro adesione alla Comunità scuote dalle fondamenta l’ordinamento giuridico comunitario».

67.

La solidarietà tra produttori è stata inoltre menzionata in alcune sentenze per giustificare la ripartizione di oneri e vantaggi imposta dalle norme dell’Unione, ma senza identificarla come principio generale del diritto ( 49 ), e in altre riguardanti la cittadinanza dell’Unione e misure sociali, ancorché in maniera limitata. Tale nozione non è stata utilizzata, quanto meno non espressamente, nelle sentenze sulle misure di assistenza finanziaria dopo la crisi economica del 2008 ( 50 ).

68.

L’ambito materiale nel quale si evidenzia l’utilizzo della nozione di solidarietà da parte della Corte, in quanto elemento fondamentale per l’interpretazione di un articolo del Trattato FUE, è quello relativo alle politiche in materia di immigrazione, asilo e controllo delle frontiere (articolo 80 TFUE).

69.

Infatti, la Corte ha fatto riferimento, esplicitamente, al principio di solidarietà quando ha dovuto pronunciarsi sulla ripartizione tra gli Stati membri delle quote di richiedenti protezione internazionale ( 51 ). Dopo avere osservato che, «ai sensi dell’articolo 80 TFUE, [il principio di solidarietà] disciplina la politica dell’Unione in materia di asilo» ( 52 ), ne ha tratto conseguenze giuridiche rilevanti, al punto da determinare l’accoglimento di ricorsi proposti dalla Commissione contro gli Stati membri che avevano violato i propri obblighi in tale ambito.

70.

Da tale analisi sommaria della giurisprudenza emerge che, sebbene il principio di solidarietà presenti aspetti e gradi di concretezza diversi, la sua importanza nel diritto primario, come valore e come obiettivo del processo di integrazione europea ( 53 ), consente di dotarlo di un significato idoneo a comportare conseguenze giuridiche.

71.

A tale approccio giurisprudenziale soggiace una determinata concezione del valore normativo dei Trattati: le loro disposizioni hanno la natura di qualsiasi norma di rango costituzionale e spetta a chi deve interpretarle (in ultima istanza la Corte) discernere il contenuto imperativo che è loro proprio.

72.

È vero che l’eterogeneità delle sue manifestazioni rende difficile applicare il principio di solidarietà in tutti i settori di competenza dell’Unione con la medesima articolazione o intensità. Tuttavia, insisto, nulla osta a che, in alcuni di tali settori di competenza, se ne riconosca l’efficacia come «principio guida» della correlata azione dell’Unione, con ripercussioni sulla sua operatività giuridica.

73.

Ciò è quanto accade con il principio di solidarietà nell’ambito della politica in materia di asilo e, a mio avviso, deve anche accadere, analogamente, in quello della politica energetica.

74.

L’articolo 194, paragrafo 1, TFUE dispone quanto segue:

«(...) la politica dell’Unione nel settore dell’energia è intesa, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, a:

75.

L’articolo 194 TFUE è stato introdotto dal Trattato di Lisbona come base giuridica per lo sviluppo delle competenze dell’Unione in materia di energia ( 54 ).

76.

Lo «spirito di solidarietà» deve permeare gli obiettivi della politica energetica dell’Unione e favorirne l’attuazione. Da questa prospettiva, la solidarietà energetica non può essere identificata con la mera sicurezza energetica (o «sicurezza dell’approvvigionamento energetico»), che è solo una delle sue manifestazioni ( 55 ).

77.

La solidarietà è sottesa a tutti gli altri obiettivi della politica energetica dell’Unione, che essa raggruppa e rende coerenti. In particolare:

78.

L’inserimento dello spirito di solidarietà energetica in un testo del diritto primario è stato attenuato dalla dichiarazione n. 35 allegata al Trattato UE e al Trattato FUE, secondo la quale «[l]a conferenza ritiene che l’articolo 194 non pregiudichi il diritto degli Stati membri di adottare le disposizioni necessarie per garantire il loro approvvigionamento energetico alle condizioni previste dall’articolo 347». Tale dichiarazione implicava, in realtà, una tutela della sovranità statale in materia di energia, che si sommava a quella derivante dall’articolo 194, paragrafo 2, secondo comma, TFUE ( 56 ).

