Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Azioni dell’Unione europea volte a migliorare la conformità e la governance ambientali»

[COM(2018) 10 final]

(2018/C 283/11)

Relatore:

Arnaud SCHWARTZ

Consultazione	Commissione europea, 12/2/2018
Base giuridica	Articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Decisione dell’Assemblea plenaria	16/1/2018
Sezione competente	Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente
Adozione in sezione	3/5/2018
Adozione in sessione plenaria	23/5/2018
Sessione plenaria n.	535
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	192/2/5

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con riserva la comunicazione in esame nella misura in cui il piano d’azione della Commissione europea per «migliorare la conformità e la governance ambientali» ivi formulato denota, rispetto al livello attuale di degrado dell’ambiente, una grave carenza di ambizione e di mezzi.

1.2.

Tale riserva è tanto più giustificata in quanto il CESE, al pari della Commissione, riconosce che l’insufficiente rispetto dei meccanismi volti a garantire l’attuazione della normativa in materia di ambiente e della governance ambientale è un deprecabile fattore di concorrenza sleale e di pregiudizio economico.

1.3.

Il CESE, inoltre, si associa alla Commissione nel sottolineare che le attuali carenze minano la fiducia dei cittadini nei confronti dell’efficacia della legislazione europea, ed esorta gli Stati membri e la Commissione a destinare finanziamenti consistenti all’assunzione di personale supplementare incaricato di controllare l’attuazione della governance e della normativa ambientali.

1.4.

Come indicato nella comunicazione Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione (1), «le violazioni del diritto dell’UE non sono questioni banali» e non dovrebbero essere trattate come tali. Il CESE reputa che la non conformità con il diritto dell’UE debba essere affrontata a un livello adeguatamente alto e in modo tempestivo, come purtroppo non fa la comunicazione in esame (2).

1.5.

La comunicazione, infatti, riguarda soltanto lo sviluppo delle capacità e il sostegno a livello di singoli Stati membri. Nessuna delle misure in essa prospettate concerne il monitoraggio e l’applicazione a livello UE da parte della Commissione nella sua qualità di «custode dei Trattati». Il piano d’azione non affronta le cause della non conformità diverse dalla confusione e dalla scarsa capacità, quali l’opportunismo e la mancanza di volontà politica. Se il sostegno agli Stati membri è senz’altro necessario, le misure non vincolanti previste dal piano d’azione non possono essere l’unica strategia per migliorare il rispetto della normativa ambientale.

1.6.

Il CESE, inoltre, richiamando un proprio parere (3), chiede specificamente alla Commissione di completare il piano d’azione includendovi un aspetto essenziale come quello dell’accesso alla giustizia, e chiede altresì che venga affrontata la questione del costo di tale accesso alla giustizia per la società civile.

1.7.

Il CESE pone inoltre l’accento sulla necessità di compiere ulteriori sforzi innanzitutto per evitare che i danni ambientali si verifichino, privilegiando sempre una strategia di prevenzione anziché una di riparazione. Per conseguire tale obiettivo, è essenziale che gli Stati membri e la Commissione garantiscano un’applicazione coerente e rigorosa della legislazione ambientale, dato che il loro impegno funge da forte deterrente contro danni futuri. Oltre a ciò, sarebbe utile che fossero realizzate campagne di comunicazione volte a sensibilizzare le parti direttamente interessate e più in generale i cittadini, in modo che possano svolgere meglio il proprio ruolo di vigilanza e controllo pubblico; e, affinché i cittadini possano assumere questo ruolo, è indispensabile garantire un accesso effettivo alla giustizia in materia ambientale.

1.8.

Infine, il CESE accoglie con favore la possibilità che propri rappresentanti partecipino al Forum sulla conformità e la governance ambientali, e a tal fine raccomanda che tre dei propri membri (uno per ogni gruppo) vi siedano con diritto di voto anziché con lo status di semplici osservatori.

1.9.

Il CESE esorta la Commissione a far sì che, nel suddetto Forum, si instauri un dialogo significativo ed efficace con le organizzazioni della società civile (OSC), tale da garantire che la loro voce venga ascoltata; e, in relazione al rispetto delle norme ambientali, sottolinea il ruolo essenziale delle organizzazioni della società civile in quanto osservatori critici, che vigilano sul rispetto dello Stato di diritto, del bene comune e della tutela dei cittadini.

2.   Osservazioni generali

2.1.

Il Comitato, sia nel parere sul riesame dell’attuazione delle politiche ambientali dell’UE (4) che in quello sull’accesso alla giustizia a livello nazionale in rapporto alle misure di attuazione della legislazione ambientale dell’UE (5), ha evidenziato che l’attuazione lacunosa, frammentaria e disomogenea della normativa ambientale europea rappresenta un grave problema in molti Stati membri dell’Unione europea.

2.2.

La comunicazione COM(2018) 10 final della Commissione presenta un piano d’azione inteso ad accrescere la conformità alla normativa ambientale dell’UE e a migliorare la governance nel settore dell’ambiente.

2.3.

Il piano prevede che la Commissione lavori a stretto contatto con gli Stati membri e con professionisti quali ispettori, auditor, funzionari di polizia e pubblici ministeri al fine di creare una cultura intelligente e collaborativa della conformità alle norme ambientali dell’UE; tuttavia, questo impegno rappresenta solo una minima parte di quanto è necessario per garantire l’attuazione della normativa ambientale.

2.4.

L’attuazione di tale legislazione incontra gravi difficoltà legate al persistere di determinati problemi, quali ad esempio il diffuso inquinamento delle risorse idriche, la scarsa qualità dell’aria nelle aree urbane, il trattamento insoddisfacente dei rifiuti e la scomparsa di specie e habitat.

2.5.

I costi della mancata applicazione di queste norme sono stimati dalla Commissione in 50 miliardi di EUR all’anno.

2.6.

Una migliore applicazione della normativa ambientale, oltre a comportare i vantaggi economici summenzionati, consentirebbe di ottenere numerosi altri benefici (in particolare in termini di salute pubblica e di risorse necessarie a lungo termine per la società).

2.7.

Inoltre, due delle cause della mancata applicazione delle norme in questione sono la debolezza dei meccanismi volti a garantirne il rispetto e la mancanza di una governance efficace a livello europeo, nazionale, regionale e locale (che si traduce tra l’altro in una mancanza di controlli).

2.8.

Questi meccanismi deboli sono anche un fattore di concorrenza sleale per le imprese nonché di danno economico, ad esempio in termini di perdita di gettito fiscale. E tutto ciò mina la fiducia dei cittadini nell’efficacia del diritto dell’UE.

2.9.

Per questo motivo la Commissione propone un piano d’azione in nove punti, accompagnato dalla creazione di un gruppo di esperti (6): il Forum sulla conformità e la governance ambientali.

2.10.

I nove tipi di azione che il piano si propone di lanciare figurano nell’allegato 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione (7).

3.   Osservazioni specifiche

3.1.   Realizzare un’Europa esemplare e proteggere i cittadini

3.1.1.

A livello mondiale, l’UE dovrebbe sforzarsi di essere una pioniera nel campo della protezione efficace dell’ambiente e dei cittadini e insistere affinché questo tema divenga finalmente una priorità. Considerato che vi è già una legislazione in vigore e che sono stati compiuti importanti passi avanti, il fatto che l’UE non garantisca il rispetto di tale legislazione rappresenta un’occasione mancata, per la stessa Unione europea, di mostrarsi all’altezza dei valori che essa difende e di fare realmente la differenza.

3.1.2.

Il CESE avverte la Commissione europea che ad oggi, in determinati contesti, la protezione dei cittadini è ancora molto carente. Il rispetto del diritto dell’UE in tutti gli Stati membri è di capitale importanza, poiché una legislazione nazionale non corretta compromette sistematicamente la capacità delle persone di far valere i loro diritti e di trarre pienamente beneficio dalla legislazione dell’UE. Questo punto assume poi un rilievo del tutto particolare nel caso della normativa ambientale, in quanto il mancato rispetto, ad esempio, delle norme sulla qualità dell’aria incide in misura significativa sulla salute umana.

3.1.3.

Il CESE richiama l’attenzione della Commissione su un proprio parere (8), ed auspica che essa ne tenga conto nel suo piano d’azione e che, ad esempio, al di là della criminalità riguardante i rifiuti e le specie selvatiche, tale piano riguardi anche la regolamentazione, i controlli e la governance relativi ai nanomateriali e agli interferenti endocrini.

3.1.4.

Tuttavia, il CESE tiene a sottolineare che apprezza la volontà della Commissione di promuovere, ad esempio, l’impiego di droni e applicazioni per smartphone per segnalare o individuare dei danni causati all’ambiente e di incoraggiare gli Stati e gli enti territoriali subnazionali a ricorrervi essi stessi (come avviene ad esempio in Irlanda) o a sostenere le iniziative dei cittadini in grado di migliorare l’attuazione della normativa ambientale con questo tipo di strumenti.

3.2.   Il mercato unico e gli aspetti economici

3.2.1.

La coerenza nell’applicazione della legislazione ambientale è uno dei fondamenti del mercato unico. Un’applicazione incoerente di tale legislazione si traduce infatti in un ingiusto vantaggio per le imprese degli Stati membri in cui vi la legislazione stessa non viene rispettata. Ciò crea condizioni di mercato non eque e trasmette segnali sbagliati alle imprese dell’UE.

3.2.2.

La coerenza e la certezza dell’applicazione sono necessarie in tutti gli Stati membri per garantire che l’inosservanza sia sanzionata in modo uniforme in tutta l’UE. Ciò assicura la tutela dello Stato di diritto e consente alle imprese di far valere il diritto dell’Unione, creando al tempo stesso condizioni di parità per le imprese in tutti gli Stati membri.

3.2.3.

Nella comunicazione la Commissione afferma che i costi della non conformità sono stimati in 50 miliardi di euro all’anno; e anche lo studio della Commissione per valutare i benefici dell’applicazione della normativa ambientale europea (Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation) (9) rileva gli enormi vantaggi economici che possono essere ottenuti garantendo la conformità con tale normativa. È dunque evidente che controlli efficaci e un’applicazione corretta delle norme ambientali vigenti dovrebbero essere dettati, oltre che da considerazioni di tutela dell’ambiente, della salute e dello Stato di diritto, anche da un chiaro interesse economico a evitare danni ulteriori.

3.2.4.

Il CESE ha già spiegato in un suo parere («Un piano d’azione per la natura, i cittadini e l’economia» (10)) e ricorda adesso alla Commissione che, per verificare la corretta attuazione delle norme e della governance ambientali, sono necessarie maggiori risorse umane e finanziarie. Soprattutto, si constata la mancanza di fondi sufficienti per raggiungere gli obiettivi concordati, ad esempio in materia di biodiversità.

3.2.5.

Il CESE auspica inoltre che l’Unione europea, nell’ambito dei negoziati commerciali bilaterali o multilaterali, ottenga sistematicamente l’equivalenza della sua legislazione sociale e ambientale per i prodotti importati.

3.3.   Procedimenti di controllo dell’applicazione da parte della Commissione

3.3.1.

Se è vero che la responsabilità primaria di attuare e applicare correttamente il diritto dell’Unione europea incombe agli Stati membri, nondimeno la Commissione è la custode dei Trattati (11). Essa, pertanto, deve assicurarsi che gli atti normativi in materia di ambiente siano rispettati e che gli Stati membri si astengano da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli obiettivi dell’UE nel campo della politica ambientale (12). A tal fine, la Commissione ha la facoltà di avviare procedimenti di esecuzione ai sensi dell’articolo 258 del TFUE.

3.3.2.

Dato l’impatto transfrontaliero dei danni ambientali, la conformità in uno Stato membro riveste un grande interesse per tutti gli Stati membri che cercano di proteggere i propri cittadini e di evitare danni ambientali sul proprio territorio. Alla Commissione spetta quindi un ruolo fondamentale nel tutelare questo interesse comune dell’UE e nel garantire l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere.

3.3.3.

Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno dichiarato nel 2013 che «nei prossimi anni sarà data priorità assoluta a una migliore attuazione dell’acquis dell’Unione in materia ambientale a livello di Stati membri» (13). Nella comunicazione Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione (14), la Commissione ha sottolineato l’importanza di esercitare il proprio potere di esecuzione in modo strategico, accordando la priorità allo sforzo di perseguire le violazioni più gravi che incidono sugli interessi di cittadini e imprese. Ebbene, la conformità alla normativa ambientale è di vitale importanza per l’Unione europea, dato che interessa direttamente il mercato unico e la salute dei cittadini, ragion per cui la Commissione dovrebbe accordare una chiara priorità ai procedimenti di esecuzione volti a garantire il rispetto di tale normativa.

3.3.4.

Il CESE richiama l’attenzione sui vantaggi che le procedure d’infrazione comportano al di là della loro immediata applicazione ad un caso specifico (15). Un procedimento di esecuzione efficace, infatti, invia un segnale chiaro agli Stati membri, ossia che l’UE attribuisce un’elevata priorità alla protezione dei cittadini e dell’ambiente in cui vivono.

3.3.5.

Perseguire sistematicamente l’inosservanza delle norme costituisce anche un forte elemento deterrente, che riduce più ampiamente tale fenomeno. In questo modo si rafforzerebbe ulteriormente la fiducia nel diritto dell’UE anche al di là del settore della tutela ambientale, con ricadute positive in altri settori della legislazione europea.

3.4.   L’effettività del diritto

3.4.1.

In molti paesi le organizzazioni che rappresentano la società civile denunciano che, forse a causa di un’errata interpretazione di alcuni orientamenti politici dell’UE (ad esempio una malintesa strategia di «miglioramento» normativo induce a semplificazioni e sperimentazioni che autorizzano a contravvenire alle norme), è in atto un ampio smantellamento del diritto penale ambientale così come l’introduzione di freni all’accesso alla giustizia e alla governance ambientali per i cittadini.

3.4.2.

Inoltre, in relazione a una serie di politiche ambientali dell’UE gli Stati membri dovrebbero porre rimedio alla mancanza di un’adeguata attuazione della normativa anziché a una presunta sovraregolamentazione. Questa presunta sovraregolamentazione a livello nazionale, anzi, può indurre la falsa percezione che gli Stati membri siano fin troppo ambiziosi, quando in realtà essi vengono meno al loro obbligo principale, attuando in misura insufficiente la normativa ambientale dell’UE e quindi determinando una situazione di non conformità.

3.4.3.

La comunicazione in esame propone tre categorie di intervento per garantire la conformità, ma non propone misure concrete in relazione a ciascuna delle tre. Le azioni proposte, infatti, sono tutte volte a promuovere la conformità e rafforzare le capacità al livello degli Stati membri. Nessuna di tali azioni, invece, riguarda misure di monitoraggio ed esecuzione da parte della Commissione stessa, il che rende il piano d’azione molto «morbido» e difficilmente in grado di ottenere miglioramenti significativi in termini di rispetto delle norme ambientali.

3.4.4.

Nel suo piano d’azione, dunque, la Commissione non propone misure di controllo ed esecuzione a livello di Unione europea. Anche nell’ambito dei meccanismi di sostegno proposti, essa non ha sfruttato questa occasione per associare a ciascuna azione degli obiettivi chiari che consentano di misurarne l’efficacia. Il sostegno finanziario non è accordato in funzione di cambiamenti nelle pratiche adottate dagli Stati membri, il che rende poco chiaro l’esito previsto e suscita quindi perplessità circa l’adeguatezza e l’efficacia delle misure proposte.

3.4.5.

Il CESE esprime rammarico anche per il fatto che non sia stata affrontata la questione del funzionamento delle denunce e delle ispezioni riguardanti l’attuazione nazionale del diritto dell’UE. Il CESE è seriamente preoccupato per la mancanza di volontà politica all’interno della Commissione, che fa sì che a tali denunce non venga dato seguito; e il carattere non vincolante delle misure proposte non fa che confermare tale preoccupazione.

3.4.6.

Il CESE ritiene che, per assicurare uno sviluppo sostenibile, occorra non solo garantire un’attuazione corretta del diritto ambientale e una buona governance in materia di ambiente, ma anche considerare l’applicazione del principio di «non regressione» (ossia della salvaguardia del livello di tutela) nel suddetto diritto.

3.4.7.

La Commissione riconosce, certo, che la non conformità può essere dovuta a diversi motivi, tra i quali la confusione, la scarsa comprensione o la non accettazione delle norme, la mancanza di investimenti, l’opportunismo e la criminalità. Purtroppo, però, essa omette di affrontare la totalità di questi problemi, limitandosi a proporre misure intese a porre rimedio alla confusione e alla scarsa comprensione delle norme. Se il sostegno agli Stati membri è senz’altro necessario, non può essere questa l’unica strategia per migliorare il rispetto della normativa ambientale, in quanto non affronta la maggior parte delle cause della sua inosservanza, che non sono legate a confusione o a capacità limitate.

3.5.   Accesso alla giustizia a livello nazionale ed europeo

3.5.1.

Il CESE ricorda alla Commissione che la sistematica assenza di conformità negli Stati membri e la mancanza di controlli adeguati, da parte dei giudici nazionali, sull’applicazione delle norme pongono un problema evidente di esercizio della giustizia a livello nazionale.

3.5.2.

Il CESE sollecita la Commissione a seguire la raccomandazione contenuta nel suo parere sull’accesso alla giustizia (16) per quanto riguarda il monitoraggio dei rinvii pregiudiziali. Il CESE sottolinea l’importanza dei rinvii pregiudiziali nel garantire la coerenza del diritto dell’UE ed esorta la Commissione a riferire in merito all’impiego e al rispetto di tale strumento da parte dei giudici nazionali,

3.5.3.

Il CESE ribadisce (17) che il libero accesso alle informazioni in materia di ambiente è essenziale affinché i cittadini e le organizzazioni della società civile possano svolgere il loro ruolo di vigilanza e controllo pubblico.

3.5.4.

Pur riconoscendo le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari dei singoli Stati membri, il CESE si rammarica che non siano state affrontate né la questione della legittimazione ad agire né il problema dei costi che intentare una causa a livello nazionale comporta. Per le associazioni di cittadini e di consumatori e le organizzazioni sociali e ambientaliste che intendano adire i giudici nazionali per porre i governi e le grandi imprese dinanzi alle loro responsabilità, il mancato riconoscimento della legittimazione ad agire e l’entità dei costi da sostenere rappresentano infatti degli ostacoli considerevoli.

3.5.5.

Il CESE ribadisce poi quanto già osservato in un suo parere (18), e cioè che, anche laddove la legittimazione ad agire viene riconosciuta alle OSC, la maggior parte di esse dispone comunque di risorse estremamente limitate, il che in molti casi si risolve di fatto in un diniego di giustizia per le persone danneggiate. Inoltre, i suddetti ostacoli impediscono a tali organizzazioni di svolgere il loro lavoro, che, contribuendo a garantire la corretta applicazione della legislazione in vigore, è essenziale per preservare lo Stato di diritto.

3.5.6.

Il CESE avverte anche che è importante disporre di meccanismi atti a impedire i ricorsi abusivi al sistema giudiziario, e che occorre tenere presente questo aspetto nel riconoscere alle OSC la possibilità di un libero accesso alla giustizia. Nondimeno, pone anzitutto l’accento sui benefici dell’accesso delle OSC alla giustizia per la società nel suo insieme, in termini di tutela dei consumatori, della salute e dell’ambiente, ragion per cui ritiene che le norme volte a impedire i ricorsi abusivi debbano essere specifiche e mirate, in modo da non intralciare la funzione essenziale di ausilio all’attuazione del diritto svolta da tali organizzazioni.

3.5.7.

Il fatto che la Commissione e le giurisdizioni europee non garantiscano la conformità con la normativa dell’UE non solo mette a repentaglio lo Stato di diritto ed erode la fiducia dei cittadini, degli Stati membri e delle imprese nel diritto dell’UE, ma contribuisce anche a impedire l’accesso alla giustizia da parte dei cittadini, delle OSC e delle imprese, provocando una crescente sfiducia nell’efficienza della Commissione e dei giudici e, più in generale, minando la fiducia nell’UE nel suo complesso.

3.5.8.

Inoltre, la comunicazione non ha tenuto conto di due aspetti sensibili a livello europeo, entrambi riguardanti l’accesso al giudice europeo: — il problema del denegato accesso alla giustizia dell’UE, constatato durante la riunione delle parti della convenzione di Århus e legato al funzionamento interno delle istituzioni europee (ad esempio, un’archiviazione troppo rapida delle denunce da parte della Commissione); — il problema posto dall’atteggiamento di talune giurisdizioni nazionali, che rifiutano di sollevare questioni pregiudiziali e si arrogano, in violazione dei Trattati, una competenza interpretativa del diritto dell’Unione, giungendo talvolta a decisioni grottesche (ad esempio, in un procedimento davanti al Consiglio di Stato francese il rapporteur public [«relatore pubblico», assimilabile all’avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’UE, NdT] ha indicato al collegio giudicante che era inutile rimettere una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea poiché questa non si era mai pronunciata in materia).

3.5.9.

Il CESE invita pertanto la Commissione a includere esplicitamente nel piano d’azione misure a favore dell’accesso alla giustizia a livello nazionale e dell’UE, così da garantire un’impostazione globale che, tutelando la salute pubblica e proteggendo gli habitat attuali e futuri, sia effettivamente al servizio dei cittadini.

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(1)  GU C 18 del 19.1.2017, pag. 10.

(2)  COM(2018) 10.

(3)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 65.

(4)  GU C 345 del 13.10.2017, pag. 114.

(5)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 65.

(6)  GU C 19 del 19.1.2018, pag. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  GU C 345 del 13.10.2017, pag. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/it/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1.

(10)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 90.

(11)  Articolo 17 del trattato sull’Unione europea (TUE).

(12)  Articolo 4, paragrafo 3, TUE.

(13)  Decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, su un programma generale di azione dell’Unione in materia di ambiente fino al 2020 «Vivere bene entro i limiti del nostro pianeta» (GU L 354 del 28.12.2013, pag. 171).

(14)  GU C 18 del 19.1.2017, pag. 10.

(15)  GU C 81 del 2.3.2018, pag. 88.

(16)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 65.

(17)  GU C 345 del 13.10.2017, pag. 114.

(18)  GU C 129 dell'11.4.2018, pag. 65.