Conclusions
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
F.G. JACOBS
presentate il 18 settembre 2003(1)
Causa C-91/01
Italia
contro
Commissione delle Comunità europee
«»
1.
Nel procedimento in esame l’Italia chiede l’annullamento della decisione della Commissione 15 novembre 2000, 2001/779/CE (in
prosieguo: la «decisione»)
(2)
, con cui la Commissione ha dichiarato che l’aiuto al quale l’Italia intendeva dare esecuzione in favore della Solar Tech
srl (in prosieguo: la «Solar Tech») era incompatibile con il mercato comune in quanto era d’intensità superiore al massimo
ammissibile nel caso di specie.
2.
In particolare, l’Italia sostiene che la Commissione, non autorizzando la maggiorazione dell’intensità dell’aiuto prevista
per le piccole e medie imprese (in prosieguo: le «PMI»), ha violato gli artt. 87 CE e 88 CE, la disciplina comunitaria degli
aiuti di Stato alle piccole e medie imprese (in prosieguo: la «disciplina degli aiuti»)
(3)
, la raccomandazione della Commissione 3 aprile 1996, 96/280/CE, relativa alla definizione delle piccole e medie imprese (in
prosieguo: la «raccomandazione»)
(4)
, e i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
Contesto giuridico Disposizioni del Trattato sugli aiuti di Stato
3.
L’art. 87 CE stabilisce quanto segue:
«1.
Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli
scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo
talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(...)
3.
Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:
- a)
- gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si
abbia una grave forma di sottoccupazione,
(...)
- c)
- gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le
condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse,
(...)».
4.
L’art. 88 CE così recita:
«1.
La Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone
a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune.
2.
Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso
da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell’articolo 87, oppure che tale
aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
(...)
3.
Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare
aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell’articolo 87, la Commissione inizia
senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure
progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
Disciplina degli aiuti di Stato alle PMI
5.
Nel caso di aiuti alle PMI, si ritiene necessario un trattamento speciale. Le ragioni sono indicate al punto 1.2 della disciplina
degli aiuti, che sottolinea «il ruolo determinante delle PMI nella creazione di posti di lavoro e, più in generale, quale
fattore di stabilità sociale e di dinamismo economico. È ciononostante assodato che le PMI devono far fronte ad un certo numero
di ostacoli che possono frenare il loro sviluppo. Tra questi figurano in primo luogo le difficoltà di accesso al capitale
e al credito: l’imperfezione dell’informazione, le reticenze dei mercati finanziari ad assumere rischi e le garanzie limitate
che le PMI possono offrire ne sono le cause principali. Anche la limitatezza delle risorse delle PMI restringe la loro possibilità
d’accesso all’informazione, in particolare in merito alle nuove tecnologie e ai mercati potenziali. Infine l’applicazione
di nuove normative comporta spesso per le PMI costi più elevati. Le imperfezioni del mercato, che limitano uno sviluppo delle
PMI socialmente auspicabile, giustificano l’approccio generalmente favorevole della Commissione nei confronti degli aiuti
di Stato alle PMI sempreché (...) tali aiuti non alterino le condizioni degli scambi in maniera sproporzionata rispetto al
loro contributo alla realizzazione di obiettivi comunitari».
6.
La disciplina degli aiuti, al punto 4.2.1, quarto paragrafo, così recita:
«Nelle regioni assistite, la Commissione potrà autorizzare a favore delle PMI aiuti che superino il livello di aiuto regionale
all’investimento da essa autorizzato a favore delle grandi imprese nella regione in oggetto, nella misura seguente:
(...)
- –
- 15 punti percentuali al lordo nelle regioni di cui all’articolo [87, paragrafo 3, lett. a)], purché il totale non superi il
75% netto. (...)»
(5)
.
7.
Al punto 3.2 della disciplina degli aiuti si afferma: «Ai fini della presente disciplina, le “PMI” sono definite conformemente
alla raccomandazione concernente la definizione delle PMI adottata dalla Commissione il 3 aprile 1996». La disciplina degli
aiuti espone poi tale definizione
(6)
e chiarisce che «[i]l requisito dell’indipendenza, secondo il quale il 25% o più del capitale della PMI non può essere detenuto
da una grande impresa, è derivato dalla prassi seguita in molti Stati membri, dove tale quota è considerata come la soglia
che può dar luogo al controllo».
Raccomandazione sulla definizione delle PMI
8.
L’allegato della raccomandazione è intitolato «Definizione delle piccole e medie imprese adottata dalla Commissione». L’art. 1
dell’allegato stabilisce quanto segue:
- «1.
- Le piccole e medie imprese, in appresso denominate “PMI”, sono definite come imprese:
- –
- aventi meno di 250 dipendenti, e
- –
- aventi:
-
o un fatturato annuo non superiore a 40 milioni di ECU, o
-
un totale di bilancio annuo non superiore a 27 milioni di ECU,
- –
- e in possesso del requisito di indipendenza definito al paragrafo 3.
(...)
3.
Sono considerate imprese indipendenti quelle il cui capitale o i cui diritti di voto non sono detenuti per il 25% o più da
una sola impresa, oppure, congiuntamente, da più imprese non conformi alle definizioni di PMI o di piccola impresa, secondo
il caso. Questa soglia può essere superata nelle due fattispecie seguenti:
- –
- se l’impresa è detenuta da società di investimenti pubblici, società di capitali di rischio o investitori istituzionali, a
condizione che questi non esercitino alcun controllo, individuale o congiunto, sull’impresa;
- –
- se il capitale è disperso in modo tale che sia impossibile determinare da chi è detenuto e se l’impresa dichiara di poter
legittimamente presumere che non è detenuto per il 25% o più da una sola impresa, oppure, congiuntamente, da più imprese non
conformi alle definizioni di PMI o di piccola impresa, secondo il caso».
9.
L’art. 1 della raccomandazione stessa così stabilisce:
«Gli Stati membri (...) sono invitati:
- –
- a conformarsi alle disposizioni dell’articolo 1 dell’allegato per tutti i loro programmi destinati alle “PMI” (...)».
10.
L’art. 2 così stabilisce:
«Le soglie di cui all’articolo 1 dell’allegato costituiscono dei massimali. Gli Stati membri (...) possono fissare, in certi
casi, soglie inferiori. Nell’attuazione di alcune delle loro politiche, essi possono inoltre applicare unicamente il criterio
del numero di dipendenti, ad eccezione dei settori contemplati dalle varie discipline in materia di aiuti di Stato».
11.
Il diciottesimo, il diciannovesimo e il ventiduesimo ‘considerando’ del preambolo della raccomandazione recitano come segue:
«considerando che l’indipendenza è anch’essa un criterio fondamentale, in quanto una PMI appartenente ad un grande gruppo
dispone di mezzi e di sostegno inesistenti per le imprese concorrenti di dimensioni equivalenti; (...)
considerando che, quanto al criterio d’indipendenza, gli Stati membri, la BEI e l’FEI dovrebbero vigilare affinché la definizione
non sia aggirata dalle imprese che, pur rispondendo formalmente a tale criterio, sono di fatto controllate da una sola grande
impresa oppure, congiuntamente, da più grandi imprese;
(...)
considerando, quindi, che è opportuno fissare soglie piuttosto rigorose per definire le PMI, affinché le misure ad esse destinate
avvantaggino effettivamente le imprese che subiscono lo svantaggio della loro dimensione;
(...)».
Disciplina multisettoriale degli aiuti regionali
12.
La Disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento (in prosieguo: la «Disciplina
multisettoriale»)
(7)
ha lo scopo di «controllare più sistematicamente gli aiuti regionali concessi ai progetti d’investimento mobili di grandi
dimensioni» (punto 1.1).
13.
Secondo il punto 2.1 della Disciplina multisettoriale, gli Stati membri devono notificare, a norma [dell’art. 88, n. 3, CE],
qualsiasi progetto di aiuto regionale agli investimenti nel quadro di un regime autorizzato, in presenza di uno dei due requisiti
seguenti: (a) costo totale del progetto pari o superiore a ECU 50 milioni, più un’intensità di aiuto cumulata, espressa in
percentuale dei costi d’investimento ammissibili, pari o superiore al 50% del massimale degli aiuti regionali alle grandi
imprese vigente nella zona considerata, più un aiuto per posto di lavoro creato o salvaguardato pari o superiore a ECU 40 000;
oppure (b) aiuto totale pari o superiore a ECU 50 milioni.
14.
Il punto 3.1 della Disciplina multisettoriale stabilisce quanto segue:
«Per ciascun progetto relativo alla concessione di un aiuto, la Commissione determinerà, in base alla formula di calcolo di
cui al punto 3.10, l’intensità massima di aiuto autorizzabile. Il calcolo inizierà con l’individuazione dell’intensità massima
di aiuto (massimale di aiuto regionale) di cui una grande impresa può beneficiare nella zona assistita, in base al regime
di aiuti regionali autorizzato in vigore all’atto della notificazione (a meno che non si tratti di un aiuto “ad hoc”, nel
qual caso si applicherà il massimale di aiuto previsto per la regione interessata). A questo dato percentuale saranno applicati
quindi una serie di fattori di correzione, conformemente a tre criteri di valutazione specifici (v. infra) per ricavare l’intensità
di aiuto massima autorizzabile per il progetto».
15.
I punti 3.2 e 3.10 della Disciplina multisettoriale definiscono tre fattori (fattore concorrenza, fattore capitale-lavoro,
fattore dell’impatto regionale) e la formula ad essi applicabile per calcolare l’intensità massima di aiuto autorizzabile.
Ai sensi del punto 3.10, n. 3, nessun progetto può ricevere un aiuto eccedente il massimale regionale.
Procedimento dinanzi alla Commissione
16.
