1. 

YS, M e S sono tre cittadini di paesi terzi che hanno presentato domanda per ottenere un regolare premesso di soggiorno nei Paesi Bassi. La domanda di YS è stata respinta. Quelle di M e S sono state accolte. Ognuno di essi invoca il diritto dell’Unione per poter accedere ad un documento (in prosieguo: la «minuta») ( 2 ), redatto da un funzionario dell’amministrazione competente, che contiene un’analisi giuridica nella forma di un parere interno sulla questione se concedere o meno la residenza. I ricorrenti sostengono che l’analisi giuridica è un documento costituito da dati personali e che, pertanto, l’ordinamento dell’Unione garantisce loro il diritto di accedere alla minuta.

2.

Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, TFUE «[o]gni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano».

3.

L’articolo 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), intitolato «Protezione dei dati di carattere personale», così dispone:

«1.   Ogni individuo ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che lo riguardano.

2.   Tali dati devono essere trattati secondo il principio di lealtà, per finalità determinate e in base al consenso della persona interessata o a un altro fondamento legittimo previsto dalla legge. Ogni individuo ha il diritto di accedere ai dati raccolti che lo riguardano e di ottenerne la rettifica.

3.   Il rispetto di tali regole è soggetto al controllo di un’autorità indipendente».

4.

L’articolo 41 riguarda il «Diritto ad una buona amministrazione»:

«1.   Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione.

2.   Tale diritto comprende in particolare:

(…)

(…)»

5.

Ai sensi dell’articolo 47, paragrafo 1, «[o]gni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo».

6.

L’articolo 51, paragrafo 1, stabilisce che «[l]e disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. (…)».

7.

A tenore dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 95/46 ( 3 )«[g]li Stati membri garantiscono, conformemente alle disposizioni della presente direttiva, la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche e particolarmente del diritto alla vita privata, con riguardo al trattamento dei dati personali» ( 4 ).

8.

L’articolo 2, lettera a), definisce «dati personali»«qualsiasi informazione concernente una persona fisica identificata o identificabile (“persona interessata”)» ( 5 ) e «persona identificabile»«la persona che può essere identificata, direttamente o indirettamente, in particolare mediante riferimento ad un numero di identificazione o ad uno o più elementi specifici caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, psichica, economica, culturale o sociale».

9.

Il «trattamento di dati personali» o, semplicemente, il «trattamento» è definito all’articolo 2, lettera b), come «qualsiasi operazione o insieme di operazioni compiute con o senza l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati personali, come la raccolta, la registrazione, l’organizzazione, la conservazione, l’elaborazione o la modifica, l’estrazione, la consultazione, l’impiego, la comunicazione mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione, il raffronto o l’interconnessione, nonché il congelamento, la cancellazione o la distruzione». Ai sensi dell’articolo 2, lettera c), per «archivio di dati personali» o, semplicemente, «archivio» s’intende «qualsiasi insieme strutturato di dati personali accessibili, secondo criteri determinati, indipendentemente dal fatto che tale insieme sia centralizzato, decentralizzato o ripartito in modo funzionale o geografico».

10.

Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, la direttiva 95/46 si applica «al trattamento di dati personali interamente o parzialmente automatizzato», da una parte, e al «trattamento non automatizzato di dati personali contenuti o destinati a figurare negli archivi», dall’altra ( 6 ). L’articolo 3, paragrafo 2 esclude dall’ambito di applicazione della direttiva 95/46 alcuni tipi di trattamento e l’articolo 7 stabilisce le condizioni alle quali uno Stato membro può legittimare, o meno, il trattamento di dati personali.

11.

L’articolo 12, sul «Diritto di accesso», dispone come segue ( 7 ):

«Gli Stati membri garantiscono a qualsiasi persona interessata il diritto di ottenere dal responsabile del trattamento:

12.

Le deroghe e le restrizioni, tra gli altri, al diritto di accesso, sono previste dall’articolo 13, paragrafo 1 ( 8 ):

«Gli Stati membri possono adottare disposizioni legislative intese a limitare la portata degli obblighi e dei diritti previsti dalle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, dell’articolo 10, dell’articolo 11, paragrafo 1, e degli articoli 12 e 21, qualora tale restrizione costituisca una misura necessaria alla salvaguardia:

(…)

(…)

13.

Il regolamento n. 45/2001 ( 9 ) riguarda la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni dell’Unione. Esso definisce i «dati personali» ed il «trattamento di dati personali» sostanzialmente negli stessi termini della direttiva 95/46 ( 10 ). Detto regolamento sancisce inoltre il diritto di ottenere, in particolare, una comunicazione in forma intelligibile dei dati oggetto del trattamento nonché di tutte le informazioni disponibili sulla loro origine ( 11 ).

14.

Gli strumenti di diritto dell’Unione che consentono l’accesso ai documenti, come il regolamento n. 1049/2001 ( 12 ) e la decisione sull’accesso del pubblico ai documenti della Corte di giustizia ( 13 ), prevedono alcune eccezioni volte a tutelare la «vita privata e l’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione [dell’Unione] sulla protezione dei dati personali» ( 14 ) e forniscono una base giuridica per negare l’accesso ad un documento qualora ciò arrechi pregiudizio alla tutela «[del]le procedure giurisdizionali e [del]la consulenza legale» ( 15 ).

