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Document 52014SC0066
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on organic production and labelling of organic products, amending Regulation (EU) No XXX/XXX of the European Parliament and of the Council [Official controls Regulation] and repealing Council Regulation (EC) No 834/2007
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici, che modifica il regolamento (UE) n. XXX/XXX del Parlamento europeo e del Consiglio [regolamento sui controlli ufficiali] e che abroga il regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici, che modifica il regolamento (UE) n. XXX/XXX del Parlamento europeo e del Consiglio [regolamento sui controlli ufficiali] e che abroga il regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio
/* SWD/2014/066 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici, che modifica il regolamento (UE) n. XXX/XXX del Parlamento europeo e del Consiglio [regolamento sui controlli ufficiali] e che abroga il regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio /* SWD/2014/066 final */
1.
Contesto
La presente valutazione d’impatto si è
concentrata sui seguenti aspetti:
l’efficacia degli strumenti legislativi, in
particolare il regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio[1]
relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici
e le relative modalità di applicazione;
la pertinenza di un nuovo piano d’azione
per l’agricoltura biologica nell’UE.
Nel regolamento (CE) n. 834/2007 il
Consiglio ha sollevato una serie di questioni riguardo le quali la
Commissione ha adottato una relazione[2]
nel maggio 2012. Nel maggio 2013 il Consiglio ha adottato conclusioni[3] relative alla
relazione in cui auspicava uno sviluppo a un livello ambizioso del settore
dell’agricoltura biologica e il riesame del quadro giuridico vigente. Una relazione speciale[4] della Corte dei conti europea ha evidenziato una serie di
carenze nel sistema di controllo della produzione biologica e ha incluso
raccomandazioni per il suo miglioramento. Il riesame della normativa sull’agricoltura
biologica fa parte del programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia
della regolamentazione della Commissione (Regulatory Fitness and
Performance Programme - REFIT)[5]. La valutazione d’impatto è stata effettuata
con l’aiuto di un gruppo direttivo interservizi all’interno della Commissione.
L’analisi è fondata sulla consultazione di esperti e organizzazioni, sui
risultati di un’ampia consultazione pubblica (quasi
45 000 risposte) e su consultazioni mirate, in particolare con gli
Stati membri (SM) e con il gruppo consultivo “Agricoltura biologica”.
2.
Definizione del problema
2.1.
Problema generale e cause dei problemi
L’obiettivo globale dell’attuale quadro
politico e legislativo dell’UE è garantire lo sviluppo sostenibile della
produzione biologica. L’agricoltura biologica dovrebbe svilupparsi in linea con
il mercato biologico dell’UE. Tuttavia, il mercato biologico è all’incirca
quadruplicato tra il 1999 e il 2011, mentre la superficie utilizzata per la
produzione biologica nell’UE è solo raddoppiata nel decennio 2000-2010. La
differenza tra la produzione e la domanda nell’Unione è coperta dalle
importazioni. Ne consegue: –
una perdita di opportunità per i produttori dell’UE, –
il rischio di limitazione dell’espansione del
mercato biologico, –
il rischio di limitazione dei benefici ambientali
connessi all’agricoltura biologica. L’insufficiente conversione all’agricoltura
biologica è il principale ostacolo allo sviluppo della
produzione biologica nell’UE. Sarebbe inoltre essenziale disporre di varietà
vegetali specificamente selezionate nella e per l’agricoltura biologica al fine
di incrementare la produzione biologica, ma l’attuale quadro normativo ostacola
lo sviluppo della produzione di fattori produttivi, come le sementi, in forma
biologica. Il mercato biologico è stato costruito
sulla fiducia dei consumatori, ma ora è a rischio. Le
norme di produzione biologica sono diluite da eccezioni e disposizioni poco
chiare. La legislazione non prende in considerazione l’impatto ambientale dell’intero
ciclo di produzione biologica. Alcune pratiche consentite dalla normativa
vigente non tengono conto del requisito di un elevato livello di benessere
degli animali nella produzione biologica. Lo sviluppo di regimi privati porta a
una moltiplicazione dei loghi in concorrenza con il logo biologico dell’UE,
creando confusione per i consumatori. Si verificano casi di frode a seguito
delle carenze nel sistema di controllo e nel regime di importazione. La concorrenza
leale tra i produttori non è garantita e il funzionamento del mercato unico non
è efficace. Le disposizioni complesse, ad esempio riguardanti le aziende
agricole con una produzione tradizionale parallela, non sono adeguatamente
attuate e applicate. Alcuni Stati membri abusano del sistema di eccezioni alle
norme. Il funzionamento del mercato interno è disturbato dai molteplici
requisiti in materia di certificazione necessari per avere accesso a taluni
mercati e dai diversi approcci adottati dagli Stati membri qualora si
riscontrino nei prodotti biologici residui di sostanze non autorizzate. Lo
stesso livello di non conformità può essere oggetto di misure che variano da
uno Stato membro all’altro. Il regime di riconoscimento degli organismi di
controllo basato sull’equivalenza alimenta la concorrenza tra gli stessi
organismi, creando condizioni di concorrenza sleale per i produttori dell’UE,
che devono inoltre far fronte a vari ostacoli per accedere ai mercati dei paesi
terzi. Non è stato possibile stimare la portata della concorrenza sleale. La legislazione è troppo complessa e comporta un onere amministrativo
elevato. Numerose piccole aziende agricole sono
escluse dal settore biologico a causa dei costi di certificazione e dell’onere
amministrativo troppo elevati. Diagramma dei problemi I problemi di natura non normativa sono
indicati in corsivo.
2.2.
Scenario di base
Lo
sviluppo dell’offerta interna continuerà a essere ostacolato, anche se alcuni ostacoli economici possono essere superati con i
nuovi strumenti della PAC. La
fiducia dei consumatori probabilmente si eroderà in
quanto le norme di produzione biologica sono diluite e le preoccupazioni della
società non si riflettono pienamente in tali norme. La conseguenza sarà l’istituzione
di nuovi regimi e loghi in concorrenza con quello dell’UE. È probabile che si
verifichino frodi. Il regime di importazione diverrà ancora più complesso
con l’attuazione di un regime di conformità per gli organismi di controllo a
partire dal 2014. Sempre
più spesso i produttori biologici dovranno affrontare la concorrenza sleale e
il funzionamento del mercato unico sarà compromesso.
Nell’UE gli Stati membri difficilmente potranno ottenere le risorse necessarie
per applicare correttamente le disposizioni complesse e le eccezioni. Nei paesi
terzi la concorrenza tra gli organismi di controllo determinerà un abbassamento
degli standard.
2.3.
Analisi del principio di sussidiarietà
L’esercizio attuale consiste in un aggiornamento
di un regime esistente istituito nell’ambito della PAC. La produzione e il commercio di prodotti
agricoli e alimentari sul mercato interno e la garanzia dell’integrità del
mercato interno sono competenze che l’Unione condivide con gli Stati membri. Un regime sulla produzione biologica a livello
dell’Unione è più efficiente di 28 regimi diversi ai fini dello sviluppo
armonioso del mercato unico e di una politica commerciale esterna coerente. È necessaria un’ulteriore armonizzazione per
quanto riguarda le eccezioni alle norme e i casi di non conformità che portano
alla revoca della qualificazione di un prodotto come biologico.
3.
Obiettivi
3.1.
Obiettivi strategici specifici
·
Eliminare gli ostacoli allo sviluppo della
produzione biologica nell’UE ·
Migliorare la legislazione al fine di garantire una
concorrenza equa e di potenziare il funzionamento del mercato unico ·
Mantenere la fiducia dei consumatori ·
Semplificare.
3.2.
Obiettivi operativi
·
Definire norme di produzione chiare e
inequivocabili ·
Attuare un sistema di controllo basato sui rischi ·
Armonizzare l’approccio per quanto riguarda la
presenza di residui di sostanze non autorizzate nei prodotti biologici ·
Semplificare i requisiti amministrativi, in
particolare per i piccoli produttori ·
Attuare un sistema di riconoscimento unico e
affidabile degli organismi di controllo nei paesi terzi ·
Istituire un regime commerciale equilibrato ·
Semplificare le norme di etichettatura ·
Integrare le preoccupazioni della società in
continua evoluzione ·
Migliorare la trasparenza e l’informazione sul
settore biologico e sul commercio dei prodotti biologici.
4.
Opzioni strategiche
Le opzioni
illustrate, basate su differenti scenari a lungo termine per il settore biologico,
sono state elaborate in stretta cooperazione con le parti interessate e tengono
conto dei risultati della consultazione pubblica, da cui è emerso in
particolare che i cittadini dell’UE auspicano una maggiore presa in
considerazione delle questioni ambientali, un’ulteriore armonizzazione e
rafforzamento delle norme di produzione e l’eliminazione delle eccezioni.
4.1.
Descrizione delle opzioni
· Opzione 1: status quo migliorato L’opzione
comprende misure legislative: ·
chiarire l’ambito di applicazione e alcune norme di
produzione; ·
semplificare leggermente le norme in materia di
etichettatura; ·
rafforzare il sistema di controllo (procedure
armonizzate qualora siano riscontrati residui di sostanze non autorizzate nei
prodotti biologici; certificazione elettronica integrata in una banca dati
online dell’UE; chiarimenti sull’accreditamento degli organismi di controllo); ·
eliminare il regime di conformità per le
importazioni. Queste misure,
considerate come la risposta minima alle problematiche individuate, sono incluse
anche in tutte le altre opzioni. · Opzione 1.A: 1 + fine della possibilità di esenzione per i dettaglianti ·
Opzione 2: opzione incentrata sul mercato Questa opzione
mira a creare le condizioni necessarie per rispondere in modo dinamico a
ulteriori sviluppi del mercato grazie a norme meno restrittive. Comprende: ·
misure legislative
volte a integrare come disposizioni del regolamento UE norme eccezionali
vigenti da lungo tempo concesse dagli Stati membri nonché l’elaborazione di
norme di produzione più leggibili in un documento separato, ·
un piano d’azione che definisce una
strategia per l’agricoltura biologica finalizzata a un rapido sviluppo del
settore. · Opzione 2.A: 2 + analisi sistematica dei prodotti biologici per
verificare la presenza accidentale di residui di sostanze non autorizzate · Opzione 3: opzione incentrata sui principi Questa opzione
mira a riorientare l’agricoltura biologica sui suoi principi. Comprende: ·
misure legislative
intese a rafforzare le norme, in particolare eliminando le eccezioni, potenziare
l’approccio basato sul rischio del sistema di controllo, eliminando l’ispezione
obbligatoria annuale, e sostituire l’equivalenza con la conformità nel regime
di importazione degli organismi di controllo; ·
un piano d’azione che
definisce una strategia per l’agricoltura biologica nell’UE. Include azioni
finalizzate a risolvere i problemi tecnici di produzione nonché una politica di
esportazione specifica. · Opzione 3.A: 3 + obbligo di misurazione delle prestazioni ambientali
delle imprese che svolgono attività di trasformazione e commerciali · Opzione 3 B: 3 + certificazione di gruppo
4.2.
Questioni sulle quali il Consiglio ha chiesto una
relazione della Commissione
·
La necessità di norme armonizzate nell’UE per gli alimenti
biologici preparati dalle collettività non è stata dimostrata. ·
Le disposizioni in materia di OGM dovrebbero
restare invariate, in quanto corrispondono a un equilibrio tra costi e
benefici. ·
Il funzionamento del mercato unico è stato
preso in considerazione complessivamente in tutta l’analisi.
4.3.
Posizione delle parti interessate
Le principali parti interessate del settore
biologico, IFOAM UE e COPA-COGECA, hanno inizialmente sostenuto l’opzione 1, ma
si sono successivamente orientate verso l’opzione 3. L’opzione 3 è in
particolare sostenuta da Via Campesina, Slow Food e dalle organizzazioni per il
benessere degli animali. L’opzione 2 è stata sostenuta soprattutto da
Eurocommerce.
5.
Valutazione di impatto delle opzioni
A causa dell’assenza di statistiche affidabili, la
valutazione delle opzioni è principalmente qualitativa.
5.1.
Opzioni 1 e 1.A
Permane la maggior parte degli ostacoli allo
sviluppo della produzione biologica. Non si prevede nessun impatto
significativo sui volumi di prodotti biologici sul mercato. Il funzionamento
del mercato unico migliora leggermente, ma non vengono raggiunte condizioni di
parità per i produttori in quanto permangono le eccezioni e il regime di
equivalenza per il riconoscimento degli organismi di controllo continua ad
alimentare la concorrenza tra tali organismi. La fiducia dei consumatori migliora, ma solo nel
breve termine in quanto non sono prese in considerazione le principali
preoccupazioni della società e dei consumatori. Il rischio di frode è ridotto
grazie alla certificazione elettronica. I regimi e i loghi privati continuano a
moltiplicarsi. L’opzione 1A dovrebbe ridurre ulteriormente il
rischio di frode.
5.2.
Opzioni 2 e 2.A
Sono eliminati alcuni ostacoli allo sviluppo della
produzione biologica. L’integrazione delle eccezioni come norme definitive
nella legislazione si traduce in norme più flessibili e in un incremento delle
conversioni al biologico all’inizio del periodo. I prezzi pagati ai produttori
calano, soprattutto a causa dell’elevata concorrenza delle importazioni. L’attrattiva
del settore diminuisce progressivamente. La concorrenza leale è migliorata sul
mercato interno con l’integrazione delle eccezioni come norme definitive,
accessibili in ugual misura a tutti i produttori. Permane tuttavia una
concorrenza sleale con i prodotti importati. La fiducia dei consumatori si erode in quanto le
norme di produzione sono diluite e nuovi regimi e loghi si moltiplicano,
creando confusione. Poiché le norme di produzione sono meno rigorose,
i paesi terzi sono più riluttanti a riconoscere le norme dell’UE come
equivalenti e alcuni accordi/intese conclusi con paesi terzi possono essere
messi in dubbio. L’opzione 2.A migliora la fiducia dei consumatori, ma comporta costi significativi
per i produttori.
5.3.
Opzione 3
Sono eliminati molti degli ostacoli allo sviluppo
della produzione biologica. Gli agricoltori biologici che applicano pienamente
i principi biologici (e non fanno ricorso alle eccezioni) sono più propensi a
rimanere nel settore. L’eliminazione delle eccezioni contribuisce allo sviluppo
dei fattori di produzione biologici, in particolare i pulcini e le sementi
biologici. La concorrenza dei prodotti importati dovrebbe diminuire. La
concorrenza equa migliora grazie alla fine delle eccezioni e all’applicazione
della conformità da parte dei produttori dei paesi terzi nell’ambito del regime
degli organismi di controllo. La fiducia dei consumatori migliora grazie a norme
più severe. Un minor numero di regimi e loghi privati può competere con il logo
di produzione biologica dell’UE. I maggiori costi di produzione potrebbero comportare
un aumento dei prezzi al consumo dei prodotti biologici, che potrebbe renderli
meno accessibili ai consumatori a basso reddito, con una conseguente
contrazione del mercato, limitata tuttavia al breve termine. Gli accordi di equivalenza esistenti con paesi
riconosciuti devono essere riesaminati al fine di mantenere condizioni di
concorrenza eque per i produttori dell’UE. L’opzione 3.A migliora la fiducia dei consumatori
in quanto affronta le preoccupazioni di carattere ambientale. Ha un impatto
positivo sull’ambiente, ma comporta oneri amministrativi a carico dei
trasformatori e dei commercianti. L’opzione 3.B elimina gli ostacoli aggiuntivi allo
sviluppo della produzione biologica nell’UE.
5.4.
Semplificazione
La semplificazione sarebbe conseguita in tutte le
opzioni grazie alle disposizioni più chiare riguardanti l’ambito di
applicazione, le norme di produzione, l’etichettatura e i controlli. Le
disposizioni inefficaci sarebbero eliminate principalmente nelle opzioni 3, 3.A
e 3.B (fine delle aziende miste e rafforzamento dell’approccio basato sul
rischio in materia di controlli). Le opzioni 2, 2.A, 3, 3.A e 3.B
semplificherebbero il processo decisionale sulle eventuali eccezioni. Il regime
di conformità degli organismi di controllo sarebbe più facile da gestire
rispetto all’equivalenza (3, 3.A e 3.B). Per i piccoli produttori la
semplificazione è realizzata tramite requisiti più idonei e specifici in
materia di tenuta dei registri di produzione biologica (tutte le opzioni) e di
certificazione di gruppo (3.B). L’esenzione dai controlli non sarebbe
compatibile con le prescrizioni riguardanti la certificazione dei prodotti. L’attuale normativa prevede 135 obblighi di
informazione che comportano costi amministrativi, di cui 80 a carico degli
operatori (a seconda del tipo di operazione), 41 a carico delle amministrazioni
nazionali e 11 a carico degli organismi di controllo. Gli obblighi più onerosi
per gli Stati membri sono: fornire dati statistici; comunicare le
autorizzazioni di sementi non biologiche; pubblicare gli elenchi aggiornati
degli operatori; per gli operatori: tenere prove documentali dell’utilizzo di
prodotti fitosanitari e concimi (autorizzati) e della (possibile) coesistenza
di produzione biologica e tradizionale, tenere registri specifici per la produzione
animale; rispettare i regimi di controllo. Nelle opzioni 1 e 1.A il livello dei costi
amministrativi rimarrebbe invariato, mentre con le opzioni 2, 2.A, 3, 3.A e 3.B
potrebbero essere realizzati risparmi significativi con l’eliminazione,
rispettivamente, di 34 e 37 obblighi di informazione, soprattutto grazie alla
fine delle eccezioni e a requisiti meno numerosi in materia di tenuta dei
registri e di notifica.
6.
Confronto tra le opzioni e conclusioni
6.1.
Confronto tra gli impatti delle opzioni
|| Opzioni || 1 || 1.A || 2 || 2.A || 3 || 3.A || 3.B Impatto socio-economico || Sviluppo del mercato || + || + + || + + || +++ || + + || +++ || + + Superficie utilizzata per l’agricoltura biologica e numero di aziende || + || + || + + || + + || + + || + + || +++ Occupazione nell’agricoltura biologica || + || + || + + || + + || + + || + + || +++ Reddito agricolo || 0 || 0 || - || + || + || + || + Integrazione delle piccole aziende agricole || - || - || -- || --- || 0 || 0 || +++ Sviluppo rurale || + || + || + || + || + + || + + || +++ Trasformatori || + || + || + + || + + || + + || + + || + + Importatori || + || + || +++ || + + || + || + || + Settore dei “fattori di produzione biologici” || 0 || 0 || --- || --- || +++ || +++ || +++ Ambiente || Biodiversità, qualità dell’acqua, qualità del suolo || + || + || + || + + || + + || + + || +++ Benessere degli animali || 0 || 0 || - || - || + + || + + || + +
6.2.
Confronto del potenziale di ciascuna opzione di
conseguire gli obiettivi specifici della riforma
Opzioni || Eliminare gli ostacoli allo sviluppo della produzione biologica nell’UE || Migliorare la legislazione al fine di garantire una concorrenza equa e di potenziare il funzionamento del mercato interno || Mantenere la fiducia del consumatore nei prodotti biologici Opzione 1 || 0 || + || + Opzione 1.A || 0 || + || + Opzione 2 || + || + + || + + Opzione 2.A || + || + + || +++ Opzione 3 || + + || +++ || +++ Opzione 3.A || + + || +++ || +++ Opzione 3 B || +++ || +++ || + + Alla luce della valutazione, le opzioni 3.B o 3.A,
seguite da 3, 2.A e 2., sono quelle che meglio garantiscono il conseguimento
degli obiettivi.
7.
Monitoraggio della politica
·
Indicatori di risultato (PAC): percentuale della
superficie utilizzata per l’agricoltura biologica rispetto al totale della
superficie agricola utilizzata; percentuale degli animali di allevamento
biologici rispetto al totale degli animali di allevamento. ·
Indicatori di realizzazione (PAC): superficie
utilizzata per l’agricoltura biologica; numero di operatori biologici
certificati. ·
Indicatori supplementari relativi agli animali di
allevamento, alla produzione e trasformazione della produzione vegetale, alle
eccezioni e alla conoscenza del logo biologico dell’UE. [1] GU L
189 del 20.7.2007, pag. 1. [2] COM(2012) 212 final. [3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/agricult/137076.pdf [4] Relazione speciale n. 9/2012 del 26 giugno 2012. [5] COM(2012) 746 final.