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Document 52016DC0112
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN COURT OF AUDITORS, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Member States' Replies to the European Court of Auditors' 2014 Annual Report
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE ALLA CORTE DI CONTI EUROPEA, AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Risposte degli Stati membri alla relazione annuale 2014 della Corte dei conti europea
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE ALLA CORTE DI CONTI EUROPEA, AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Risposte degli Stati membri alla relazione annuale 2014 della Corte dei conti europea
COM/2016/0112 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 26.2.2016
COM(2016) 112 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE ALLA CORTE DI CONTI EUROPEA,
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO
Risposte degli Stati membri alla relazione annuale 2014 della Corte dei conti europea
{SWD(2016) 48 final}
INDICE
1. Finalità della relazione
2 Elementi principali della relazione 2014 della Corte dei conti europea
3 Sintesi delle risposte degli Stati membri
3.1 Valutazione dei risultati della performance
3.2 Tipi di errori quantificabili
3.3 Sana gestione finanziaria
4. Conclusione
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE
Risposte degli Stati membri alla relazione annuale 2014 della Corte dei conti europea
1.Finalità della relazione
Conformemente all'articolo 162, paragrafo 5, del regolamento finanziario 1 , a seguito della pubblicazione della relazione annuale della Corte per l'esercizio finanziario 2014, la Commissione ha debitamente comunicato agli Stati membri gli elementi della relazione.
Tali informazioni sono state fornite sotto forma di una lettera e tre allegati che ogni Stato membro doveva compilare, accompagnati dagli orientamenti per la preparazione e la presentazione delle risposte ai questionari. L'allegato I era un questionario sui punti riguardanti i singoli Stati membri, l'allegato II era un questionario sulle risultanze dell'audit riguardanti ciascuno Stato membro, mentre l'allegato III era un questionario sulle constatazioni principali concernenti la gestione concorrente per la DAS 2014.
Per la relazione di quest'anno sono state individuate tre principali aree tematiche, segnatamente: 1) valutazione dei risultati della performance, 2) tipi di errori quantificabili — violazioni delle norme in materia di aiuti di Stato e appalti pubblici e 3) sana gestione finanziaria. La relazione è inoltre accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione (SWD) contenente le risposte degli Stati membri agli allegati I e III.
2Elementi principali della relazione 2014 della Corte dei conti europea
Per la relazione annuale 2014, la Corte ha aggiornato l'approccio di audit e la struttura della relazione. Il cambiamento principale in termini di approccio consiste nella quantificazione delle violazioni gravi delle norme in materia di appalti pubblici e nel conseguente adeguamento dei dati per il 2012 e il 2013, al fine di assicurare la comparabilità dei risultati 2 . La nuova struttura della relazione (capitoli 5-9) rispecchia le rubriche del quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2014-2020.
I risultati dell'audit della Corte per il 2014 hanno mostrato che i conti non sono stati inficiati da inesattezze rilevanti, confermandone chiaramente l'affidabilità 3 , come avviene dal 2007. Per quanto concerne la spesa, la Corte ha rilevato un livello di errore stimato per i pagamenti del 2014 pari al 4,4%, un livello simile a quello del 2013, pari al 4,5% 4 . Ad eccezione della rubrica 5 ("Amministrazione") del QFP, la spesa relativa a tutte le restanti rubriche è stata inficiata da errori rilevanti. Per le rubriche "Competitività", "Coesione" e "Ruolo mondiale dell'Europa", i livelli di errore stimati sono stati rispettivamente del 5,6%, 5,7% e 2,7%, tutti in aumento rispetto alle risultanze equivalenti per il 2013 5 . Tuttavia, per la rubrica "Risorse naturali" il livello di errore stimato è stato del 3,6%, in diminuzione rispetto alle risultanze equivalenti per il 2013. La rubrica che più ha inciso sul tasso di errore complessivo è stata quella della "Coesione", seguita dalle rubriche "Risorse naturali", "Competitività" e "Ruolo mondiale dell'Europa". Il grafico sottostante illustra l'incidenza sul livello globale di errore stimato per rubrica del QFP 6 .
Le relazione della Corte individua altresì due tipi di programma di spesa — i programmi di sostegno e i regimi di rimborso — che comportano diversi scenari di rischio 7 . In base alla relazione, tra gli errori individuati nel 2014 prevalgono gli errori di ammissibilità nei regimi di rimborso. Fra gli errori ricorrenti in questo ambito figurano soprattutto gravi violazioni delle norme in materia di appalti pubblici durante lo svolgimento delle gare di appalto e durante l'esecuzione dei contratti. Per i programmi di sostegno legati a diritti acquisiti, gli errori ricorrenti comprendono dichiarazioni in eccesso da parte degli agricoltori ed errori amministrativi che incidono sui pagamenti agli agricoltori 8 . Il grafico sottostante illustra l'incidenza sul livello globale di errore stimato per tipo di errore.
3Sintesi delle risposte degli Stati membri
3.1Valutazione dei risultati della performance
Nel capitolo 3 della relazione annuale "Ottenere risultati dal bilancio dell'UE" 9 , la Corte analizza l'efficacia dell'attuazione sotto il profilo della strategia Europa 2020 ed esamina gli elementi relativi alla performance introdotti con il nuovo QFP per il periodo 2014-2020. Si è chiesto agli Stati membri se stessero già utilizzando o avessero previsto di utilizzare gli indicatori comuni definiti per i cinque fondi dell'UE. Per quattro fondi — il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) — le risposte indicavano che quasi tutti gli Stati membri stavano già utilizzando o prevedevano di utilizzare gli indicatori comuni. Per il Fondo di coesione, il 57% degli Stati membri ha riferito di utilizzare gli indicatori comuni, mentre il 14% ha affermato che tali indicatori non erano applicabili. La tabella sottostante illustra in dettaglio le risposte degli Stati membri.
Per quanto concerne l'uso di indicatori supplementari o complementari, diversi Stati membri — Francia, Grecia, Lituania, Lussemburgo, Spagna e Regno Unito 10 — hanno risposto di utilizzare indicatori specifici per programma o supplementari, spesso definiti dalle autorità di gestione e inclusi nel quadro di riferimento per la performance del programma operativo. In alcuni casi gli indicatori comuni sono integrati da indicatori nazionali. Ad esempio, per i fondi FESR/FC/FSE, la Polonia 11 utilizza:
una serie di indicatori applicati a livello di progetto, estratti dalla lista comune di indicatori principali elaborata dal ministero per lo Sviluppo regionale. L'elenco include gli indicatori comuni a livello europeo definiti nei regolamenti sui fondi e gli indicatori principali previsti a livello nazionale.
Il Portogallo 12 ha sottolineato il fatto che, per il periodo 2014-2020, sono stati armonizzati gli indicatori da utilizzare per i programmi operativi che perseguono obiettivi analoghi e che oltre alla lista degli indicatori comuni dell'UE, è impiegato un elenco di indicatori armonizzati nazionali.
Gli Stati membri hanno altresì presentato elenchi o informazioni più dettagliate sui vari indicatori specifici per programma utilizzati per i diversi fondi. La Svezia 13 ha affermato che, per i 9 programmi del FESR, sono previsti circa 35 indicatori di output e pressoché 30 indicatori di performance connessi alle priorità di investimento e agli obiettivi specifici nell'ambito dei programmi. La Danimarca 14 ha fornito il suo elenco di indicatori di impatto, di output e di risultato per il FEASR, il FSE e il FEAMP. La Slovacchia 15 ha elencato gli indicatori elaborati dall'organismo di coordinamento centrale, relativi a diversi programmi, fornendo altresì un elenco degli indicatori per i fondi strutturali e di investimento europei — i fondi SIE.
Infine, è stato chiesto agli Stati membri se erano in grado di fornire dati utili sugli indicatori disponibili da utilizzare nell'ambito della revisione intermedia del QFP, prevista per il 2017. Alcuni Stati membri, tra cui la Danimarca, la Francia e la Grecia 16 , hanno comunicato che non sarebbe stato possibile fornire dati utili entro il 2017, principalmente perché il livello di attuazione di determinati programmi operativi sarà troppo limitato e i dati non saranno significativi. La Grecia 17 ha dichiarato che:
le informazioni sul raggiungimento degli obiettivi nazionali della strategia Europa 2020 saranno presentate nella relazione sui progressi elaborata dall'SSE 18 nel 2017 (e nel 2019). Ciononostante, poiché l'attuazione dei programmi operativi non sarà completata prima della presentazione della relazione nel 2017, non si prevede che saranno disponibili dati di rilievo per la revisione intermedia del QFP.
Sia il Portogallo 19 che la Polonia 20 hanno sottolineato il fatto che è in funzione un sistema di rendicontazione completo, che assicura una comunicazione di informazioni regolare e di qualità. Tuttavia, come sottolineato dalla Polonia 21 :
finché non saranno realizzati progressi sufficienti, non sarà possibile fare il punto sull'impatto dei fondi dell'UE nella prospettiva finanziaria 2014-2020 e quindi nel 2017 sarà ancora troppo presto per trarre conclusioni di sintesi.
Diversi altri Stati membri, ad esempio, l'Austria, la Croazia, la Repubblica ceca, l'Irlanda e la Slovenia 22 , si sono detti certi di poter fornire entro il 2017 dati utili per i programmi relativi ad alcuni fondi. La Repubblica ceca 23 ha comunicato che:
potrà fornire dati affidabili, basati sul sistema istituito nella Repubblica ceca per la rendicontazione su bilanci, progressi e sviluppi.
La Croazia ha inoltre dichiarato che avrebbe fornito dati esaurienti e che inoltre possono essere utilizzati i risultati della valutazione, il che dovrebbe contribuire a migliorare ed eventualmente semplificare i sistemi di gestione e di controllo.
3.2Tipi di errori quantificabili — violazioni delle norme in materia di aiuti di Stato e appalti pubblici
Nella relazione annuale 2014 la Corte ha affermato che 14 progetti FESR/FC in 8 Stati membri non rispettavano le norme UE in materia di aiuti di Stato. Secondo la Corte, gli errori quantificati per violazioni in materia di aiuti di Stato rappresentano approssimativamente l'1,5% del livello di errore stimato per il settore "Politica regionale e urbana" 24 . Agli Stati membri è stato chiesto di fornire informazioni sulle violazioni delle norme in materia di aiuti di Stato e sulle eventuali misure preventive adottate.
Le risposte degli Stati membri hanno indicato che in alcuni casi, ad esempio per Francia, Lettonia e Slovenia 25 , non si sono registrate problematiche o carenze sistemiche connesse alle norme in materia di aiuti di Stato nell'ambito delle finalità dei fondi SIE, sebbene possano esservi stati casi isolati di violazioni. La Bulgaria 26 ha evidenziato due casi di inosservanza, entrambi rilevati nel corso di audit. Il primo è stato riscontrato nel programma operativo "Sviluppo della competitività dell'economia bulgara 2007-2013" e il secondo nei sistemi di gestione istituiti nell'ambito dell'iniziativa "Risorse europee congiunte per le PMI e le microimprese" (JEREMIE). In entrambi i casi l'autorità di audit ha indicato rispettivamente all'autorità di gestione e agli intermediari finanziari la linea opportuna da seguire per i provvedimenti correttivi.
Benché le problematiche o le carenze sistemiche non fossero apparentemente diffuse, alcuni Stati membri hanno comunicato le misure preventive adottate.
L'Ungheria 27 ha dichiarato che:
nel caso degli inviti a presentare proposte e dei progetti prioritari, l'ufficio di monitoraggio degli aiuti di Stato, in seno all'ufficio del Primo ministro, effettua un esame preliminare della conformità alle norme in materia di aiuti di Stato oppure, nel quadro dei controlli di primo livello, la verifica della conformità è effettuata dagli organismi intermedi/autorità di gestione in base alle dichiarazioni degli offerenti.
La Francia 28 ha sottolineato il fatto che il CGET 29 ha intrapreso una serie di azioni nell'ambito del periodo di programmazione 2014-2020, tra cui un programma di formazione nazionale e la creazione di una rete di esperti regionali qualificati nel settore delle norme in materia di aiuti di Stato.
Il Lussemburgo e la Slovenia 30 hanno affermato che gli elenchi di controllo sono una componente fondamentale delle loro misure preventive, mentre la Spagna 31 ha riferito che oltre agli elenchi di controllo è stata utilizzata anche una "griglia di valutazione dei rischi".
La Corte ha aggiornato il metodo per quantificare le violazioni gravi delle norme in materia di appalti pubblici e proprio gli errori relativi agli appalti costituiscono una delle principali cause di errore nella rubrica "Coesione economica, sociale e territoriale" 32 . Gli Stati membri sono stati invitati a fornire informazioni sulle misure previste a livello nazionale al fine di valutare e quantificare il mancato rispetto delle norme in materia di appalti. Alcuni Stati membri — Irlanda, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi, Polonia e Slovenia 33 — hanno indicato che esiste effettivamente una legislazione nazionale e che nella maggior parte dei casi le normative dell'UE sono state recepite o fungono da base per la legislazione nazionale. In Lituania 34 , l'ufficio per gli appalti pubblici ha la responsabilità generale di contribuire a garantire una corretta attuazione del programma operativo, conformemente alle disposizioni dei regolamenti dell'UE, e di prevenire le irregolarità. La Lettonia 35 ha affermato che:
gli appalti sono gestiti in conformità alla legislazione nazionale, elaborata a partire dalle disposizioni della normativa dell'UE o dal loro recepimento.
Infine, l'Irlanda 36 ha affermato che:
inoltre, relativamente alla questione delle verifiche nell'aggiudicazione dei contratti pubblici, le pratiche in materia di appalti pubblici sono oggetto di audit e controllo, come previsto dalla legge (emendamento) del 1993 sul controllore e revisore generale e dalla legge del 2014 sulla riforma del governo locale, mentre i contabili sono responsabili delle spese sostenute.
Nella sua relazione, la Corte dei conti ha posto l'accento su casi di inosservanza delle norme in materia di appalti verificatisi in alcuni Stati membri 37 . Gli Stati membri interessati sono stati invitati a fornire informazioni riguardo ad eventuali difetti e carenze nei rispettivi sistemi di controllo interno, che abbiano potuto causare tali irregolarità, nonché a segnalare i provvedimenti correttivi adottati. La Bulgaria e la Francia 38 hanno indicato che le irregolarità sono state dovute alla complessità delle procedure in materia di appalti pubblici e alla mancanza di personale formato competente per tali questioni relative agli appalti. La Romania 39 ha comunicato che:
i sistemi di controllo interno in atto nel settore degli appalti pubblici a livello di beneficiari sono frammentari, in parte superflui, incentrati principalmente su aspetti formali connessi alla regolarità del processo e al contempo privi di una valutazione obiettiva degli aspetti relativi alla qualità.
Per rimediare alla situazione, il paese ha messo in atto "la strategia nazionale per gli appalti pubblici per il periodo 2014-2020", che prevede azioni volte a garantire la regolarità e la qualità delle procedure in materia di appalti pubblici.
Francia, Polonia e Spagna 40 hanno comunicato che i programmi di formazione specifici destinati al personale incaricato delle questioni in materia di appalti rappresentano una misura fondamentale per garantire una migliore gestione delle questioni relative agli appalti.
3.3Sana gestione finanziaria
Gli Stati membri proseguono le iniziative volte a promuovere una sana gestione finanziaria attraverso l'uso esteso delle opzioni semplificate in materia di costi, verifiche di gestione potenziate e una migliore rendicontazione sugli strumenti finanziari.
Nel capitolo 6 41 la Corte raccomanda agli Stati membri di utilizzare meglio le possibilità definite dal regolamento sulle disposizioni comuni e al regolamento FSE per il periodo di programmazione 2014-2020 in merito alle opzioni semplificate in materia di costi.
La maggior parte degli Stati membri, tra cui Cipro, la Finlandia, la Francia, la Germania, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, il Lussemburgo e il Regno Unito 42 , ha indicato di utilizzare le opzioni semplificate in materia di costi, nella misura del possibile, per tutti i fondi nell'ambito del periodo di programmazione 2014-2020. La Lituania 43 ha riferito che nel 2015 l'autorità di gestione ha organizzato una conferenza dal titolo "Possibilità di applicazione di una procedura semplificata per il pagamento delle spese nel periodo 2014-2020", al fine di informare i partecipanti riguardo alle possibilità di applicare una procedura semplificata per il pagamento delle spese e ai relativi vantaggi per il processo di amministrazione dei fondi strutturali dell'UE.
La Grecia 44 ha sottolineato che era in corso l'aggiornamento e la formazione di tutti gli operatori relativamente all'uso delle opzioni semplificate in materia di costi, mentre la Polonia 45 ha dichiarato che, nonostante l'elaborazione di disposizioni per utilizzare tali opzioni, il loro uso è facoltativo e la decisione finale sulla questione è presa da ciascuna autorità di gestione.
La Svezia 46 ha sottolineato il fatto che dispone di un modello di semplificazione per l'FSE e che il governo promuove attivamente la semplificazione.
Infine, il Portogallo 47 ha istituito un centro di semplificazione presso l'agenzia per lo sviluppo e la coesione (AD&C), il cui obiettivo è informare le autorità di gestione degli aspetti pertinenti in questo ambito, al fine di promuovere l'uso esteso delle opzioni semplificate in materia di costi nell'ambito dei diversi fondi di coesione (FESR, FSE e FC).
Come negli anni precedenti, per la politica regionale, l'occupazione e gli affari sociali 48 , la Corte dei conti ha comunicato che per gran parte delle operazioni inficiate da errori quantificabili gli Stati membri disponevano di informazioni sufficienti per prevenire, individuare e correggere gli errori prima di certificare la spesa alla Commissione. Gli Stati membri sono stati invitati a indicare se avessero adottato misure intese a migliorare le verifiche di gestione e ad accrescere l'efficacia dei controlli effettuati prima che le spese siano certificate alla Commissione.
Riguardo ad alcuni miglioramenti nelle verifiche di gestione intraprese, il Lussemburgo 49 ha fornito un elenco di misure nell'ambito del FESR e del FSE, che include un nuovo elenco di controllo ex post, una nota di orientamento e l'organizzazione di formazioni e di incontri di sensibilizzazione sulle operazioni di semplificazione in materia di costi.
Il Portogallo 50 ha menzionato l'attuazione di piani di azione in alcuni casi e ha altresì comunicato che l'autorità di certificazione effettua una serie di controlli prima di presentare una richiesta di pagamento alla Commissione europea. Qualora sorgessero dubbi circa:
la legalità e la regolarità delle spese da certificare, le somme in questione sono dedotte in via precauzionale, fino a quando le questioni non sono risolte.
Anche la Spagna 51 ha comunicato che i piani di azione sono stati attuati e che:
sono stati apportati miglioramenti alle procedure di selezione e di convalida delle dichiarazioni di rimborso, di miglioramento degli elenchi di controllo, di riesame dei documenti di appalto per diversi soggetti locali, ecc.
Cipro 52 ha riferito che la maggior parte degli errori interessavano
principalmente i contratti di costruzione eseguiti dalle autorità locali e i contratti di sviluppo di software eseguiti da università pubbliche e che le amministrazioni aggiudicatrici vengono indirizzate al comitato centrale per le variazioni e le domande per l'esame delle richieste di modifica di tali contratti, l'elaborazione di orientamenti e pareri, nonché nella risoluzione delle controversie, per la mediazione con le imprese appaltatrici coinvolte.
Per quanto concerne la qualità delle relazioni sugli strumenti finanziari, alcuni Stati membri (come Cipro, Slovenia e Svezia 53 ) hanno risposto di aver seguito gli orientamenti della Commissione e utilizzato i nuovi modelli e, in alcuni casi, di non aver dovuto apportare miglioramenti, poiché la qualità delle relazioni era stata ritenuta buona.
Altri Stati membri hanno riferito i miglioramenti apportati. Nel novembre 2015 la Francia 54 ha istituito un gruppo di lavoro sugli strumenti finanziari, al fine di seguire i progressi realizzati nell'ambito degli strumenti e di garantire il consolidamento delle informazioni. La Bulgaria 55 ha messo in atto un esteso sistema di rendicontazione semestrale ed annuale per lo strumento finanziario JESSICA.
4.Conclusione
La Commissione si è già impegnata a eseguire un bilancio dell'UE incentrato sui risultati, in linea con l'approccio del tutto nuovo agli investimenti e alla spesa che la Corte ha invitato ad adottare nella sua relazione annuale 2014 56 . Uno degli elementi principali del nuovo approccio è la performance, valutata in base ai principi della sana gestione finanziaria 57 .
Le risposte degli Stati membri agli allegati hanno dimostrato un continuo impegno nei confronti di una sana gestione finanziaria, grazie a un'efficace promozione dell'uso delle opzioni semplificate in materia di costi, al miglioramento delle verifiche di gestione e alla rendicontazione sugli strumenti finanziari. In base a quanto affermato da molti Stati membri, le questioni relative agli appalti sono affrontate altresì allineando la legislazione nazionale a quella dell'UE. Laddove si siano riscontrate carenze nei programmi di formazione, l'incremento dei controlli in loco e il recupero degli importi sono tra le misure intraprese per ovviare alle carenze nell'ambito degli appalti pubblici, come confermato da Repubblica ceca, Croazia, Belgio, Finlandia e Germania 58 .
Le risposte fornite dagli Stati membri quest'anno mostrano altresì una crescente consapevolezza riguardo alla necessità di creare un'autentica cultura della performance e di incentrarsi sui risultati. Quasi tutti gli Stati membri hanno comunicato di utilizzare indicatori — comuni e specifici — in tutti i fondi, a livello nazionale e regionale, per misurare la performance. Tuttavia, per il livello di attuazione dei programmi poco avanzato, potrebbero non essere trasmessi in tempo per la revisione intermedia del QFP 2017 dati significativi sulla performance. È probabile che un maggior volume di dati significativi sarà disponibile nell'ambito dei quadri per la performance di molti programmi previsti per il 2018 o il 2019. La Lettonia 59 riassume così la situazione:
la quantità di dati sui risultati raggiunti può differire tra i diversi assi prioritari, a seconda del fondo in questione, del rispetto delle condizioni ex ante e dello sviluppo di disposizioni giuridiche a livello nazionale.
Nella dichiarazione conclusiva, la Danimarca riassume l'impegno generale manifesto degli Stati membri a favore della performance e di un bilancio dell'UE incentrato sui risultati 60 , affermando che:
un aspetto centrale di un'esecuzione soddisfacente del bilancio dell'UE consiste nel conseguimento di risultati e nel garantire che tali risultati sostengano gli obiettivi politici globali. Per la Danimarca è pertanto importante continuare a porre l'accento sulla creazione di un quadro di riferimento per un sistema orientato ai risultati, che si concentri in misura maggiore sui risultati e sugli effetti dei progetti dell'UE, e accogliamo dunque con favore l'accresciuta attenzione posta dalla relazione annuale su questo aspetto.