15.

La Wet bescherming persoonsgegevens (legge sulla tutela dei dati personali; in prosieguo: la «Wbp») definisce i dati personali ( 16 ), il suo ambito di applicazione ( 17 ) e il diritto di accesso ( 18 ) in termini analoghi a quelli usati dalla direttiva 95/46. I ricorrenti fondano su tale legge la loro richiesta di accesso alla minuta utilizzata per decidere sulla loro domanda di permesso di soggiorno permanente ai sensi della Vreemdelingenwet (legge sugli stranieri) del 2000.

16.

Tale domanda, inoltrata all’Immigratie- en Naturalisatiedienst (servizio per l’immigrazione e la naturalizzazione), viene preliminarmente esaminata da un funzionario, il quale redige una bozza di decisione insieme ad un altro documento, la «minuta» ( 19 ), che espone, inter alia, un’analisi giuridica sulla quale si fonda la bozza di decisione. Se detto funzionario non è competente a firmare la bozza di decisione, quest’ultima viene trasmessa insieme alla minuta ad un resumptor (dirigente), che la sottopone a valutazione. Tale dirigente può confermare oppure respingere l’analisi giuridica contenuta nella minuta. Tuttavia, a prescindere dalla circostanza che il funzionario sia o meno competente a firmare la decisione, la minuta non fa parte della decisione finale relativa al permesso di soggiorno.

17.

Una minuta generalmente contiene i seguenti dati: nome, numero di telefono e numero di stanza del funzionario; caselle per apporre le iniziali ed il nome del dirigente (o dei dirigenti); nome, data di nascita, nazionalità, sesso, etnia, religione e lingua del richiedente; informazioni riguardanti la storia processuale del richiedente; informazioni relative alle dichiarazioni formulate e ai documenti presentati dal richiedente; le disposizioni normative applicabili e una valutazione delle informazioni pertinenti alla luce del diritto applicabile (cosiddetta «analisi giuridica»). Secondo quanto riferisce il Raad van State, la lunghezza dell’analisi giuridica può variare da poche frasi ad alcune pagine. All’udienza, il governo dei Paesi Bassi ha confermato che non esiste un modello per redigere una minuta. Se l’analisi giuridica è approfondita, la minuta può contenere affermazioni sulla valutazione dell’attendibilità delle dichiarazioni rese nonché le ragioni che spiegano perché un richiedente si qualifica (o non si qualifica) per ottenere un permesso di soggiorno e su quale(i) base(i). Un’analisi più concisa può apparire in una minuta dove viene esposta unicamente la linea politica applicabile.

18.

Come emerge anche dalla domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa C‑372/12, il Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (in prosieguo: il «Ministro per l’Immigrazione, l’Integrazione e l’Asilo», oppure il «Ministro») ha precisato che le minute sono inserite nei fascicoli dei richiedenti, ordinati in base a un numero di identificazione assegnato a ciascun richiedente. Senza tale numero non è possibile consultare né ricercare un fascicolo.

19.

Fino al 4 luglio 2009 veniva seguita la prassi di mettere a disposizione la minuta (inclusa l’analisi giuridica) su richiesta. Numerose richieste pervenivano a tal fine. Secondo il Ministro, tale prassi aveva notevolmente aumentato il carico di lavoro e aveva dato luogo ad interpretazioni spesso errate delle analisi giuridiche. Un’ulteriore conseguenza era che l’analisi giuridica di casi particolari non veniva più riportata all’interno della minuta oppure veniva inserita in misura minore. Con la circolare 2009/11 dell’IND la suddetta prassi è stata abbandonata e a partire da quel momento si è negato l’accesso alla minuta (inclusa l’analisi giuridica).

20.

Con decisione del 9 giugno 2009 il Ministro ha respinto la domanda di permesso di soggiorno temporaneo a titolo di «asiel» [asilo], presentata da YS. Tale decisione è stata revocata ma successivamente, il 6 luglio 2010, la domanda è stata nuovamente respinta. La richiesta di YS di accedere alla minuta redatta in vista della decisione del 6 luglio 2010 è stata respinta con decisione del 24 settembre 2010, con il motivo che la minuta conteneva, oltre ai dati personali, un’analisi giuridica. In tale decisione il Ministro ha incluso, per quanto necessario, una rassegna dei dati inclusi nella minuta, la provenienza dei medesimi e le autorità a cui detti dati erano stati comunicati.

21.

L’opposizione di YS avverso la decisione del 24 settembre 2010 è stata dichiarata infondata con decisione del 22 marzo 2011. YS ha impugnato quest’ultima decisione dinanzi al giudice del rinvio, il quale ha sottoposto le seguenti questioni pregiudiziali:

22.

Dopo aver ottenuto un permesso di soggiorno temporaneo «asiel», il 30 ottobre 2009 M ha chiesto l’accesso alla minuta relativa a tale decisione. Analogamente, il 19 febbraio 2010, S ha chiesto di accedere alla minuta relativa alla decisione con cui gli era stato rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo «regulier». Entrambe le domande sono state respinte, rispettivamente, il 4 novembre 2009 ed il 31 marzo 2010. Le opposizioni di M e S avverso tali decisioni sono state respinte dal Ministro in quanto infondate, rispettivamente, il 3 dicembre 2010 ed il 21 ottobre 2010.

23.

M ha impugnato la decisione del Ministro dinanzi al Rechtbank Middelburg il quale, con sentenza del 16 giugno 2011, ha accolto l’impugnazione, ha annullato la decisione e ordinato al Ministro di adottare una nuova decisione, tenendo conto di quanto stabilito nella medesima sentenza. S ha impugnato la decisione del Ministro dinanzi al Rechtbank Amsterdam, la cui sentenza, pronunciata il 4 agosto 2011, era simile, in termini di risultato, a quella del Rechtbank Middelburg.

24.

Avverso entrambe le sentenze il Ministro ha interposto appello dinanzi al Raad van State, il quale ha sottoposto le seguenti questioni:

25.

Nella causa C‑141/12, YS, hanno presentato osservazioni scritte i governi austriaco, ceco, greco e dei Paesi Bassi nonché la Commissione. Nella causa C‑372/12, M e S, hanno presentato osservazioni scritte i governi francese, dei Paesi Bassi e portoghese nonché la Commissione.

26.

Con ordinanza del 30 aprile 2013, la Corte ha riunito i due procedimenti ai fini della fase orale e della sentenza.

27.

All’udienza del 3 luglio 2013 hanno svolto osservazioni orali YS, M e S, i governi francese e dei Paesi Bassi nonché la Commissione.

28.

Non viene messo in discussione che la minuta è un documento contenente dati personali, che YS, M e S hanno potuto prendere visione dei loro dati personali (ad eccezione dell’analisi giuridica) e che sono stati informati circa la provenienza di tali dati e gli organi cui tali dati sono stati comunicati. Entrambi i casi vertono essenzialmente sulla (modalità di) accesso all’altra parte del contenuto della minuta, ossia l’analisi giuridica.

29.

Esaminerò, in primo luogo, le questioni vertenti sull’interpretazione della direttiva 95/46, per poi procedere all’esame delle questioni relative alla Carta. Tratterò congiuntamente le questioni poste nelle due rispettive cause laddove vertano sullo stesso argomento.

30.

All’udienza è emerso chiaramente che i ricorrenti vorrebbero conoscere le ragioni sottostanti alle decisioni individuali sul rilascio del loro permesso di soggiorno. Sembra che alcune ragioni siano state esposte per le decisioni riguardanti YS ma non per quelle riguardanti M e S.

31.

Non metto in questione il fatto che i ricorrenti abbiano ragioni valide per chiedere l’accesso alle informazioni, cui affermano di avere diritto. Inoltre, il fatto che essi chiedano di accedere alla minuta significa che le informazioni cui hanno avuto accesso sono, a loro giudizio, incomplete e quindi idonee a renderli vulnerabili.

32.

Tuttavia, estendere il significato delle norme che regolano la protezione dei dati personali o estendere il loro ambito di applicazione in modo da includere pareri e altre misure adottate durante la fase di elaborazione e di istruttoria che precede l’adozione della decisione finale non è un rimedio contro un’eventuale violazione del principio che impone la motivazione delle decisioni allo scopo di tutelare il diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo.

33.

Per contro, il fatto che una decisione sia adeguatamente motivata e che permetta al ricorrente di conoscere tutte le considerazioni alla base della decisione adottata e di utilizzare efficacemente i mezzi di ricorso disponibili, non è un motivo sufficiente per concludere che l’accesso all’analisi giuridica completa non è necessario, qualora tale analisi rientri nell’ambito delle disposizioni sulla protezione dei dati personali.

34.

Nessuno dei giudici del rinvio chiede alla Corte delucidazioni sull’obbligo, in forza dell’articolo 47 della Carta o del diritto derivato, di motivare le decisioni definitive in materia di residenza adottate dalle autorità governative, sul diritto di essere sentiti o sul diritto di accesso al fascicolo di cui fa parte un documento di carattere interno, come la minuta. Né mi risulta che i ricorrenti abbiano invocato alcuno di tali principi dinanzi ai giudici del rinvio.

35.

È vero che, sebbene i giudici del rinvio abbiano limitato le questioni pregiudiziali all’interpretazione del diritto dell’Unione regolante la protezione dei dati personali, ciò non impedisce alla Corte di fornire agli stessi tutti gli elementi interpretativi di diritto dell’Unione che possano consentirgli di dirimere le controversie loro sottoposte ( 20 ). Tuttavia, non credo che, nel presente caso, la Corte possa ampliare la portata della sua risposta. L’obbligo di motivazione e il diritto di accesso al fascicolo non sono stati adeguatamente discussi dinanzi alla Corte. Inoltre, benché i ricorrenti abbiano dimostrato di essere a conoscenza dell’obbligo di diritto dell’Unione di motivare le decisioni in materia di asilo ( 21 ), nessuno di loro sembra aver sollevato una questione al riguardo.