79.

L’inclusione di tali salvaguardie della sovranità statale di fronte all’evoluzione delle competenze dell’Unione in materia di energia, mediante norme di diritto primario, si comprende meglio partendo dall’esistenza di una politica energetica dell’Unione ispirata al principio di solidarietà, anche con specifica espressione nel diritto primario. La giuridicità di tale principio mi sembra altrettanto indiscutibile quanto quella delle salvaguardie della sovranità statale che sono state introdotte per modularlo.

80.

La Corte aveva riconosciuto, in precedenza, che la sicurezza dell’approvvigionamento energetico di un paese costituiva un motivo imperativo di interesse generale ( 57 ), rientrante nella sicurezza nazionale (competenza esclusiva degli Stati membri, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE).

81.

Nonostante tali salvaguardie della sovranità statale in materia di energia, l’Unione ha progressivamente sviluppato la sua politica energetica mediante norme di diritto derivato, tra le quali la solidarietà energetica ha acquisito un ruolo di primo piano. Essa ha inoltre ricevuto impulso dalla strategia della Commissione per realizzare l’Unione dell’energia ( 58 ), che è alla base dell’adozione delle recenti norme dell’Unione sul mercato del gas naturale.

82.

Date le caratteristiche, tecniche ed economiche, di tali mercati, l’affermazione del principio di solidarietà risulta fondamentale affinché la politica energetica dell’Unione possa raggiungere i suoi obiettivi, attualmente sempre più interconnessi con la tutela dell’ambiente ( 59 ).

83.

In particolare, lo sviluppo di infrastrutture del gas transnazionali e con paesi terzi può essere considerato imprescindibile per rendere possibile la solidarietà energetica tra gli Stati membri, motivo per cui l’Unione ha promosso attivamente tali infrastrutture ( 60 ).

84.

Riflessi del principio di solidarietà in norme positive, da questa e da altre prospettive, sono, tra l’altro:

85.

Quanto finora esposto conferma che il legislatore dell’Unione non ha esitato ad adottare il principio di solidarietà energetica come guida della sua politica in questa materia. Rimane da stabilire se, oltre a tale funzione, detto principio, cui l’avvocato generale Mengozzi aveva già attribuito carattere «costituzionale» ( 67 ), possa spiegare la sua efficacia al di là del piano normativo.

86.

Sulla base di tali considerazioni affronterò l’analisi del primo motivo di impugnazione.

87.

Con il primo motivo di impugnazione, la Repubblica federale di Germania addebita al Tribunale di avere commesso un errore di diritto nell’affermare che la solidarietà energetica, menzionata all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, è un principio giuridico dal quale discendono diritti e obblighi tanto per l’Unione quanto per gli Stati membri.

88.

Secondo la ricorrente, la solidarietà energetica è solo un «concetto puramente politico» e non un criterio giuridico da cui possano sorgere diritti e doveri per l’Unione o gli Stati membri. Data la sua astrattezza e indeterminatezza, la solidarietà nel settore dell’energia non sarebbe «azionabile» ( 68 ).

89.

La Repubblica federale di Germania deduce che la Commissione, nella sua qualità di organo esecutivo dell’Unione, era tenuta solo ad applicare il diritto derivato (in particolare l’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2009/73). Tale articolo costituirebbe l’unico parametro di controllo della legittimità della decisione controversa. Altri aspetti del principio di solidarietà energetica «non devono essere esaminati e non sono criteri per le decisioni della Commissione».

90.

In ogni caso, detto principio non sarebbe vincolante «se non, tutt’al più, per il legislatore dell’Unione». La Commissione, insiste la Repubblica federale di Germania, «non è vincolata dall’articolo 194 TFUE né dal principio di solidarietà energetica» allorché adotta le decisioni di deroga di cui all’articolo 36 della direttiva 2009/73.

91.

La Commissione, che non ha impugnato la sentenza del Tribunale ed è stata invitata ad intervenire in udienza dalla Corte, ha sostenuto che la solidarietà energetica è un principio guida della politica energetica dell’Unione, che vincola il legislatore dell’Unione nell’adozione delle norme di diritto derivato.

92.

Tuttavia, secondo la Commissione, la solidarietà di cui all’articolo 194 TFUE è una nozione troppo generale e astratta per operare come principio autonomo utilizzabile nel controllo della legittimità dei suoi atti. La decisione controversa doveva limitarsi ad applicare l’articolo 36 della direttiva 2009/73, escludendo qualsiasi ulteriore valutazione fondata esclusivamente sul principio di solidarietà.

93.

La Commissione ha riconosciuto, tuttavia, che il controllo della legittimità delle sue decisioni può essere effettuato «alla luce del principio di solidarietà energetica», in quanto criterio di interpretazione delle norme di diritto derivato.

94.

La Repubblica di Polonia, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica di Lituania hanno contestato gli argomenti della Repubblica federale di Germania e della Commissione.

95.

A mio avviso, il Tribunale ha considerato correttamente, senza commettere alcun errore, che il principio di solidarietà energetica «comprende diritti e obblighi tanto per l’Unione quanto per gli Stati membri» ( 69 ).

96.

Ritengo che il principio di solidarietà energetica di cui all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, produca effetti giuridici, e non meramente politici: a) come criterio di interpretazione delle norme di diritto derivato adottate nell’esercizio delle competenze dell’Unione in materia di energia; b) come elemento per colmare le lacune riscontrate in queste stesse norme; e c) come parametro per il controllo giurisdizionale, sia della legittimità delle suddette norme di diritto derivato, sia delle decisioni degli organi dell’Unione in tale ambito.

97.

Quando si è voluto sottolineare nei Trattati la componente meramente politica della solidarietà, ciò è stato fatto espressamente. È quanto si riscontra nelle disposizioni specifiche relative alla politica estera e di sicurezza comune, tra le quali l’articolo 24, paragrafi 2 e 3, TUE menziona la «reciproca solidarietà politica» degli Stati membri.

98.

Lo stesso non vale per il principio di solidarietà applicabile nel settore della politica di asilo (articolo 67 TFUE) o nel settore dell’energia (articolo 194 TFUE). Se il primo, come si è parimenti ricordato, ha permesso alla Corte di riconoscerne il valore normativo per trarne determinate conseguenze, lo stesso dovrebbe accadere con il secondo ( 70 ).

99.

Concordo pertanto con il Tribunale quanto alla giuridicità del principio di solidarietà energetica, che lo rende suscettibile di applicazione giuridica. Detto principio, in quanto tale, può, a differenza delle semplici regole, produrre effetti – in ragione della sua natura – non solo quando si rifletta in una norma di diritto derivato, ma eventualmente in assenza di questa e, ovviamente, nel controllo giurisdizionale delle decisioni adottate nell’ambito materiale per il quale è stato instaurato.

100.

Non condivido quindi la tesi sostenuta dalla Repubblica federale di Germania e dalla Commissione in udienza, secondo cui il principio di solidarietà energetica sarebbe troppo astratto per essere utilizzato nel controllo di legittimità dei loro atti.

101.

In udienza, la Commissione ha riconosciuto che il principio di solidarietà energetica potrebbe essere fatto valere per contestare la legittimità dell’articolo 36 della direttiva 2009/73, nell’ambito di un’eccezione di illegittimità, e per interpretare, alla luce dello stesso, gli atti nei quali si applica tale disposizione. Ciò posto, non vedo perché si dovrebbe escludere che tale principio possa operare come parametro autonomo del controllo di legittimità nell’ambito di ricorsi diretti contro decisioni della Commissione.

102.

La sentenza impugnata afferma che il principio di solidarietà energetica vincola l’Unione e gli Stati membri, i quali, nell’esercizio delle loro rispettive competenze, devono tenere conto degli interessi degli altri operatori ( 71 ). Dal momento che la controversia è circoscritta al controllo giurisdizionale di una decisione della Commissione, per dirimerla non occorre esaminare le implicazioni del principio per l’azione (unilaterale o reciproca) degli Stati membri, ma solo il suo carattere cogente per la Commissione.

103.

