COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 23.12.2025

COM(2025) 806 final

2025/0431(NLE)

Proposta di

DECISIONE DEL CONSIGLIO

che autorizza una cooperazione rafforzata ai fini dell'istituzione
di un prestito per l'Ucraina

2025/0431 (NLE)

Proposta di

DECISIONE DEL CONSIGLIO

che autorizza una cooperazione rafforzata ai fini dell'istituzione
di un prestito per l'Ucraina

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 329, paragrafo 1,

viste le richieste presentate dal Regno del Belgio, dalla Repubblica di Bulgaria, dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica federale di Germania, dalla Repubblica di Estonia, dalla Repubblica di Croazia, dall'Irlanda, dalla Repubblica ellenica, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica di Cipro, dalla Repubblica di Lettonia, dalla Repubblica di Lituania, dal Granducato di Lussemburgo, dalla Repubblica di Malta, dal Regno dei Paesi Bassi, dalla Repubblica d'Austria, dalla Repubblica di Polonia, dalla Repubblica portoghese, dalla Romania, dalla Repubblica di Slovenia, dalla Repubblica di Finlandia, dal Regno di Spagna, dalla Repubblica italiana e dal Regno di Svezia,

vista la proposta della Commissione europea,

vista l'approvazione del Parlamento europeo 1 ,

considerando quanto segue:

(1)Il 24 febbraio 2022 il presidente della Federazione russa ha annunciato un'operazione militare in Ucraina e le forze armate russe hanno sferrato un'aggressione militare non provocata e ingiustificata nei confronti dell'Ucraina. Tale guerra illegale di aggressione costituisce una palese violazione dell'integrità territoriale, della sovranità e dell'indipendenza dell'Ucraina nonché una violazione del divieto di uso della forza sancito dall'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite, che è norma imperativa di diritto internazionale, e degli altri principi della Carta.

(2)Dall'inizio della guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia nei confronti dell'Ucraina, l'Unione, i suoi Stati membri e gli enti finanziari europei hanno mobilitato un sostegno senza precedenti alla resilienza economica, sociale, finanziaria e della difesa dell'Ucraina. Esso combina il sostegno del bilancio dell'Unione, in particolare l'assistenza macrofinanziaria tramite l'assistenza macrofinanziaria + 2 , lo strumento per l'Ucraina 3 e il meccanismo di cooperazione per i prestiti all'Ucraina 4 , e il sostegno della Banca europea per gli investimenti e della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, integralmente o parzialmente garantito dal bilancio dell'Unione, nonché un ulteriore sostegno finanziario da parte degli Stati membri.

(3)Il 9 settembre 2025 l'Ucraina ha presentato al Fondo monetario internazionale (FMI) la richiesta ufficiale di un nuovo programma inteso a soddisfare il fabbisogno di finanziamenti supplementari dal 2026 al 2029. Tale programma, che farebbe seguito all'efficace attuazione del programma dell'FMI esistente per il quale l'Ucraina ha completato otto valutazioni, tiene conto del protrarsi della guerra di aggressione condotta dalla Russia. La capacità dell'FMI di portare avanti questo programma è subordinata al ricevimento di sufficienti garanzie finanziarie da parte di altri partner, compresa l'Unione europea.

(4)Il 23 ottobre 2025 26 Stati membri si sono impegnati a rispondere al pressante fabbisogno finanziario dell'Ucraina per il periodo 2026-2027, anche per quanto concerne i suoi sforzi militari e di difesa. Tali Stati membri hanno altresì sottolineato la fondamentale necessità di garantire che l'Ucraina rimanga resiliente e disponga delle risorse di bilancio e militari per continuare a esercitare il suo diritto naturale di autotutela e a contrastare l'aggressione russa e hanno ribadito che l'Unione europea continuerà a fornire all'Ucraina e alla sua popolazione, in coordinamento con i partner che condividono le stesse idee e con gli alleati, un sostegno politico, finanziario, economico, umanitario, militare e diplomatico globale. Gli stessi Stati membri hanno inoltre concluso che tutto il sostegno militare nonché le garanzie di sicurezza per l'Ucraina saranno forniti nel pieno rispetto della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri e tenendo conto degli interessi di tutti gli Stati membri in materia di sicurezza e di difesa. È stato concordato che, fatto salvo il diritto dell'Unione, le attività della Russia dovrebbero rimanere bloccate fino a quando la Russia non avrà cessato la sua guerra di aggressione contro l'Ucraina e non l'avrà risarcita per i danni causati da tale guerra, e la Commissione è stata invitata a presentare opzioni di sostegno finanziario all'Ucraina. Lo stesso giorno il Consiglio europeo ha concluso che la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina e le sue ripercussioni sulla sicurezza europea e globale in un contesto in evoluzione costituiscono una sfida esistenziale per l'Unione europea.

(5)A causa della situazione finanziaria dell'Ucraina è necessario erogare il sostegno finanziario dell'Unione al più tardi nel secondo trimestre del 2026. A tal fine, il 3 dicembre 2025 la Commissione ha adottato un pacchetto di proposte, tra cui la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il prestito per le riparazioni 5 e la proposta di regolamento che modifica il regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio, del 17 dicembre 2020, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 6 . Insieme, queste proposte offrivano due diverse soluzioni per far fronte alle pressanti esigenze finanziarie dell'Ucraina per gli anni 2026-2027. Nel pacchetto è stata presentata la proposta di modifica del QFP per consentire di attivare le garanzie del margine di manovra del bilancio dell'Unione al di sopra dei massimali fissati nel QFP per fornire assistenza finanziaria all'Ucraina. Senza tale modifica, la passività potenziale derivante dal prestito per le riparazioni avrebbe dovuto essere sostenuta da garanzie fornite dagli Stati membri su base volontaria.

(6)Il 12 dicembre 2025 il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) 2025/2600 del Consiglio relativo a misure di emergenza per affrontare le gravi difficoltà economiche causate dalle azioni della Russia nel contesto della guerra di aggressione nei confronti dell'Ucraina 7 , che faceva parte del pacchetto di proposte presentate dalla Commissione il 3 dicembre 2025.

(7)Gli elementi del pacchetto, in particolare la proposta di regolamento che istituisce un prestito per le riparazioni e la proposta di modifica del regolamento sul quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 (regolamento QFP), sono stati oggetto di intense consultazioni in sede di Consiglio. È emerso che la modifica del regolamento QFP che consente di sostenere la passività potenziale connessa al sostegno all'Ucraina sfruttando il bilancio dell'Unione al di sopra dei massimali fissati nel QFP era un elemento importante per alcuni Stati membri e condizione necessaria per il loro appoggio al prestito per le riparazioni. Altri Stati membri si sono invece mostrati riluttanti a sostenere la possibile spesa e la passività potenziale connesse al prestito per le riparazioni.

(8)Nelle conclusioni del 18 dicembre 2025 il Consiglio europeo ha sostenuto la proposta di fornire all'Ucraina un prestito di 90 miliardi di EUR per gli anni 2026-2027 sulla base di un prestito dell'UE sui mercati dei capitali coperto dal margine di manovra del bilancio dell'Unione. Le conclusioni del Consiglio europeo riportano anche che, nel quadro di una cooperazione rafforzata (articolo 20 TUE) in relazione allo strumento basato sull'articolo 212 TFUE, qualsiasi mobilitazione di risorse del bilancio dell'Unione come garanzia per tale prestito non inciderà sugli obblighi finanziari di Repubblica ceca, Ungheria e Slovacchia.

(9)Dal 3 dicembre 2025 gli organi preparatori del Consiglio, compreso il Coreper, si sono riuniti in diverse occasioni al fine di trovare un accordo sulla serie di atti proposti dalla Commissione, tra cui la proposta di regolamento che istituisce il prestito per le riparazioni e la proposta di modifica del regolamento QFP. Il 19 dicembre 2025 gli organi preparatori del Consiglio (Coreper) hanno preso atto dell'impossibilità di raggiungere l'obiettivo di un prestito entro un termine ragionevole attraverso il pacchetto di atti che prevede il coinvolgimento dell'intera Unione. Tale valutazione ha tenuto conto dell'urgente necessità dell'Ucraina di ricevere assistenza finanziaria. Ha inoltre stabilito che lo strumento che fornisce il prestito all'Ucraina e le necessarie modifiche del regolamento QFP possono essere concordati, in ultima istanza, soltanto combinando accordi unanimi sulla proposta di modifica del regolamento QFP e una cooperazione rafforzata sulla proposta relativa al prestito per l'Ucraina, a norma dell'articolo 212 TFUE, mentre le spese risultanti dall'attuazione di tale atto, diverse dalle spese amministrative che devono sostenere le istituzioni, sono a carico degli Stati membri partecipanti, conformemente all'articolo 332 TFUE.

(10)Il 20 dicembre 2025 il Regno del Belgio, la Repubblica di Bulgaria, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Croazia, l'Irlanda, la Repubblica ellenica, la Repubblica francese, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Granducato di Lussemburgo, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d'Austria, la Repubblica di Polonia, la Repubblica portoghese, la Romania, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Spagna, la Repubblica italiana e il Regno di Svezia hanno inviato una lettera comune alla Commissione chiedendole di presentare al Consiglio una proposta di decisione che autorizzi una cooperazione rafforzata finalizzata a fornire all'Ucraina un prestito di 90 miliardi di EUR per gli anni 2026-2027 sulla base di un prestito dell'UE sui mercati dei capitali coperto dal margine di manovra del bilancio dell'UE, dando attuazione ai punti 3 e 4 delle conclusioni del Consiglio europeo (EUCO 24/25) e al punto 8 del testo sull'Ucraina che ha ricevuto il fermo sostegno di 25 capi di Stato o di governo (EUCO 26/25). 

(11)L'assistenza finanziaria ai paesi terzi in forza dell'articolo 212 TFUE non rientra nei settori di competenza esclusiva dell'Unione di cui all'articolo 3, paragrafo 1, TFUE.
La fornitura di assistenza finanziaria all'Ucraina secondo le modalità previste dal Consiglio europeo nelle conclusioni del 18 dicembre 2025 ("cooperazione rafforzata prevista") rientra quindi tra le competenze non esclusive dell'UE.

(12)La cooperazione rafforzata prevista persegue diversi obiettivi che rafforzano il processo di integrazione conformemente all'articolo 20, paragrafo 1, TUE. In primo luogo, fornire assistenza finanziaria all'Ucraina contribuirebbe agli obiettivi dell'Unione di cui all'articolo 3 TUE, in particolare alla pace e alla sicurezza nell'Unione e nel mondo, nonché allo sviluppo sostenibile dell'Europa basato, tra l'altro, su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi. Tale assistenza consentirebbe infatti di attenuare gli effetti delle azioni della Russia sulla sicurezza e sull'economia dell'Unione e dei paesi del vicinato. Una sconfitta dell'Ucraina sarebbe inoltre associata a un maggiore rischio di aggressione da parte della Russia nei confronti di uno degli Stati membri o di un paese nel vicinato dell'Ucraina, compresi i paesi candidati, con ripercussioni dirette e indirette sulla sicurezza e sulla situazione economica dell'Unione. Si può inoltre presumere che le ripercussioni dell'aggressione russa sull'economia dell'Unione sarebbero ancora più gravi qualora l'Ucraina non fosse in grado di sostenere gli impegni di bilancio necessari per portare avanti lo sforzo bellico. In secondo luogo, considerando che l'Ucraina è anche un paese candidato all'adesione, il sostegno è un investimento strategico dell'Unione per la pace, la sicurezza, la stabilità e la prosperità in Europa e consente all'Unione di trovarsi in una posizione migliore per far fronte alle sfide globali, contribuendo nel contempo all'attuazione del regolamento (UE) 2024/792 relativo allo strumento per l'Ucraina, che pone l'accento sulle riforme in materia di Stato di diritto, sulla riforma della pubblica amministrazione e sul funzionamento delle istituzioni democratiche quali elementi fondamentali per l'adesione. In terzo luogo, la fornitura di assistenza finanziaria all'Ucraina avrebbe anche ricadute positive sul mercato interno e offrirebbe maggiori opportunità economiche e commerciali a reciproco beneficio dell'Unione e dell'Ucraina, sostenendo nel contempo la graduale trasformazione del paese anche attraverso l'attuazione del piano per l'Ucraina, modificato dalla decisione di esecuzione (UE) 2025/2157 del Consiglio. In quarto luogo, l'Unione ha visto deteriorarsi notevolmente il proprio contesto di sicurezza, non solo a causa della persistente minaccia da parte della Russia, del suo passaggio ancora più deciso a un'economia di guerra e dell'andamento del conflitto in Ucraina, ma anche delle incertezze derivanti dall'avvento di una situazione geopolitica in cui l'Unione deve intensificare in modo significativo gli sforzi tesi a garantire la propria difesa autonomamente. Stando così le cose, l'erogazione di assistenza finanziaria all'Ucraina dovrebbe anche consentire di perseguire obiettivi che sarebbero vantaggiosi ai fini del potenziamento della base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB), in un contesto in cui diversi strumenti e programmi dell'Unione promuovono la cooperazione industriale con l'Ucraina nel settore della difesa, in particolare il regolamento (UE) 2025/1106 del Consiglio, del 27 maggio 2025, che istituisce lo strumento di azione per la sicurezza dell'Europa (SAFE) mediante il rafforzamento dell'industria europea della difesa 8 e il programma per l'industria europea della difesa (EDIP) 9 . 

(13)La cooperazione rafforzata prevista, che consiste nel sostegno di un gruppo di Stati membri all'erogazione di assistenza finanziaria all'Ucraina da parte dell'Unione, rispetta i trattati e il diritto dell'Unione e deve essere organizzata in modo da non recare pregiudizio né al mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale. Non dovrebbe neppure costituire un ostacolo né una discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri, né provocare distorsioni di concorrenza tra questi ultimi.

(14)L'attuazione della cooperazione rafforzata prevista comporta spese diverse dalle spese amministrative che devono sostenere le istituzioni ("spese per la cooperazione rafforzata") e passività potenziali derivanti dall'assistenza finanziaria, per le quali è prevista una garanzia al di sopra dei massimali fissati nel QFP ("garanzia per le passività potenziali").

(15)La cooperazione rafforzata prevista rispetta le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi partecipano. Questi non dovrebbero contribuire né al finanziamento delle spese per la cooperazione rafforzata, né alla copertura della garanzia per le passività potenziali. A tal fine gli Stati membri che non partecipano alla cooperazione rafforzata per l'istituzione del prestito per le riparazioni dovrebbero avere diritto a una rettifica conformemente all'articolo 11 del regolamento (UE, Euratom) n. 609/2014 del Consiglio 10 . La rettifica dovrebbe coprire le spese per la cooperazione rafforzata e l'eventuale attivazione della garanzia per le passività potenziali.

(16)La cooperazione rafforzata prevista è aperta in qualsiasi momento a tutti gli Stati membri che desiderano parteciparvi alle condizioni definite nella presente decisione. Qualsiasi nuovo Stato membro partecipante dovrebbe contribuire al finanziamento della spesa per la cooperazione rafforzata dalla data in cui la sua partecipazione prende effetto a norma dell'articolo 331, paragrafo 1, TFUE. Dovrebbe inoltre assicurare la copertura della garanzia per le passività potenziali contratte dall'Unione fin dall'inizio della cooperazione rafforzata in vista della sua attuazione. A tal fine, dalla data in cui la sua partecipazione prende effetto a norma dell'articolo 331, paragrafo 1, TFUE, lo Stato membro in questione dovrebbe contribuire con la sua quota proporzionale a qualsiasi attivazione della garanzia per le passività potenziali, comprese le attivazioni relative a passività potenziali che l'Unione ha contratto, in vista dell'attuazione della presente cooperazione rafforzata, prima di tale data,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Il Regno del Belgio, la Repubblica di Bulgaria, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Croazia, l'Irlanda, la Repubblica ellenica, la Repubblica francese, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Granducato di Lussemburgo, la Repubblica di Malta, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d'Austria, la Repubblica di Polonia, la Repubblica portoghese, la Romania, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Spagna, la Repubblica italiana e il Regno di Svezia sono autorizzati a instaurare tra loro una cooperazione rafforzata ai fini dell'istituzione di un prestito per l'Ucraina alle condizioni descritte nella presente decisione, applicando le pertinenti disposizioni dei trattati.

Articolo 2

La presente decisione entra in vigore il giorno dell'adozione.

Fatto a Bruxelles, il

(1)    GU C […], […].

(2)    Regolamento (UE) 2022/2463 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2022, che istituisce uno strumento per fornire sostegno all'Ucraina nel 2023 (assistenza macrofinanziaria +) (GU L 322 del 16.12.2022, pag. 1)

(3)    Regolamento (UE) 2024/792 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 febbraio 2024, che istituisce lo strumento per l'Ucraina (GU L, 2024/792, 29.2.2024).

(4)    Regolamento (UE) 2024/2773 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2024, che istituisce il meccanismo di cooperazione per i prestiti all'Ucraina e fornisce assistenza macrofinanziaria eccezionale all'Ucraina (GU L, 2024/2773, 28.10.2024).

(5)    COM(2025) 3502 final – 2025/3502 (COD).

(6)    COM(2025) 3500 final – 2025/3500 (APP).

(7)    Regolamento (UE) 2025/2600 del Consiglio, del 12 dicembre 2025, relativo a misure di emergenza per affrontare le gravi difficoltà economiche causate dalle azioni della Russia nel contesto della guerra di aggressione nei confronti dell'Ucraina (GU L, 2025/2600, 13.12.2025).

(8)    Regolamento (UE) 2025/1106 del Consiglio, del 27 maggio 2025, che istituisce lo strumento di azione per la sicurezza dell'Europa (SAFE) mediante il rafforzamento dell'industria europea della difesa (GU L, 2025/1106, 28.5.2025).

(9)    COM(2024) 150 final.

(10)    Regolamento (UE, Euratom) n. 609/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, concernente le modalità e la procedura di messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali e delle risorse proprie basate sull'IVA e sull'RNL, nonché le misure per far fronte al fabbisogno di tesoreria (Rifusione) (GU L 168 del 7.6.2014, pag. 39).