36.

Nella causa C‑372/12 il governo dei Paesi Bassi ha dichiarato, durante l’udienza, che la motivazione di una decisione positiva è disponibile su richiesta. Resta tuttavia il fatto che M e S non sarebbero stati informati dei motivi per i quali è stato loro concesso un permesso di soggiorno. Non concordo con il governo dei Paesi Bassi quando suggerisce che, spesse volte, i richiedenti non sono interessati a conoscere tali motivi. Come hanno sottolineato i difensori di M e S all’udienza, le circostanze alla base di una decisione favorevole potrebbero cambiare, e potenzialmente portare all’adozione di una decisione diversa in un momento successivo ( 22 ). Perciò, la volontà di conoscere le circostanze precise che hanno determinato l’adozione di una decisione costituisce un interesse valido. Alcuni principi generali del diritto dell’Unione, come il principio della tutela giurisdizionale effettiva (attualmente espresso dall’articolo 47 della Carta) ( 23 ), tutelano detto interesse ( 24 ). Per contro, il diritto dell’Unione in materia di protezione dei dati personali non lo contempla, poiché persegue obiettivi diversi ( 25 ).

37.

In ogni caso, anche se venisse consentito l’accesso all’analisi giuridica inserita nella minuta in quanto documento contenente dati personali, ciò potrebbe non essere sufficiente per rimediare al fatto che l’amministrazione non ha esposto le motivazioni alla base della sua decisione definitiva o non le ha rese conoscibili in altro modo. Secondo la mia interpretazione ( 26 ), quando la minuta viene trasmessa a un dirigente sotto forma di parere, potrebbe non contenere tutte (o neppure una) delle informazioni alla base della decisione finale adottata dall’autorità competente. Risulta inoltre che l’esposizione dell’analisi giuridica si esaurisce, talvolta, in poche frasi. Di conseguenza, anche se il dirigente aderisse al parere, l’analisi giuridica potrebbe non costituire una motivazione sufficiente della decisione finale.

38.

Infine, nessuno dei giudici del rinvio ha chiesto alla Corte se, al fine di garantire la trasparenza del processo decisionale delle autorità competenti e l’accesso alle informazioni usate in tale processo e/o di tutelare il diritto ad una buona amministrazione, il diritto dell’Unione imponga agli Stati membri di garantire l’accesso al fascicolo nei procedimenti come quelli che interessano YS, M e S (ovvero di includere nel fascicolo documenti come la minuta contenente l’analisi giuridica), o di ascoltare i richiedenti in merito alle procedure interne che hanno preceduto l’adozione della decisione finale sul permesso di soggiorno. Né tali questioni sono state sollevate nell’ambito delle fasi scritta o orale del procedimento.

39.

La mia analisi si limita dunque all’accesso ai dati personali.

40.

La direttiva 95/46 si applica al trattamento interamente o parzialmente automatizzato di dati personali e al trattamento non automatizzato di dati personali contenuti in un archivio o destinati a figurarvi ( 27 ). Solo tali tipi di trattamento sono contemplati e tutelati ( 28 ). Quindi, il diritto di accesso ai sensi dell’articolo 12 è applicabile soltanto ai dati personali che sono, o che possono essere, trattati o archiviati con le modalità appena descritte. Nella sua forma più semplice, tale diritto può essere invocato per chiedere la comunicazione di dati «che sono oggetto dei trattamenti», nonché di tutte le informazioni disponibili sull’origine dei dati ( 29 ). Tuttavia, tale disposizione è invocabile anche per ottenere la conferma dell’esistenza o meno del trattamento di dati e i dettagli di quest’ultimo, per conoscere la logica applicata nei trattamenti automatizzati, nonché per ottenere la rettifica, la cancellazione o il congelamento dei dati (il cui trattamento non sia conforme alle disposizioni della direttiva) e la relativa notificazione, se del caso, a terzi.

41.

Perciò, la questione se YS, M e S abbiano o meno il diritto, ai sensi della direttiva 95/46, di prendere visione dell’analisi giuridica contenuta nella minuta, dipende dalla circostanza se tale analisi rientri nella nozione di «dati personali» o, in caso di risposta negativa, se corrisponda a un tipo di trattamento o di archiviazione contemplato dalla direttiva stessa.

42.

Con la prima questione nella causa C‑141/12, mi sembra che il Rechtbank Middelburg chieda se i fatti contenuti nella minuta e che riguardano la persona interessata (diversi, per esempio, dai dati relativi al funzionario che l’ha redatta o all’alto funzionario) siano «dati personali» ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 95/46. Con la seconda questione (corrispondente alla quinta questione nella causa C‑372/12) detto giudice pone la stessa domanda in relazione all’analisi contenuta nella minuta.

43.

La risposta alla prima questione è senza dubbio affermativa.

44.