Mi sembra infondato l’argomento secondo cui tale principio è vincolante, eventualmente, solo per il legislatore dell’Unione (Consiglio dell’Unione europea e Parlamento europeo quando adottano norme di diritto derivato), ma non per la Commissione. Ritengo, al contrario, che detto principio, nella sua dimensione «costituzionale» sopra indicata, vincoli tutte le istituzioni e tutti gli organismi dell’Unione, salvo che vi sia un’espressa disposizione in senso contrario nel diritto primario, che non esiste in materia di energia.

104.

Il principio di solidarietà energetica, come ho già anticipato, non si esaurisce nel garantire la sicurezza dell’approvvigionamento cui fa riferimento l’articolo 36, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2009/73. Un aumento della fornitura di gas non comporterà necessariamente maggiore solidarietà sul mercato interno del gas: se l’aumento della fornitura è concentrato in pochi Stati e rimane nelle mani di un’impresa dominante che può falsare la concorrenza su tale mercato, è possibile che esso leda gli interessi di un altro o di altri Stati membri in maniera ingiustificata (non solidale).

105.

È vero che l’articolo 36 della direttiva 2009/73 non menziona espressamente la solidarietà energetica tra gli elementi che devono essere presi in considerazione nel concedere un’esenzione (dai requisiti relativi all’accesso dei terzi e alle tariffe) ai nuovi gasdotti, al fine di promuovere gli investimenti nella loro costruzione. Tuttavia, tale mancanza di menzione esplicita non esentava la Commissione dal valutare l’incidenza del principio di solidarietà energetica sulle sue decisioni di deroga, poiché il rispetto di tale principio è imposto dall’articolo 194 TFUE ( 72 ).

106.

Infatti, come ha sottolineato la Repubblica di Polonia in udienza, la prassi amministrativa della Commissione successiva alla sentenza impugnata ha incluso, senza grandi problemi, l’applicazione del principio di solidarietà energetica in altre decisioni di deroga analoghe a quella controversa nel presente procedimento ( 73 ).

107.

La necessaria valutazione delle conseguenze del principio di solidarietà energetica sulle decisioni della Commissione è stata favorita dalla modifica introdotta dalla direttiva 2019/692 nell’articolo 36, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2009/73.

108.

Tale modifica esplicita ciò che, a mio avviso, poteva dedursi dal testo precedente, letto alla luce del principio di solidarietà energetica: la deroga non deve danneggiare «la concorrenza nei mercati pertinenti che saranno probabilmente influenzati dall’investimento, l’efficace funzionamento del mercato interno del gas naturale, l’efficiente funzionamento dei sistemi regolati interessati nonché la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale nell’Unione».

109.

In tal modo si tiene conto del principio di solidarietà energetica e se ne facilita inoltre l’applicazione previa consultazione delle autorità degli Stati membri o di paesi terzi interessati dalla deroga ( 74 ).

110.

La mancanza di informazioni che la Commissione ha invocato in udienza come giustificazione per non avere valutato il principio di solidarietà energetica nella decisione controversa non mi sembra un argomento solido. In una materia di così ampia portata per il mercato interno del gas come l’esenzione del gasdotto OPAL, i servizi della Commissione non possono addurre la mancanza di informazioni, da parte degli Stati membri, per esimersi dal valutare l’incidenza del principio di solidarietà energetica.

111.

Non ignoro che, al pari della maggior parte dei principi giuridici, quello di solidarietà energetica presenta una certa dose di astrattezza, che ne rende difficile l’applicazione.

112.

Tale carattere relativamente astratto, per definizione, implica che non sarà sempre agevole trarre soluzioni univoche dal principio di solidarietà energetica, poiché nella sua applicazione pratica coesisteranno, accanto ad aree di certezza, altre aree più grigie che l’interprete dovrà ponderare attentamente.

113.

Ciò che tale principio richiede, a mio parere (di nuovo, coincidente con quello del Tribunale), è che chi deve metterlo in pratica – nella fattispecie, la Commissione – effettui una valutazione degli interessi in gioco, caso per caso. Non si tratta di adottare un approccio che prescinda dell’unicità di ogni situazione, vale a dire, che anticipi in tutti i casi il raggiungimento di un determinato risultato ( 75 ).