Con lettera 24 novembre 1999 l’Italia notificava alla Commissione il progetto di un aiuto a favore della Solar Tech. Tale
misura consisteva in un contributo a fondo perduto per la realizzazione di un impianto per la produzione di un film di silicio
amorfo e di pannelli solari integrati nel comune di Manfredonia (Foggia), regione assistita ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. a),
CE. L’aiuto era previsto nel Secondo protocollo aggiuntivo del Contratto d’area per l’area di Manfredonia (in prosieguo: il
«Secondo protocollo») del 19 marzo 1999, nell’ambito del regime di aiuti regionali approvato dalla Commissione con nota del
30 giugno 1997
(8)
. Dati il costo totale del progetto, l’intensità cumulativa dell’importo dell’aiuto e la quota di aiuto per posto di lavoro
creato, l’aiuto doveva essere notificato in conformità della Disciplina multisettoriale.
17.
Sebbene l’intensità dell’aiuto proposto ammontasse ad un equivalente sovvenzione netto del 50,14% (ESN)
(9)
, che era al di sopra del massimale d’intensità di aiuto autorizzato dalla Commissione per la regione in questione (40% ESN),
l’Italia sosteneva che l’aiuto avrebbe dovuto essere concesso perché la Solar Tech costituiva una PMI ai sensi della disciplina
degli aiuti ed aveva quindi diritto alla maggiorazione del 15% dell’equivalente sovvenzione lordo (ESL)
(10)
previsto per gli aiuti alle PMI nelle regioni assistite.
18.
La Commissione, non essendo convinta che la Solar Tech potesse essere inquadrata tra le PMI ai sensi della disciplina degli
aiuti e che essa incontrasse le tipiche difficoltà delle PMI, nella lettera del 4 aprile 2000 informava l’Italia della sua
decisione di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE
(11)
.
19.
La Commissione riteneva che, benché la Solar Tech formalmente rispettasse i criteri della definizione di PMI di cui alla disciplina
degli aiuti, diversi fattori indicassero che in realtà essa apparteneva al grande gruppo industriale Permasteelisa, specializzato
nel settore delle facciate continue e altri rivestimenti per grandi opere infrastrutturali civili. Mentre solo il 24% delle
azioni della Solar Tech erano detenute dalla principale società commerciale del gruppo, la Permasteelisa SpA, il restante
76% apparteneva a tre persone fisiche che esercitavano funzioni in seno al gruppo Permasteelisa ed avevano interessi di controllo
nella società capogruppo. Risultava altresì che la Solar Tech era (almeno parzialmente) integrata nel gruppo: i suoi prodotti
integravano o formavano parte della gamma di prodotti del gruppo e la Permasteelisa apparentemente forniva supporto logistico
(distribuzione) e finanziario alla società. La Commissione ha ritenuto, pertanto, che «la configurazione giuridica di Solar
Tech elud[esse] la definizione di PMI permettendo in tal modo alla grande impresa di fruire dell’intensità di aiuto riservata
alle PMI».
Decisione 15 novembre 2000
20.
Il 15 novembre 2000 la Commissione adottava la decisione in esame.
21.
Nella motivazione osservava quanto segue:
- «(34)
- La disciplina degli aiuti alle PMI indica, al punto 1.2, che le piccole e medie imprese, pur svolgendo un ruolo determinante
nella creazione di posti di lavoro, si trovano di fronte ad un certo numero di ostacoli che ne possono frenare lo sviluppo.
Tra questi figurano le difficoltà di accesso al capitale e al credito, le difficoltà di accesso all’informazione, alle nuove
tecnologie, ai mercati potenziali, i costi derivanti dall’applicazione di nuove normative ecc.
- (35)
- Pertanto, la maggiorazione dell’ammontare degli aiuti previsti in favore delle PMI è giustificata, oltre che dal contributo
fornito da tali imprese ai fini dell’interesse comune, dalla necessità di compensare gli svantaggi di cui soffrono le PMI,
considerato il ruolo positivo che queste svolgono. Tuttavia occorre verificare che detta maggiorazione dell’aiuto sia effettivamente
destinata ad imprese che soffrono di tali svantaggi. In particolare la definizione di PMI utilizzata deve delimitare la nozione
di PMI in modo da comprendervi tutte e soltanto le imprese che producono gli effetti esterni positivi previsti e che soffrono
degli svantaggi sopra indicati. Tale definizione non deve dunque spingersi fino a comprendere le numerose imprese di più grande
dimensione che non presentano necessariamente gli effetti esterni positivi o gli svantaggi che caratterizzano il settore delle
PMI. Infatti gli aiuti accordati a queste ultime imprese rischiano di falsare ulteriormente la concorrenza e gli scambi intracomunitari.
Tale principio è enunciato nel considerando 22 della raccomandazione della Commissione, del 3 aprile 1996, che recita:
“considerando quindi che è opportuno fissare soglie piuttosto rigorose per definire le PMI, affinché le misure ad esse destinate
avvantaggino effettivamente le imprese che subiscono lo svantaggio della loro dimensione”.
- (36)
- Pertanto, è alla luce di tali principi che occorre determinare se la Solar Tech rientra nella definizione di PMI. Orbene,
questa impresa non soddisfa le condizioni necessarie per poter beneficiare della maggiorazione d’aiuto prevista a favore delle
PMI.
Tale constatazione discende dalla constatazione che, dal punto di vista economico, Solar Tech deve essere considerata come
un impresa facente parte del gruppo Permasteelisa, il quale è una grande impresa, nonostante la Permasteelisa detenga solo
il 24% della Solar Tech. Orbene, grazie ai legami economici, finanziari e organici che esistono tra le due società, la Solar
Tech non deve far fronte, se non in scarsa misura, agli svantaggi cui sono di solito esposte le PMI e che costituiscono un
motivo fondamentale della maggiorazione del massimale di aiuto consentita a favore di queste imprese».
22.
Secondo la Commissione, quindi, la Solar Tech doveva essere considerata facente parte del gruppo Permasteelisa. Sotto questo
profilo, faceva riferimento allo stretto legame tra il gruppo e la Solar Tech che emerge dalla composizione della proprietà
azionaria di quest’ultima. Ricordava anche che l’Italia, nella notifica, aveva riconosciuto che «le ragioni dell’investimento
risiedono nel fatto che il gruppo Permasteelisa, leader mondiale nel settore della produzione e del montaggio dei rivestimenti
innovativi per grandi opere infrastrutturali civili, con tale iniziativa vuole estendere alle tecnologie solari la sua gamma
di prodotti». La Commissione riteneva quindi che, a causa dei summenzionati legami estremamente stretti con la Permasteelisa,
probabilmente la Solar Tech non sperimentasse le tipiche difficoltà delle PMI, in particolare per quanto riguarda l’accesso
alle fonti di finanziamento e il superamento degli ostacoli tecnologici e distributivi. La decisione concludeva, quindi, nei
seguenti termini: «la Solar Tech non può beneficiare della maggiorazione d’aiuto a favore delle PMI perché, grazie ai suoi
legami economici, finanziari ed organici con Permasteelisa, non soffre degli svantaggi tipici delle PMI ai quali fa riferimento
la disciplina comunitaria. Di conseguenza, la maggiorazione del 15% ESL in favore delle PMI non è applicabile nel caso in
esame». La Commissione applicava poi la formula di cui alla Disciplina multisettoriale, concludendo che l’intensità dell’aiuto
previsto (45%) eccedeva il massimale regionale (40%), in contrasto con il punto 3.10, n. 3, della disciplina.
23.
Di conseguenza, l’art. 1 della decisione stabilisce quanto segue:
«L’aiuto di Stato cui l’Italia intende dare esecuzione in favore della Solar Tech srl, pari a 42 788 290 EUR, è incompatibile
con il mercato comune in quanto l’intensità è superiore all’intensità massima ammissibile nel caso di specie (40% ESN).
A tale aiuto l’Italia non può dare esecuzione per un importo superiore a quello corrispondente ad un’intensità del 40% ESN».
Ricorso di annullamento
24.
Nel suo ricorso del 19 febbraio 2001, l’Italia deduce un solo motivo suddiviso in tre parti. A suo avviso la Commissione,
non applicando la maggiorazione dell’intensità dell’aiuto prevista per le PMI, ha violato:
- –
- l’art. 87 CE, la raccomandazione e la disciplina degli aiuti;
- –
- l’art. 88, n. 1, CE;
- –
- i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
25.
L’Italia chiede pertanto alla Corte di annullare la decisione e di condannare la Commissione alle spese. La Commissione chiede
alla Corte di respingere il ricorso e di condannare l’Italia alle spese.
Presunta violazione dell’art. 87 CE, della raccomandazione e della disciplina degli aiuti
26.
Secondo l’Italia, in primo luogo la Commissione non ha applicato correttamente la raccomandazione e la disciplina degli aiuti,
violando così sia tali fonti sia l’art. 87 CE.
27.
L’Italia sostiene che la Commissione ha basato la sua decisione su una definizione di PMI che non corrisponde a quella prevista
nella raccomandazione e nella disciplina degli aiuti. La Solar Tech presentava senza dubbio i requisiti previsti dalla definizione
comunitaria di PMI, in particolare il requisito dell’indipendenza. La Commissione era vincolata alla propria disciplina degli
aiuti e avrebbe dovuto limitarsi ad applicare quei precisi criteri. Non disponeva di alcun potere discrezionale in materia
e, dal momento che i criteri chiaramente indicati nella disciplina degli aiuti erano soddisfatti, non poteva prendere in considerazione
altri fattori o procedere ad ulteriori valutazioni. Inoltre, il quarto paragrafo del punto 4.2.1 della disciplina degli aiuti
non conferiva alcun potere di verificare se un’impresa rientrante nella definizione di PMI subisse effettivamente gli svantaggi
tipici delle PMI. Poiché la Solar Tech rientrava nella definizione di PMI, tali svantaggi avrebbero dovuto presumersi. Conseguentemente,
la Commissione aveva l’obbligo di autorizzare l’aiuto fino all’intensità massima maggiorata per le PMI.
28.
Tali argomenti non mi persuadono.
29.
La definizione di PMI e il potere di autorizzare un’intensità di aiuto maggiorata sono elementi strettamente legati e ampiamente
discussi congiuntamente nella decisione; per ragioni di chiarezza, tuttavia, li analizzerò separatamente.
Definizione di PMI nella raccomandazione e nella disciplina degli aiuti
30.
La Commissione ha riconosciuto che la Solar Tech formalmente rispondeva alla definizione di PMI. Tuttavia, ha ritenuto che,
alla luce dei rapporti estremamente stretti con la Permasteelisa, dovesse essere considerata parte del gruppo Permasteelisa
e conseguentemente non incontrasse le tipiche difficoltà delle PMI.
31.
Si può rilevare, innanzi tutto, che i fatti su cui la Commissione ha basato la decisione non sono controversi, in quanto era
chiaro dalla notifica stessa che tutte le azioni nella Solar Tech erano detenute o dalla Permasteelisa SpA o da tre persone
fisiche, influenti azionisti e dirigenti del gruppo Permasteelisa, che lo scopo della creazione della Solar Tech era di consentire
alla Permasteelisa di ampliare la propria gamma di prodotti, che la Solar Tech avrebbe fornito una parte significativa della
sua produzione direttamente al gruppo e che la posizione in cui si trovava le permetteva di fruire del know-how tecnologico,
dei contatti commerciali e del supporto finanziario del gruppo Permasteelisa.
32.
Il problema è stabilire se la Commissione, nel valutare la rispondenza della Solar Tech al criterio dell’indipendenza contenuto
nella definizione di PMI, potesse prendere in considerazione quei fattori ovvero se, invece, le fosse precluso l’esame di
aspetti diversi dalla rispondenza strettamente formale alla regola secondo cui il capitale o i diritti di voto non possono
essere detenuti in misura superiore al 25% da una o più imprese che non siano PMI.
33.
A mio modo di vedere, la Commissione aveva il diritto di interpretare ed applicare il criterio dell’indipendenza in conformità
della ratio ad esso sottesa, come espressa nella disciplina degli aiuti e nel preambolo della raccomandazione, cioè la necessità
di garantire che i più ampi limiti posti agli aiuti per le PMI vadano effettivamente a beneficio di imprese che subiscono
lo svantaggio delle loro dimensioni e non di imprese appartenenti ad un grande gruppo, il che consente loro di accedere a
risorse di cui imprese concorrenti di dimensioni simili non dispongono, o ancora di imprese che, seppur formalmente indipendenti,
sono di fatto controllate da grandi imprese. In tale contesto, occorre vigilare affinché la definizione non sia aggirata sulla
base di ragioni formali
(12)
.
34.
Tenendo presente questa ratio, ritengo che sia legittimo che la Commissione vada oltre l’aspetto formale per sondare la sostanza
di un’impresa. In tale prospettiva, il rapporto tra la Solar Tech e il gruppo Permasteelisa è chiaramente diverso da quello
che normalmente si ha tra imprese separate e indipendenti. Potrebbe quindi essere considerata non una «vera» PMI, bensì un’impresa
pienamente integrata in un grande gruppo che, a causa di tale integrazione, non conosce le difficoltà al centro della disciplina
delle PMI.
35.
È vero che la raccomandazione e la disciplina degli aiuti indicano una precisa soglia di partecipazione azionaria per determinare
se un’impresa sia indipendente. Tuttavia, difficilmente si può negare che, anche al di sotto di tale soglia, vi siano talvolta
altre significative circostanze che possono indicare che, di fatto, un’impresa non è veramente indipendente. L’Italia l’ha
implicitamente riconosciuto all’udienza, ammettendo che il controllo non dipende necessariamente da una specifica porzione
azionaria. L’agente del governo italiano ha citato il regolamento sulle concentrazioni
(13)
come esempio in cui il criterio del controllo è delineato in maniera così ampia da coprire tutte le situazioni in cui vi
è una qualsiasi possibilità di esercitare un’influenza determinata
(14)
. A differenza dell’Italia, tuttavia, non ritengo che il tenore letterale della raccomandazione e della disciplina degli aiuti
impedisca alla Commissione di adottare un simile approccio quando ciò sia dettato dalla necessità di interpretare quelle fonti
coerentemente con il loro scopo e, quindi, di evitare decisioni incongrue
(15)
.
36.
L’Italia sostiene ancora che la raccomandazione riguarda espressamente i casi in cui la soglia del 25% può essere superata
o ridotta
(16)
. A mio avviso, tuttavia, la definizione dei due casi in cui la soglia può essere superata rafforza piuttosto l’idea che un’impresa
possa essere classificata come PMI, con conseguente legittimazione ad ottenere un trattamento più favorevole, solo quando
le circostanze dimostrino che è effettivamente indipendente da grandi imprese. Lo stesso vale per l’art. 2 della parte dispositiva
della raccomandazione, che dispone che gli Stati membri possono stabilire, «in taluni casi», soglie inferiori a quelle specificate
all’art. 1 dell’allegato. Evidentemente, lo scopo di tale potere è garantire che l’impresa che aspira ad un trattamento preferenziale
per PMI sia realmente una PMI.
37.
Infine, non concordo con il governo italiano sul fatto che la Commissione abbia agito in maniera non coerente con l’art. 87 CE.
38.
L’adozione di orientamenti, o di altre forme di «soft law», che espongono, a scopo di informazione e semplificazione, i criteri
che la Commissione intende applicare nell’esame della compatibilità di un progetto di aiuti con il mercato comune non può
derogare all’art. 87 CE in nessun caso
(17)
e non esime la Commissione dall’obbligo di valutare ogni caso in base ai criteri elaborati in quelle disposizioni. Se le
circostanze lo richiedono, la Commissione ha il potere di abrogare o di modificare quegli orientamenti
(18)
. Il potere discrezionale della Commissione non può essere cristallizzato per sempre con l’adozione di tali documenti
(19)
. Conseguentemente, essa può persino derogarvi, qualora la loro applicazione in un determinato caso vada contro l’art. 87 CE.
39.
Come illustrato precedentemente, tuttavia, personalmente ritengo che, nel caso di specie, la Commissione non abbia derogato
alla disciplina degli aiuti, ma abbia semplicemente interpretato la definizione di PMI ivi contenuta in linea con la ratio
ad essa sottesa. Non si può ritenere che la Commissione, negando che un’impresa facente parte di un grande gruppo possa essere
considerata una PMI, abbia violato l’art. 87 CE. Inoltre, concedendo un trattamento differenziato a situazioni differenti
(quella delle grandi imprese e quella delle PMI), ha assicurato il rispetto del principio di uguaglianza
(20)
.
Potere di autorizzare la maggiorazione dell’intensità massima di aiuto autorizzabile
40.
Nella sezione precedente ho concluso che la Commissione era legittimata a ritenere che la Solar Tech non fosse una PMI.
41.
Sono tuttavia dell’opinione che la Solar Tech, anche se fosse stata considerata una PMI, non avrebbe avuto automaticamente
diritto alla maggiorazione dell’intensità massima di aiuto autorizzabile a favore delle PMI.
42.
Il punto 4.2.1, quarto paragrafo, della disciplina degli aiuti enuncia che «la Commissione
potrà autorizzare a favore delle PMI aiuti che superino il livello di aiuto regionale all’investimento da essa autorizzato a favore
delle grandi imprese nella regione»
(21)
in diverse percentuali a seconda della regione e, in particolare, del 15% nella regione in esame. Dalla lettera della disposizione
risulta chiaro che la Commissione non ha l’obbligo di autorizzare nessuna maggiorazione particolare, ma può farlo.
43.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dall’Italia, quel testo non distingue tra i tipi di circostanze che debbono essere
presi in considerazione nella valutazione. Né limita tale valutazione alle condizioni di mercato, fatto ancora più determinante,
impedendo qualsiasi analisi della situazione dell’impresa da parte della Commissione. La Commissione era pertanto legittimata
a tener conto del fatto che la Solar Tech, a causa della sua integrazione del gruppo Permasteelisa, non incontrasse le tipiche
difficoltà delle PMI. Secondo le sue parole, «il rispetto puramente formale dei requisiti comunitari non costituirebbe comunque
un elemento sufficiente per giustificare la maggiorazione d’aiuto prevista a favore delle PMI la quale, come segnalato sopra,
deve essere riservata alle sole imprese che soffrono degli svantaggi connessi alla loro dimensione. Orbene, la Solar Tech
non soffre di tali svantaggi grazie ai suoi legami con la Permasteelisa»
(22)
. Infine, come sottolineato dalla Commissione, vi sono buoni motivi per insistere nella concessione di aiuti più limitati
ad imprese che in realtà non sono PMI, perché tali aiuti possono produrre distorsioni della concorrenza più gravi.
44.
Sono quindi convinto che la Commissione, nell’esercizio del potere discrezionale di cui dispone ai sensi del punto 4.2.1 della
disciplina degli aiuti, fosse legittimata a negare la maggiorazione dell’intensità dell’aiuto sulla base di quella considerazione.
45.
Conseguentemente, la Commissione non ha interpretato o applicato erroneamente i criteri per la concessione di una maggiorazione
dell’intensità degli aiuti garantendo che essi non andassero a beneficio di un’impresa facente parte di un grande gruppo che
non subiva gli svantaggi tipici delle PMI. Per le ragioni sopra esposte, la prima parte del motivo dev’essere quindi respinta.
46.
È tuttavia necessaria un’ultima precisazione.
47.
Nelle sue osservazioni scritte e all’udienza, la Commissione ha avanzato altresì l’argomento secondo cui nel caso della Solar
Tech le condizioni grazie alle quali poteva essere concessa una maggiorazione dell’intensità degli aiuti erano state create
artificialmente e tale condotta costituiva un «abuso di diritto».
48.
Sebbene nella decisione di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE siano stati sollevati dubbi circa un possibile aggiramento
della definizione di PMI, non sembra che la decisione in esame si basi su una constatazione in quel senso. Tale argomento,
quindi, non può essere dedotto dalla Commissione nel presente procedimento e conseguentemente non è necessario analizzarlo.
Presunta violazione dell’art. 88 CE
49.
L’Italia denuncia, in secondo luogo, una violazione dell’art. 88, n. 1, CE, ai sensi del quale la Commissione deve procedere
con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti negli Stati membri e propone a questi ultimi le opportune
misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune.
50.
Il postulato su cui si fonda tale motivo è che la Commissione abbia violato quei doveri derogando alla raccomandazione e alla
disciplina degli aiuti. Tuttavia, come ho illustrato precedentemente, a mio avviso la Commissione non vi ha derogato.
51.
Tale motivo dev’essere pertanto respinto.
Presunta violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto
52.
Infine, il governo italiano sostiene che la decisione lede il legittimo affidamento della Solar Tech e viola il principio
della certezza del diritto.
53.
Secondo il governo italiano, la Solar Tech poteva fare legittimamente affidamento sulle precise prescrizioni della raccomandazione
e della disciplina degli aiuti, ed organizzare conseguentemente il proprio assetto giuridico. Essa poteva quindi ragionevolmente
aspettarsi, rispondendo ai requisiti prescritti, di aver diritto alla maggiorazione dell’intensità dell’aiuto. La diversa
interpretazione adottata dalla Commissione avrebbe pregiudicato il suddetto affidamento, oltre a creare una situazione di
incertezza circa le condizioni per l’applicabilità della disciplina comunitaria sulle PMI.
54.
Non sono d’accordo.
55.
Vi è sicuramente una certa efficacia nell’argomento secondo cui in generale un’impresa che risponda alle condizioni e ai requisiti
indicati in orientamenti adottati dalla Commissione possa ragionevolmente presumere di aver diritto al beneficio in questione.
56.
Tuttavia, nel contesto della causa in esame e in particolare alla luce dei diversi legami tra il gruppo Permasteelisa e la
Solar Tech, è difficile immaginare come quest’ultima potesse legittimamente supporre di rispondere ai criteri sostanziali
applicabili, dal momento che era chiaramente integrata in quel gruppo e non incontrava gli ostacoli che la disciplina comunitaria
delle PMI cerca di compensare. Era chiaro, al contrario, che concedere una maggiorazione dell’intensità dell’aiuto alla Solar
Tech avrebbe probabilmente vanificato lo scopo dichiarato della politica alla base della raccomandazione e della disciplina
degli aiuti.
57.
Inoltre, gli argomenti secondo cui la Solar Tech poteva legittimamente aspettarsi di aver diritto alla maggiorazione dell’intensità
dell’aiuto e il principio della certezza del diritto sarebbe stato violato si prestano ad un’ulteriore obiezione.
58.
Anche se la Solar Tech potesse essere considerata una PMI ai sensi della disciplina comunitaria, il progetto di aiuto avrebbe
comunque dovuto essere notificato alla Commissione per il riesame di cui alla Disciplina multisettoriale, come espressamente
riconosciuto dal governo italiano nel Secondo protocollo che concedeva l’aiuto alla Solar Tech
(23)
. I progetti contemplati dalla Disciplina multisettoriale, pur riguardando aiuti concessi nel contesto di una disciplina di
aiuti regionali già notificata e autorizzata dalla Commissione, sono soggetti ad una nuova notifica e ad un controllo completo.
Lo scopo esplicito di quella disciplina è di limitare gli effetti negativi sulla concorrenza che possono essere causati più
facilmente dagli aiuti regionali per progetti di grandi dimensioni generalmente a favore di grandi imprese.
59.
Non era quindi possibile contare su un risultato favorevole del riesame della Commissione, in particolare per quanto riguarda
la maggiorazione dell’intensità massima di aiuto concedibile alle PMI ai sensi della disciplina degli aiuti. Anche quando
un’impresa è classificata come PMI, la Commissione non è tenuta ad approvare tale maggiorazione, ma è solo autorizzata ad
agire in tal senso. Stante lo scopo della Disciplina multisettoriale e le caratteristiche della Solar Tech, ritengo che il
rifiuto dell’autorizzazione da parte della Commissione fosse perfettamente prevedibile.
60.
Conseguentemente, anche il presente motivo dev’essere respinto.
Conclusione
61.
Ritengo pertanto che la Corte dovrebbe:
- 1)
- respingere il ricorso;
- 2)
- condannare l’Italia alle spese.
- 1 –
- Lingua originale: l'inglese.
- 2 –
- GU 2001, L 292, pag. 45
- 3 –
- GU 1996, C 213, pag. 4
- 4 –
- GU L 107, pag. 4
- 5 –
- Sono regioni assistite quelle che possono beneficiare di un aiuto regionale ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE [e dell’art. 87,
n. 3, lett. c), CE]. Ogni Stato membro ha la propria carta degli aiuti regionali che individua le regioni assistite e i massimali
d’intensità degli aiuti. Le carte degli aiuti regionali sono autorizzate dalla Commissione.
- 6 –
- V. oltre, paragrafo 8.
- 7 –
- GU 1998, C 107, pag. 7
- 8 –
- Aiuto N 27/A/97, nota della Commissione SG(97) D/4949 del 30 giugno 1997. Sebbene l’aiuto sia stato concesso prima della notifica,
la decisione di concessione subordina il pagamento al beneficiario all’approvazione della Commissione, cosicché l’aiuto non
può essere considerato un aiuto non notificato.
- 9 –
- L’allegato I degli Orientamenti in materia di aiuti di stato a finalità regionale (GU 1998, C 74, pag. 9) spiega quanto segue:
«Il calcolo dell’ESN consiste nel ridurre tutte le forme di aiuti inerenti all’investimento ad un denominatore comune, indipendente
dal paese interessato, che rappresenta l’intensità netta e permette di confrontare gli aiuti fra di loro o rispetto a massimali
predeterminati (...)» (pag. 19).
- 10 –
- Il valore nominale (precedente la tassazione) degli aiuti come proporzione dei costi d’investimento.
- 11 –
- GU C 142, pag. 11
- 12 –
- V. punto 1.2 della disciplina degli aiuti, citata supra, paragrafo 5, e i ‘considerando’ del preambolo della raccomandazione
citati supra, paragrafo 11.
- 13 –
- Regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese
(GU L 395, pag. 1)
- 14 –
- L’art. 3 del regolamento sulle concentrazioni stabilisce, fra l’altro, quanto segue:
«3. Ai fini dell’applicazione del presente regolamento si ha controllo in presenza di diritti, contratti o altri mezzi che
conferiscono, da soli o congiuntamente, e tenuto conto delle circostanze di fatto o di diritto, la possibilità di esercitare
un’influenza determinante sull’attività di un’impresa; trattasi in particolare di:
a) diritti di proprietà o di godimento sulla totalità o su parti del patrimonio di un’impresa;
b) diritti o contratti che conferiscono un’influenza determinante sulla composizione, sulle deliberazioni o sulle decisioni
degli organi di un’impresa.
4. Il controllo è acquisito dalla persona o dall’impresa o dal gruppo di persone o di imprese:
a) che siano titolari dei diritti o beneficiari dei contratti suddetti; o
b) che, pur non essendo titolari di tali diritti o beneficiari di tali contratti, abbiano il potere di esercitare i diritti
che ne derivano».
- 15 –
- Può valere la pena di aggiungere che la raccomandazione è stata recentemente sostituita dalla raccomandazione della Commissione
6 maggio 2003, 2003/361/CE, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese (GU L 124, pag. 36), che
fornisce una definizione più elaborata di impresa autonoma (v., in particolare, art. 3 dell’allegato). Se fosse stato applicato
questo nuovo documento al caso di specie, decisamente la Solar Tech non sarebbe stata inquadrata come PMI.
- 16 –
- V. la seconda parte dell’art. 1, n. 3, dell’allegato della raccomandazione (nella disciplina degli aiuti la disposizione corrispondente
è il punto 3.2, secondo comma) e l’art. 2 della parte dispositiva della raccomandazione.
- 17 –
- V. sentenze 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione (Racc. pag. 901, punto 22); 26 settembre 2002, causa C-351/98,
Spagna/Commissione (Racc. pag. I-8031, punto 53); 12 dicembre 1996, causa T-380/94, AIUFASS e AKT/Commissione (Racc. pag. II-2169,
punto 57); 5 novembre 1997, causa T-149/95, Ducros/Commissione (Racc. pag. II-2031, punto 61), 30 aprile 1998, causa T-214/95,
Het Vlaamse Gewest/Commissione (Racc. pag. II-717, punto 79).
- 18 –
- Sentenza Het Vlaamse Gewest, cit. alla nota 17 (punto 89).
- 19 –
- V. conclusioni dell’avvocato generale Warner nella causa 81/72, Commissione/Consiglio (Racc. 1973, pag. 575, in particolare
pag. 592).
- 20 –
- Sentenza Het Vlaamse Gewest, cit. alla nota 17 (punto 89).
- 21 –
- Il corsivo è mio.
- 22 –
- Paragrafo 44 della decisione.
- 23 –
- V. supra, paragrafo 16.