In generale, quella dei «dati personali» è una nozione ampia ( 30 ). La Corte ha statuito che tale nozione comprende, per esempio, «il nome di una persona accostato al suo recapito telefonico o ad informazioni relative alla sua situazione lavorativa o ai suoi passatempi» ( 31 ), il suo indirizzo ( 32 ), i suoi periodi di lavoro e di riposo nonché le relative interruzioni o pause ( 33 ), gli stipendi corrisposti da taluni enti ed i loro beneficiari ( 34 ), e i dati sui redditi da lavoro e da capitale nonché sul patrimonio delle persone fisiche ( 35 ).

45.

Il contenuto concreto di tali informazioni sembra irrilevante, nei limiti in cui esse riguardano una persona fisica identificata o identificabile. Si può ritenere che tale contenuto riguardi tutti gli aspetti relativi alla vita privata di una persona e possibilmente, ove rilevi, la sua vita professionale (che può interessare un aspetto maggiormente pubblico di tale vita privata) ( 36 ). Tali dati personali possono presentarsi in forma scritta o essere contenuti, per esempio, in suoni o immagini ( 37 ).

46.

Pertanto, le informazioni incluse nella minuta che si riferiscono a elementi quali nome, data di nascita, nazionalità, sesso, etnia, religione e lingua del richiedente sono «dati personali» ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 95/46.

47.

Con riferimento alla seconda questione, non ritengo che l’analisi giuridica rientri nella nozione di «dati personali».

48.

Non è la prima volta che viene sottoposta alla Corte una questione vertente sull’accesso ad un’analisi giuridica o ad un parere ( 38 ). In quei casi, tuttavia, risulta che l’accesso era stato chiesto su basi diverse ( 39 ). La Corte non è stata chiamata ad esaminare se e perché un documento contenente un’analisi giuridica o un parere sia diverso da un documento con un contenuto differente.

49.

Anche se nel presente caso la Corte non può evitare di esaminare tale aspetto, non ritengo che sia necessario fornire una definizione esaustiva delle nozioni di «dati personali», «analisi giuridica» o di qualsiasi altra forma di analisi ( 40 ). È sufficiente soffermarsi sulla questione se l’analisi giuridica inclusa nella minuta rientri nella nozione di «dati personali».

50.

A mio parere, la risposta è negativa.

51.

Ritengo opportuno distinguere fra tre tipi di analisi giuridiche, dei quali uno soltanto sembra corrispondere al tipo di analisi incluso nella minuta.

52.

Il primo tipo è puramente astratto e riguarda l’interpretazione e l’applicazione del diritto senza un utilizzo di informazioni relative ad una persona identificata o identificabile o di fatti di altro genere. Perciò, in tal caso non è applicabile la direttiva 95/46, in quanto detta analisi giuridica non rientra nella nozione di «dati personali» ai sensi della direttiva, poiché non riguarda una persona identificabile o identificata.

53.

Il secondo tipo è meno astratto in quanto utilizza fatti illustrativi. Tuttavia, tali fatti non riguardano una persona o evento in particolare, identificati o identificabili. Anche tale tipo di analisi giuridica rimane quindi esclusa dall’ambito di applicazione della direttiva 95/46.

54.

Il terzo tipo di analisi riguarda la qualificazione giuridica di fatti riguardanti una persona identificata o identificabile (ovvero di un evento che ha coinvolto detta persona) e la valutazione di tali fatti alla luce del diritto applicabile. L’analisi giuridica di cui YS, M e S chiedono di accedere rientra in questo tipo.

55.

Non sono convinta che l’espressione «ogni informazione concernente una persona identificata o identificabile» di cui alla direttiva 95/46 debba essere interpretata in modo così ampio da includere tutte le informazioni comunicabili in cui sono contenuti fatti relativi a una persona interessata.

56.

Secondo il mio parere, solo le informazioni sui fatti relativi a un singolo possono essere considerate «dati personali». Tranne per il fatto che esiste, un’analisi giuridica non costituisce un fatto di questo tipo. Così, ad esempio, l’indirizzo di una persona è un dato personale, mentre un’analisi del suo domicilio a fini giuridici non lo è.

57.

In tale contesto, non ritengo utile operare una distinzione tra fatti «oggettivi» e analisi «soggettiva». I fatti possono venire esposti in diversi modi, e in alcuni casi risulteranno da una valutazione di qualsiasi elemento identificabile. Per esempio, il peso di una persona può essere indicato oggettivamente in chilogrammi, oppure soggettivamente con i termini «sottopeso» o «obeso». Pertanto, non escludo la possibilità che le valutazioni e i pareri possano talvolta venire classificati come dati.

58.

Tuttavia, le tappe del ragionamento che porta a concludere nel senso che una persona è «sottopeso» oppure «obesa» non sono fatti, come non è un fatto l’analisi giuridica.

59.

L’analisi giuridica è il ragionamento alla base della soluzione di una questione di diritto. La soluzione, di per sé, può assumere la forma di una raccomandazione, di un parere o di una decisione (e quindi può essere giuridicamente vincolante o meno). Oltre ai fatti su cui si basa (alcuni dei quali possono costituire dati personali), tale analisi contiene le ragioni che spiegano la soluzione adottata. La soluzione di per sé non è un’informazione relativa a una persona identificata o identificabile. Tutt’al più può essere classificata come informazione circa l’interpretazione e l’applicazione della normativa rilevante alla luce della quale viene valutata e (possibilmente) decisa la posizione giuridica di un singolo. I dati personali e gli altri elementi di fatto possono benissimo costituire elementi del processo che porta a dare una risposta alla questione; tuttavia, ciò non trasforma l’analisi giuridica di per sé in dati personali.

60.

Inoltre, una persona ha il diritto di accedere ai suoi dati personali perché ha interesse alla tutela dei propri diritti e libertà fondamentali, ed in particolare del proprio diritto alla vita privata, quando gli Stati membri trattano informazioni che la riguardano ( 41 ). Negare l’accesso ai dati trattati o alle informazioni relative al loro trattamento significherebbe privare di efficacia altre disposizioni della direttiva 95/46. Ad esempio, potrebbe non essere possibile verificare se il trattamento dei dati personali avvenga solo quando necessario per l’esercizio dei poteri pubblici di cui è investito il responsabile del trattamento ( 42 ), o per ottenere la rettifica o la cancellazione di tali dati ( 43 ). Per contro, l’analisi giuridica in quanto tale non rientra nell’ambito del diritto alla vita privata di un singolo. Non vi è quindi nessuna ragione per presumere che il singolo stesso si trovi in una posizione particolarmente adatta per verificare e rettificare tale analisi e per chiederne la cancellazione o il congelamento ( 44 ). Spetta piuttosto ad un’autorità giudiziaria indipendente riesaminare la decisione in vista della quale tale analisi giuridica era stata elaborata.

61.

Per tali motivi, sono dell’opinione che la direttiva 95/46 non obbliga gli Stati membri a permettere l’accesso a tale analisi giuridica qualora sia inclusa in un documento di carattere interno, come la minuta, che contiene dati personali, poiché detta analisi giuridica non rientra di per sé nella nozione di dati personali.

62.

L’analisi giuridica è una forma di trattamento o di archiviazione di dati contemplata dalla direttiva 95/46?

63.

Ritengo di no. Si tratta, piuttosto, di un processo controllato interamente dall’intervento dell’uomo, attraverso il quale i dati personali (nella misura in cui rilevano ai fini dell’analisi giuridica) vengono valutati, classificati in termini giuridici e assoggettati all’applicazione delle norme di diritto, e che fornisce la base per l’adozione di una decisione su una questione di diritto. Inoltre, tale processo non è né automatizzato né diretto all’archiviazione di dati ( 45 ).

64.

Il trattamento comporta «qualsiasi operazione o insieme di operazioni» applicate ai dati personali da un soggetto identificato dalla direttiva 95/46. L’uso del termine «come» nell’articolo 2, lettera b), suggerisce che l’elenco delle operazioni non è esaustivo ( 46 ), ma nondimeno indica il tipo di operazioni che costituiscono il «trattamento». Per esempio, la Corte ha stabilito che è inclusa in tale elenco l’operazione consistente nel far comparire dati personali in una pagina Internet ( 47 ). L’elenco include inoltre la «modifica» e l’«uso» di dati personali, senza specificare lo scopo di tali operazioni (benché alcune delle esclusioni dall’ambito di applicazione della direttiva 95/46 sembrino dover essere definite con riferimento all’obiettivo del trattamento) ( 48 ). Il trattamento può inoltre comprendere le operazioni consistenti nel captare, trasmettere, manipolare, registrare, conservare o comunicare i dati personali in forma di suoni o immagini ( 49 ).

65.

A mio avviso, tutte queste operazioni implicano un intervento sui dati personali, ma non una valutazione degli stessi che invece è inevitabile nell’analisi giuridica. Lo stesso ragionamento vale per la nozione di archiviazione.

66.

Anche se l’analisi giuridica venisse considerata una forma di trattamento, resterebbe il fatto che essa non corrisponde né ad un trattamento automatizzato né ad un sistema di archiviazione manuale. Aggiungo che, comunque, l’articolo 12 della direttiva 95/46 fornisce una base per l’accesso ai dati personali in quanto tali, ma non anche al loro trattamento o ai dati trattati.

67.

Con la terza questione, il giudice del rinvio nella causa C‑141/12 chiede se l’accesso «ai detti dati» debba essere consentito, ai sensi dell’articolo 12 della direttiva 95/46 e dell’articolo 8, paragrafo 2, della Carta ( 50 ), qualora la Corte di giustizia confermi che si tratta di dati personali.

68.

Mi sembra che si possa solo rispondere in modo affermativo, a condizione che l’accesso a tali dati non sia ristretto o escluso in forza dell’articolo 13 della direttiva 95/46.

69.

Entrambi i giudici del rinvio chiedono se la direttiva 95/46 obblighi a fornire una copia della minuta ai soggetti che abbiano chiesto l’accesso alla stessa.

70.