114.

Sebbene non abbia dubbi sul rigetto di tale motivo, riconosco che occorre valutare con cautela l’intensità del controllo che il Tribunale (o, eventualmente, la Corte) può esercitare su decisioni della Commissione come quella controversa nel presente procedimento, sulla base del principio di solidarietà energetica.

115.

Tale controllo deve essere limitato, poiché si tratta di decisioni su questioni tecniche complesse, riguardo alle quali la Commissione, più che gli organi giurisdizionali, dispone di un’elevata capacità di analisi, anche tecnica ed economica. Pertanto, come le impone la sentenza impugnata, la Commissione deve valutare tutte le conseguenze, economiche e di altra natura, inerenti alle condizioni e al livello di utilizzo di un gasdotto, nonché il suo impatto sul mercato europeo e sui mercati nazionali del gas.

116.

Il controllo giurisdizionale di tali decisioni richiede, anzitutto, di stabilire se le istituzioni dell’Unione abbiano effettuato una ponderazione degli interessi in gioco compatibile con la solidarietà energetica, tenendo conto, ripeto, sia di quelli degli Stati membri che di quelli dell’Unione nel suo insieme. Se vi è una palese dimenticanza, in detta ponderazione della situazione, di uno o più Stati membri, la decisione della Commissione non rispetta le prescrizioni derivanti da detto principio.

117.

Come è accaduto con altri principi del diritto dell’Unione, tale valutazione degli interessi alla luce del principio di solidarietà energetica dovrà delinearsi nel tempo, passando attraverso l’esame della Corte, e presenterà un carattere evolutivo, sul quale influirà anche il futuro sviluppo della politica energetica dell’Unione ( 76 ).

118.

I ragionamenti che precedono mi inducono a proporre il rigetto del primo motivo di impugnazione.

119.

La Repubblica federale di Germania deduce che il principio di solidarietà nel settore dell’energia non era applicabile nella decisione controversa. Tale principio vigerebbe solo in situazioni di crisi dell’approvvigionamento e non potrebbe essere inteso nel senso che esige una «lealtà incondizionata» agli interessi di tutti gli Stati membri. Diversamente, si verificherebbe un blocco delle decisioni in materia di politica energetica.

120.

I riferimenti alla solidarietà contenuti nell’articolo 194, paragrafo 1, TFUE imporrebbero di prendere in considerazione l’articolo 222 TFUE per precisare il contenuto di tale nozione, cosicché la solidarietà energetica determinerebbe un obbligo di reciproca assistenza solo in situazioni di crisi. Ciò sarebbe confermato dall’articolo 13 del regolamento 2017/1938.

121.

La Repubblica di Polonia, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica di Lituania contestano tali affermazioni.

122.

Non condivido l’argomentazione della Repubblica federale di Germania. Concordo, al contrario, con il Tribunale sul fatto che il principio di solidarietà energetica può produrre effetti giuridici al di là delle situazioni di crisi di cui all’articolo 222 TFUE.

123.

Il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto dichiarando, nella sentenza impugnata, che «il principio di solidarietà energetica non può essere limitato a tali situazioni eccezionali, che rientrerebbero esclusivamente nella competenza del legislatore dell’Unione» e che «comporta altresì un obbligo generale, da parte dell’Unione e degli Stati membri, nell’ambito dell’esercizio delle loro rispettive competenze, di tener conto degli interessi degli altri operatori» (punti 71 e 72).

124.

L’articolo 222 TFUE è una (ma non l’unica) delle espressioni del principio di solidarietà nel diritto primario dell’Unione. Tale articolo prevede l’assistenza reciproca tra gli Stati membri in caso di attacco terroristico o di calamità naturale o provocata dall’uomo.

125.

Tuttavia, non vedo motivi convincenti per sostenere che il riferimento alla solidarietà energetica contenuto nell’articolo 194, paragrafo 1, TFUE debba essere limitato alle situazioni critiche di cui all’articolo 222 TFUE.

126.

Da un lato, un attacco terroristico o una calamità naturale o provocata dall’uomo non deve necessariamente causare una crisi energetica che colpisca gli interessi vitali di uno Stato membro.

127.

Dall’altro, la solidarietà energetica tra gli Stati può essere necessaria in situazioni diverse dagli attacchi o dalle calamità cui fa riferimento l’articolo 222 TFUE.

128.

Ciò accadrebbe, quanto meno, di fronte a una grave congiuntura economica (nel qual caso assumerebbe rilevanza il riferimento alle difficoltà nel settore dell’energia di cui all’articolo 122, paragrafo 1, TFUE) o a una significativa riduzione dell’approvvigionamento dovuta a contrasti tra un paese terzo esportatore di gas e un paese terzo di transito (ad esempio la crisi tra Ucraina e Russia del 2006).

129.

Ho già spiegato che, a mio avviso, la solidarietà energetica va oltre la mera sicurezza dell’approvvigionamento energetico. Ma quand’anche fosse limitata a quest’ultima, tale principio contribuisce ad evitare le crisi di approvvigionamento, come suggerisce la Polonia nelle sue osservazioni, il che spiega perché la maggior parte dei meccanismi previsti dal regolamento 2017/1938 sia preventiva. È preferibile che la solidarietà energetica operi per prevenire le crisi e non si rifletta solo nei meccanismi di reazione di fronte ad esse.

130.

Non condivido neppure l’argomento con cui la Repubblica federale di Germania critica il Tribunale per avere ritenuto che il principio di solidarietà energetica esprima un obbligo di lealtà incondizionata, ossia quello di ponderare gli interessi di tutti gli Stati membri.

131.

Tale argomento non corrisponde a una lettura corretta della sentenza impugnata, il cui punto 77 afferma che «[l]’applicazione del principio di solidarietà energetica non significa (...) che la politica dell’Unione in materia di energia non debba in alcun caso avere un impatto negativo per gli interessi particolari di uno Stato membro in materia di energia».

132.

Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, il Tribunale non ha affermato che il principio di solidarietà energetica debba comportare una lealtà incondizionata che rispetti gli interessi di tutti gli Stati membri.

133.

Ciò che si sostiene nella sentenza impugnata (ed è una valutazione che condivido) è che tale principio impone di ponderare gli interessi in gioco dei vari Stati membri e dell’Unione quando si assumono decisioni in materia di energia.

134.

Di conseguenza, il secondo motivo di impugnazione deve essere respinto.

135.

Secondo la Repubblica federale di Germania, il Tribunale ha dichiarato erroneamente che la Commissione non ha ponderato le conseguenze del principio di solidarietà energetica e della decisione controversa sul mercato polacco del gas.

136.

A suo avviso, la Commissione ha invece valutato tale incidenza, come sarebbe dimostrato dai seguenti elementi di prova:

137.

Sulla base di tali elementi di fatto, la Repubblica federale di Germania ritiene che la Commissione abbia adeguatamente tenuto conto, nella decisione controversa, della situazione del mercato polacco del gas, senza bisogno di analizzarla in maniera approfondita.

138.

La Repubblica di Polonia ritiene che tale motivo sia irricevibile, in quanto riguarda mere constatazioni di fatto del Tribunale e che, se fosse ammesso, andrebbe disatteso, tesi con cui concorda la Repubblica di Lettonia.

139.

La Repubblica di Lituania esamina tale motivo unitamente al quarto motivo e ne chiede parimenti il rigetto.

140.

Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che, in applicazione del principio di solidarietà, «spettava alla Commissione, nell’ambito della decisione [controversa], valutare se la modifica del regime di sfruttamento del gasdotto OPAL, proposta dall’autorità di regolamentazione tedesca, potesse incidere sugli interessi in materia di energia di altri Stati membri e, in caso affermativo, bilanciare tali interessi con l’interesse che detta modifica presentava per la Repubblica federale di Germania e, se del caso, l’Unione» ( 77 ).

141.

Secondo il Tribunale, la decisione controversa non contiene tale analisi: «non solo il principio di solidarietà non è menzionato nella decisione [controversa], ma quest’ultima non fa emergere che la Commissione abbia, di fatto, proceduto ad un esame di tale principio» ( 78 ).

142.

Il Tribunale riconosce che, «al punto 4.2 della decisione [controversa] (punti 48‑53), la Commissione ha effettuato osservazioni sul criterio del miglioramento della sicurezza dell’approvvigionamento» dell’Unione in generale ( 79 ). Afferma, tuttavia, che tale analisi non ha valutato «[le] conseguenze della modifica del regime di sfruttamento del gasdotto OPAL sulla sicurezza dell’approvvigionamento della Polonia».

143.

Il Tribunale ha aggiunto, come ho già osservato ( 80 ), che nella decisione controversa «non risulta che la Commissione abbia esaminato quali potrebbero essere le conseguenze, a medio termine, in particolare per la politica in materia di energia della Repubblica di Polonia, del trasferimento verso il transito Nord Stream 1/OPAL di una parte dei volumi di gas naturale trasportati in precedenza dai gasdotti Yamal e Braterstwo, né che essa abbia ponderato tali effetti con l’aumento della sicurezza dell’approvvigionamento a livello dell’Unione da essa constatata» ( 81 ).

144.

La Commissione, destinataria diretta delle critiche formulate nella sentenza del Tribunale su questo punto, non le ha contestate.

145.

Dall’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, nonché dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, risulta che l’impugnazione è limitata ai motivi di diritto.

146.

Secondo una giurisprudenza costante, il Tribunale è il solo competente ad accertare e valutare i fatti e, in linea di principio, a esaminare gli elementi di prova sui quali basa il proprio accertamento di detti fatti. Qualora tali elementi di prova siano stati assunti regolarmente e siano stati rispettati i principi generali di diritto e le norme procedurali relative all’onere della prova e all’istruttoria, spetta esclusivamente al Tribunale stimare il valore da attribuire agli elementi ad esso sottoposti. Tale stima non costituisce quindi, salvo il caso di snaturamento di siffatti elementi, una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte ( 82 ).

147.

Per poter essere censurato dalla Corte, uno snaturamento degli elementi di prova deve risultare manifestamente dai documenti del fascicolo, senza che sia necessario effettuare una nuova valutazione dei fatti e delle prove ( 83 ).

148.

Orbene, ciò che emerge da tale motivo è anzitutto che la Repubblica federale di Germania non ha invocato uno snaturamento dei fatti e degli elementi di prova valutati dal Tribunale.

149.

Il motivo di impugnazione si limita a fornire la versione dei fatti che la ricorrente considera comprovati, al fine di dedurne che la decisione controversa «non metteva a rischio la sicurezza dell’approvvigionamento della Repubblica di Polonia».

150.

Ad avviso della ricorrente, una volta dimostrata la sicurezza dell’approvvigionamento della Polonia, «non vi era motivo di esaminare in modo più approfondito le conseguenze [della decisione controversa] per la Repubblica di Polonia, vale a dire, in maniera analoga a quanto fatto in relazione alla Repubblica ceca».

151.

Tale punto di partenza (punti 38 e 39 del ricorso) grava sull’ulteriore sviluppo del motivo, in quanto non considera che,

152.

Il terzo motivo di impugnazione, dal momento che contesta le affermazioni della sentenza impugnata senza far valere uno snaturamento dei fatti valutati dal Tribunale, risulta irricevibile.

153.

La Repubblica federale di Germania sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiarare, al punto 79 della sentenza impugnata, che «non solo il principio di solidarietà non è menzionato nella decisione [controversa], ma quest’ultima non fa emergere che la Commissione abbia, di fatto, proceduto ad un esame di tale principio».

154.

Secondo la ricorrente, non si può esigere dalla Commissione che menzioni espressamente il principio di solidarietà energetica. Nell’adottare le sue decisioni, la Commissione non sarebbe tenuta a fornire una motivazione esaustiva; basterebbe l’esposizione delle considerazioni giuridiche essenziali per comprendere il ragionamento che giustifica la decisione.

155.

La Repubblica di Polonia e la Repubblica di Lituania contestano tali affermazioni.

156.

Il quarto motivo di impugnazione risulta inconferente, in quanto è diretto avverso un’affermazione del Tribunale che non costituisce la ratio della sua decisione.

157.

Il Tribunale, che, certamente, ha sottolineato la mancata menzione del principio di solidarietà energetica nella decisione controversa, non ha annullato quest’ultima a motivo di tale mancata menzione, bensì in quanto la Commissione non aveva effettuato un’analisi adeguata delle prescrizioni di detto principio.

158.

Secondo il Tribunale, come ho già ripetuto, tale analisi imponeva alla Commissione di tenere conto delle conseguenze del pieno utilizzo del gasdotto OPAL sul mercato polacco del gas, sugli altri Stati membri e sull’Unione nel suo insieme.

159.

Ciò che rilevava non era, pertanto, la mera menzione del principio ( 84 ), bensì l’adeguata valutazione delle sue implicazioni per gli interessi in gioco nell’esenzione del gasdotto OPAL. Il Tribunale ritiene che tale ponderazione non sia stata effettuata, indipendentemente dalla circostanza che, se compiuta, potesse condurre o meno alla completa liberalizzazione del gasdotto OPAL a favore della Gazprom e delle imprese ad essa collegate.

160.

Pertanto, il quarto motivo di impugnazione si basa su un’incomprensione della sentenza impugnata che, ripeto, non annulla la decisione controversa per l’assenza di una menzione esplicita del principio di solidarietà energetica.

161.

Si potrebbe contestare un eccesso di formalismo ( 85 ) alla sentenza impugnata se l’omessa menzione di detto principio avesse determinato l’annullamento e fosse inoltre compensata da un contenuto della decisione dal quale emergesse che detto principio è stato effettivamente preso in considerazione per tutti gli operatori coinvolti. Quest’ultima circostanza è, in realtà, ciò che il Tribunale esclude.

162.

Infatti, il Tribunale rileva che la Commissione ha analizzato, in sostanza, le conseguenze dell’estensione dell’esenzione del gasdotto OPAL sul mercato ceco del gas, ma ha trascurato di analizzarne l’incidenza, significativa, sul mercato polacco del gas e sui mercati di altri Stati dell’Europa centrale e orientale ( 86 ).

163.

Pertanto, il quarto motivo di impugnazione deve essere respinto.

164.

La Repubblica federale di Germania sostiene, in primo luogo, che, qualora si considerasse insufficiente la motivazione della decisione controversa, tale errore non ha influito sulla decisione nel merito. Di conseguenza, la decisione non avrebbe dovuto essere annullata dal Tribunale ( 87 ).

165.

In secondo luogo, essa sostiene che la domanda di annullamento avrebbe dovuto essere formulata in relazione alla decisione iniziale (del 2009). Il Tribunale avrebbe commesso un errore di procedura nel prendere in considerazione l’argomento – che la Germania considera tardivo – della Repubblica di Polonia relativo alla violazione del principio di solidarietà energetica da parte della decisione controversa.

166.

Le Repubblica di Polonia e la Repubblica di Lituania si oppongono a tali affermazioni.

167.

Il primo argomento del quinto motivo deve essere respinto, in quanto il Tribunale non ha annullato la decisione controversa per una carenza di motivazione, bensì per avere violato il principio di solidarietà energetica sancito dall’articolo 194, paragrafo 1, TFUE.

168.

Il secondo argomento deve essere parimenti respinto, in quanto nega, infondatamente, il diritto della Polonia di chiedere, entro i termini, l’annullamento della decisione controversa, sulla base del fatto che tale Stato membro non ha impugnato, a suo tempo, la decisione iniziale (del 2009).

169.

Un argomento siffatto presuppone, quanto meno, che la Polonia avesse interesse all’annullamento della decisione iniziale e, soprattutto, che la decisione controversa ne riproducesse il contenuto.

170.

Detto argomento non può essere condiviso, proprio perché la decisione del 2016 (la decisione controversa) ha modificato le condizioni dell’esenzione riconosciute nella decisione iniziale, il che ne rende possibile il controllo giurisdizionale, a prescindere dalla circostanza che vi si potesse procedere in relazione alla decisione del 2009.

171.

Il quinto motivo di impugnazione deve pertanto essere respinto.

172.

Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

173.

Nel presente procedimento, la Repubblica di Polonia ha chiesto la condanna della ricorrente alle spese.

174.

Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di: