Conclusions
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F.G. JACOBS
fremsat den 18. september 2003(1)
Sag C-91/01
Den Italienske Republik
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
»«
1.
Den Italienske Republik har anlagt nærværende sag med påstand om annullation af beslutning 2001/779/EF af 15. november 2000
(herefter »beslutningen«)
(2)
, hvorved Kommissionen erklærede den støtte, Den Italienske Republik påtænkte at tildele Solar Tech Srl (herefter »Solar Tech«),
for uforenelig med det fælles marked, for så vidt støtteintensiteten oversteg det tilladte maksimum i det pågældende tilfælde.
2.
Den Italienske Republik har særligt gjort gældende, at ved ikke at tillade forhøjelsen af støtteintensiteten til små og mellemstore
virksomheder (herefter »SMV«) har Kommissionen tilsidesat artikel 87 EF og 88 EF, Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte
til små og mellemstore virksomheder (herefter »rammebestemmelserne«)
(3)
, Kommissionens henstilling 96/280/EF af 3. april 1996 vedrørende definitionen af små og mellemstore virksomheder (herefter
»henstillingen«)
(4)
og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.
Retsforskrifter
3.
Artikel 87 EF har følgende ordlyd:
»1.
Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver
tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller
visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
[…]
3.
Som forenelige med fællesmarkedet kan betragtes:
- a)
- støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en
alvorlig underbeskæftigelse
-
[…]
- c)
- støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene
på en måde, der strider mod den fælles interesse.«
4.
Det bestemmes i artikel 88 EF:
»1.
Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater.
Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.
2.
Finder Kommissionen – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – at en støtte,
som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 87 ikke er forenelig med fællesmarkedet, eller at denne støtte misbruges,
træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist,
som Kommissionen fastsætter.
[…]
3.
Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte
sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til
artikel 87, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre
de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
Rammebestemmelserne for statsstøtte til SMV
5.
Hvad angår støtte til SMV har man fundet en vis grad af særbehandling nødvendig. Grundene hertil anføres i punkt. 1.2 i rammebestemmelserne,
som understreger SMV’s »afgørende rolle for jobskabelsen og mere generelt som en faktor, der skaber social stabilitet og en
dynamisk økonomi«. Det må imidlertid konstateres, at SMV står over for en række handicap, som kan bremse deres udvikling.
Vanskelighederne ved at skaffe kapital og opnå lån er blandt de største af disse handicap; de vigtigste årsager hertil er
de mangelfulde informationer, de finansielle markeders tilbageholdenhed over for risici samt de begrænsede garantier, SMV
kan tilbyde. SMV’s begrænsede ressourcer hæmmer ligeledes deres muligheder for adgang til informationer, blandt andet om nye
teknologier og potentielle markeder. Endelig betyder indførelsen af nye regler ofte, at de påføres større udgifter. De mangler
ved markedet, der er til hinder for en socialt set ønskelig udvikling af SMV, berettiger den positive indstilling, Kommissionen
traditionelt har haft til statsstøtte til SMV, for så vidt som støtten ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der står
i misforhold til det bidrag, den yder til gennemførelsen af Fællesskabets målsætninger […]«
6.
I punkt 4.2.1, stk. 4, i rammebestemmelserne anføres følgende:
»[…] I støtteberettigede områder kan Kommissionen godkende støtte til SMV, som overstiger det regionalstøtteniveau for investeringer,
den har godkendt for store virksomheder i det pågældende område
[…]
- –
- med 15 procentpoint brutto i områder, der er omfattet af [artikel 87, stk. 3, litra a), EF] forudsat at den samlede støtte
ikke overstiger 75% netto […]«
(5)
.
7.
Punkt 3.2 i rammebestemmelserne bestemmer: »I de foreliggende rammebestemmelser defineres SMV i overensstemmelse med den henstilling
om definition af SMV, som Kommissionen vedtog den 3. april 1996.« Rammebestemmelserne gengiver derefter definitionen
(6)
og præciserer, at »uafhængighedskriteriet, hvorefter en stor virksomhed ikke må eje 25% eller derover af SMV’s kapital, er
baseret på praksis i mange medlemsstater, hvor 25% betragtes som den tærskel, hvorfra det er muligt at udøve kontrol«.
Henstillingen vedrørende definitionen af SMV
8.
Bilaget til henstillingen har overskriften »Definition af små og mellemstore virksomheder vedtaget af Kommissionen«. Artikel
1 i bilaget har følgende ordlyd:
»1.
Ved små og mellemstore virksomheder, i det følgende benævnt »SMV’er«, forstås virksomheder, som:
- –
- har under 250 ansatte og
- –
- enten
-
en årlig omsætning på ikke over 40 mio. ECU eller
-
en årlig samlet balance på ikke over 27 mio. ECU
- –
- og som opfylder kriteriet om uafhængighed som defineret i stk. 3.
[…]
3.
Ved uafhængige virksomheder forstås virksomheder, hvor en enkelt virksomhed eller flere virksomheder i fællesskab, der ikke
opfylder definitionerne på en SMV eller en lille virksomhed, alt efter tilfældet, ikke besidder 25% eller derover af kapitalen
eller stemmerettighederne. Denne tærskel kan overskrides i følgende to tilfælde:
- –
- Hvis virksomheden ejes af offentlige investeringsselskaber, venture-kapitalselskaber eller institutionelle investorer, forudsat
at de hverken kontrollerer virksomheden individuelt eller i fællesskab.
- –
- Hvis kapitalen er spredt på en sådan måde, at det ikke er muligt at afgøre, hvem der ejer den, og virksomheden erklærer, at
den med rette kan antage, at en enkelt virksomhed eller flere virksomheder i fællesskab, der ikke opfylder definitionerne
på en SMV eller en lille virksomhed, alt efter tilfældet, ikke ejer 25% eller derover af den.«
9.
Det bestemmes i selve henstillingens artikel 1:
»Medlemsstaterne […] opfordres til:
- –
- at anvende bestemmelserne i artikel 1 i bilaget i de af deres programmer, der har »SMV« […] som målgruppe.«
10.
Det bestemmes i artikel 2:
»De i artikel 1 i bilaget anførte tærskler skal betragtes som lofter. Medlemsstaterne […] kan i visse tilfælde vælge at fastsætte
lavere tærskler. Ved gennemførelse af visse af deres politikker kan de også vælge udelukkende at anvende kriteriet antal af
ansatte, undtagen på de områder, der er omfattet af de forskellige rammebestemmelser for statsstøtte.«
11.
18., 19. og 22. betragtning til henstillingen har følgende ordlyd:
»Uafhængighed er også et grundlæggende kriterium: en SMV, der tilhører en stor koncern, har adgang til økonomiske midler og
bistand, som ikke står til rådighed for konkurrenter af lignende størrelse […]
Med hensyn til uafhængighedskriteriet bør medlemsstaterne, EIB og EIF sikre sig, at definitionen ikke omgås af de virksomheder,
som formelt opfylder kriteriet, men som i praksis kontrolleres af en stor virksomhed eller af flere store virksomheder i fællesskab
[…]
Der må derfor fastlægges ret strenge kriterier ved definitionen af SMV’er, hvis de foranstaltninger, som indføres til fordel
for dem, reelt skal gavne de virksomheder, for hvilke størrelsen er et handicap
[…]«
Multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte
12.
De multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter (herefter »multisektorale rammebestemmelser«)
(7)
anfører, at der er behov for en »mere systematisk kontrol med regionalstøtte til store mobile investeringsprojekter« (punkt
1.1).
13.
I henhold til punkt 2.1 i de multisektorale rammebestemmelser skal medlemsstaterne i henhold til artikel 88, stk. 3, EF anmelde
alle planer om regional investeringsstøtte som led i en godkendt støtteordning, hvis et af følgende to kriterier er opfyldt:
a) samlede projektomkostninger på mindst 50 mio. ECU plus en kumuleret støtteintensitet, udtrykt i procent af de støtteberettigede
investeringsomkostninger, på mindst 50% af regionalstøtteloftet for store virksomheder i det pågældende område, plus støtte
pr. nyoprettet eller bevaret job på mindst 40 000 ECU, eller b) samlet støtte på mindst 50 mio. ECU.
14.
Punkt 3.1 i de multisektorale rammebestemmelser har følgende ordlyd:
»Kommissionen vil fastsætte den tilladte maksimale støtteintensitet for et støtteprojekt på grundlag af en bestemt beregningsmetode
som omhandlet under punkt 3.10. Beregningen indledes med at fastslå, hvilken maksimal støtteintensitet (regionalstøtteloft)
en stor virksomhed kan opnå i det pågældende støtteberettigede område inden for den godkendte regionalstøtteordning, der gælder
på anmeldelsestidspunktet (medmindre der er tale om ad hoc-støtte, hvor det er støtteloftet for den pågældende region, der
anvendes). På grundlag af tre bestemte vurderingskriterier (se nedenfor) anvendes derefter en række justeringsfaktorer på
dette procenttal, hvorved man når frem til en maksimal støtteintensitet for det pågældende projekt.«
15.
Punkt 3.2 til 3.10 i de multisektorale rammebestemmelser fastlægger de tre vurderingskriterier – konkurrencefaktoren, kapitalintensitetsfaktoren
og regionalvirkningsindikatoren – samt den metode, der skal finde anvendelse ved beregning af den maksimale støtteintensitet.
I henhold til punkt 3.10, stk. 3, må intet projekt få tildelt støtte over regionalstøtteloftet.
Proceduren ved Kommissionen
16.
Ved skrivelse af 24. november 1999 anmeldte Den Italienske Republik en påtænkt støtteordning til fordel for Solar Tech til
Kommissionen. Foranstaltningen bestod i et tilskud på 42 788 290 EUR, som ikke skulle betales tilbage, til bygning af en fabrik
til fremstilling af amorf siliciumfilm og integrerede solpaneler i Manfredonia (Foggia), som er en støtteberettiget region
i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a), EF. Støtten blev ydet i henhold til Secondo Protocollo Aggiuntivo del Contratto
d’Area per l’Area di Manfredonia (anden tillægsprotokol til områdekontrakten for Manfredonia-området, herefter »Secondo Protocollo«)
af 19. marts 1999, inden for rammerne af en regionalstøtteordning godkendt af Kommissionen ved skrivelse af 30. juni 1997
(8)
. Henset til projektets samlede omkostninger, den kombinerede intensitet af støttens størrelse og forholdet mellem støtte
og nyoprettede arbejdspladser, skulle støtten anmeldes i henhold til de multisektorale rammebestemmelser.
17.
På trods af, at intensiteten af den påtænkte støtte udgjorde 50,14% nettosubventionsækvivalent (NSÆ)
(9)
, hvilket er højere end den maksimale støtteintensitet godkendt af Kommissionen for det omhandlede område (40% NSÆ), var Den
Italienske Republik af den opfattelse, at støtten skulle godkendes, idet Solar Tech var en SMV i henhold til rammebestemmelserne
og derfor var berettiget til forhøjelsen på 15% bruttosubventionsækvivalent (BSÆ)
(10)
til fordel for SMV i støtteberettigede områder.
18.
Da Kommissionen var i tvivl om, hvorvidt Solar Tech kunne anses for at være en SMV i overensstemmelse med rammebestemmelserne,
og hvorvidt virksomheden led under de handicap, som SMV typisk står overfor, meddelte den ved skrivelse af 4. april 2000 Den
Italienske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF
(11)
.
19.
Kommissionen var af den opfattelse, at selv om Solar Tech formelt opfyldte kriterierne i definitionen af SMV i rammebestemmelserne,
var der flere forhold, der pegede på, at virksomheden var del af den store industrikoncern Permasteelisa, som var specialiseret
i ubrudte overflader og andre beklædninger til større civile infrastrukturarbejder. Mens alene 24% af aktierne i Solar Tech
var ejet af koncernens hovedselskab, Permasteelisa SpA, var de resterende 76% ejet af tre fysiske personer, der alle havde
ledende stillinger i Permasteelisa-koncernen og kontrollerede koncernens holding-selskab. Det viste sig endvidere, at Solar
Tech (i det mindste delvist) var integreret i koncernen: Selskabets produkter supplerede eller indgik i koncernens produktsortiment,
og Permasteelisa ydede øjensynligt logistisk (distribution) og finansiel bistand til selskabet. Kommissionen fandt derfor,
at »Solar Techs juridiske konstruktion er en omgåelse af definitionen af SMV, som gør det muligt for en stor virksomhed at
opnå den støtteintensitet, der er tiltænkt SMV«.
Beslutningen af 15. november 2000
20.
Kommissionen vedtog den 15. november 2000 den anfægtede beslutning.
21.
I betragtningerne til beslutningen anførte den:
- »(34)
- I bestemmelserne om støtte til SMV står der i punkt 1.2, at selv om SMV spiller en afgørende rolle for jobskabelsen, står
de over for en række handicap, som kan bremse deres udvikling. Blandt disse er vanskelighederne ved at skaffe kapital og opnå
lån og vanskelighederne ved at få adgang til informationer, bl.a. om nye teknologier og potentielle markeder, samt de store
udgifter, de påføres ved indførelsen af nye regler osv.
- (35)
- Forhøjelsen af støtten til fordel for SMV er derfor berettiget i betragtning af det bidrag, sådanne virksomheder yder til
formål af fælles interesse, nødvendigheden af at udligne de handicap, de lider under, samt den positive rolle, de spiller.
Det må dog påvises, om nævnte forhøjelse af støtten virkelig er bestemt til virksomheder, der lider under sådanne handicap.
Navnlig skal den anvendte definition af SMV begrænse begrebet SMV, således at dette omfatter alle de virksomheder, og kun
disse, der har de forventede positive ydre virkninger, og som lider under de føromtalte handicap. Definitionen skal altså
ikke gå så vidt, at den kommer til at omfatte de talrige større virksomheder, der ikke nødvendigvis frembyder de positive
ydre virkninger eller de handicap, der præger SMV-sektoren. Støtte, der ydes til sidstnævnte virksomheder, kan nemlig yderligere
fordreje konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstater.
-
- Dette princip omhandles i betragtning 22 til Kommissionens henstilling, hvori der står:
-
- »Der må derfor fastlægges ret strenge kriterier ved definitionen af SMV’er, hvis de foranstaltninger, som indføres til fordel
for dem, skal gavne de virksomheder, for hvilke størrelsen er et handicap.«
- (36)
- I lyset af disse principper skal det derfor fastslås, om Solar Tech falder inden for definitionen af SMV. Virksomheden opfylder
ikke de nødvendige betingelser for at kunne nyde godt af den forhøjede støtte til fordel for SMV.
-
- Dette skyldes, at ud fra et økonomisk synspunkt må Solar Tech anses for at være en virksomhed, der indgår i Permasteelisa-koncernen,
som er en stor virksomhed, på trods af, at Permasteelisa kun ejer 24% af Solar Tech. Takket være de økonomiske, finansielle
og personalemæssige forbindelser mellem de to selskaber, skal Solar Tech ikke, eller i hvert fald kun i ringe grad, kæmpe
med de handicap, som SMV sædvanligvis lider under, og som er den vigtigste årsag til den forhøjelse af det højeste støttebeløb,
som indrømmes sådanne virksomheder.«
22.
Kommissionen var derfor af den opfattelse, at Solar Tech tilhørte Permasteelisa-koncernen. Den henviste i denne forbindelse
til den tætte forbindelse, der var mellem koncernen og Solar Tech, hvilket fremgår af sammensætningen af selskabets aktionærgruppe.
Kommissionen nævnte endvidere, at Den Italienske Republik i anmeldelsen havde anerkendt, at »årsagen til investeringen er,
at Permasteelisa-koncernen, der er verdens førende virksomhed i sektoren for fremstilling og montering af nyskabende overfladebeklædninger
til større civile infrastrukturarbejder, med dette tiltag vil udvide sit produktudbud til at omfatte solfangerteknologier«.
Kommissionen fandt derfor, at takket være de meget tætte forbindelser mellem Solar Tech og Permasteelisa, lider Solar Tech
ikke under SMV’s typiske handicap, særligt vedrørende vanskeligheder med at få adgang til finansieringsressourcer og vanskeligheder
med at overkomme teknologiske og distributionsmæssige barrierer. Det konkluderes derfor i beslutningen, at »Solar Tech således
ikke [kan] nyde godt af den forhøjede støtte til fordel for SMV, fordi den ikke takket være sine økonomiske, finansielle og
personalemæssige forbindelser med Permasteelisa lider under de handicap, som er typiske for SMV, og som omhandles i fællesskabsbestemmelserne.
Forhøjelsen på 15% BSÆ til fordel for SMV finder derfor ikke anvendelse i den foreliggende sag«. Kommissionen anvendte herefter
den metode, der var fastlagt i de multisektorale rammebestemmelser og bestemte, at intensiteten af den planlagte støtte (45%)
var over regionalstøtteloftet (40%) i strid med rammebestemmelsernes punkt 3.10, stk. 3.
23.
Beslutningens artikel 1 bestemte derfor:
»Den af Italien påtænkte statsstøtte til fordel for Solar Tech SRL til et beløb af 42 788 290 EUR, er uforenelig med fællesmarkedet,
eftersom intensiteten er højere end den højest tilladte intensitet i det foreliggende tilfælde (40% NSÆ).
Italien kan ikke yde denne støtte med et beløb, der overstiger det, der svarer til en intensitet på 40% NSÆ.«
Annullationssøgsmålet
24.
I sin stævning af 19. februar 2001 har Den Italienske Republik gjort et enkelt anbringende gældende, som består af tre led.
Den Italienske Republik har gjort gældende, at Kommissionen ved ikke at anvende den forhøjede støtteintensitet for SMV, har
tilsidesat:
- –
- artikel 87 EF, henstillingen og rammebestemmelserne
- –
- artikel 88, stk. 1, EF
- –
- princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.
25.
Den Italienske Republik har nedlagt påstand om annullation af beslutningen, og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens
omkostninger. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse, og om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens
omkostninger.
Den påståede tilsidesættelse af artikel 87 EF, henstillingen og rammebestemmelserne
26.
Den Italienske Republik har anført, at Kommissionen ikke anvendte henstillingen og rammebestemmelserne korrekt og således
tilsidesatte både disse retsforskrifter og artikel 87 EF.
27.
Italien har gjort gældende, at Kommissionen lagde en definition af begrebet SMV til grund, som ikke svarer til den, der er
fastlagt i henstillingen og i rammebestemmelserne. Solar Tech opfyldte klart betingelserne i Fællesskabets definition af SMV,
og særligt uafhængighedskriteriet. Kommissionen var bundet af dens egne rammebestemmelser og skulle have begrænset sig til
at anvende de præcise kriterier heri. Kommissionen havde ingen skønsmargen på dette område, og da ordningens klare betingelser
var opfyldt, kunne Kommissionen ikke tage andre forhold i betragtning eller foretage andre vurderinger. Punkt 4.2.1, stk. 4,
i rammebestemmelserne gav ikke Kommissionen nogen skønsbeføjelse med hensyn til vurderingen af, hvorvidt et selskab, som skulle
betragtes som en SMV i henhold til en given definition heraf, faktisk led under de handicap, som er karakteristiske for SMV.
Da Solar Tech faldt ind under definitionen af SMV, skulle disse handicap antages at være til stede. Derfor havde Kommissionen
pligt til at godkende støtte op til den forføjede støtteintensitet for SMV.
28.
Jeg er ikke overbevist af disse argumenter.
29.
De to aspekter af definitionen af en SMV og kompetencen til at godkende forhøjelsen af støtteintensiteten er nært forbundne
og behandles i vid udstrækning under ét i beslutningen. Jeg vil imidlertid af hensyn til klarheden vurdere dem hver for sig.
Definitionen af en SMV i henstillingen og i rammebestemmelserne
30.
Kommissionen har anerkendt, at Solar Tech formelt opfylder definitionen af en SMV. Den er imidlertid af den opfattelse, at
på grund af den meget tætte forbindelse til Permasteelisa, må selskabet betragtes som tilhørende Permasteelisa-koncernen,
og derfor led selskabet ikke under de handicap, som en SMV typisk står overfor.
31.
Jeg skal først bemærke, at de faktiske omstændigheder, Kommissionen har lagt til grund for beslutningen, ikke er bestridt,
for så vidt som det klart fremgik af selve anmeldelsen, at alle aktier i Solar Tech var ejet af enten Permasteelisa SpA eller
af tre fysiske personer, som var betydningsfulde aktionærer og ledere i Permasteelisa-koncernen, at formålet med oprettelsen
af Solar Tech var at give Permasteelisa mulighed for at udvide sit produktsortiment, at Solar Tech ville afsætte en betydelig
del af sin produktion direkte til koncernen, og at selskabet kunne drage fordel af Permasteelisa-koncernens teknologiske viden,
handelskontakter og finansielle kapacitet.
32.
Spørgsmålet er, hvorvidt Kommissionen ved afgørelsen af, om Solar Tech opfyldte uafhængighedskriteriet i definitionen af SMV,
havde ret til at tage disse forhold i betragtning, eller om den modsat var udelukket fra at undersøge ethvert andet forhold
end den formelle overholdelse af bestemmelsen om, at en eller flere virksomheder, som ikke er SMV, ikke må besidde 25% eller
derover af kapitalen eller stemmerettighederne.
33.
Jeg mener, at Kommissionen var berettiget til at fortolke og anvende uafhængighedskriteriet i overensstemmelse med dets formål,
som er udtrykt såvel i rammebestemmelserne som i betragtningerne til henstillingen, nemlig behovet for at sikre, at alene
de selskaber, hvis størrelse er et handicap, drager fordel af de mere gunstige støttegrænser, der gælder for SMV, og ikke
de selskaber, der deltager i en stor koncern, og derfor har adgang til ressourcer, som ikke er tilgængelige for konkurrenter
af lignende størrelse, eller selskaber, der trods det, at de formelt er uafhængige, faktisk kontrolleres af større selskaber.
Under disse omstændigheder må det sikres, at definitionen ikke omgås af formelle grunde
(12)
.
34.
Henset til dette formål finder jeg det helt rimeligt, at Kommissionen ser på en virksomheds reelle situation og ikke blot
på formen. I lyset heraf er forholdet mellem Solar Tech og Permasteelisa-koncernen klart forskelligt fra, hvad der er normalt
for adskilte, uafhængige virksomheder. Derfor må selskabet anses for ikke at være en »ægte« SMV, men en virksomhed, der er
fuldt integreret i en stor koncern og grundet denne integration fri for de handicap, som er målet for SMV-ordningen.
35.
Det er korrekt, at henstillingen og rammebestemmelserne angiver en præcis deltagerandel for afgørelsen af, hvorvidt en virksomhed
er uafhængig. Imidlertid kan det næppe afvises, at selv under denne tærskel kan andre væsentlige forhold undertiden indikere,
at en virksomhed ikke er reelt uafhængig. Den Italienske Republik anerkendte stiltiende dette under den mundtlige forhandling,
idet medlemsstaten anerkendte, at kontrol ikke nødvendigvis afhænger af en bestemt deltagerandel. Den italienske regerings
befuldmægtigede henviste til fusionskontrolforordningen
(13)
som et eksempel på kontrolkriterier beskrevet så vidt, at de dækker enhver situation, hvor der er mulighed for at udøve afgørende
indflydelse
(14)
. Jeg finder imidlertid i modsætning til Italien, at henstillingen og rammebestemmelsernes ordlyd er til hinder for, at Kommissionen
kan anlægge en lignende synsvinkel, når det er nødvendigt for at fortolke disse forskrifter i overensstemmelse med deres formål
og forhindre uoverensstemmende afgørelser
(15)
.
36.
Den Italienske Republik har endvidere anført, at henstillingen udtrykkeligt fastlægger tilfælde, hvor tærsklen på 25% kan
overskrides eller mindskes
(16)
. Jeg mener imidlertid, at definitionen af de to tilfælde, hvor tærsklen kan overskrides, snarere forstærker den opfattelse,
hvorefter en virksomhed alene kan betragtes som SMV og som følge heraf drage fordel af den begunstigede behandling, når omstændighederne
viser, at virksomheden faktisk er uafhængig af store virksomheder. Det samme gælder artikel 2 i henstillingens dispositive
del, som bestemmer, at medlemsstaterne i visse tilfælde kan vælge at fastsætte lavere tærskler end dem, der følger af artikel
1 i bilaget. Det er klart, at formålet med denne beføjelse er at sikre, at virksomheder, der søger at opnå den fordelagtige
behandling af SMV, også reelt er en SMV.
37.
Endelig er jeg ikke enig med Den Italienske Republik i, at Kommissionen handlede i strid med artikel 87 EF.
38.
Vedtagelsen af rammebestemmelser eller andre former for »soft law«, som af hensyn til information og forenkling fastsætter
de kriterier, Kommissionen har til hensigt at anvende ved undersøgelsen af, hvorvidt en planlagt støtte er forenelig med det
fælles marked, kan under ingen omstændigheder fravige artikel 87
(17)
og fritager ikke Kommissionen fra forpligtelsen til at vurdere hver sag i forhold til kriterierne i denne bestemmelse. Hvis
det er nødvendigt, kan Kommissionen ophæve eller ændre rammebestemmelserne
(18)
. Kommissionens skønsbeføjelse kan ikke definitivt begrænses ved vedtagelsen af sådanne dokumenter
(19)
. Kommissionen kan endog fravige rammebestemmelserne, hvis anvendelsen i en konkret sag ville være i strid med artikel 87
EF.
39.
Jeg er imidlertid som beskrevet ovenfor af den opfattelse, at Kommissionen ikke i dette tilfælde fraveg rammebestemmelserne,
men blot fortolkede definitionen af SMV heri i overensstemmelse med formålet. Ved at afvise, at en virksomhed, der er del
af en stor koncern, kan anses for en SMV, har Kommissionen ikke tilsidesat artikel 87 EF. Ved at behandle forskellige situationer
– store virksomheder og SMV – forskelligt, har Kommissionen endvidere overholdt ligebehandlingsprincippet
(20)
.
Beføjelsen til at godkende forhøjelsen af støtteintensiteten
40.
I det foregående afsnit har jeg konkluderet, at Kommissionen var berettiget til at fastslå, at Solar Tech ikke var en SMV.
41.
Jeg er imidlertid af den opfattelse, at selv hvis Solar Tech var blevet anset for en SMV, ville den ikke automatisk have været
berettiget til forhøjelsen af den tilladte maksimale støtteintensitet for SMV.
42.
Punkt 4.2.1, stk. 4, i rammebestemmelserne bestemmer, at »Kommissionen [
kan] godkende støtte til SMV, som overstiger det regionalstøtteniveau for investeringer, den har godkendt for store virksomheder
i det pågældende område«
(21)
med forskellige procentsatser efter området og særligt med 15% i det omhandlede område. Det fremgår klart af denne ordlyd,
at Kommissionen ikke er forpligtet til at godkende en forhøjelse, men kan gøre det.
43.
I modsætning til hvad Den Italienske Republik har anført, sondres der i denne tekst endvidere ikke mellem de forskellige omstændigheder,
der kan tages i betragtning ved vurderingen, og vigtigere endnu begrænser teksten heller ikke vurderingen af markedsvilkårene,
som ville udelukke Kommissionens undersøgelse af virksomhedens situation. Kommissionen var således berettiget til at tage
hensyn til den omstændighed, at Solar Tech, grundet virksomhedens integration i Permasteelisa-koncernen, ikke stod over for
de handicap, der er karakteristiske for SMV. I Kommissionens egen formulering, »[udgør] den rent formelle opfyldelse af fællesskabskravene
under ingen omstændigheder en tilstrækkelig begrundelse for den forhøjelse af støtten, der er fastsat for SMV, idet denne,
som tidligere angivet, skal forbeholdes de virksomheder, som lider under handicap, der skyldes deres størrelse. Solar Tech
lider ikke under sådanne handicap takket være sine forbindelser med Permasteelisa«
(22)
. Som Kommissionen har anført, er der endelig gode begrundelser for at lægge vægt på en begrænset støtte til virksomheder,
der reelt ikke er SMV, idet sådan støtte kan skabe alvorligere fordrejninger af markedet.
44.
Jeg er derfor overbevist om, at Kommissionen under udøvelsen af sine skønsbeføjelser efter punkt 4.2.1, stk. 4, i rammebestemmelserne,
med rette kunne afvise forhøjelsen af støtteintensitet med denne begrundelse.
45.
Kommissionen har således ikke anlagt en fejlfortolkning eller foretaget en fejlagtig anvendelse af kriterierne for adgangen
til forhøjelse af støtteintensiteten ved at sikre sig, at de ikke gav en virksomhed, der var integreret i en stor koncern,
som ikke stod over for de handicap, der er karakteristiske for SMV, en fordel. Herefter må anbringendets første led forkastes.
46.
Det er imidlertid nødvendigt at fremsætte en afsluttende bemærkning.
47.
I sit skriftlige indlæg og under retsmødet har Kommissionen fremført et argument om, at i Solar Techs tilfælde var de forhold,
der kunne begrunde forhøjet støtteintensitet, skabt kunstigt, hvilket kunne udgøre et »misbrug af rettigheder«.
48.
Skønt der i beslutningen om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF blev rejst tvivl om en mulig omgåelse af definitionen
af SMV, fremgår det ikke, at den anfægtede beslutning bygger på en sådan antagelse. Derfor kan Kommissionen ikke rejse argumentet
under sagen, og det skal derfor ikke behandles yderligere.
Den påståede tilsidesættelse af artikel 88 EF
49.
Den Italienske Republik har endvidere anført, at Kommissionen har tilsidesat artikel 88, stk. 1, EF, som bestemmer, at Kommissionen
sammen med medlemsstaterne skal foretage en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i medlemsstaterne, og skal
foreslå dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.
50.
Argumentet bygger på en antagelse om, at Kommissionen har tilsidesat disse forpligtelser ved at fravige henstillingen og rammebestemmelserne.
Som jeg imidlertid har forklaret ovenfor, mener jeg ikke, at Kommissionen fraveg disse bestemmelser.
51.
Dette argument, må derfor ligeledes forkastes.
Den påståede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
52.
Den Italienske Republik har endelig gjort gældende, at beslutningen tilsidesætter Solar Techs berettigede forventning og er
i strid med retssikkerhedsprincippet.
53.
Solar Tech var ifølge Den Italienske Republik berettiget til at henholde sig til henstillingens og rammebestemmelsernes præcise
krav og organisere sig juridisk i overensstemmelse hermed. Derfor kunne virksomheden med rette forvente, at ved at opfylde
disse krav ville den være berettiget til den forhøjede støtteintensitet. Kommissionens nye fortolkning er i strid med disse
forventninger og skabte usikkerhed med hensyn til betingelserne for anvendelsen af Fællesskabets ordning for SMV.
54.
Jeg er ikke enig heri.
55.
Der er nogen vægt i argumentet om, at en virksomhed, som opfylder kravene og betingelserne i rammebestemmelser, fastlagt af
Kommissionen, i almindelighed med rette kan forvente, at den er berettiget til den omhandlede fordel.
56.
I nærværende sag og særligt i lyset af de forskellige forbindelser mellem Permasteelisa-koncernen og Solar Tech er det imidlertid
svært at se, hvordan virksomheden med føje kunne have forventet at opfylde det væsentligste kriterium, idet virksomheden klart
var integreret i koncernen og ikke stod over for de handicap, som Fællesskabets ordning for SMV skal kompensere for. Modsat
var det klart, at en tilladelse til forhøjet støtteintensitet til Solar Tech sandsynligvis kunne skade formålet med den politik,
der ligger til grund for henstillingen og rammebestemmelserne.
57.
Argumentet om, at Solar Tech med føje kunne forvente at være berettiget til forhøjet støtteintensitet, og at retssikkerheden
var blevet tilsidesat, kan endvidere imødegås af endnu et modargument.
58.
Selv hvis Solar Tech skulle anses for SMV i henhold til fællesskabsordningen, skulle den planlagte støtte stadig have været
anmeldt til Kommissionen for at blive gennemgået i henhold til de multisektorale rammebestemmelser, hvilket den italienske
regering udtrykkeligt har anerkendt i Secondo Protocollo, hvorefter der ydes støtte til Solar Tech
(23)
. Selv hvis de omfatter støtte ydet inden for rammerne af en regionalstøtteordning, som allerede er anmeldt til og godkendt
af Kommissionen, er projekter, der er omfattet af de multisektorale rammebestemmelser, underlagt et krav om fornyet anmeldelse
og omfattende kontrol. Det erklærede formål med disse rammebestemmelser er at begrænse den skadelige virkning på konkurrencen,
som lettere kan opstå ved regionalstøtte til store investeringer til fordel for generelt store virksomheder.
59.
Det var derfor ikke muligt at regne med et fordelagtigt resultat af Kommissionens undersøgelser, særligt vedrørende forhøjelsen
af den maksimale støtteintensitet for SMV i henhold til rammebestemmelserne. Selv hvis en virksomhed skal anses for SMV, er
Kommissionen ikke forpligtet til at godkende forhøjelsen, men har alene mulighed for at gøre det. Henset til formålet med
de multisektorale rammebestemmelser og kendetegnene ved Solar Tech var det efter min opfattelse helt forudsigeligt, at Kommissionen
ville afvise godkendelsen.
60.
Herefter må også dette argument forkastes.
Forslag til afgørelse
61.
Herefter skal jeg foreslå følgende afgørelse:
1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes;
2)
Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.
- 1 –
- Originalsprog: engelsk.
- 2 –
- EFT L 292, s. 45.
- 3 –
- EFT 1996 C 213, s. 4.
- 4 –
- EFT L 107, s. 4.
- 5 –
- Støtteberrettigede områder er områder, der kan opnå regionalstøtte efter artikel 87, stk. 3, litra a), EF [og artikel 87,
stk. 3, litra c), EF]. Hver medlemsstat har sine egne regionalstøttekort, som viser de støtteberrettigede områder og støtteintensitetslofterne.
Regionalstøttekort godkendes af Kommissionen.
- 6 –
- Jf. punkt 8.
- 7 –
- EFT 1998 C 107, s. 7.
- 8 –
- Støtte nr. 27/A/97, Kommissionens skrivelse SG(97) D/4949 af 30.6.1997. Selv om støtten er tildelt før anmeldelsen, gøres
udbetalingen af støtten i støttebeslutningen betinget af Kommissionens godkendelse, og støtten kan således ikke betragtes
som ikke-anmeldt støtte.
- 9 –
- Bilag I til Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (EFT 1998 C 74, s. 9) bestemmer: Beregning af nettosubventionsækvivalentet
(NSÆ) består i – uanset hvilket land det drejer sig om – at omregne alle former for investeringsstøtte […] til en fællesnævner
(nettointensiteten), således at støtteformerne kan sammenlignes med hinanden eller med forud fastsatte lofter (side 19).
- 10 –
- Den nominelle værdi (før skat) af støtten som del af investeringsomkostningerne.
- 11 –
- EFT C 142, s. 11.
- 12 –
- Jf. rammebestemmelsernes punkt 1.2, nævnt i punkt 5, og betragtningerne til henstillingen, nævnt i punkt 11.
- 13 –
- Rådets forordning (EØF) nr. 4064/89 af 21.12.1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT 1990 L 257, s. 13).
- 14 –
- Fusionskontrolforordningens artikel 3 bestemmer bl.a. følgende:
»3. Efter denne forordning opnås kontrol over en virksomhed gennem rettigheder, aftaler eller på andre måder, som enkeltvis
eller tilsammen, under hensyn til alle faktiske og retlige forhold, giver mulighed for at få afgørende indflydelse på virksomhedens
drift, særlig ved:
a) ejendoms- eller brugsret til virksomhedens samlede aktiver eller dele deraf
b) rettigheder eller aftaler, som sikrer afgørende indflydelse på sammensætningen af virksomhedens organer, deres rådslagninger
og afstemninger eller beslutninger.
4. Kontrol over en virksomhed stiftes til fordel for den eller de person/personer eller virksomhed/virksomheder, der
a) er indehaver(e) af sådanne rettigheder eller berettiget ifølge sådanne aftaler, eller som
b) uden at være indehaver(e) af sådanne rettigheder eller berettiget ifølge sådanne aftaler dog kan udøve de deraf flydende
rettigheder.«
- 15 –
- Jeg vil tilføje, at henstillingen for nylig er blevet erstattet af Kommissionens henstilling 2003/361/EF af 6.5.2003 om definitionen
af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder, EUT L 124, s. 36, som giver en videreudviklet definition på en uafhængig
virksomhed (jf. særligt artikel 3 i bilaget). Hvis dette nye dokument havde fundet anvendelse i den foreliggende sag, ville
Solar Tech klart ikke kunne anses for en SMV.
- 16 –
- Jf. artikel 1, stk. 3, andet led, i bilaget til henstillingen (den tilsvarende bestemmelse i rammebestemmelserne findes i
punkt. 3.2, stk. 2) og artikel 2 i henstillingens dispositive del.
- 17 –
- Jf. dom af 24.2.1987, sag 310/85, Deufil mod Kommissionen, Sml. s. 901, præmis 22, af 12.12.1996, sag T-380/94, AIUFFASS og
AKT mod Kommissionen, Sml. II, s. 2169, præmis 57, af 5.11.1997, sag T-149/95, Ducros mod Kommissionen, Sml. II, s. 2031,
præmis 61, af 30.4.1998, sag T-214/95, Vlaams Gewest mod Kommissionen, Sml. II, s. 717, præmis 79, og af 26.9.2002, sag C-351/98,
Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 8031, præmis 53.
- 18 –
- Dommen i sagen Vlaams Gewest mod Kommissionen, nævnt i fodnote 17, præmis 89.
- 19 –
- Jf. generaladvokat Warners forslag til afgørelse i sag 81/72, Kommissionen mod Rådet (dom af 5.6.1973, Sml. 1973, s. 575).
- 20 –
- Dommen i sagen Vlaams Gewest mod Kommissionen, nævnt i fodnote 17, præmis 89.
- 21 –
- Mine fremhævelser.
- 22 –
- Betragtning 44 til beslutningen.
- 23 –
- Jf. punkt 16.