Il giudice a quo nella causa C‑372/12 invoca in tale contesto anche l’articolo 8, paragrafo 2, della Carta. Benché l’articolo 8 della Carta sia stato redatto, fra l’altro, sulla scorta della direttiva 95/46, esso sancisce un autonomo diritto alla protezione dei dati personali ( 51 ). Tuttavia tale disposizione non stabilisce un regime separato regolante la forma in cui deve esserne consentito l’accesso. Interpreto l’articolo 8, paragrafo 2, della Carta, in combinato disposto con il principio di proporzionalità e di certezza del diritto, nel senso che l’accesso non può andare oltre quanto risulti necessario per il conseguimento degli obiettivi perseguiti e per permettere al richiedente di prendere conoscenza di tutti i dati personali che sono tutelati da tale disposizione. L’obbligo di cui all’articolo 12 della direttiva 95/46 risponde a tali principi. Per tale motivo, ritengo che non sia necessario procedere a un esame separato della forma di accesso garantita dall’articolo 8 della Carta.

71.

La direttiva 95/46 non stabilisce il diritto di accesso a qualsiasi o ad ogni documento o fascicolo in cui figurino o siano utilizzati dati personali. Né limita la forma materiale in cui i dati personali a cui è consentito l’accesso debbano essere messi a disposizione degli interessati.

72.

Essa prevede, piuttosto, che i dati sottoposti a trattamento e tutte le informazioni disponibili sull’origine dei dati debbano essere comunicati alla persona interessata «in forma intelligibile» ( 52 ).

73.

A seconda delle circostanze, una copia potrebbe non essere necessaria ovvero sufficiente.

74.

La direttiva 95/46 non esige che i dati personali oggetto del diritto di accesso siano resi disponibili nella forma materiale in cui si trovano o in cui erano stati inizialmente registrati. In proposito, ritengo che gli Stati membri dispongano di un considerevole potere discrezionale per stabilire ( 53 ), sulla base delle circostanze del caso di specie, la forma in cui verranno resi accessibili i dati personali.

75.

Nel compiere tale valutazione, uno Stato membro deve tenere presenti, in particolare: i) la forma (o le forme) materiale in cui le informazioni esistono e possono essere messe a disposizione del richiedente, ii) il tipo di dati personali richiesti, e iii) gli obiettivi del diritto di accesso.

76.

In primo luogo, i dati personali possono esistere in forme diverse. Per esempio, i dati raccolti durante un’intervista e successivamente archiviati, possono trovarsi all’interno di un nastro, di un file elettronico contenente la registrazione oppure in un verbale. Pertanto, nel caso in cui i dati personali provengano da un’intervista, l’articolo 12 della direttiva 95/46 non stabilisce se tali dati debbano essere accessibili sotto forma di un audiocassetta, di un file elettronico contenente la registrazione, di un verbale o in altro modo. Tuttavia, a prescindere dalla forma prescelta, le informazioni devono essere comunicate in una forma materiale che le supporti e che sia idonea a presentare un insieme completo di dati personali.

77.

In secondo luogo, l’articolo 12 della direttiva 95/46 garantisce a una persona interessata l’accesso ai suoi dati personali che sono sottoposti a trattamento, ma non a qualsiasi altra informazione, inclusa quella relativa ad un’altra persona interessata. Per tali motivi, una raccolta dei dati personali figuranti (per esempio) su un documento separato o una copia della minuta dalla quale siano state tolte o rese inaccessibili le parti di contenuto che non costituiscono dati personali devono essere considerate entrambe valide forme atte a consentire l’accesso. Tuttavia, un documento che riporti unicamente una serie di date e di orari delle telefonate effettuate dall’utenza cellulare di una persona potrebbe dovere essere reso accessibile per intero, dato che la presentazione di tali informazioni in un’altra forma sarebbe impraticabile o impensabile.

78.

In terzo luogo, i dati comunicati devono permettere alla persona interessata di conoscere e di capire il loro contenuto e, ove necessario, di esercitare i diritti sanciti dall’articolo 12, lettere b) e c), della direttiva 95/46 nonché, per esempio, il suo diritto di opporsi al trattamento dei suoi dati personali (articolo 14), e il suo diritto di presentare un ricorso per danni (articoli 22 e 23) ( 54 ). Pertanto, i dati devono essere presentati in una forma che consenta alla persona interessata, per esempio, di consultarli e di interpretarli, di verificare l’esattezza degli stessi e la legittimità del trattamento, di chiedere rettifiche o eventualmente di opporsi ad un ulteriore trattamento degli stessi ( 55 ). La forma di accesso è quindi funzionale anche ai diritti che la persona interessata intende esercitare.

79.

Di conseguenza, il fatto che i dati personali siano contenuti in un documento come una minuta non comporta che la persona interessata abbia automaticamente il diritto di accesso al documento materiale, vale a dire, ad una copia o a un estratto di tale documento.

80.

Ho sostenuto che la direttiva 95/46 non fornisce una base per legittimare la richiesta di accesso a un’analisi giuridica contenuta in una minuta. Di conseguenza, non vi è la necessità di giustificare un rifiuto di accesso ai sensi dell’articolo 13 della direttiva medesima.

81.

Qualora la Corte dissentisse da tale posizione e ritenesse applicabile la direttiva 95/46 (e, in particolare, il suo articolo 12), sorgerebbe la questione se l’interesse a garantire un sereno dibattito in seno all’amministrazione rientri nell’ambito «della protezione (…) dei diritti e delle libertà altrui» garantita dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera g), o se, in alternativa, tale interesse possa rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 13, paragrafo 1, lettere d) o f).

82.

Secondo me, entrambe le questioni meritano una risposta negativa.

83.

L’articolo 13, paragrafo 1, contiene un elenco esaustivo di cause che possono giustificare l’adozione di misure legislative restrittive della portata degli obblighi e dei diritti previsti da un determinato gruppo di disposizioni della direttiva 95/46, tra le quali l’articolo 12. Le giustificazioni devono fondarsi sull’interesse pubblico o sull’esigenza di garantire il giusto equilibrio tra i diritti e le libertà dell’interessato e quelli delle altre persone.

84.

Riguardo all’articolo 13, paragrafo1, lettera g), la tutela dei diritti e delle libertà altrui (vale a dire, delle altre persone diverse dall’interessato) non può essere interpretata nel senso che include i diritti e le libertà dell’autorità che procede al trattamento dei dati personali. Se l’analisi giuridica deve essere qualificata come dati personali, questo è perché essa riguarda gli interessi privati di una persona identificata o identificabile. Se l’interesse pubblico alla protezione di un parere interno al fine di salvaguardare la capacità dell’amministrazione di esercitare le proprie funzioni può indubbiamente competere con l’interesse pubblico alla trasparenza, l’accesso a tale parere non può venire limitato invocando il primo dei detti due interessi, perché il diritto di accesso ha ad oggetto soltanto i contenuti che rientrano nell’interesse privato.

85.

Rispetto all’articolo 13, paragrafo 1, lettere d) ed f), non c’è motivo per dissentire dal governo dei Paesi Bassi quando ammette che non esiste un nesso tra le restrizioni all’accesso da esso applicate e gli interessi tutelati in tale disposizione.

86.

Conformemente al suo articolo 51, paragrafo 1, la Carta si applica agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Detto in altri termini, se è applicabile il diritto dell’Unione, lo è anche la Carta ( 56 ). Tale limitazione vige indipendentemente da ulteriori eventuali limitazioni contenute in una particolare disposizione della Carta.

87.

Nei casi di specie, la Carta è applicabile perché le relative decisioni sono state adottate dopo l’entrata in vigore di quest’ultima, avvenuta il 1o dicembre 2009 e, come confermato dal governo dei Paesi Bassi all’udienza, in conformità di una normativa nazionale di attuazione del diritto dell’Unione.

88.

Nonostante tale conclusione, ritengo che l’articolo 41 della Carta non si applichi alle fattispecie in esame, poiché sancisce diritti invocabili nei confronti delle istituzioni dell’Unione (e che quindi riguardano i corrispondenti obblighi di queste ultime), mentre le fattispecie in esame riguardano i dati personali ed altre forme di informazioni detenuti da uno Stato membro.

89.

Nella sentenza Cicala, la Corte ha confermato tale interpretazione relativamente all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, che sancisce l’obbligo di motivazione ( 57 ). Anche se l’articolo 41, paragrafo 2, non si riferisce espressamente alle istituzioni dell’Unione, mediante l’utilizzo della frase introduttiva «[t]ale diritto comprende», esso definisce i destinatari degli obblighi ivi stabiliti. Tale frase rinvia inequivocabilmente al diritto di cui all’articolo 41, paragrafo 1, che deve essere fatto valere nei confronti di «istituzioni, organi e organismi dell’Unione».

90.

La dichiarazione della Corte nella sentenza M ( 58 ), nel senso che l’articolo 41, paragrafo 2, della Carta è di applicazione generale, non contraddice la giurisprudenza Cicala. I punti da 82 a 84 della sentenza M, se letti congiuntamente, mi inducono piuttosto a ritenere che la Corte si sia concentrata sulla sostanza del diritto di essere ascoltato e sul soggetto che può invocarlo ( 59 ); in tal modo, la Corte ha sottolineato sia la notevole ampiezza della portata di tale diritto, sia la posizione che esso da tempo occupa nell’ordinamento dell’Unione.

91.

Pertanto, alla terza questione nella causa C‑372/12 si deve rispondere in modo negativo, e quindi non occorre rispondere alla quarta questione sollevata in tale causa.

92.

Infine, ho già spiegato perché ritengo inopportuno che la Corte ampli la portata del presente rinvio pregiudiziale per rispondere a questioni riguardanti il diritto di accesso al fascicolo e l’obbligo di motivazione nei casi in cui siano applicabili norme del diritto derivato o altre disposizioni della Carta, in particolare l’articolo 47. Tali questioni possono rilevare o meno in situazioni come quelle che hanno dato luogo ai presenti rinvii pregiudiziali. La mancanza di qualsivoglia indizio che tali aspetti siano stati debitamente sollevati dinanzi al giudice nazionale, unitamente al fatto che non sono stati discussi dinanzi alla Corte, rende necessario limitare le risposte di quest’ultima al problema dell’accesso ai dati personali ( 60 ).

93.

Alla luce delle precedenti considerazioni, sono dell’opinione che la Corte dovrebbe rispondere alle questioni sollevate dal Rechtbank Middelburg e dal Raad van State nei seguenti termini: