1. 

La presente impugnazione trae origine dal rigetto di una domanda di accesso a documenti fondato sulla necessità di tutelare l’obiettivo delle attività di indagine e, in tale contesto, offre alla Corte l’opportunità di precisare la sua giurisprudenza in materia di accesso ai documenti delle istituzioni ( 2 ), con particolare riguardo all’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 ( 3 ). Una delle questioni dibattute nella presente causa è proprio la definizione della nozione di «attività di indagine», vale a dire se esse comprendano tutte le attività idonee a sfociare in un procedimento per inadempimento, oppure solo quelle svolte dopo l’avvio, per l’appunto, di un procedimento di tal genere.

2. 

Non si tratta dell’unica questione da chiarire nel presente procedimento, dato che, qualora si concludesse che le attività controverse costituiscono «attività di indagine» ai sensi del regolamento n. 1049/2001, occorrerebbe stabilire se l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di detto regolamento sia compatibile con l’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus ( 4 ), il che chiamerebbe in causa il regolamento (CE) n. 1367/2006 ( 5 ) e, a monte, il problema della possibilità di utilizzare detta Convenzione ai fini dell’interpretazione del regolamento n. 1049/2001.

3.

Il preambolo della Convenzione di Aahrus enuncia quanto segue:

«(…)

Riconoscendo che un più ampio accesso alle informazioni e una maggiore partecipazione ai processi decisionali migliorano la qualità delle decisioni e ne rafforzano l’efficacia, contribuiscono a sensibilizzare il pubblico alle tematiche ambientali e gli consentono di esprimere le sue preoccupazioni, permettendo alle pubbliche autorità di tenerne adeguatamente conto,

Mirando in tal modo ad accrescere la responsabilità e la trasparenza nel processo decisionale e a rafforzare il sostegno del pubblico alle decisioni in materia ambientale,

(…)

Riconoscendo che le pubbliche autorità possiedono informazioni ambientali nell’interesse pubblico,

(…)».

4.

Conformemente all’articolo 1 della Convenzione di Aarhus, «[p]er contribuire a tutelare il diritto di ogni persona, nelle generazioni presenti e future, a vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere, ciascuna Parte garantisce il diritto di accesso alle informazioni, di partecipazione del pubblico ai processi decisionali e di accesso alla giustizia in materia ambientale in conformità delle disposizioni della presente convenzione».

5.

Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), primo comma, di detta Convenzione, si intende per «autorità pubblica»«le istituzioni di qualsiasi organizzazione regionale di integrazione economica di cui all’articolo 17 che sia Parte della presente convenzione».

6.

A termini dell’articolo 3, paragrafo 1, della Convenzione, «[c]iascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi, regolamentari e gli altri provvedimenti necessari, compresi i provvedimenti destinati ad assicurare la compatibilità tra le disposizioni adottate per dare attuazione alla presente convenzione in tema di accesso alle informazioni, partecipazione del pubblico e accesso alla giustizia, nonché le opportune misure di esecuzione, al fine di stabilire e mantenere un quadro normativo chiaro, trasparente e coerente per l’attuazione della presente convenzione».

7.

L’articolo 4 della Convenzione di Aarhus dispone quanto segue:

«1.   Fatti salvi i paragrafi che seguono, ciascuna Parte provvede affinché, nel quadro della legislazione nazionale, le autorità pubbliche mettano a disposizione del pubblico le informazioni ambientali loro richieste, ivi compreso il rilascio, ove richiesto e ferma restando la lettera b), di copie dei documenti contenenti tali informazioni

2.   Le informazioni ambientali di cui al paragrafo 1 devono essere messe a disposizione del pubblico non appena possibile e comunque entro un mese dalla presentazione della richiesta, a meno che il loro volume e la loro complessità non giustifichi una proroga del termine, che in ogni caso non può essere superiore a due mesi dalla presentazione della richiesta. Il richiedente deve essere informato delle eventuali proroghe e dei motivi che le giustificano.

3.   Una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta:

(…)

4.   Una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta qualora la divulgazione di tali informazioni possa pregiudicare:

(…)

(…)

I motivi di diniego di cui sopra devono essere interpretati in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione delle informazioni nonché dell’eventuale attinenza delle informazioni con le emissioni nell’ambiente.

(…)».

8.

Conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, «[q]ualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento».

9.

L’articolo 4 di detto regolamento, rubricato «Eccezioni», al paragrafo 2 dispone che ««[l]e istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:

10.

Il considerando 15 del regolamento n. 1367/2006 enuncia quanto segue:

«Le eccezioni previste dal regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbero trovare applicazione, fatte salve eventuali disposizioni più specifiche del presente regolamento in materia di richieste di informazioni ambientali. Le motivazioni di rifiuto per quanto riguarda l’accesso alle informazioni ambientali dovrebbero essere interpretate in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico che la rivelazione di dette informazioni persegue e valutando se le informazioni richieste riguardano le emissioni nell’ambiente. I termini “interessi commerciali” abbracciano accordi in materia di riservatezza conclusi da istituzioni o organismi che agiscono a titolo di istituto bancario».

11.

Conformemente all’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006, «[l]’obiettivo del presente regolamento è quello di contribuire all’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione UNECE sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, di seguito denominata “convenzione di Aarhus”, stabilendo le regole per applicare le disposizioni della convenzione alle istituzioni e agli organi comunitari, e a tal fine:

(…)».

12.

L’articolo 3 del medesimo regolamento così dispone:

«Il regolamento (CE) n. 1049/2001 si applica a tutte le richieste di accesso alle informazioni ambientali detenute dalle istituzioni e dagli organi comunitari senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, la nazionalità o la residenza del richiedente e, qualora si tratti di persone giuridiche, sull’ubicazione della sede legale o del centro effettivo delle loro attività.

(…)».

13.

Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006, «[p]er quanto concerne l’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, eccezion fatta per le indagini, in particolare quelle relative ad una possibile violazione della normativa comunitaria, si ritiene che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione qualora le informazioni richieste riguardino emissioni nell’ambiente. Circa le altre eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001, i motivi del rifiuto di accesso vanno interpretati in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione e del fatto che le informazioni richieste riguardino emissioni nell’ambiente».

14.

La ClientEarth è un’associazione di diritto inglese che si occupa in particolare della protezione dell’ambiente. L’8 settembre 2010 essa presentava alla Commissione una domanda di accesso a documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001 e del regolamento n. 1367/2006. Si trattava, nello specifico, di una serie di documenti menzionati nel «Piano di gestione 2010» della DG «Ambiente», pubblicato sul sito Internet della stessa.

15.

Il 29 ottobre 2010 la Commissione respingeva parzialmente la domanda in base al rilievo che, salvo in un caso, il diniego di accesso ai documenti rientrava nelle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 2, terzo trattino, e 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 (tutela dell’obiettivo delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, e tutela del processo decisionale delle istituzioni).

16.

Il 10 novembre 2010 la ricorrente presentava una domanda confermativa del rigetto parziale, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Non avendo ricevuto risposta dalla Commissione, il 21 febbraio 2001 la ricorrente proponeva un ricorso dinanzi al Tribunale contro il rigetto implicito della sua domanda. Infine, il 30 maggio 2011 la Commissione si pronunciava espressamente sulla domanda confermativa, concedendo alla ClientEarth l’accesso al contenuto integrale di 22 studi – ad eccezione, in alcuni casi, dei nomi degli autori – relativi alla conformità delle normative degli Stati membri con il diritto ambientale dell’Unione, realizzati da una società privata per conto della Commissione e da questa ricevuti nel 2009. La Commissione negava invece l’accesso a parte del contenuto di altri 41 studi.

17.

Le informazioni trasmesse in relazione a questi ultimi comprendevano, per ciascuno degli studi, la pagina di copertina, l’indice, la lista delle abbreviazioni usate, un allegato contenente la normativa esaminata, nonché varie sezioni intitolate «Introduzione», «Panoramica del contesto giuridico dello Stato membro» e «Quadro per la trasposizione e l’attuazione». Per contro, la Commissione negava l’accesso alle sezioni intitolate «Scheda di sintesi», «Analisi giuridica dei provvedimenti di trasposizione» e «Conclusioni», nonché all’allegato contenente una tavola sinottica della normativa dello Stato membro interessato e del diritto dell’Unione pertinente.

18.

La Commissione suddivideva gli studi cui aveva negato l’accesso in due categorie. La prima categoria comprendeva uno studio sulla trasposizione del diritto dell’Unione la cui valutazione era stata recentemente avviata di concerto con lo Stato membro interessato. La seconda categoria comprendeva gli altri 40 studi, che avevano dato luogo a un dialogo più approfondito con gli Stati membri interessati.

19.

La Commissione fondava il diniego di accesso sulla presenza simultanea di tre eccezioni:

20.

Infine, la Commissione concludeva per l’inesistenza di un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione dei documenti controversi. A suo parere, l’interesse pubblico poteva essere tutelato meglio conservando il clima di fiducia reciproca tra gli Stati membri ed essa stessa, nonché il suo potere discrezionale di adottare decisioni amministrative relative a eventuali infrazioni. D’altronde, la Commissione rilevava che la domanda confermativa non conteneva argomenti idonei a provare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione.

21.

La ClientEarth proponeva un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, deducendo in totale sette motivi: 1) violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione avrebbe prorogato illegittimamente il termine di risposta alla domanda confermativa; 2) violazione dell’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4, della Convenzione di Aarhus, in quanto tale disposizione non ammetterebbe alcuna eccezione al diritto di accesso ai documenti basata sulla tutela degli obiettivi delle attività di indagine diverse da quelli di carattere penale o disciplinare; 3) violazione dell’obbligo di diffusione attiva delle informazioni ambientali, derivante dall’articolo 5, paragrafi da 3 a 7, della Convenzione di Aarhus e dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1367/2006; 4) violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione avrebbe violato i limiti che accompagnano l’eccezione al diritto di accesso ai documenti previsto da tale disposizione; 5) violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, in quanto il rischio che la divulgazione completa degli studi controversi comprometta il processo decisionale della Commissione sarebbe ipotetico e non sarebbe ragionevolmente prevedibile; 6) violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, e paragrafo 3, in fine, del regolamento n. 1049/2001, in quanto esisterebbe un interesse pubblico prevalente atto a giustificare tale divulgazione, e 7) violazione grave e ripetuta da parte della Commissione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 e dell’articolo 4, paragrafo 1, della Convenzione di Aarhus, che renderebbe necessaria l’adozione di provvedimenti dissuasivi da parte del Tribunale.

22.

Il Tribunale ha respinto il ricorso con sentenza del 13 settembre 2013 ( 6 ).

23.

Il Tribunale ha riunito i motivi di ricorso in due gruppi, considerando che quelli del primo gruppo erano diretti a contestare, in quanto erronea, la motivazione della decisione impugnata, mentre quelli del secondo gruppo non riguardavano errori di motivazione. Per quanto qui rileva, il Tribunale ha concluso che la ricorrente non era riuscita a provare che la Commissione aveva commesso un errore negando l’accesso agli studi controversi per proteggere l’obiettivo delle sue attività di indagine, per cui non occorreva valutare se essa avesse commesso un errore invocando anche l’obiettivo della tutela dei processi decisionali. Infine, il Tribunale ha considerato che la ricorrente non aveva dimostrato nemmeno l’esistenza di un interesse pubblico prevalente atto a giustificare l’accesso alla documentazione richiesta.

24.

L’impugnazione proposta dalla ClientEarth si articola su tre motivi: A) errore nell’interpretazione delle nozioni di «attività di indagine» e «pregiudizio alla tutela delle attività di indagine» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001; B) errore di diritto per violazione dell’articolo 4, paragrafi 1 e 4, della Convenzione di Aarhus; C) interpretazione erronea della nozione di «interesse pubblico prevalente» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001.

25.

Il primo motivo è suddiviso in due parti. Nella prima vengono contestati i motivi che hanno indotto il Tribunale a considerare che gli studi controversi rientrano nell’ambito di un’attività di indagine della Commissione. Secondo la ClientEarth, la nozione di «attività di indagine» implica l’esistenza di una decisione formale della Commissione, che nel caso di specie consisterebbe nell’avvio di un procedimento per inadempimento. In mancanza di tale decisione – che potrebbe anche non precedere esattamente il documento di cui trattasi, purché quest’ultimo ne costituisca un atto preparatorio –, i documenti in questione non farebbero parte di un fascicolo amministrativo di indagine coperto da una presunzione generale di riservatezza.

26.

La Commissione replica che qualsiasi documento avente per oggetto il controllo della Commissione sul rispetto del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri è collegato a un’indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. A tal riguardo sarebbe irrilevante, a suo parere, che la prima valutazione sulla conformità della normativa di uno Stato membro al diritto dell’Unione venga effettuata dagli stessi servizi della Commissione o da un terzo su richiesta della medesima Commissione.

27.

Nella seconda parte del motivo, la ClientEarth sostiene che, anche ammesso che gli studi controversi possano essere considerati rientranti in un’attività di indagine, il Tribunale avrebbe ritenuto erroneamente che la loro divulgazione avrebbe potuto pregiudicare la tutela degli obiettivi delle attività di indagine, riconoscendo alla Commissione il diritto di applicare una presunzione generale di riservatezza. A tale proposito, la ClientEarth sottolinea che si trattava di documenti specifici la cui divulgazione non avrebbe pregiudicato l’obiettivo di successivi procedimenti per inadempimento.

28.

La Commissione, dal suo canto, considera corretta la sentenza impugnata, la quale, a suo parere, è conforme alla giurisprudenza della Corte.

29.

Il secondo motivo di impugnazione è fondato su cinque argomenti. In primo luogo, il Tribunale avrebbe disatteso l’obbligo di interpretazione restrittiva dell’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus. In secondo luogo, la ricorrente addebita al Tribunale di avere esaminato l’applicabilità diretta dell’articolo 4 della Convenzione di Aarhus, sebbene ciò non fosse necessario per verificare la legittimità dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 alla luce di detta Convenzione. In terzo luogo, la ClientEarth sostiene che la sentenza impugnata ha violato l’obbligo di interpretare la Convenzione di Aarhus conformemente agli articoli 26 e 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, in quanto ha attribuito al menzionato articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus un significato che non sembra compatibile né con il suo tenore letterale né con la sua ratio. In quarto luogo, il Tribunale avrebbe commesso un errore anche nel considerare che l’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus non è direttamente applicabile alle istituzioni dell’Unione. Infine, la ricorrente sostiene che la sentenza impugnata ammette erroneamente un’eccezione all’applicazione della Convenzione di Aarhus sulla base delle «specificità» dell’Unione.

30.

La Commissione, sostenuta dal Parlamento europeo e dal Consiglio, afferma che il Tribunale non ha commesso alcun errore e si è attenuto alla giurisprudenza della Corte, in particolare per quanto riguarda le tre condizioni che devono sussistere cumulativamente affinché il giudice dell’Unione possa esaminare la compatibilità di un atto dell’Unione con un accordo internazionale. Secondo la Commissione, la Convenzione di Aarhus è stata integrata nel diritto dell’Unione attraverso il regolamento n. 1367/2006, alla luce del quale si deve verificare la legittimità della decisione impugnata. Peraltro, le tre istituzioni rilevano che le eccezioni previste dalla Convenzione sono formulate in termini che consentono all’Unione di integrarle nel proprio ordinamento tutelando tutti gli interessi legittimi riconosciuti in virtù dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.

31.

La ClientEarth contesta la valutazione del Tribunale secondo cui l’«interesse pubblico prevalente» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001, idoneo a giustificare la divulgazione di un documento che arreca pregiudizio agli interessi giuridici protetti da un’eccezione, deve essere tenuto distinto dai principi sui quali si fonda detto regolamento, vale a dire il diritto di accesso alle informazioni e il principio di trasparenza, ed essere preminente rispetto alla necessità di tutelare i documenti controversi. La ClientEarth asserisce che il Tribunale, addebitandole di essersi limitata ad addurre considerazioni generiche, senza dimostrare che il principio di trasparenza dovesse prevalere sui motivi che giustificavano il rifiuto di divulgazione, ha invertito l’onere della prova che, secondo la giurisprudenza, incomberebbe in questo caso alla Commissione.

32.

La Commissione sostiene che, dal momento che una presunzione generale le consentiva di negare l’accesso ai documenti controversi, spettava alla ClientEarth dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente idoneo a giustificare la loro pubblicazione, cosa che essa non ha fatto.

33.

Con la prima parte del primo motivo di impugnazione, la ClientEarth sostiene che la nozione di «attività di indagine» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 presuppone l’esistenza di una decisione formale di avvio di un procedimento da parte della Commissione. Quest’ultima sostiene, per contro, che qualsiasi documento avente ad oggetto il controllo della Commissione sul rispetto del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri si ricollega a un’«indagine» ai sensi della menzionata disposizione.

34.

Il fulcro del problema, pertanto, è stabilire se la nozione di «attività di indagine» ai sensi del regolamento n. 1049/2001 presupponga l’esistenza di una decisione formale di avvio di un procedimento per inadempimento o se sia sufficiente che si tratti di documenti che potrebbero indurre la Commissione a decidere di avviare tale procedimento.

35.

A sostegno della sua tesi secondo cui il diritto dell’Unione non consentirebbe di avviare un procedimento di indagine in mancanza di un’esplicita decisione della Commissione al riguardo, la ClientEarth richiama la sentenza del 14 novembre 2013, Liga para a Protecção da Natureza (LPN)/Commissione ( 7 ). Tuttavia, a mio parere, la conclusione esposta dalla ricorrente non può essere desunta né da tale sentenza né dalla giurisprudenza ivi citata, proprio perché, in quel caso, i documenti controversi facevano parte del fascicolo amministrativo di un procedimento per inadempimento già in corso. In realtà, la presente causa è la prima occasione in cui si chiede se le «attività di indagine» possano iniziare prima dell’avvio formale di un procedimento per inadempimento, sicché non si può contare sull’ausilio diretto di precedenti decisioni sul punto.

36.

Ciò posto, occorre innanzi tutto rilevare che le circostanze degli studi controversi non coincidono per quanto riguarda, precisamente, l’esistenza di uno specifico procedimento per inadempimento. Infatti, secondo quanto rilevato nella sentenza impugnata ( 8 ), uno degli studi controversi riguardava uno Stato membro rispetto al quale la Commissione non era ancora giunta ad una conclusione circa la correttezza della trasposizione della direttiva interessata. Quanto agli altri studi, «in taluni casi» essi avevano determinato l’avvio di un procedimento per inadempimento nei confronti degli Stati membri interessati, mentre «in altri casi» non era ancora stato stabilito se occorresse parimenti avviare siffatto procedimento.

37.

Il Tribunale non ha tenuto conto di tale differenza, includendo nella nozione di «attività di indagine» sia gli studi relativi a casi nei quali era stata successivamente avviato un procedimento per inadempimento, sia quelli riguardo ai quali non era ancora stata adottata una decisione di avvio. Secondo il Tribunale, l’elemento decisivo, più che la suddetta differenza, sarebbe il fatto «che gli studi controversi non sono stati elaborati a fini informativi o accademici, ma come strumenti mirati, diretti a individuare inadempimenti specifici del diritto dell’Unione» ( 9 ), dal che deriverebbe, automaticamente, «che gli studi controversi rientrano nell’ambito dell’attività ispettiva della Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001» ( 10 ).

38.

Tale trattamento indifferenziato degli studi che hanno dato luogo a un procedimento, da un lato, e di quelli che non hanno condotto a tale risultato, dall’altro, si fonda sulla costante giurisprudenza della Corte secondo cui «l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 può essere validamente invocata dalla Commissione per negare l’accesso a documenti relativi a indagini riguardanti un’eventuale violazione del diritto dell’Unione, che possano portare all’avvio della procedura per inadempimento ovvero che avessero effettivamente portato all’avvio di una procedura di tal genere» ( 11 ), giacché, «[i]n simili casi, il diniego d’accesso è stato considerato giustificato dal fatto che gli Stati membri hanno il diritto di attendersi dalla Commissione il rispetto della riservatezza con riferimento a tali indagini persino qualora sia trascorso un certo lasso di tempo dopo la chiusura di queste (v. sentenza API/Commissione ( 12 ) […], punto 120, e giurisprudenza ivi citata)» ( 13 ).

39.

Secondo il Tribunale, inoltre, «gli studi controversi sono documenti mirati, destinati all’analisi della trasposizione da parte di un determinato Stato membro di una direttiva specifica, che rientra naturalmente nel fascicolo della Commissione relativo a tale trasposizione. Se il procedimento per inadempimento è già stato avviato, non si può ritenere che tali studi non rientrino nel fascicolo relativo al procedimento di cui trattasi, dal momento che la Commissione ha deciso di avviare tale procedimento proprio sulla base di essi. Per quanto riguarda gli studi per cui la Commissione non ha ancora avviato un procedimento per inadempimento, è parimenti necessario garantire la loro riservatezza, poiché, come fa giustamente valere la Commistione, una volta che le informazioni sono diventate di pubblico dominio non possono tornare ad essere riservate al momento in cui il procedimento viene avviato» ( 14 ).

40.

Infine, ad avviso del Tribunale, non è necessario che, per quanto riguarda «gli studi per cui la Commissione non ha ancora avviato un procedimento per inadempimento», detto procedimento venga effettivamente aperto, in quanto «l’eccezione vertente sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive non si applica esclusivamente ai documenti relativi a procedimenti per inadempimento avviati, bensì anche ai documenti riguardanti inchieste che potrebbero eventualmente sfociare in un tale procedimento» ( 15 ). Potrebbe quindi eventualmente accadere che non venga avviato alcun procedimento e ciononostante venga applicata la suddetta eccezione.

41.

A mio parere, gli studi che hanno già portato all’avvio di un procedimento per inadempimento nel momento in cui viene presentata la domanda di accesso agli stessi possono ricevere, in linea di principio, il medesimo trattamento di quelli che precedono in maniera più o meno immediata l’apertura di questo tipo di procedimento nel momento in cui viene chiesto l’accesso agli studi in questione. Tuttavia, ritengo che non si possano includere in tale categoria gli studi che non hanno giustificato l’avvio di un procedimento per inadempimento e non costituiscono un elemento preparatorio del suo effettivo avvio.

42.

Si deve riconoscere che i procedimenti per inadempimento non possono essere iniziati dal nulla, ma devono essere necessariamente preceduti dalla constatazione di un dubbio minimamente fondato sulla legittimità del comportamento dello Stato membro di cui trattasi, il che presuppone un certo livello di informazione da parte della Commissione. Ciò deporrebbe a favore di un’interpretazione ampia della nozione di «attività di indagine», che ricomprenda le attività precedenti all’avvio formale del procedimento. In realtà, come sostenuto dalla Commissione nel controricorso ( 16 ), nella pratica tutti i procedimenti sono preceduti da un’attività minima di indagine e, in modo più o meno esplicito, la Corte ha sistematicamente riconosciuto tale pratica ( 17 ).

43.

Orbene, siffatta attività minima di indagine preliminare deve riguardare, in ogni caso, l’eventuale avvio di un procedimento per inadempimento. Aggiungo che, contrariamente al parere espresso in udienza dalla Commissione in risposta a uno dei miei quesiti, l’«attività di indagine» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non può essere confusa con l’«attività di vigilanza» affidata in generale alla Commissione dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE in relazione all’«applicazione del diritto dell’Unione». Vi è infatti una chiara differenza di grado tra l’attività di indagine cui fa riferimento la suddetta disposizione del regolamento n. 1049/2001 e l’attività d’informazione necessaria affinché la Commissione possa adempiere la sua funzione di custode dei Trattati.

44.

Vigilare sull’applicazione del diritto dell’Unione, così come promuovere l’interesse generale dell’Unione o vigilare sull’applicazione dei Trattati, al pari delle altre funzioni attribuite alla Commissione dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, sono attività di principio che si concretizzano solo in specifiche competenze giuridiche nel quadro dei singoli poteri conferiti alla Commissione dall’insieme dei Trattati. Pertanto, la sua competenza a vigilare sulla corretta applicazione del diritto primario e sull’applicazione del diritto dell’Unione non l’autorizza ad adottare qualsiasi misura o disposizione che ritenga idonea per raggiungere tale obiettivo, bensì, in ogni caso, solo quelle previste nel quadro delle specifiche procedure di attuazione istituite dal diritto dell’Unione.

45.

Accogliere la tesi della Commissione equivarrebbe ad estendere in misura eccessiva un’eccezione al diritto di accesso alle informazioni che, al pari di tutte le eccezioni all’esercizio di un diritto, deve essere interpretata restrittivamente ( 18 ). Significherebbe, in definitiva, ammettere che la Commissione possa negare l’accesso praticamente a qualsiasi informazione in suo possesso a motivo del fatto che l’ha raccolta nell’esercizio delle sue funzioni di garante dei Trattati, vale a dire nell’esercizio di una qualunque delle sue competenze, e non solo, come sembra più corretto, nell’esercizio delle competenze di controllo che si articolano attraverso procedure specifiche, quali i procedimenti per inadempimento o in materia di concorrenza.

46.

Ritengo quindi che il Tribunale abbia creato una categoria generica, ossia le «attività di indagine preliminari a qualsiasi procedimento», nella quale esso include indiscriminatamente qualsiasi attività informativa svolta dalla Commissione. Ciò non è compatibile, a mio avviso, con la corretta interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in cui il riferimento agli «obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile» assume una dimensione concreta e specifica in relazione ai singoli procedimenti previsti dai Trattati, e non talmente generale e astratta da potersi riferire a qualsiasi attività svolta dalla Commissione nell’adempimento del suo obbligo di vigilare sulla corretta applicazione del diritto dei Trattati e sull’applicazione del diritto dell’Unione.

47.

In un contesto normativo che presenta un certo nesso con la presente causa, la Corte ha adottato un criterio che potrebbe essere utile per stabilire se un’attività di indagine precedente all’avvio di un procedimento possa essere ritenuta integrata o successivamente incorporata in detto procedimento. Infatti, nella causa Mecklenburg ( 19 ) si chiedeva se la nozione di «azione investigativa preliminare» di cui all’articolo 3, paragrafo 2, terzo trattino, della direttiva 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all’informazione in materia di ambiente ( 20 ) – in virtù del quale gli Stati membri possono disporre che una richiesta di informazioni sia respinta ove riguardi «questioni che sono in discussione, sotto inchiesta (ivi comprese le inchieste disciplinari) o oggetto di un’azione investigativa preliminare, o che lo siano state» –, dovesse essere interpretata nel senso che comprendeva una procedura amministrativa meramente preparatoria di una misura amministrativa.

48.

In quell’occasione la Corte ha concluso che «la nozione di “azione investigativa preliminare” (…) dev’essere interpretata nel senso che comprende una procedura amministrativa (…) meramente preparatoria di una misura amministrativa, solo nell’ipotesi in cui essa preceda immediatamente un procedimento contenzioso o quasi contenzioso e nasca dall’esigenza di acquisire prove o di istruire un procedimento prima che si apra la fase processuale vera e propria» ( 21 ).

49.

In quest’ottica, ritengo che, nel caso di specie, potrebbero rientrare nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 solo gli studi che, nel momento in cui è stata presentata la relativa domanda di accesso, facevano parte di un procedimento per inadempimento già in corso, nonché quelli che, pur non riguardando un caso rispetto al quale fosse già iniziato un procedimento, erano destinati ad essere integrati nel procedimento imminente.

50.

In definitiva, ritengo che la ClientEarth abbia ragione a denunciare la violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 derivante dall’indebita inclusione nella nozione di «attività di indagine» di quegli studi che non sono stati immediatamente seguiti da un procedimento per inadempimento.

51.

Di conseguenza, si dovrebbe accogliere il ricorso su questo punto.

52.

L’accoglimento della prima parte di questo motivo presuppone la necessità di individuare esattamente gli studi che, a motivo del loro legame con una procedura per inadempimento già aperta o prossima ad essere avviata al momento della domanda di accesso, devono essere considerati integrati in un procedimento di tale natura. Tale necessità impone, come si spiegherà al paragrafo 76 delle presenti conclusioni, di rinviare la causa al Tribunale.

53.

Tuttavia, una volta che il Tribunale avrà individuato gli studi che presentano un nesso con un procedimento per inadempimento in corso o imminente, occorrerà esaminare se la loro divulgazione possa essere negata in forza della presunzione generale secondo cui siffatto diniego è necessario per tutelare l’obiettivo delle attività di indagine della Commissione, vale a dire affinché operi l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

54.

Tale è la questione sollevata con la seconda parte di questo primo motivo di impugnazione, in cui si contesta che nel caso di specie possa operare la presunzione generale di riservatezza invocata dalla Commissione per negare l’accesso ai documenti richiesti.

55.

La giurisprudenza della Corte ammette che l’istituzione destinataria della domanda di accesso possa far valere una presunzione generale di riservatezza per una determinata categoria di documenti, qualora le domande di accesso agli stessi possano formare oggetto di considerazioni generali analoghe. In particolare, la Corte ha ammesso una presunzione generale di questo tipo in relazione a documenti che riguardavano procedure di controllo sugli aiuti di Stato ( 22 ), procedure di controllo in materia di concorrenza ( 23 ), procedimenti per inadempimento ( 24 ) e, infine, procedimenti giurisdizionali ( 25 ).

56.

Nel caso di specie, tuttavia, non è chiaro se gli studi controversi possano pregiudicare, nel loro insieme e indistintamente, l’obiettivo di tutela delle attività di indagine della Commissione nei termini indicati da quest’ultima nel presente procedimento.

57.

Occorre tenere a mente che in tutti i casi si tratta, in realtà, di studi realizzati da un consulente privato, su incarico della Commissione, in merito al grado di osservanza da parte di vari Stati membri dell’obbligo di trasporre determinate direttive ( 26 ). Come dichiarato nella sentenza impugnata, «(…) tali studi sono stati richiesti dalla Commissione nell’ambito dell’obbligo posto a suo carico dall’articolo 17 TUE di vigilare, sotto il controllo della Corte, sull’applicazione del diritto dell’Unione» ( 27 ). Di conseguenza, mi sembra difficile contestare che gli studi controversi non potessero contenere, in nessun caso, né per il loro oggetto (esame della trasposizione di determinate direttive) né per il loro autore (un consulente esterno), un’informazione «sensibile» e compromettente per la Commissione.

58.

Ammetto che detti studi potrebbero non contenere esclusivamente informazioni accessibili a qualsiasi privato, dato che, come spiegato dalla Commissione in udienza, i loro autori potevano spendere il nome della Commissione per accedere alle informazioni necessarie per elaborarli, il che ha verosimilmente consentito loro di consultare fonti inaccessibili per i privati. Ammetto altresì che gli autori abbiano agito a nome della Commissione allorché hanno raccolto le informazioni necessarie per elaborare gli studi. Ciò premesso, tuttavia, quel che rileva ai nostri fini è che tali studi, comprese le valutazioni ivi esposte in merito al livello di adempimento da parte degli Stati membri e le conclusioni che potevano eventualmente giustificare una proposta concreta di avvio di un procedimento per inadempimento, erano tutti studi imputabili ai loro autori e non alla Commissione in quanto tale.

59.

Di conseguenza, ritengo che non possa essere accolto l’argomento della Commissione secondo cui la divulgazione degli studi in parola avrebbe potuto danneggiare il clima di reciproca fiducia tra la Commissione e gli Stati membri, in quanto il loro contenuto non era espressione di un’opinione dell’istituzione, la quale potrebbe sempre far valere che gli studi in questione non ne rispecchiavano il parere circa la conformità della normativa nazionale con il diritto dell’Unione, e sottolineare la loro natura meramente informativa e strumentale allo scopo, per l’appunto, di formarsi una propria opinione.

60.

A tal riguardo occorre ricordare che, sebbene, come si è già rilevato, gli autori degli studi abbiano potuto raccogliere le informazioni utilizzate invocando il nome della Commissione, in definitiva tali informazioni riguardavano soltanto il grado di rispetto da parte degli Stati membri del loro obbligo di trasporre determinate direttive in materia ambientale, vale a dire una questione che, in ampia misura e per definizione, deve essere di dominio pubblico e, in quanto tale, accessibile a qualsiasi privato. Questione diversa è se, nel contesto di un’Unione costituita, all’epoca, da 27 Stati, l’esame di tutte le normative in questione comportasse difficoltà tecniche non trascurabili, anche solo per ragioni linguistiche, da cui l’interesse che gli studi potevano suscitare nella ricorrente in quanto associazione per la tutela dell’ambiente e, pertanto, l’importanza prevalente che occorre riconoscere in tale contesto al principio di trasparenza nonché, con esso, al diritto di accesso alle informazioni e ai documenti, sancito dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

61.

In ogni caso, atteso che la ricorrente aveva richiesto esclusivamente i documenti elaborati dal consulente esterno, senza aggiunte o valutazioni da parte della Commissione, detti documenti, a rigore, non sarebbero imputabili alla Commissione, bensì a un terzo, anche se, conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, «[p]er quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato».

62.

Pertanto, ritengo che tale seconda parte del primo motivo debba essere parimenti accolta. In ogni caso, spetta al Tribunale esaminare se ciascuno degli studi che esso considera integrati in un procedimento per inadempimento contenga informazioni, opinioni o valutazioni che possano in qualche modo compromettere la Commissione fino al punto di pregiudicare l’obiettivo di tutela delle sue attività di indagine, con la conseguenza che non può essere fatta valere la presunzione generale relativa al rischio di un simile pregiudizio.

63.

L’accoglimento del primo motivo di impugnazione non escluderebbe, in linea di principio, l’esame del secondo, con cui la ricorrente sostiene che l’applicazione al caso di specie dell’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus comporterebbe necessariamente l’obbligo di limitare la nozione di «attività di indagine» all’ambito penale o disciplinare.

64.

Il secondo motivo di impugnazione dovrebbe quindi indurre a soffermarsi sul contrasto tra l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, che si riferisce genericamente alle «attività di indagine», e l’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus, il quale consente di negare le informazioni che possano pregiudicare «il potere delle pubbliche autorità di svolgere indagini di carattere penale o disciplinare».

65.

La questione sarebbe, in definitiva, se la disposizione della Convenzione di Aarhus debba, se del caso, prevalere su quella del regolamento n. 1049/2001.

66.

La risposta al secondo motivo di impugnazione, esposto in questi termini, non può essere diversa da quella formulata dalla Corte nella recente sentenza del 13 gennaio 2015 ( 28 ), in cui la Grande Sezione ha confermato, ancorché riguardo a una disposizione diversa della Convenzione di Aarhus (l’articolo 9, paragrafo 3, relativo alla legittimazione attiva), la giurisprudenza tradizionale concernente la possibilità di invocare le norme internazionali come parametro di validità del diritto derivato dell’Unione.

67.

Le stesse ragioni che hanno indotto la Grande Sezione a escludere la possibilità di invocare l’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus portano ad escludere parimenti che si possa invocare l’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della medesima Convenzione, poiché nemmeno tale disposizione soddisfa le condizioni indicate nel punto 54 di detta sentenza quanto al necessario carattere incondizionato e sufficientemente preciso del suo contenuto.

68.

Infatti, dall’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aahrus non risulta un obbligo incondizionato e sufficientemente preciso, idoneo a incidere direttamente sulla situazione giuridica dei singoli. Secondo tale disposizione, «[u]na richiesta di informazioni ambientali può essere respinta qualora la divulgazione di tali informazioni possa pregiudicare: (…) c) il corso della giustizia, il diritto di ogni persona ad un processo equo o il potere delle pubbliche autorità di svolgere indagini di carattere penale o disciplinare». Il riferimento al «potere (…) di svolgere indagini di carattere (…) disciplinare» è sufficientemente generico e impreciso da ricomprendere qualsiasi attività di controllo svolto dalle pubbliche autorità sulla legittimità del comportamento dei soggetti vincolati dalle norme di cui dette autorità devono garantire il rispetto.

69.

A tale proposito, si può dire che l’attività consistente nell’accertare se gli Stati membri adempiano il loro obbligo di trasporre determinate direttive nonché, eventualmente, nell’avviare il corrispondente procedimento per inadempimento rientra per sua natura nel «potere» della Commissione di «svolgere indagini», che, in quest’accezione, può essere considerato, lato sensu, «disciplinare», poiché grazie ad esso la Commissione può assicurare il rispetto del diritto dell’Unione attraverso l’esercizio del potere sanzionatorio conferitole a tale scopo dai Trattati. Solo qualora dall’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della Convenzione di Aarhus risultasse inequivocabilmente che il riferimento al «potere delle pubbliche autorità di svolgere indagini di carattere penale o disciplinare» riguarda soltanto i procedimenti relativi ai privati, si dovrebbe concludere che non possono essere inclusi i procedimenti aventi ad oggetto il comportamento degli Stati membri. Poiché l’Unione europea è un’unione di Stati, è insito nella sua specifica e peculiare natura che i procedimenti di controllo sulla legittimità del comportamento dei suoi attori principali, gli Stati membri, debbano essere intesi, secondo i termini della Convenzione di Aarhus, come procedimenti, in questo senso, «disciplinari». Di conseguenza, l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della menzionata Convenzione proposta dalla ClientEarth presupporrebbe una concretizzazione senza la quale è impossibile che detta disposizione incida direttamente sulla sua specifica situazione giuridica.

70.

Con l’ultimo motivo di impugnazione, chiaramente subordinato a quelli precedenti, la ClientEarth solleva la questione della portata dell’interesse pubblico idoneo a giustificare, in definitiva, la divulgazione di un documento anche qualora leda interessi giuridici protetti da una delle eccezioni di cui al regolamento n. 1049/2001. A suo avviso, tale interesse giuridico prevalente non andrebbe distinto dai principi sottesi al principio di trasparenza, sicché il Tribunale, giungendo a una conclusione diversa, avrebbe invertito a suo scapito l’onere della prova.

71.

Al punto 107 della sentenza impugnata, il Tribunale dichiara che «dalla giurisprudenza risulta che l’interesse pubblico prevalente di cui all’articolo 4, paragrafo 2, in fine, e all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, in fine, del regolamento n. 1049/2001, che può giustificare la divulgazione di un documento arrecante pregiudizio o grave pregiudizio alla tutela degli interessi giuridici protetti dalle eccezioni previste da tali disposizioni, deve, in linea di principio, essere distinto dai principi summenzionati soggiacenti al detto regolamento (sentenza API/Commissione, punto 52 supra, punto 97)».

72.

La Corte ha chiaramente affermato che «l’interesse pubblico prevalente che può giustificare la divulgazione di un documento non deve necessariamente essere distinto dai principi soggiacenti al regolamento n. 1049/2001» ( 29 ). Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte stessa, non sono sufficienti richiami generici per dimostrare che il principio di trasparenza presenta «una rilevanza particolare, che avrebbe potuto prevalere sulle ragioni che giustificano il diniego di divulgazione dei documenti in questione» ( 30 ). Pertanto, non si può sostenere, come ha fatto la ricorrente, che la mera invocazione del principio di trasparenza sia sufficiente a giustificare la divulgazione di un documento recante pregiudizio agli interessi giuridici tutelati dalle eccezioni in parola.

73.

In ogni caso, l’accoglimento del primo motivo di impugnazione e il rinvio della causa al Tribunale dovranno permettere di accertare, in relazione agli studi eventualmente rientranti nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, se la ClientEarth abbia addotto motivi sufficienti a dimostrare che l’interesse pubblico prevalente che soggiace al principio di trasparenza debba essere considerato preminente rispetto all’obiettivo di tutela delle attività di indagine della Commissione.

74.

Ai sensi dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia, «[q]uando l’impugnazione è accolta, la Corte di giustizia annulla la decisione del Tribunale» e può «statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta».

75.

A mio avviso, qualora la Corte accogliesse, come da me proposto, la prima parte del primo motivo di impugnazione, non potrebbe pronunciarsi nel merito della causa, che andrebbe rinviata al Tribunale.

76.

Infatti, per individuare esattamente, da una parte, gli studi in relazione ai quali si doveva considerare esclusa l’apertura di un procedimento e, dall’altra, gli studi relativi a casi nei quali esisteva ancora la possibilità dell’inizio imminente di un procedimento, occorrerebbe stabilire, caso per caso, se l’avvio del procedimento fosse ragionevolmente verosimile allorché è stata presentata la domanda di accesso a detti studi, tenendo conto a tal fine del periodo in cui la Commissione li ha avuti a propria disposizione e delle circostanze che potevano giustificare il fatto che essa non avesse ancora deciso se avviare un procedimento. Ciò comporta che la causa debba essere rinviata al Tribunale affinché statuisca sul punto.

77.

Qualora la Corte accogliesse anche la seconda parte del primo motivo di impugnazione, sarebbe parimenti necessario rinviare la causa al Tribunale affinché esamini, senza che possa essere fatta valere la presunzione generale dell’esistenza di un rischio di pregiudizio all’obiettivo delle attività di indagine della Commissione, se ciascuno degli studi che il Tribunale considera integrati in un procedimento per inadempimento contenga informazioni, opinioni o valutazioni che possano compromettere in qualche modo la Commissione fino al punto di pregiudicare tale obiettivo.

78.

Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, propongo alla Corte di condannare la Commissione alle spese.

79.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue: