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Document 52022PC0596
Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EU, Euratom) 2018/1046 as regards the establishment of a diversified funding strategy as a general borrowing method
Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 per quanto riguarda l'istituzione di una strategia di finanziamento diversificata come metodo generale di assunzione di prestiti
Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 per quanto riguarda l'istituzione di una strategia di finanziamento diversificata come metodo generale di assunzione di prestiti
COM/2022/596 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 9.11.2022
COM(2022) 596 final
2022/0370(COD)
Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
che modifica il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 per quanto riguarda l'istituzione di una strategia di finanziamento diversificata come metodo generale di assunzione di prestiti
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
•Motivi e obiettivi della proposta
Da diversi decenni la Commissione esegue operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti per fornire assistenza finanziaria sotto forma di prestiti a un paese beneficiario. Le operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti sono garantite dal bilancio dell'Unione e rientrano nell'ambito più ampio dell'esecuzione del bilancio. Le disposizioni generali concernenti tali operazioni sono stabilite all'articolo 220 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 1 ("regolamento finanziario"), a norma del quale un atto di base può conferire alla Commissione il potere di assumere prestiti per conto dell'Unione o di Euratom per erogare a sua volta gli importi corrispondenti agli Stati membri o ai paesi terzi beneficiari alle condizioni applicabili all'assunzione dei prestiti. Nei flussi di cassa vi è una corrispondenza univoca tra i prestiti contratti e i prestiti erogati. Ciò significa che le operazioni di mercato si basano sulle esigenze di esborso, il che limita la possibilità di pianificare diverse operazioni di assunzione di prestiti in maniera coerente con le migliori opportunità di mercato e di strutturare le scadenze in modo da ottenere i costi migliori.
Il fabbisogno di finanziamenti per l'Ucraina richiede una mobilitazione e un'erogazione efficaci in termini di costi, flessibili e improntate a una sana gestione finanziaria, che integrino tutte le esigenze di finanziamento, anche relativamente a NextGenerationEU ("NGEU"). Per poter soddisfare differenti esigenze strategiche contemporaneamente, è di fondamentale importanza che tali attività di finanziamento siano organizzate secondo un metodo di finanziamento unico. A tal fine è necessario modificare il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 per stabilire che la strategia di finanziamento diversificata attualmente applicata per l'assunzione di prestiti a norma della decisione (UE, Euratom) 2020/2053 2 sia il metodo di riferimento per l'esecuzione delle operazioni di assunzione di prestiti. Detta strategia ha consentito l'efficace mobilitazione di fondi per il sostegno non rimborsabile e i prestiti a norma del regolamento (UE) 2021/241 3 e una serie di altre politiche dell'UE nel 2022.
Ciò consentirà alla Commissione di finanziare l'assistenza all'Ucraina a norma della proposta di regolamento che istituisce uno strumento per fornire sostegno all'Ucraina 4 in modo efficiente in termini di costi, flessibile e improntato a una sana gestione finanziaria, al fine di garantire il finanziamento parallelo di tutti i programmi dell'Unione per i quali è necessaria l'assunzione di prestiti. L'estensione dell'ambito di applicazione della strategia di finanziamento diversificata va oltre il fabbisogno di finanziamenti per l'Ucraina e sarebbe utilizzabile per tutti i programmi futuri. Consentirà alla Commissione di utilizzare l'infrastruttura, che permette una pianificazione integrata delle attività di finanziamento e la comunicazione ai mercati.
In assenza di un metodo di finanziamento unico, la Commissione sarebbe costretta a continuare a finanziare diversi programmi di assistenza finanziaria separatamente. Ciò creerebbe costi e complessità, in quanto i diversi programmi di assistenza finanziaria sarebbero in concorrenza per un numero limitato di opportunità di finanziamento, e comporterebbe inoltre la frammentazione dell'offerta di debito dell'Unione e la riduzione della liquidità e dell'interesse degli investitori nei singoli programmi. Il finanziamento di tutta l'assistenza finanziaria attraverso un metodo di finanziamento unico migliorerebbe quindi la liquidità delle obbligazioni dell'Unione, come pure la loro attrattiva e la loro efficacia in termini di costi.
La strategia di finanziamento diversificata è un metodo che consente di organizzare le operazioni di finanziamento nel rispetto dei limiti della passività finanziaria autorizzata negli atti di base al fine di conseguire gli obiettivi strategici. L'attuazione di una strategia di finanziamento diversificata non modifica le passività finanziarie risultanti dalle assunzioni di prestiti. Assicura alla Commissione maggiore flessibilità nelle modalità di mobilitazione delle risorse da parte dell'Unione attraverso l'emissione di obbligazioni.
Il ricorso a una strategia di finanziamento diversificata come metodo di finanziamento unico consentirà alla Commissione di disaccoppiare la tempistica e la scadenza delle singole operazioni di finanziamento dagli esborsi ai beneficiari. Una riserva di liquidità comune finanziata mediante l'emissione di strumenti di finanziamento a breve termine (buoni dell'UE) consente alla Commissione di organizzare i pagamenti secondo un calendario regolare e concordato, indipendentemente dalla tempistica esatta dell'emissione di obbligazioni a lungo termine. Ciò consente quindi di effettuare i pagamenti ai beneficiari indipendentemente dalle condizioni di mercato prevalenti al momento dell'esborso ed evita di dover reperire importi fissi in condizioni di volatilità o sfavorevoli. Nel corso della durata del programma di assistenza finanziaria le passività nette generate sono integralmente controbilanciate da attività corrispondenti (importi in essere, costituiti da prestiti, ancora da rimborsare alla scadenza 5 ). In tal modo sono rispettati i principi della neutralità di bilancio e del pareggio di bilancio di cui all'articolo 310, paragrafo 1, TFUE. I costi sono interamente sostenuti dai beneficiari sulla base di un'unica metodologia di ripartizione dei costi che garantisce una ripartizione dei costi trasparente e proporzionata. Gli obblighi di rimborso dovrebbero rimanere a carico dei beneficiari dell'assistenza finanziaria, conformemente all'articolo 220, paragrafo 5, lettera e), del regolamento finanziario.
La riserva di liquidità comune dovrebbe essere mantenuta a livelli che consentano alla Commissione di far fronte a tutti i deflussi attesi nel breve termine, sulla base di una solida capacità di previsione della liquidità. L'esistenza di una riserva di liquidità ampia e ben fornita, che renda possibile gestire gli esborsi per lunghi periodi, consente alla strategia di finanziamento diversificata di funzionare senza che siano necessarie altre soluzioni per far fronte a temporanee carenze di liquidità.
Per attuare con il massimo successo la strategia di finanziamento diversificata, la Commissione dovrebbe assicurare, per quanto possibile, una presenza costante sul mercato e, a tal fine, eseguire tutte le operazioni necessarie per conseguire i migliori costi di finanziamento possibili e agevolare le operazioni in titoli di debito dell'Unione e di Euratom. Quest'ultimo aspetto è fondamentale per favorire la partecipazione attiva di una vastissima gamma di investitori alla negoziazione degli strumenti di debito dell'Unione.
L'attuazione della strategia di finanziamento diversificata richiede il rispetto di un unico insieme di norme per tutti i programmi di assunzione ed erogazione di prestiti che dipendono da tale strategia. Il regolamento finanziario, in quanto codice unico per l'esecuzione del bilancio dell'UE, dovrebbe costituire la base di tali norme.
A seguito dell'entrata in vigore della presente modifica del regolamento finanziario, la Commissione adotterà e attuerà un quadro di governance, procedure di gestione dei rischi e una metodologia di ripartizione dei costi di portata più ampia.
Queste nuove norme del regolamento finanziario dovrebbero applicarsi solo alla nuova assistenza finanziaria ai paesi terzi i cui atti di base entrano in vigore contemporaneamente o successivamente all'entrata in vigore delle presenti modifiche del regolamento finanziario e della parallela modifica del regolamento (UE, Euratom) 2020/2093.
La Commissione ha proposto una rifusione del regolamento finanziario 6 , che è ora all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio. La presente proposta a sé stante dovrebbe essere adottata con urgenza e le modifiche integrate nella rifusione in corso durante il processo legislativo.
•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
La strategia di finanziamento diversificata è stata introdotta per l'assunzione di prestiti a titolo di NextGenerationEU e si è finora dimostrata efficace in tale contesto.
•Coerenza con le altre normative dell'Unione
La strategia di finanziamento diversificata consentirà un uso efficiente della capacità di indebitamento per le politiche dell'Unione che possono avvalersi di operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti.
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
•Base giuridica
La proposta si fonda sull'articolo 322, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)
L'adozione delle regole finanziarie generali dell'UE rientra nella competenza esclusiva dell'UE.
•Proporzionalità
La presente proposta introduce le modifiche necessarie per attuare la strategia di finanziamento diversificata come metodo unico di assunzione di prestiti e si limita a tale obiettivo. Tale metodo di finanziamento unico è indispensabile affinché l'Unione possa collocare sul mercato emissioni in grado di soddisfare il crescente fabbisogno di finanziamenti di tutti i pertinenti programmi. Continuare ad operare per finanziamenti basati sugli esborsi comporterebbe invece maggiori costi e complessità e metterebbe a rischio il successo del finanziamento di diversi programmi dell'Unione a condizioni vantaggiose in termini di costi. La proposta si limita a quanto necessario per conseguire gli obiettivi del trattato.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D'IMPATTO
•Consultazioni dei portatori di interessi
Per questa modifica limitata non è stata effettuata una consultazione dei portatori di interessi.
Gli investitori e i mercati dei capitali apprezzano la regolarità e la prevedibilità delle operazioni di assunzione di prestiti dell'Unione, che sono rese possibili dalla strategia di finanziamento diversificata.
L'esperienza ha dimostrato che la strategia di finanziamento diversificata consente all'UE di impegnarsi più efficacemente con gli investitori e di emettere debito in maniera più efficiente rispetto al mantenimento di un approccio frammentario all'assunzione ed erogazione di prestiti, caratterizzato da una corrispondenza univoca nei flussi di cassa tra i prestiti contratti e i prestiti erogati, come attualmente previsto per l'assistenza finanziaria conformemente all'articolo 220, paragrafo 7, del regolamento finanziario. I membri della rete di operatori principali hanno sottolineato anche l'importanza di una presenza regolare sul mercato.
•Valutazione d'impatto
In linea con la dichiarazione della Commissione sulle future revisioni del regolamento finanziario
7
,
non è necessaria alcuna valutazione d'impatto. Il regolamento finanziario stabilisce le regole generali e gli strumenti per l'esecuzione dei programmi di spesa dell'Unione. Per integrare il nuovo strumento di sostegno finanziario all'Ucraina sono necessarie modifiche tecniche mirate del regolamento finanziario. Tali modifiche mirate non implicano opzioni strategiche praticabili per la Commissione; non è pertanto necessaria una valutazione d'impatto. Le revisioni della legislazione non hanno alcun impatto economico, ambientale o sociale diretto che possa essere efficacemente analizzato in una valutazione d'impatto.
Efficienza normativa e semplificazione
Pur non rientrando nel programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT), la presente modifica del regolamento finanziario contribuisce all'agenda "Legiferare meglio". La presente proposta risponde alla necessità di migliorare le disposizioni in materia di finanziamento dell'assistenza finanziaria e di generalizzare la possibilità di applicare una strategia di finanziamento diversificata. L'approccio proposto è pienamente in linea con il quadro per legiferare meglio e gli sforzi di semplificazione.
Diritti fondamentali
La proposta è conforme alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
4.INCIDENZA SUL BILANCIO
La proposta non ha alcuna incidenza diretta sul livello degli stanziamenti iscritti nel bilancio dell'Unione. Gli obblighi di rimborso restano a carico dei beneficiari dell'assistenza finanziaria, conformemente all'articolo 220, paragrafo 5, lettera e), del regolamento finanziario e in linea con i principi di bilancio della sana gestione finanziaria e del pareggio. Gli oneri finanziari sono sostenuti dai beneficiari sulla base di un'unica metodologia di ripartizione dei costi che garantisce una ripartizione dei costi trasparente ed equa.
5.ALTRI ELEMENTI
•Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione
Si applicano gli obblighi di monitoraggio e di relazione previsti dal regolamento finanziario.
•Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta
L'articolo 1, paragrafo 1, sopprime l'articolo 220, paragrafi 2 e 7, del regolamento finanziario per adeguarlo ai metodi di assunzione di prestiti della strategia di finanziamento diversificata.
L'articolo 1, paragrafo 2, inserisce nel regolamento finanziario un nuovo articolo 220 bis al fine di stabilire che la strategia di finanziamento diversificata sia il metodo di finanziamento unico.
L'articolo 2 definisce l'entrata in vigore e la norma transitoria in base alla quale le modifiche si applicano solo all'assistenza finanziaria i cui atti di base entrano in vigore dopo il 9 novembre 2022.
2022/0370 (COD)
Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
che modifica il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 per quanto riguarda l'istituzione di una strategia di finanziamento diversificata come metodo generale di assunzione di prestiti
IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 322, paragrafo 1,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare l'articolo 106 bis,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere della Corte dei conti 8 ,
deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria,
considerando quanto segue:
(1)L'articolo 220 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio (il "regolamento finanziario") attualmente prevede che la Commissione assuma prestiti per conto dell'Unione o di Euratom per erogare a sua volta gli importi corrispondenti agli Stati membri o ai paesi terzi beneficiari alle condizioni applicabili all'assunzione dei prestiti. A tale riguardo nei flussi di cassa vi è una corrispondenza univoca tra i prestiti contratti e i prestiti erogati. Ciò significa che l'Unione deve effettuare operazioni di mercato sulla base delle esigenze di esborso per ciascun evento specifico di erogazione di prestiti, il che limita la possibilità di pianificare in maniera coerente diverse operazioni di assunzione di prestiti e di strutturare le scadenze in modo da ottenere i costi migliori.
(2)Il finanziamento di singoli programmi di assistenza finanziaria mediante metodi di finanziamento distinti crea costi e complessità, in quanto i diversi programmi di assistenza finanziaria competono per un numero limitato di opportunità di finanziamento. Comporta inoltre la frammentazione dell'offerta di titoli di debito dell'Unione e la riduzione della liquidità e dell'interesse degli investitori nei singoli programmi, anche se tutti i titoli di debito dell'Unione hanno la stessa affidabilità creditizia elevata. L'assistenza finanziaria dovrebbe essere organizzata secondo un metodo di finanziamento unico che migliori la liquidità delle obbligazioni dell'Unione, come pure l'attrattiva e l'efficacia in termini di costi dell'emissione di titoli dell'Unione.
(3)Questo aspetto è particolarmente rilevante nell'attuale contesto relativo al sostegno finanziario all'Ucraina, date le sue urgenti necessità finanziarie. La recente esperienza riguardo al fabbisogno di finanziamenti per l'Ucraina ha messo in luce gli svantaggi di un'organizzazione frammentaria del debito dell'Unione. Al fine di ribadire la posizione dell'Unione quale emittente di debito denominato in euro, sarebbe di fondamentale importanza organizzare tutte le nuove emissioni mediante un metodo di finanziamento unico.
(4)La strategia di finanziamento diversificata ha consentito l'efficace mobilitazione di fondi per sovvenzioni e prestiti a norma del regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio 9 e per una serie di altri programmi dell'Unione di cui all'articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2020/2094 10 . Alla luce della complessità prevista delle operazioni necessarie per soddisfare le urgenti necessità finanziarie dell'Ucraina, e per anticipare eventuali operazioni future di assunzione ed erogazione di prestiti, è opportuno stabilire che una strategia di finanziamento diversificata sia il metodo di finanziamento unico per l'esecuzione delle operazioni di assunzione di prestiti.
(5)Il modello per tale metodo di finanziamento unico e la maggior parte degli elementi dell'infrastruttura necessaria per la sua attuazione sono già stati definiti nella strategia di finanziamento diversificata a norma della decisione (UE, Euratom) 2020/2053 11 per il finanziamento di misure a norma del regolamento (UE) 2020/2094. Il ricorso a tale strategia dovrebbe consentire un'attuazione flessibile del programma di finanziamento, nel pieno rispetto dei principi della neutralità di bilancio e del pareggio di bilancio di cui all'articolo 310, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ("TFUE"). I costi dovrebbero essere interamente sostenuti dai beneficiari sulla base di un'unica metodologia di ripartizione dei costi che garantisca una ripartizione dei costi trasparente e proporzionata. Gli obblighi di rimborso dovrebbero rimanere a carico dei beneficiari dell'assistenza finanziaria, conformemente all'articolo 220, paragrafo 5, lettera e), del regolamento finanziario.
(6)L'attuazione della strategia di finanziamento diversificata richiederebbe il rispetto di un unico insieme di norme per tutti i programmi di assunzione ed erogazione di prestiti che dipendono da tale strategia. Tali norme dovrebbero pertanto essere aggiunte alle regole finanziarie orizzontali del regolamento finanziario, adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio in base all'articolo 322 TFUE.
(7)Una strategia di finanziamento diversificata dovrebbe assicurare alla Commissione maggiore flessibilità per quanto riguarda la tempistica e la scadenza delle singole operazioni di finanziamento e consentire esborsi regolari e costanti ai diversi paesi beneficiari. La strategia dovrebbe basarsi sulla messa in comune degli strumenti di finanziamento. Ciò darebbe alla Commissione la flessibilità necessaria per organizzare i pagamenti ai beneficiari indipendentemente dalle condizioni di mercato esistenti al momento dell'esborso e le eviterebbe, per quanto possibile, di dover reperire importi fissi in condizioni di volatilità o sfavorevoli.
(8)Ciò richiederebbe la creazione di una riserva di liquidità comune. Tale funzione di liquidità centralizzata renderebbe la capacità di finanziamento dell'Unione più resiliente e in grado di far fronte a disallineamenti temporanei tra tutti gli afflussi e i deflussi, sulla base di una solida capacità di previsione della liquidità.
(9)La Commissione dovrebbe eseguire tutte le operazioni necessarie al fine di assicurare una presenza costante sul mercato, di conseguire i migliori costi di finanziamento possibili e di agevolare le operazioni in titoli di debito dell'Unione e di Euratom.
(10)Nell'estendere la strategia di finanziamento diversificata a una gamma più ampia di programmi, è pertanto opportuno che la Commissione stabilisca le disposizioni necessarie per la sua attuazione. Queste dovrebbero comprendere un quadro di governance, procedure di gestione dei rischi e una metodologia di ripartizione dei costi nel rispetto dell'articolo 220, paragrafo 5, lettera e), del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046. Per garantire la trasparenza, la Commissione dovrebbe informare il Parlamento europeo e il Consiglio su tutti gli aspetti della sua strategia di emissione e di gestione del debito a cadenza periodica e in modo articolato.
(11)Nell'interesse della certezza del diritto e della chiarezza per quanto riguarda l'assistenza finanziaria già concessa e l'assistenza finanziaria a norma del regolamento che istituisce uno strumento per fornire sostegno all'Ucraina 12 , proposto contemporaneamente, il presente regolamento dovrebbe applicarsi solo alla nuova assistenza finanziaria i cui atti di base entrano in vigore il 9 novembre 2022 o successivamente a tale data.
(12)Considerata l'urgenza dovuta alle circostanze eccezionali causate dalla guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia, si ritiene opportuno invocare l'eccezione al periodo di otto settimane prevista all'articolo 4 del protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea, allegato al trattato sull'Unione europea, al trattato sul funzionamento dell'Unione europea e al trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica.
(13)Alla luce dell'attuale situazione in Ucraina, il presente regolamento dovrebbe entrare in vigore con urgenza il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
(14)È pertanto opportuno modificare le pertinenti disposizioni del regolamento finanziario,
HANNO ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:
Articolo 1
Il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 è così modificato:
(1)all'articolo 220, i paragrafi 2 e 7 sono soppressi;
(2)dopo l'articolo 220 è inserito l'articolo 220 bis seguente:
"Articolo 220 bis
Strategia di finanziamento diversificata
1. Tranne in casi debitamente giustificati, la Commissione attua una strategia di finanziamento diversificata che comprende operazioni di assunzione di prestiti e di gestione del debito per finanziare i programmi di assistenza finanziaria e l'assunzione di prestiti autorizzata a norma dell'articolo 5, paragrafo 1, della decisione (UE, Euratom) 2020/2053. La strategia di finanziamento diversificata è attuata mediante tutte le operazioni necessarie al fine di assicurare una presenza regolare sui mercati dei capitali, si basa sulla messa in comune degli strumenti di finanziamento e si avvale di una riserva di liquidità comune.
2.La Commissione stabilisce le disposizioni necessarie per l'attuazione della strategia di finanziamento diversificata. La Commissione informa il Parlamento europeo e il Consiglio su tutti gli aspetti della sua strategia di emissione e di gestione del debito a cadenza periodica e in modo articolato.".
Articolo 2
Il presente regolamento entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Esso si applica ai programmi di assistenza finanziaria i cui atti di base entrano in vigore il 9 novembre 2022 o successivamente a tale data.
Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Parlamento europeo Per il Consiglio
La presidente Il presidente