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Document 52012DC0411
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Cooperation and Verification Mechanism
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica
/* COM/2012/0411 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica /* COM/2012/0411 final */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO
EUROPEO E AL CONSIGLIO sui progressi compiuti dalla Bulgaria in base
al meccanismo di cooperazione e verifica I. Meccanismo di cooperazione e
verifica: sostenere la riforma giudiziaria, la lotta alla corruzione e la lotta
alla criminalità organizzata in Bulgaria In previsione dell'adesione della Bulgaria
all'UE nel 2007, era stata ravvisata la necessità di un ulteriore impegno nei
settori chiave per ovviare alle carenze in termini di riforma giudiziaria e di
lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata. Per sostenere la Bulgaria
e monitorare i suoi progressi nei settori suddetti è stato istituito il
meccanismo di cooperazione e verifica (MCV)[1],
che comprende sei parametri di riferimento riguardanti l'indipendenza, la
responsabilità, la trasparenza e l'efficienza del sistema giudiziario, la
repressione della corruzione ad alto livello e della corruzione in tutto il
settore pubblico e la lotta alla criminalità organizzata. La decisione prevede
che la Commissione presenti relazioni periodiche e che il meccanismo rimanga in
funzione fino a quando gli obiettivi dell'MCV non saranno stati conseguiti e
tutti i parametri di riferimento non saranno stati rispettati in maniera
soddisfacente[2].
La presente relazione valuta in che misura gli
obiettivi dell'MCV siano stati realizzati in questi cinque anni, basandosi
sull'analisi contenuta nella relazione tecnica allegata, in cui vengono
illustrati i risultati ottenuti finora e quello che rimane da fare. Vengono
esaminati l'attività di questi cinque anni, la legislazione e gli strumenti
posti in essere e i risultati che ne sono conseguiti. Nell'arco di questo
periodo l'accelerazione dei progressi si è alternata con battute d'arresto.
Certe fasi sono state caratterizzate da un'attiva cooperazione, mentre in altre
l'MCV ha suscitato opposizione e resistenze. Nel complesso, la Commissione è
convinta che l'MCV abbia dato un contributo determinante alla riforma in
Bulgaria. La presente relazione esamina in particolare la sostenibilità e
l'irreversibilità delle riforme, valutando fra l'altro se il coinvolgimento nel
processo sia sufficiente per mantenere l'orientamento del processo. L'Unione europea attuale è caratterizzata da
una notevole interdipendenza. Lo Stato di diritto, che fa parte dei valori
fondamentali dell'UE, è oggetto di un forte interesse comune a cui fa riscontro
un interesse altrettanto vivo dell'opinione pubblica bulgara[3]. Dai sondaggi
dell'Eurobarometro emerge che il 96% del Bulgari considera la corruzione e la criminalità
organizzata questioni importanti per il paese e che il 92% ha una posizione
analoga in merito alle carenze del sistema giudiziario. Secondo lo stesso
sondaggio, il 76% dei bulgari ritiene che l'Unione europea debba svolgere un
ruolo attivo nell'affrontare questi problemi[4]. L'MCV non chiede alla Bulgaria di raggiungere
standard più elevati di quelli esistenti negli altri Stati membri, ma intende
aiutarla a raggiungere standard paragonabili a quelli di altri Stati membri, un
obiettivo condiviso dal 78% dei bulgari[5].
La situazione degli altri Stati membri è un parametro importante per valutare
quanto è stato fatto in Bulgaria dopo l'adesione. Nella presente relazione la
Commissione utilizza, ove disponibili, punti di riferimento e indicatori
comparativi[6].
Per confrontare i progressi della Bulgaria con la situazione in altri Stati
membri, la Commissione ha inoltre consultato esperti di alto livello in
rappresentanza delle principali professioni che si occupano delle questioni
suddette[7]. Dal 2007 ad oggi il bilancio dell'UE ha
stanziato, attraverso i fondi strutturali, circa 41 milioni di EUR a sostegno
della riforma giudiziaria in Bulgaria. A metà 2012 erano stati approvati 25 progetti,
con una dotazione complessiva di 13,6 milioni di EUR, in materia di formazione,
sviluppo delle risorse umane, sviluppo delle capacità e assistenza tecnica.
Diversi Stati membri hanno inoltre sostenuto la Bulgaria con progetti
bilaterali in tutti gli ambiti della riforma giudiziaria, tra cui la riforma
della polizia, la lotta alla corruzione e la lotta alla criminalità organizzata[8]. II. Analisi dei progressi compiuti in base
all'MCV nel periodo 2007-2012 La valutazione globale della Commissione sui progressi compiuti dalla
Bulgaria secondo l'MCV dopo la sua adesione evidenzia notevoli miglioramenti
per quanto riguarda il quadro legislativo di base. Nei momenti cruciali, il
governo bulgaro ha dimostrato la forte volontà politica necessaria per
introdurre riforme profonde e durature. Ora il problema è colmare alcune lacune
strategiche fondamentali e garantire un'attuazione effettiva. La determinazione
della società bulgara in termini di attuazione delle riforme monitorate
dall'MCV è stata variabile: il paese deve assicurare un'attuazione più coerente
per riunire le diverse misure di riforma. Un'evoluzione in questo senso
costituirebbe il miglior indicatore del carattere sostenibile e irreversibile
del processo. Dal 2007 la Bulgaria ha attuato una serie di
importanti riforme giuridiche e costituzionali che, seppure incomplete, hanno
creato strutture fondamentali e talvolta innovative, in particolare per
favorire la specializzazione nella gestione dei problemi. Sono entrate in
funzione istituzioni chiave come il Consiglio superiore della magistratura
(CSM) e il relativo ispettorato. I notevoli investimenti realizzati nelle
strutture di lotta alla criminalità organizzata hanno permesso di creare
organismi specializzati a livello giudiziario e di polizia; a ciò si aggiungono
misure fondamentali per migliorare il quadro giuridico sulla confisca dei beni
e una proficua collaborazione con gli altri Stati membri. Il potenziale offerto da questo quadro,
tuttavia, non è stato sfruttato integralmente. Il Consiglio superiore della
magistratura non ha usato i suoi ampi poteri di gestione e guida del settore
giudiziario per regolamentare efficacemente la professione giudiziaria, in base
al merito e all'integrità, o per promuovere la coerenza e l'indipendenza della
giustizia da cui dipende la fiducia dei cittadini. I progressi sono stati frenati dalla mancanza
di un orientamento strategico. Molte istituzioni hanno adottato misure utili,
ma la portata limitata di queste misure presso le istituzioni pertinenti e la
mancanza di un approccio coordinato destano perplessità circa l'orientamento
delle riforme. Nei cinque anni successivi all'istituzione dell'MCV i diversi
governi e parlamenti hanno conferito una diversa importanza a tali questioni e
dimostrato un livello di impegno variabile per ottenere risultati. Nel 2010 è
stato adottato un piano d'azione per la riforma giudiziaria. Non sempre sono
stati pienamente rispettati principi fondamentali come l'indipendenza del
settore giudiziario. La mancanza di una tendenza coerente significa che al
processo di riforma non è stato impresso un impulso sufficiente per farlo
accettare quale componente dello sviluppo della Bulgaria. Questa conclusione è corroborata dal fatto che
l'adozione di molte misure importanti sembra essere dovuta prevalentemente alle
pressioni esterne. Lo stesso MCV è stato un elemento centrale di questo
processo, riconosciuto come tale anche dall'opinione pubblica bulgara[9], contribuendo, da un lato, a
mantenere l'orientamento delle riforme malgrado le pressioni e, dall'altro, a
promuovere cambiamenti che richiedono coraggio per andare contro gli interessi
acquisiti. Il fatto che siano ancora necessarie pressioni esterne desta
perplessità circa il carattere sostenibile e irreversibile dei cambiamenti. Il coinvolgimento nel processo di riforma e la
sua attuazione sono quindi elementi di fondamentale importanza per il rispetto
dei parametri di riferimento dell'MCV, da cui dipendono la sostenibilità e
l'irreversibilità delle riforme. La nomina e l'operato del nuovo Consiglio
superiore della magistratura e del nuovo Procuratore generale faranno parte
degli indicatori della sostenibilità delle riforme. II.1 Riforma giudiziaria 2007-2012 Parametro di riferimento 1: Adottare le modifiche da apportare alla Costituzione per eliminare le ambiguità circa l’indipendenza e la responsabilità della magistratura. Parametro di riferimento 2: Garantire un processo giudiziario più trasparente ed efficiente grazie all’adozione e all’attuazione di una nuova legge sul sistema giudiziario e del nuovo codice di procedura civile. Riferire in merito all’incidenza di tali nuove leggi e dei codici di procedura penale e amministrativa, segnatamente in fase istruttoria. Parametro di riferimento 3: Proseguire la riforma della magistratura per migliorarne la professionalità, la responsabilità e l’efficienza. Valutare l'impatto di tale riforma e pubblicare annualmente i risultati. Al momento dell'adesione la Bulgaria si è
impegnata a rafforzare l'indipendenza, la responsabilità e l'integrità della magistratura
e a garantire un processo giudiziario più efficiente, coerente e trasparente.
Questi obiettivi globali di riforma richiedono cambiamenti legislativi, un
riordino delle strutture e del personale del settore giudiziario e un
miglioramento delle procedure e delle prassi giudiziarie, nonché un diverso
atteggiamento da parte dei magistrati e degli altri operatori del sistema
giudiziario. Questo presuppone l'impegno di tutti i poteri dello Stato:
legislativo, esecutivo e giudiziario, con il sostegno della società civile. Dal 2007 ad oggi la Bulgaria ha compiuto
notevoli progressi verso l'adempimento dei suoi impegni nei confronti dell'UE.
Subito dopo l'adesione sono state adottate misure importanti comprendenti
modifiche della Costituzione, una nuova legge sul sistema giudiziario, un nuovo
codice di procedura civile, un nuovo codice di procedura amministrativa e
modifiche del codice di procedura penale. Nel primo anno successivo
all'adesione sono state create anche nuove istituzioni giudiziarie. È stato
istituito un ispettorato giudiziario indipendente ed è entrato in carica un nuovo
Consiglio superiore della magistratura (CSM), con ampie competenze di gestione
del sistema giudiziario[10]
che comprendono la gestione delle risorse umane nel settore (nomine,
promozioni, valutazioni e assegnazione del personale). Al Consiglio sono state
conferite anche competenze disciplinari, e quindi il compito di tutelare la
responsabilità e l'integrità della magistratura e di garantire che le prassi
giudiziarie siano conformi a standard professionali elevati[11]. Queste attribuzioni hanno
conferito al CSM un ruolo guida nell'attuazione della riforma giudiziaria. La Bulgaria ha ottenuto risultati
nell'applicazione di questo nuovo quadro giuridico e istituzionale. Per la
prima volta sono stati effettuati controlli indipendenti su tribunali e
procure, sono state formulate raccomandazioni in merito alla gestione del
tribunali e alle prassi giudiziarie ed è stato adottato un approccio più
energico in campo disciplinare. La Bulgaria ha inoltre migliorato i codici
processuali nei tre rami del diritto e ha iniziato a migliorare le prassi
giudiziarie. Questi sforzi, tuttavia, non hanno ancora
determinato miglioramenti significativi in termini di responsabilità ed
efficienza dell'apparato giudiziario. La durata dei procedimenti giudiziari è
spesso eccessiva[12].
Le pratiche disciplinari non sono coerenti e in molti casi importanti non sono
arrivate a una conclusione o non hanno avuto un effetto dissuasivo. Le modalità
di valutazione, promozione e nomina dei magistrati non sono ancora trasparenti
e non seguono criteri obiettivi e basati sul merito. Manca tuttora una politica
globale in materia di risorse umane in grado di conciliare il fabbisogno di
personale con il carico di lavoro. Le misure adottate per migliorare le prassi
giudiziarie sono spesso superficiali e non hanno ancora permesso di ottenere
risultati concreti in casi importanti. Sussistono perplessità circa
l'indipendenza della magistratura. Alcuni di questi problemi sono ascrivibili a
un'applicazione inadeguata della legge, ma riflettono anche gravi carenze di
natura strutturale, procedurale e organizzativa presso il Consiglio superiore
della magistratura e la procura. Le elezioni del CSM che si terranno in autunno
e l'elezione del nuovo Procuratore generale e di un nuovo presidente della
Corte suprema di cassazione sono fondamentali per dimostrare la determinazione
della Bulgaria a portare avanti la riforma giudiziaria. Vi è la possibilità di utilizzare le strutture
a disposizione del sistema giudiziario per orientare le riforme, ovviare alla
sfiducia dei cittadini nella giustizia e creare un sistema basato su una
gestione efficace e responsabile. Si potrebbe così ottenere un sistema
caratterizzato da un giusto equilibrio tra efficienza, responsabilità,
integrità e indipendenza. Occorre però un maggiore impegno da parte del
Consiglio superiore della magistratura e della procura, sufficiente per
scalzare interessi fortemente consolidati. Fra i principali risultati ottenuti dal 2007
va segnalato il coinvolgimento della società civile e delle associazioni professionali
di magistrati nella riforma giudiziaria. Le autorità bulgare dovrebbero usare
meglio queste risorse, intensificare la collaborazione con i partner stranieri
e riunire tutte le principali parti interessate in un impegno comune in materia
di riforme. Indipendenza, responsabilità e integrità
della magistratura Le modifiche costituzionali del febbraio 2007
formano il quadro per l'indipendenza giudiziaria in Bulgaria. La Costituzione
conferisce una notevole autonomia gestionale alla magistratura ma anche un
ruolo considerevole alle istituzioni politiche – metà dei membri eletti del
Consiglio superiore della magistratura e tutti gli ispettori giudiziari sono
eletti dal Parlamento[13]
– il che è stato criticato dalla commissione di Venezia del Consiglio d'Europa[14]. I giudici onorari possono
avere un'influenza determinante sulle decisioni dei tribunali, ma sono nominati
dalle forze politiche locali[15].
Le relazioni dell'MVC hanno sollevato anche la questione delle nomine e delle
valutazioni in base al merito[16]. Queste preoccupazioni sono confermate dalla
mancanza di trasparenza e di obiettività e dalle ingerenze politiche che hanno
caratterizzato diverse nomine giudiziarie ad alto livello ad opera del
Parlamento e del CSM[17].
Anche l'indipendenza è stata messa in discussione dopo una serie di critiche
politiche dirette di singoli giudici - in questo contesto, desta preoccupazione
la revoca del presidente dell'Unione dei giudici da parte del CSM[18]. Il CSM non ha preso misure
chiare per tutelare l'indipendenza giudiziaria in questi casi. L'impressione
generale è che la separazione dei poteri dello Stato non venga rispettata, con
ripercussioni dirette sulla fiducia dei cittadini nella giustizia. Anche le modifiche costituzionali del 2007 e
l'adozione, nello stesso anno, di una legge riveduta sul sistema giudiziario
hanno contribuito a creare le basi per un'adeguata politica di integrità e
responsabilità della magistratura. L'immunità dei magistrati è stata
circoscritta allo svolgimento delle mansioni professionali ed è stato istituito
un ispettorato giudiziario indipendente. Nel 2009 la Bulgaria ha adottato un
codice etico per la magistratura e ha creato una commissione centrale per
l'integrità presso il CSM[19].
Le modifiche legislative del 2010 hanno fatto delle valutazioni dell'integrità
una tappa obbligata delle carriere e delle promozioni dei magistrati e hanno
creato strutture locali competenti in materia di integrità e valutazione. Ne è
conseguita la prima attività disciplinare vera e propria all'interno
dell'apparato giudiziario bulgaro[20].
La maggior parte di questi casi disciplinari è
una conseguenza dei controlli svolti dall'ispettorato, le cui attività
operative sono iniziate nel 2008. L'ispettorato, che ha difeso attivamente la
propria posizione in merito alle questioni disciplinari nel CSM e che dal 2009
ha il diritto di impugnare le decisioni disciplinari, rivolge raccomandazioni
particolareggiate ai presidenti dei tribunali. L'attività di controllo
dell'ispettorato dà un contributo positivo al miglioramento della disciplina e
della responsabilità della magistratura, perché questo tipo di attività non era
mai esistito prima[21].
Va però sottolineato che il lavoro dell'ispettorato non è stato indirizzato
verso la ricerca di soluzioni alle carenze sistematiche riscontrate in termini
di responsabilità e prassi giudiziarie, come dimostra l'assenza di
raccomandazioni in settori quali il sistema di assegnazione casuale delle cause
o la correzione di lacune gravi e sistematiche nelle prassi giudiziarie[22]. L'attività disciplinare svolta dal 2007 denota
un certo lassismo e una riluttanza ad affrontare i casi gravi, in particolare
in relazione all'integrità. Due casi emblematici di presunto traffico di
influenza nel settore giudiziario sono stati perseguiti solo in seguito a forti
pressioni pubbliche[23].
I ricorsi contro le sentenze disciplinari accolti dalla Corte suprema
amministrativa evidenziano carenze nella giurisprudenza della Corte, nelle
procedure disciplinari del CSM o nel diritto, che devono essere analizzate e
corrette. Occorre ovviare anche alla mancanza di un seguito a livello penale,
visto che la procura non ha indagato sistematicamente sui magistrati coinvolti
in questi casi. Questo si ricollega ai risultati globalmente scarsi ottenuti in
termini di perseguimento dei casi di corruzione nel settore giudiziario[24]. Nel complesso, la stessa giurisprudenza
disciplinare non è stata coerente. Inoltre, nonostante le modifiche apportate
nel 2010 alla legge sul sistema giudiziario, la Bulgaria non è riuscita a
introdurre correttamente l'integrità nel sistema di promozioni e nomine
giudiziarie. Le verifiche dell'integrità sono state puramente formali e hanno
avuto un effetto preventivo molto limitato. In certi casi ci si è affidati alle
ONG per rendere le informazioni accessibili a tutti. Durante questo periodo si
è proceduto a diverse nomine ad alto livello caratterizzate da una scarsa
trasparenza, da accuse di ingerenze politiche e da carenze per quanto riguarda
l'integrità[25].
L'incapacità dei vertici giudiziari di definire e attuare un'adeguata strategia
anticorruzione[26]
può essere considerata una delle cause della sfiducia dei cittadini in questo
campo[27].
Efficienza del
processo giudiziario Il Consiglio superiore della magistratura è
responsabile della politica delle risorse umane nel settore giudiziario, che
comprende l'assunzione iniziale, la formazione presso l'Istituto nazionale
della giustizia, le valutazioni periodiche, le promozioni e le nomine alle
posizioni apicali. Le modifiche legislative del 2010 hanno assegnato al CSM il
compito di valutare il carico di lavoro, modificare i settori di competenza,
riassegnare le risorse e, all'occorrenza, chiudere i tribunali. Questo
significa che il CSM dispone di tutti i poteri necessari per una gestione
efficace delle risorse umane e delle strutture giudiziarie a beneficio
dell'efficienza della giustizia. Dal 2007 in poi il CSM ha avuto difficoltà ad
assolvere i suoi compiti in questo campo. In primo luogo, il CSM non è riuscito
a tradurre in pratica gli obiettivi della legge riveduta sul sistema
giudiziario relativi alle promozioni. Il sistema attualmente in vigore non
garantisce ai magistrati una carriera basata sul merito professionale e
un'attenzione sufficiente alle questioni connesse all'integrità. I nuovi
criteri di valutazione definiti dalla legge non sono stati utilizzati per
riflettere adeguatamente le differenze in termini di efficienza[28]. Le carenze del sistema di
valutazione incidono anche sulle procedure di promozione e hanno dato luogo a
frequenti ricorsi contro le decisioni in questo campo[29]. Per le promozioni e le assunzioni non è stato
seguito un calendario coerente e prevedibile[30],
basato sulla valutazione del fabbisogno di personale e su una strategia per
soddisfarlo. Tra il 2009 e il 2011 non sono state prese decisioni in materia
di promozioni. I numerosi posti vacanti creatisi di conseguenza presso
determinati tribunali sono stati coperti mediante distacco, una procedura che
non rientra nel sistema di promozioni e si basa su un semplice accordo tra i
presidenti dei tribunali[31].
Il notevole squilibrio tra il carico di lavoro
dei tribunali di Sofia e gli altri tribunali del paese[32] è causa di notevoli ritardi
presso una serie di tribunali, specialmente per quanto riguarda la
pubblicazione delle motivazioni delle decisioni giudiziarie. Questi ritardi a
livello di pubblicazione compromettono l'efficienza del processo giudiziario e
l'indipendenza del settore, poiché fanno sì che un gran numero di giudici si
trovi in situazione di infrazione tecnica. Le associazioni professionali temono
che questo apra la strada a un trattamento soggettivo, facendo presente che
alcuni dei loro membri sono stati oggetto di sanzioni mentre in altri casi la
pubblicazione tardiva delle motivazioni è stata tollerata dall'ispettorato
giudiziario[33]. Un processo giudiziario più efficiente e
coerente presuppone altresì procedure e prassi professionali efficaci presso la
polizia, le procure e i tribunali. Dal 2007 la Bulgaria ha migliorato i tre
codici processuali (penale, civile e amministrativo)[34], il che ha permesso di
migliorare le prassi investigative della polizia, ha facilitato l'uso delle
prove in tribunale e ha consentito ai tribunali di nominare sostituti dei
difensori per ridurre il rischio di ritardi e alle procure di impugnare le
decisioni dei tribunali di rinviare i casi per ulteriori indagini. Nel 2010 la
Bulgaria ha iniziato a lavorare su un nuovo codice penale, in quanto il codice
attuale è superato e inadatto ad affrontare molte forme moderne di criminalità
quali la corruzione, l'abuso d'ufficio e la criminalità organizzata[35]. I lavori sul codice penale
sono proseguiti a fasi alterne e l'obiettivo iniziale di presentare un primo
progetto per una discussione pubblica all'inizio del 2013 è stato rinviato. La Commissione evidenzia dal 2008 carenze delle
prassi giudiziarie e investigative, riguardanti in particolare casi di
corruzione ad alto livello e forme gravi di criminalità organizzata[36]. In un primo tempo la Bulgaria
ha risposto a queste osservazioni con l'introduzione del monitoraggio di una
serie di casi di pubblico interesse da parte del Consiglio superiore della
magistratura, attraverso attività di formazione e mediante controlli eseguiti
dall'ispettorato per stabilire se i giudici abbiano rispettato le norme processuali.
Oltre alla riforma delle procedure penali, nel 2010 è stata operata anche una
riorganizzazione strutturale delle indagini di polizia, le mansioni
investigative sono state estese a un numero nettamente superiore di funzionari
di polizia e sono state fornite formazione e attrezzature ad hoc. Sebbene in alcuni casi queste misure abbiano
permesso di accelerare i processi, nei casi più importanti di corruzione ad
alto livello e di criminalità organizzata monitorati dalla Commissione i loro
effetti sono stati limitati. A seguito di un esame dettagliato di alcuni casi
importanti, nel luglio 2011 la relazione dell'MCV ha raccomandato un'analisi
globale delle strutture organizzative e delle procedure giudiziarie e
l'attuazione di un piano d'azione in collaborazione con esperti internazionali
e sotto un monitoraggio congiunto con la società civile[37]. La raccomandazione scaturiva
principalmente dalla necessità di considerare le diverse istituzioni come parti
di un tutto unico, anziché come organi separati ciascuno dei quali attua la
propria strategia. La Bulgaria ha risposto con una serie di decisioni
strutturali e organizzative riguardanti le procure e la loro collaborazione con
gli altri organi principali. Queste misure non hanno permesso di migliorare in
modo tangibile i risultati ottenuti dalla polizia e dalla magistratura nei casi
di corruzione ad alto livello e di criminalità organizzata (vedi più avanti).
Inoltre le autorità di contrasto e la magistratura non hanno ancora avviato una
valutazione globale e indipendente delle lacune delle strutture e procedure
attuali. Di conseguenza, l'impatto potenziale delle misure adottate dalla
Bulgaria in questo ambito dall'estate scorsa deve ancora essere dimostrato. In questo contesto è importante sottolineare
l'importanza della coerenza giudiziaria. Da una recente consultazione nel
settore giudiziario è emerso un forte disaccordo tra i giudici sulle condizioni
di applicazione della detenzione preventiva degli indagati nei casi penali
gravi. Le divergenze di opinioni su aspetti così importanti destano serie
preoccupazioni ed evidenziano una scarsa ricerca di coerenza tra le autorità
giudiziarie, prima fra tutte la Corte suprema di cassazione. L'adozione da
parte della Corte di una strategia proattiva per individuare e correggere le
incoerenze nell'interpretazione della legge in tutti i settori pertinenti
comporterebbe notevoli vantaggi, contribuendo in particolare alla lotta contro
la criminalità organizzata e la corruzione in Bulgaria[38]. Inoltre la Bulgaria non
assicura ancora la pubblicazione integrale delle sentenze e delle motivazioni
in formato unificato. Riforma del
sistema giudiziario I problemi di responsabilità della
magistratura e di efficienza della giustizia vanno ricollegati alle principali
istituzioni incaricate di guidare i progressi in questo campo, in particolare
il Consiglio superiore della magistratura e la procura. La Commissione ha
pertanto raccomandato una riforma globale di queste istituzioni, per valutare e
migliorare le strutture organizzative e le prassi professionali riguardanti i
casi penali gravi[39].
Sebbene sia stata presa qualche misura limitata a livello della procura[40], queste raccomandazioni
rimangono sostanzialmente disattese. La riforma del CSM è stata oggetto di
particolare attenzione in quanto il mandato del Consiglio attuale sta per
scadere. Questa attenzione si è intensificata nel 2011, quando due membri del
CSM hanno dato le dimissioni perché delusi dall'incapacità del Consiglio di
migliorare in modo tangibile la responsabilità e l'integrità giudiziaria e dai
problemi di trasparenza nella sua organizzazione interna. Un certo numero di
tribunali si è rifiutato di partecipare all'elezione per coprire questi posti,
in quanto riteneva che il Consiglio avesse perso la legittimità necessaria per
rappresentare il settore giudiziario. Questo dibattito ha indotto il ministero della
Giustizia ad avviare una riflessione sulla riforma delle elezioni del CSM e ha
dato luogo a tutta una serie di contributi del settore giudiziario e della
società civile per la promozione di una riforma radicale delle modalità
organizzative ed elettive del Consiglio[41].
Alcune delle preoccupazioni espresse in questo contesto sono state confermate
da esperti consultati dalla Commissione[42].
L'elezione del nuovo Consiglio prevista in
autunno costituirà un'occasione importante di rafforzarne la responsabilità e
la legittimità nei confronti del settore giudiziario e dei cittadini e dovrebbe
dare il via a una riforma più radicale affinché il CSM sia maggiormente in
grado di svolgere il suo ruolo costituzionale. Per i motivi suddetti la
Commissione ha segnalato alle autorità bulgare che l'introduzione dell'elezione
diretta nella sezione giudiziaria sarebbe un passo importante per ovviare alle
carenze del sistema. Pur approvando il principio dell'elezione diretta del CSM,
il governo bulgaro ha ritenuto impossibile applicarlo correttamente alle
elezioni del prossimo autunno. Le modifiche della legge sul sistema giudiziario
adottate a giugno comportano anche un notevole miglioramento della trasparenza
procedurale per le prossime elezioni, sia per la sezione parlamentare che per
quella giudiziaria. La sezione giudiziaria, tuttavia, sarà ancora nominata
secondo il modello di elezione indiretta, il che significa che il CSM dovrà
aspettare altri cinque anni per poter beneficiare del ricorso all'elezione
diretta[43].
Dalle prime relazioni emerge che, sebbene gli obblighi di trasparenza
costituiscano un passo avanti, il rinvio dell'elezione diretta è stato
all'origine di procedure incoerenti e ha conferito ai presidenti dei tribunali
un ruolo dominante nella scelta dei delegati. Le prossime elezioni permetteranno comunque di
scegliere membri del CSM impegnati a svolgere un ruolo più attivo per il
prossimo mandato del Consiglio. La sezione parlamentare e quella giudiziaria
possono incentrare le deliberazioni su criteri quali i titoli di studio e le
qualifiche professionali, l'integrità e le idee per il futuro. Poiché la
trasparenza dovrebbe consentire un esame dei candidati da parte della società
civile, il Parlamento e la magistratura devono essere pronti a rispondere delle
loro scelte. Sarà molto importante migliorare la struttura,
le procedure e l'organizzazione del CSM per contribuire al successo del suo
prossimo mandato. La nuova leadership del CSM potrà avviare una nuova riflessione
sul ruolo del Consiglio in base a un'analisi approfondita del mandato attuale.
Il nuovo Consiglio potrà ispirarsi alle idee formulate dalle associazioni
professionali e dalla società civile all'inizio dell'anno. Le prossime elezioni
del Procuratore generale e del presidente della Corte suprema di cassazione
costituiranno una prima occasione di valutare i progressi compiuti. Il nuovo
Consiglio potrebbe scegliere di fare delle elezioni per queste posizioni
giudiziarie di estrema importanza per il paese un esempio del nuovo approccio,
con procedure aperte e trasparenti, criteri chiari e una concorrenza effettiva. II.2 Lotta alla criminalità organizzata nel
periodo 2007-2012 Parametro di riferimento 6: Attuare una strategia volta a combattere la criminalità organizzata, imperniata sui reati gravi, sul riciclaggio del denaro e sulla confisca sistematica dei beni dei criminali. Riferire in merito a indagini nuove e in corso, rinvii a giudizio e condanne in questi settori. Al momento dell'adesione la Bulgaria si è impegnata a dimostrare
risultati convincenti nella lotta alla criminalità organizzata, tra cui la
capacità delle autorità di contrasto e dell'apparato giudiziario di condurre
con successo indagini, azioni giudiziarie e processi sui casi importanti di
criminalità organizzata al fine di produrre un reale effetto deterrente. Le
questioni principali comprendono il sequestro e la confisca sistematici dei
beni, il miglioramento delle prassi professionali della polizia, delle procure
e dei tribunali, la creazione di strutture efficaci e l'instaurazione di una
proficua collaborazione tra polizia, procure e altre autorità amministrative. La lotta alla criminalità organizzata si è
intensificata nel 2010, con l'assunzione di un ruolo più attivo da parte della
polizia e l'attuazione di riforme procedurali e istituzionali attese da tempo.
Da questi sforzi sono scaturiti un assetto istituzionale più solido, procedure
più efficaci e la fiducia delle autorità di contrasto degli altri Stati membri
dell'UE nei confronti della Bulgaria[44].
Le risorse destinate alle indagini di polizia sono notevolmente aumentate[45]. Mancano però risultati
convincenti nelle fasi istruttoria e processuale per contrastare efficacemente
questo tipo di criminalità. Sono ancora molti i casi irrisolti e rinviati in
questo campo. Secondo gli osservatori indipendenti, la criminalità organizzata
rimane una sfida fondamentale per lo Stato e la società[46], un parere condiviso dalla
pubblica opinione[47].
Il quadro istituzionale per la lotta alla
criminalità organizzata è stato adeguato più volte dal 2007 ad oggi[48], con una tendenza generale ad
aumentare la specializzazione, la formazione e le verifiche della sicurezza[49]. Nel 2010 sono state create
presso la procura squadre comuni specializzate nei casi relativi alla
criminalità organizzata a livello di cinque tribunali distrettuali e nel 2012 è
iniziata l'attività di una nuova procura centrale specializzata in materia di
criminalità organizzata e di un nuovo tribunale speciale[50]. Questo approccio è in linea
con le raccomandazioni delle successive relazioni dell'MCV[51]. Queste nuove strutture specializzate a livello
della polizia, della procura e dei tribunali testimoniano l'impegno ad adeguare
le strutture per combattere la criminalità organizzata, ma finora non sono riuscite
a dimostrare la propria efficacia per quanto riguarda le indagini, i
procedimenti giudiziari e i processi relativi a casi importanti. A parte
qualche rara eccezione, finora il tribunale specializzato si è pronunciato solo
su casi minori, perché la legislazione pertinente non gli permette di dare
priorità ai casi più importanti[52].
A ciò si aggiungono i problemi di personale della procura e del tribunale.
Un'altra grave lacuna è il fatto che la legge non permette al tribunale di
perseguire reati di corruzione che in realtà sono spesso legati alla
criminalità organizzata. Queste nuove strutture e riforme, oltre al
rafforzamento generale delle procedure penali e alla riforma delle indagini di
polizia, dimostrano chiaramente che la Bulgaria intende fare un salto
qualitativo nella lotta alla criminalità organizzata. L'ottenimento di risultati migliori in termini
di confisca dei beni è un elemento importante dell'effetto deterrente della
lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione. Nei primi anni successivi
all'adesione i progressi in questo campo sono stati scarsi in termini di
sequestro e confisca dei beni nei casi importanti di criminalità organizzata e
corruzione ad alto livello. Il 2011 è stato caratterizzato da un notevole
aumento dei beni confiscati in Bulgaria e dall'adozione di un approccio più
proattivo e rigoroso da parte della commissione sulla confisca dei beni sotto
la guida di un nuovo direttore. Tuttavia, le dimissioni di tale direttore nel 2012
per sostegno politico insufficiente rimettono in discussione il carattere
duraturo dei miglioramenti e evidenziano maggiori ostacoli alla confisca
effettiva dei beni[53].
Per migliorare realmente la situazione, il
Parlamento ha adottato a maggio una nuova legge sulla confisca dei beni[54] che prevede per la prima volta
la possibilità di confiscare beni illeciti mediante una procedura presso i
tribunali civili che non richiede una condanna preliminare, ma può essere
avviata all'inizio delle indagini giudiziarie per una serie di reati gravi e in
seguito a determinate infrazioni amministrative. Con l'adozione di questa
legge, che ha richiesto al governo uno sforzo particolare in Parlamento, la
Bulgaria ha dato una risposta positiva alle raccomandazioni formulate da tempo
dalla comunità internazionale e da molti operatori del settore. La Commissione
e gli Stati membri hanno fornito incoraggiamenti e sostegno a questa strategia[55]. La legge non rispecchia tutte
le raccomandazioni formulate al riguardo nelle relazioni dell'MCV[56] e gli esperti hanno
evidenziato altre potenziali lacune[57].
Per garantire alla nuova legge sulla confisca dei beni un reale effetto deterrente,
occorreranno un controllo sistematico dei beni in tutti i casi pertinenti e una
miglior cooperazione interistituzionale. A tal fine la procura dovrà
coinvolgere sistematicamente la commissione sulla confisca dei beni in una fase
sufficientemente precoce delle indagini per impedire che i beni vengano
occultati. Le autorità amministrative di controllo dovranno inoltre instaurare
una stretta cooperazione con la commissione sulla confisca dei beni per
individuare e analizzare i casi pertinenti, perché la commissione non dispone
dei poteri ex officio necessari per agire di propria iniziativa. La coerenza
della giurisprudenza, specie per quanto riguarda il trasferimento dell'onere
della prova previsto dalla nuova legge, sarà un altro elemento importante per
verificarne l'efficacia. Sarà inoltre fondamentale garantire l'indipendenza e
l'efficienza della futura commissione sulla confisca dei beni la cui creazione
è prevista dalla nuova legge, in particolare attraverso la nomina di membri
competenti e politicamente indipendenti secondo un processo trasparente e
obiettivo[58].
Nonostante i notevoli investimenti realizzati
dal 2010 dalla Bulgaria per migliorare il quadro istituzionale e giuridico per
la lotta alla criminalità organizzata, i risultati sono limitati. Sono state
pronunciate condanne solo in pochi casi importanti di criminalità organizzata[59] e molti casi importanti nei
quali le prove a disposizione facevano sperare in una condanna si sono conclusi
con un'assoluzione[60].
Gli scarsi risultati ottenuti per quanto riguarda gli omicidi su commissione
destano serie preoccupazioni. Sono stati avviati solo quattro procedimenti
giudiziari sui 33 casi di omicidio su commissione monitorati dalla Commissione
dal 2006, anche se un certo numero di indagini è ancora in corso[61]. Quest'anno sono stati
perpetrati altri omicidi su commissione. In questo contesto, è importante
sottolineare che la Commissione riceve regolarmente denunce di cittadini
bulgari e investitori stranieri riguardanti l'inazione giudiziaria e le
presunte collusioni con la criminalità organizzata a livello locale[62]. Si osservano maggiori
progressi negli ambiti connessi alla cooperazione della Bulgaria con gli altri
Stati membri, con diverse misure specifiche volte a contrastare i reati a
dimensione transfrontaliera come il traffico di droga[63]. Questi risultati globalmente mediocri in
termini di seguito dei singoli casi non possono essere attribuiti a un'istituzione
specifica. L'analisi individua carenze in tutte le fasi del processo
investigativo e giudiziario a livello di polizia, procure e tribunali[64]. Alcune di queste carenze
hanno carattere sistematico, in particolare la frammentazione delle indagini
tra organi diversi e le carenze riguardanti la cooperazione, l'uso delle prove
o aspetti specifici quali la protezione dei testimoni e l'analisi economica e
finanziaria[65].
La Bulgaria ha bisogno di procedure e di prassi chiare ed efficaci e di
strumenti migliori per garantire il successo della cooperazione[66] sui casi importanti di
criminalità organizzata. Si ritiene che il modo più sicuro per fare progressi
sia procedere, con l'aiuto dei partner dell'UE, a un'analisi globale e
indipendente dei casi di insuccesso e adottare misure correttive sotto forma di
un piano d'azione. Il fatto che due condannati di spicco siano
sfuggiti di recente alla reclusione dimostra le carenze sistemiche a livello di
applicazione della legge. Le autorità bulgare non hanno arrestato alcuni dei
più potenti criminali del paese dopo che il tribunale aveva emesso la sentenza
annunciata. Questo va considerato un grave disfunzionamento del sistema. II.3 Lotta alla corruzione nel periodo 2007-2012 Parametro di riferimento 4: Condurre indagini professionali e imparziali su accuse di corruzione ad alto livello e riferire in merito. Riferire in merito alle ispezioni interne delle istituzioni pubbliche e sulla pubblicazione dei beni degli alti funzionari. Parametro di riferimento 5: Adottare ulteriori misure per prevenire e combattere la corruzione, in particolare ai confini e all’interno delle amministrazioni locali. Al momento dell'adesione l'MCV ha definito il
modo in cui la Bulgaria avrebbe dovuto dimostrare di aver ottenuto risultati
migliori nella lotta alla corruzione. Questo presupponeva, tra l'altro, che
venisse dimostrata la capacità delle autorità di contrasto e dell'apparato
giudiziario di condurre con successo indagini, azioni giudiziarie e processi
sui casi di corruzione ad alto livello e di indagare sui patrimoni
inspiegabili, avvalendosi principalmente di un sistema di controllo dei beni
degli alti funzionari pubblici, di misure volte a combattere la corruzione
presso le autorità di contrasto e le procure, ai confini e in altre parti del
settore pubblico e di misure specifiche riguardanti i conflitti di interessi e
gli appalti pubblici. Dal 2007 la Bulgaria ha posto in essere un
quadro amministrativo globale associato a misure preventive per combattere la
corruzione. Il paese dispone attualmente di strumenti di valutazione dei rischi
e ha adottato metodi specifici in settori chiave quali le dichiarazioni
patrimoniali e i conflitti di interessi. Le riforme intraprese presso la
polizia di frontiera e le dogane hanno ridotto le possibilità di corruzione in
questi ambiti, ma la loro attuazione non è ancora uniforme. Si sono registrate
battute d'arresto per quanto riguarda, ad esempio, la legge sull'amnistia del 2009[67]. Inoltre, non si è ancora dato
seguito alla raccomandazione della Commissione di trasformare il sistema di
verifica patrimoniale in uno strumento efficace per individuare l'arricchimento
illecito[68].
L'analisi del quadro anticorruzione bulgaro
eseguita da esperti consultati dalla Commissione ha evidenziato alcune carenze
generali che frenano i progressi in questo campo. In Bulgaria non esistono
istituzioni indipendenti incaricate della lotta alla corruzione che abbiano al
tempo stesso il potere e l'obbligo di presentare proposte e di guidare gli
interventi[69].
Questo limita la loro facoltà di intervenire in modo proattivo e di assicurare
un monitoraggio indipendente. Molte attività amministrative in questo campo
tendono quindi ad essere reattive e a incentrarsi unicamente sulle denunce
formali. L'assenza del diritto di irrogare sanzioni in determinati settori e la
mancanza di sanzioni effettive nei settori in cui questo diritto esiste
dimostrano quanto sia difficile potenziare gli interventi in questo campo[70]. Per imprimere un ulteriore impulso alla lotta
alla corruzione, nel prossimo periodo la Bulgaria dovrebbe prendere in
considerazione l'istituzione di un organo indipendente incaricato di coordinare
e facilitare il monitoraggio in questo settore. In tale contesto sarebbe
opportuno anche sottoporre a una valutazione d'impatto indipendente la
strategia nazionale bulgara per la lotta contro la corruzione e la criminalità
organizzata e definire su queste basi una nuova strategia, con indicatori e
parametri di risultato più chiari. La corruzione desta preoccupazioni molto serie
in Bulgaria: il 96% dei cittadini la considera un problema grave e il 68%
ritiene che la situazione sia rimasta invariata o che sia peggiorata rispetto
al 2007[71].
La percezione dei cittadini cambierà soltanto quando vedranno che sono state
adottate misure energiche per combattere la corruzione. Corruzione ad alto livello L'MCV riserva dal 2007 particolare attenzione
alla risposta del settore giudiziario e delle autorità di contrasto nei casi di
corruzione, in particolare i casi di corruzione ad alto livello che coinvolgono
alti funzionari pubblici e politici. La Bulgaria ha sviluppato competenze
specifiche in questo campo. In seguito alle raccomandazioni della Commissione[72], nel 2009 la Bulgaria ha
creato una squadra comune per le indagini e i procedimenti giudiziari sulle
frodi nell'uso dei fondi UE e ha potenziato il proprio quadro giuridico[73]. Altri casi di corruzione ad
alto livello sono stati trattati da squadre comuni specializzate nella
criminalità organizzata, create contemporaneamente. In seguito a ulteriori
raccomandazioni contenute nelle relazioni dell'MCV[74], nel 2012 la Bulgaria ha
creato una squadra comune specifica per la lotta alla corruzione ad alto
livello e ha riorganizzato la squadra comune incaricata delle frodi nell'uso
dei fondi UE, estendendone le competenze ad altri tipi di frode riguardanti
fondi pubblici. Queste strutture specializzate hanno ottenuto
risultati eterogenei. Sebbene la creazione della squadra congiunta sulle frodi
nell'uso dei fondi UE abbia portato inizialmente a un aumento dei casi e dei procedimenti
dinanzi ai tribunali, il numero dei casi è nuovamente diminuito nel 2011[75] e la maggior parte dei casi
trattati era di minore importanza. L'analisi della Commissione ha inoltre
individuato un gran numero di licenziamenti non motivati e di casi il cui esito
è stato negativo[76]. Il bilancio del settore giudiziario per altri
casi di corruzione è simile. Il numero dei casi è aumentato nel 2009 e nel 2010,
ma ha subito una forte diminuzione nel 2011[77].
Pochissimi casi ad alto livello sono arrivati in tribunale e molti di questi
processi procedono con estrema lentezza e si concludono con un numero eccessivo
di assoluzioni[78].
Le indagini su presunti casi di corruzione e abuso d'ufficio da parte di
magistrati hanno avuto un seguito particolarmente scarso a livello giudiziario[79]. In questo contesto destano serie
preoccupazioni i continui ritardi e rinvii a livello delle corti d'appello in
due casi emblematici di frode nell'uso dei fondi UE, per i quali il tribunale
di primo grado ha pronunciato condanne alla reclusione di lunga durata a marzo
e ottobre 2010. Non sono state fornite spiegazioni soddisfacenti del perché le
possibilità procedurali di accelerare questi casi emblematici non siano state
sfruttate attivamente a livello giudiziario[80].
Questi risultati deludenti nelle fasi istruttoria e processuale dei casi di
corruzione ad alto livello sono largamente riconducibili a carenze sistematiche
che compromettono l'efficienza giudiziaria in altri settori quali il quadro
giuridico, la giurisprudenza e le prassi delle procedure e delle autorità
amministrative di controllo. Queste carenze, individuate dalla Commissione nel 2011[81], trovano numerosi riscontri in
un'analisi svolta dalle procure nel 2012. Le misure correttive adottate dalla
procura[82]
dimostrano che il settore giudiziario è sempre più consapevole della necessità
di modificare radicalmente le prassi professionali e l'organizzazione per
migliorare i risultati della Bulgaria in termini di lotta alla corruzione ad
alto livello. Queste misure vanno inserite in un'azione
globale della Bulgaria a livello giuridico e istituzionale per migliorare il
trattamento giudiziario dei casi di corruzione, come raccomandato nel 2011[83] in base all'MCV. Questo
richiederà un'azione coordinata in diversi settori. In primo luogo, la Bulgaria
deve riflettere sulle modifiche giuridiche necessarie per facilitare il
perseguimento dei reati di corruzione da parte della magistratura[84]. In secondo luogo, le autorità
amministrative di controllo devono seguire un approccio proattivo per individuare
i casi e i mezzi efficaci di cooperazione con la magistratura. In terzo luogo,
gli agenti investigativi di polizia e i procuratori devono sviluppare la
capacità di analizzare dati economici e finanziari complessi. Infine, le
procure devono essere in grado di programmare correttamente e portare a termine
con successo indagini complesse e i tribunali devono migliorare la capacità dei
giudici di valutare le prove economiche e finanziare, allineare la
giurisprudenza e promuovere le sanzioni dissuasive attraverso la cassazione. In
questo contesto, sarà importante instaurare una stretta collaborazione
operativa tra la squadra comune specializzata nella lotta alla corruzione e la
procura speciale per la criminalità organizzata. Nonostante i diversi strumenti giuridici e
procedurali posti in essere per combattere la corruzione ad alto livello, le
persistenti difficoltà associate ai procedimenti giudiziari su questi casi
destano perplessità circa la capacità e la determinazione dell'apparato
giudiziario. I casi di corruzione ad alto livello vedono solitamente coinvolte
personalità pubbliche influenti, e permettono quindi di valutare la capacità e
l'indipendenza del sistema giudiziario bulgaro. Poiché la corruzione e la
criminalità organizzata sono spesso legate, lo svolgimento di indagini
finanziarie approfondite è un elemento importante di qualsiasi inchiesta in
questo campo, soprattutto per individuare i legami tra criminalità organizzata
e politica. La Bulgaria non ha prestato la debita attenzione a questi aspetti.
Sarà altrettanto importante collaborare strettamente con la commissione sulla
confisca dei beni e altre autorità amministrative di controllo per perseguire
in modo efficiente i casi di corruzione ad alto livello ottenendo effetti
dissuasivi. Corruzione nell'amministrazione pubblica L'impegno delle istituzioni di contrasto nella
lotta contro la corruzione deve essere integrato da un'azione amministrativa
efficace per individuare le violazioni delle norme, applicare sanzioni e
sviluppare misure preventive. Dal 2007 la Bulgaria ha posto in essere un quadro
amministrativo globale in questo campo, creando in particolare, presso il
Consiglio dei ministri, un organo di coordinamento ad alto livello per la lotta
alla corruzione incaricato di sorvegliare l'attuazione della strategia e dei
piani d'azione nazionali pertinenti. Nel 2010 sono stati creati due nuovi
organi amministrativi, una commissione per la prevenzione dei conflitti di
interessi e un organo orizzontale incaricato di promuovere la lotta alla corruzione.
Agli ispettorati amministrativi in ciascun settore dell'attività governativa è
stato inoltre affidato il compito di sviluppare e monitorare attività di
prevenzione e strumenti di valutazione dei rischi nonché di applicare,
all'occorrenza, sanzioni disciplinari. Questo quadro è completato dall'Ufficio
nazionale di audit, a cui compete la verifica dei beni dei funzionari pubblici.
Questo quadro amministrativo globale ha
permesso alla Bulgaria di ottenere dal 2007 un certo numero di risultati in
termini di prevenzione e repressione della corruzione. Sono stati sviluppati e
attuati strumenti di valutazione dei rischi e codici etici nella maggior parte
dei settori dell'attività governativa, è stato creato un sistema di
dichiarazioni regolari per i conflitti di interessi, le incompatibilità e i
beni dei funzionari pubblici e alcune istituzioni, come le dogane, le autorità
fiscali e la polizia di frontiera, hanno attuato una riforma strutturale
riservando particolare attenzione all'integrità e alla prevenzione della
corruzione. La Bulgaria deve però ovviare a una serie di
gravi carenze per poter dare un ulteriore impulso alla dissuasione della
corruzione e migliorare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni pubbliche.
Il sistema di verifica patrimoniale che permette all'Ufficio nazionale di audit
di raccogliere e pubblicare le dichiarazioni patrimoniali contribuisce
utilmente alla trasparenza, ma la verifica delle dichiarazioni lascia a
desiderare e il sistema non consente di individuare l'arricchimento illecito.
Sono stati segnalati pochi casi di misure concrete adottate da altre autorità
in relazione alle incoerenze presenti nelle dichiarazioni[85]. Non è stato dato seguito alla
raccomandazione della Commissione di includere la verifica patrimoniale nella
nuova legge sulla confisca dei beni[86].
Il fatto che molti di questi casi non siano neanche oggetto di indagine denota
una carenza a questo livello; occorre conferire a una parte dell'apparato
amministrativo una competenza esplicita per il perseguimento proattivo
dell'arricchimento illecito. La Bulgaria ha adottato una legge sui
conflitti di interessi nel 2009 e ha creato un'autorità amministrativa
incaricata di individuare e reprimere i conflitti di interessi[87]. La creazione di una
commissione speciale incaricata di accertare i conflitti di interessi e di
proporre sanzioni ha determinato un aumento considerevole delle segnalazioni
pubbliche di conflitti di interessi e l'adozione di una serie di decisioni, ma
finora è stato concluso soltanto un caso[88].
La valutazione della Commissione sui primi 15 mesi di attività rileva che, pur
avendo raccolto la sfida e iniziato a lavorare rapidamente, la nuova autorità
non ha ancora preso decisioni convincenti in relazione a casi importanti[89]. Vanno sollevate questioni
anche in merito all'efficacia della base giuridica della commissione. Le
decisioni della commissione possono essere impugnate in tribunale a due
livelli, così come qualsiasi sanzione amministrativa che ne consegua. A causa
di questa procedura complessa, finora la commissione ha potuto emanare solo
cinque ordinanze penali[90].
La commissione deve dimostrare di essere in grado di pronunciare sentenze
fondate nei casi delicati. La raccomandazione della Commissione di applicare le
regole sui conflitti di interessi ai contratti di servizio individuali non è
ancora stata applicata[91]. La Bulgaria applica, sotto la guida
dell'ispettorato generale del Consiglio dei ministri, un metodo di valutazione
dei rischi di corruzione all'interno dell'esecutivo che può essere considerato
un utile strumento per la prevenzione della corruzione. La sua applicazione,
tuttavia, non è obbligatoria e la capacità dell'ispettorato generale di
assicurare il follow-up è limitata. Inoltre, la valutazione dei rischi di
corruzione è obbligatoria solo per il ramo esecutivo[92] e finora non sono state
applicate sanzioni disciplinari in caso di mancato rispetto degli obblighi. La
nuova struttura per la valutazione dei rischi di corruzione in tutto il quadro
istituzionale bulgaro ("Borkor") non è ancora operativa. Per avere un
valore aggiunto l'ispettorato dovrebbe diventare un'istituzione centrale forte
che coordini la lotta alla corruzione e sia autorizzata a valutare i piani
delle altre istituzioni, eseguire una valutazione dei rischi delle
dichiarazioni sui conflitti di interessi o fungere da segretariato per un
processo di monitoraggio indipendente. Appalti pubblici L'applicazione carente della normativa sugli
appalti pubblici è una notevole fonte di corruzione, che compromette anche
l'uso efficace dei fondi UE e determina un peggioramento qualitativo generale
nella fornitura dei beni pubblici e lo spreco di fondi pubblici. Le revisioni
contabili e le valutazioni eseguite da diversi servizi della Commissione hanno
evidenziato rischi e lacune considerevoli in questo campo. La Bulgaria si adopera dal 2007 per migliorare
il suo quadro giuridico e la sua azione amministrativa nel campo degli appalti
pubblici. Il paese ha riformato la legislazione sugli appalti pubblici onde
semplificarne le disposizioni e potenziare determinati controlli amministrativi
per conformarsi alle raccomandazioni della Commissione[93]. L'Agenzia di ispezione
finanziaria pubblica e la Corte dei conti sono state autorizzate a procedere a
controlli ex officio; è stato inoltre esteso l'obbligo per l'Agenzia per gli
appalti pubblici di verificare i bandi di gara prima della pubblicazione. Si è
cercato di migliorare le competenze della magistratura, anche attraverso la
specializzazione. Questi sforzi, tuttavia, non hanno dato i
risultati previsti. Aumentano le denunce alla Commissione riguardanti il
sistema bulgaro degli appalti pubblici[94]
e vi sono chiari casi di grave violazione delle norme UE pertinenti. Sebbene
quest'anno sia stato messo a disposizione personale supplementare[95], le risorse destinate ad
aiutare le autorità aggiudicatrici rimangono insufficienti. È fondamentale che
la Bulgaria applichi correttamente le nuove procedure di controllo. Il
conferimento all'Agenzia per gli appalti pubblici del diritto di svolgere
controlli ex officio sarebbe una chiara indicazione della volontà di far
adottare a tutti gli organi di controllo un'impostazione più proattiva basata
sui rischi. III. Prossime fasi La valutazione della Commissione indica i
progressi fatti dalla Bulgaria nei cinque anni successivi alla sua adesione
all'UE, a cui l'MCV ha dato un contributo positivo. La Commissione ritiene che
la Bulgaria sia sulla buona strada per conseguire gli obiettivi dell'MCV,
purché intensifichi il processo di riforma. L'approfondimento delle riforme
richiederà un maggior coinvolgimento, specialmente da parte dei vertici del
settore giudiziario, un chiaro orientamento comune da parte delle autorità e un
approccio globale al cambiamento, con un miglior coordinamento del lavoro delle
diverse istituzioni. A tal fine occorrerà adoperarsi con maggiore impegno per
dimostrare che è attribuito valore all'integrità e che la corruzione e la
criminalità organizzata sono punite efficacemente. L'MCV deve rimanere in
vigore per sostenere questi sforzi e continuare a imprimere un impulso
all'evoluzione verso un processo di riforma sostenibile e irreversibile, che
sia abbastanza forte da rendere superfluo l'intervento esterno dell'MCV. Gli ultimi cinque anni dimostrano che la
Bulgaria può fare notevoli progressi in presenza di un chiaro orientamento
politico. Sono stati creati molti strumenti validi, che ora dovranno essere
utilizzati per orientare e attuare le riforme onde progredire verso la
conformità con i requisiti dell'MCV e dimostrare l'impegno del popolo bulgaro.
Tutti gli Stati membri hanno obblighi e opportunità in materia di libertà,
sicurezza e giustizia; la Commissione si augura che la Bulgaria porti a termine
il processo specifico dell'MCV e gestisca tali questioni sulle stesse basi
degli altri Stati membri. Riconoscendo che la Bulgaria deve ora mettere
in atto quanto è stato deciso, evitando di regredire e dimostrando un bilancio
soddisfacente, la Commissione ha deciso di svolgere la prossima valutazione
alla fine del 2013. Questo darà tempo di valutare i risultati concreti. La
Commissione cesserà anche le relazioni di verifica intermedie, ma intende
monitorare attentamente i progressi nel periodo in questione attraverso
missioni regolari e un dialogo frequente con le autorità bulgare e gli altri
Stati membri. IV. Raccomandazioni Affinché la situazione continui a migliorare,
la Commissione invita la Bulgaria a prendere provvedimenti nei settori indicati
in appresso in base alle raccomandazioni formulate per aiutare la Bulgaria a
prepararsi alla prossima valutazione dei progressi in base all'MCV che la
Commissione svolgerà alla fine del 2013. 1. Riforma del sistema
giudiziario –
Rinnovare il Consiglio superiore della magistratura
incaricandolo di intraprendere una riforma radicale. –
Definire e attuare una strategia a medio termine
relativa alle risorse umane nel settore giudiziario, che sia basata su
un'analisi del fabbisogno e del carico di lavoro e introduca opportune
modifiche riguardanti la struttura dei tribunali, le modalità di assunzione e
la formazione. –
Il nuovo Procuratore generale dovrebbe essere
incaricato di riformare la struttura, le procedure e l'organizzazione della
procura sulla base di un audit funzionale indipendente e in collaborazione con
esperti esterni. –
Fissare un termine per il completamento dei lavori
sul nuovo codice penale e per la sua applicazione. –
Garantire la partecipazione trasparente di tutte le
ONG e le organizzazioni professionali rilevanti alla definizione e al
monitoraggio delle strategie di riforma. 2. Indipendenza,
responsabilità e integrità della magistratura –
Concentrare il lavoro dell'ispettorato
sull'integrità e sull'efficienza giudiziaria. Instaurare un sistema unico di
assegnazione casuale delle cause che sia efficace e applicabile a livello
nazionale. –
Fare in modo che l'elezione del Procuratore
generale sia un esempio di un processo trasparente e competitivo basato su
criteri di integrità ed efficacia. –
Conferire la massima priorità alla trasparenza,
all'obiettività e all'integrità in sede di valutazioni, promozioni, nomine e
decisioni disciplinari nel settore giudiziario. 3. Efficienza del
processo giudiziario –
Definire una strategia per la riduzione dei ritardi
nella pubblicazione delle motivazioni relative ai casi e riflettere su come
risolvere questo problema. –
Ovviare alle carenze che impediscono un'esecuzione
efficace delle decisioni dei tribunali, quali la fuga per sottrarsi alle pene
detentive o la mancata applicazione delle sanzioni finanziarie decretate dal
tribunale. –
Adottare una strategia per migliorare la coerenza
giuridica che comprenda anche una strategia proattiva della Corte suprema di
cassazione per individuare gli aspetti conflittuali e statuire in merito. 4. Lotta alla
criminalità organizzata –
Garantire che la nuova commissione sulla confisca
dei beni sia nominata secondo criteri di integrità, che le sia assicurata la
piena collaborazione delle altre autorità, in particolare le procure, e che, in
caso di necessità, la Corte suprema di cassazione statuisca rapidamente per
tutelarne l'autorità. –
Svolgere un'analisi indipendente dei casi di
insuccesso riguardante le carenze a livello investigativo e giudiziario, tra
cui la protezione dei testimoni, l'analisi economica e finanziaria,
l'acquisizione delle prove da parte della polizia e la collaborazione tra
potere giudiziario e potere esecutivo. –
Su queste basi, ovviare alle carenze in termini di
struttura, gestione, personale, formazione, cooperazione e prassi
professionali. 5. Lotta alla
corruzione –
Avvalersi dell'esperienza acquisita in passato per
migliorare l'efficienza della polizia, delle procure e dei tribunali. –
Svolgere una valutazione indipendente dell'impatto
della strategia nazionale anticorruzione della Bulgaria. Incaricare un'unica
istituzione di coordinare la lotta alla corruzione, sostenere e coordinare gli sforzi
nei vari settori, riferire sui risultati della strategia anticorruzione in
tutti gli organismi pubblici e sostenere un nuovo sistema di monitoraggio
indipendente a cui partecipi anche la società civile. –
Modificare la legge sul conflitto di interessi per
consentire un'applicazione efficace delle sanzioni dissuasive. Rivedere il
sistema di dichiarazione e verifica patrimoniale trasformandolo in uno
strumento efficace per individuare l'arricchimento illecito. [1] Conclusioni
del Consiglio dei ministri del 17 ottobre 2006 (13339/06); decisione della
Commissione del 13 dicembre 2006 che istituisce un meccanismo di cooperazione e
verifica dei progressi compiuti dalla Bulgaria per rispettare i parametri di
riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione e
la criminalità organizzata (C (2006) 6570 definitivo). [2] La decisione prevede anche la possibilità di adottare
misure di salvaguardia, che finora non sono state necessarie. [3] Le conclusioni del Consiglio europeo del 28-29 giugno
comprendono l'impegno, assunto dall'UE nell'ambito del patto per la crescita e
l'occupazione, di rimediare ai ritardi della giustizia nell'ambito della
modernizzazione della pubblica amministrazione (Conclusioni del Consiglio
europeo del 29 giugno 2012, pag. 8). [4] Sondaggio
flash Eurobarometro condotto dalla Commissione in Bulgaria nel maggio 2012
(Flash Eurobarometro 351 "The Cooperation and Verification Mechanism for
Bulgaria and Romania": http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm ). [5] Flash Eurobarometro 351. [6] I punti di riferimento comprendono l'attività del
Consiglio d'Europa, dell'OCSE e delle agenzie ONU. [7] Fra gli esperti consultati nel 2012 figuravano
professionisti di alto livello provenienti da Francia, Germania, Irlanda,
Polonia, Spagna, Slovenia e Regno Unito. [8] Cfr. relazione tecnica, pag. 36. [9] Queste conclusioni sono corroborate dalla percezione
pubblica: il 71% delle persone interrogate nell'ambito di un sondaggio Flash Eurobarometro
condotto in Bulgaria ritiene che l'azione dell'UE attraverso l'MCV abbia
contribuito a ovviare alle carenze del sistema giudiziario; il 67% è dello
stesso avviso per quanto riguarda la corruzione e il 65% per quanto riguarda la
criminalità organizzata. Al tempo stesso, la maggior parte delle persone
interrogate ritiene che la situazione in questi settori sia rimasta invariata o
sia peggiorata negli ultimi cinque anni. (Flash Eurobarometro 351). [10] Il Consiglio superiore della magistratura è strutturato in
conformità della Costituzione (relazione tecnica, pag. 4, nota 6). [11] In questi ambiti il CSM è coadiuvato dall'ispettorato
giudiziario, dai presidenti dei tribunali e dall'Istituto nazionale della
giustizia, l'istituto bulgaro di formazione giudiziaria. [12] Secondo
le statistiche della CEDU, la Bulgaria è lo Stato membro dell'UE con il maggior
numero di sentenze CEDU in attesa di esecuzione. La maggior parte di queste
sentenze riguarda la durata eccessiva dei procedimenti penali e la mancanza di misure
correttive efficaci. Fra gli altri elementi figurano l'inefficacia delle
indagini e l'uso eccessivo delle armi da fuoco da parte della polizia.
(Consiglio d'Europa: Supervision of the Execution of Judgements and Decisions
of the ECHR, relazione annuale 2011: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf
[13] I membri della sezione parlamentare del CSM sono eletti a
maggioranza semplice, mentre gli ispettori sono eletti a maggioranza dei due
terzi. [14] Cfr. relazione tecnica, pag. 5 e nota 7. [15] Cfr. relazione tecnica, pag. 18. [16] Più di recente, COM(2011) 459 definitivo, pag. 8. [17] Le relazioni della Commissione in base all'MCV del 20
luglio 2011 (COM(2011) 459 definitivo, pag. 4) e dell'8 febbraio 2012 (COM(2012)
57 final, pag. 2) esprimono preoccupazione circa la trasparenza e l'obiettività
delle nomine giudiziarie ad alto livello in questo contesto (cfr. relazione
tecnica, pagg. 6 e 14). [18] In seguito ad accuse di ingerenze e distorsioni in casi di
criminalità organizzata da parte di un membro del governo, in febbraio i
giudici del tribunale della città di Sofia hanno presentato ricorso presso il
CSM per tutelare l'indipendenza giudiziaria e accertare i fatti. Il giudice
oggetto delle accuse ha sporto anche denuncia per diffamazione ed è stato
revocato il 12 luglio dal CSM per aver ritardato le motivazioni nell'ambito di
un processo. Questo ha dato luogo a scioperi e proteste in diversi tribunali, a
cui ha partecipato un gran numero di giudici della Corte suprema di cassazione. [19] Gli esperti indipendenti consultati dalla Commissione
hanno però espresso preoccupazione per la mancata separazione dei ruoli all'interno
del CSM (relazione tecnica, pag. 13, nota 49). [20] Fino al 2007, e prima che fosse creato l'ispettorato
indipendente, le misure disciplinari sono state molto limitate. Tra l'ottobre
del 2007 e il dicembre del 2011 il CSM ha statuito complessivamente su 179 casi
disciplinari. Il numero delle sanzioni è salito da 15 nel 2008 a 24 nel 2009 e
a 34 nel 2010, per poi scendere a 13 nel 2011. [21] L'ispettorato svolge controlli regolari e ad hoc sulla
gestione dei tribunali e delle procure locali, dà seguito alle denunce e indaga
su questioni specifiche come i ritardi giudiziari. Entro il 2011 l'ispettorato
aveva eseguito una valutazione globale di tutti i distretti giudiziari. [22] Cfr. relazione tecnica, pag. 7. [23] In uno di questi due casi tutte le sanzioni disciplinari
sono state annullate dalla Corte suprema amministrativa (cfr. relazione
tecnica, pagg. 14-15). [24] Questo problema è stato evidenziato in diverse relazioni
dell'MCV, tra cui il COM(2011) 459 definitivo, pag. 4, e il COM(2012) 57 final,
pagg. 2-3. [25] Sono state sollevate questioni relative all'integrità in
occasione delle nomine dei presidenti di diverse giurisdizioni superiori e
dell'ispettorato del CSM nonché di alcuni membri del CSM (relazione tecnica,
pagg. 6 e 14, e COM(2011) 459 definitivo, pag. 4). [26] Per ovviare, ad esempio, alle carenze del sistema di
assegnazione casuale dei tribunali, in quanto finora le verifiche
dell'ispettorato non hanno portato a misure correttive concrete (cfr. relazione
tecnica, pagg. 7 e 19). [27] Fra tutti gli europei, i bulgari sono quelli con la
percezione più negativa della predominanza della corruzione nel settore
giudiziario. Il 76% di tutte le persone interrogate in Bulgaria nel settembre 2011
riteneva che la corruzione fosse ampiamente diffusa nel settore giudiziario.
Questa percezione, tuttavia, è lievemente migliorata dal 2009 (Speciale
Eurobarometro n. 374 sulla percezione della corruzione nell'UE, pubblicato nel
febbraio 2012). [28] Cfr. relazione tecnica, pag. 13. Il CSM ha riconosciuto,
ad esempio, che le valutazioni svolte nel 2011 hanno definito "molto
buono" l'operato del 98% di tutti i magistrati. [29] Una decisione di promozione del CSM è stata annullata a
maggio dalla Corte suprema amministrativa perché il CSM non aveva tenuto
sufficientemente conto dei risultati accademici del candidato. [30] Cfr. relazione tecnica, pag. 13, nota 46. [31] Di fatto, il numero di distacchi equivale a quello delle
promozioni e riguarda soprattutto i tribunali e le procure di Sofia. Nel 2011
il numero complessivo di giudici e pubblici ministeri distaccati ammontava
a 265 contro 294 offerte di promozione e trasferimento. [32] Secondo le stime degli operatori del settore, il carico di
lavoro del tribunale della città di Sofia è otto volte superiore a quello degli
altri tribunali di primo grado, e la situazione del tribunale regionale di
Sofia è ancora peggiore. Le riassegnazioni di posti rimangono limitate, con una
media di 20‑30 trasferimenti
all'anno (relazione tecnica, pag. 14). Non sono ancora state prese decisioni
relative alla chiusura di interi tribunali e alla riassegnazione del personale. [33] Alla nota 18 viene riassunto un caso citato in questo
contesto. [34] Nel luglio 2007 è stato adottato un nuovo codice di
procedura civile, il codice di procedura amministrativa è stato modificato nel 2007
e nel 2011 e il codice di procedura penale è stato modificato nel 2010. Cfr.
relazione tecnica, pagg. 10-12. [35] Cfr. relazione tecnica, pag. 9. [36] Cfr. relazione tecnica, pag. 16. [37] COM(2011) 459 definitivo, pag 8, raccomandazioni f e g. [38] Tra il 2007 e il 2011 la Corte suprema di cassazione ha
emanato solo cinque sentenze interpretative riguardanti reati di criminalità
organizzata e di corruzione. [39] Raccomandazioni formulate dalla Commissione ai punti 1 e 3,
pag. 8, della relazione dell'MCV adottata il 20 luglio 2011 (COM(2011) 459). [40] Ad esempio, la procura ha creato due nuovi dipartimenti
per la lotta alla criminalità finanziaria e un dipartimento per la giustizia
minorile. La Bulgaria deve ancora prendere provvedimenti per rafforzare
l'indipendenza interna dei procuratori in modo da garantire l'indipendenza,
l'obiettività e l'efficacia delle indagini. In particolare, la Bulgaria deve
ovviare all'assenza nel diritto bulgaro di garanzie sufficienti
dell'indipendenza delle indagini sui reati di cui potrebbero essere sospettati
il Procuratore generale capo o altri funzionari di alto livello a lui vicini
(CEDU 1108/02 Kolevi, sentenza del 5.11.2009, definitiva il 5.2.2010). [41] Nel febbraio 2012 una coalizione delle organizzazioni
professionali più importanti e delle ONG che operano nel settore della riforma
giudiziaria ha presentato al ministro della Giustizia proposte riguardanti una
riforma globale del CSM. Cfr. relazione tecnica, pag. 16. [42] Gli esperti hanno evidenziato in particolare la mancanza
di una separazione formale tra pubblici ministeri e giudici nel CSM. Questo
aspetto, così come il forte ruolo politico delle nomine, era già stato
sottolineato nei pareri della commissione di Venezia del Consiglio d'Europa. [43] Le candidature saranno pubblicate due mesi prima della
data delle elezioni e saranno organizzate audizioni pubbliche di tutti i
candidati per consentire il pubblico scrutinio. In autunno sarà indetta
un'elezione diretta con un numero doppio di delegati. L'elezione diretta del
Consiglio è prevista per la prossima scadenza del 2017. [44] Europol ha rilevato un miglioramento della cooperazione
della Bulgaria con le istituzioni di contrasto degli altri Stati membri dell'UE
che ha permesso di condurre con successo diverse operazioni congiunte. [45] Le indagini di polizia sono passate da 2 000 nel 2010
a 6 000 nel 2011 e dovrebbero arrivare a un totale di 8 000 (SEC(2011)
967 final, pag. 18). [46] Europol considera la criminalità organizzata in Bulgaria
un fenomeno unico nell'UE, che esercita una notevole influenza sull'economia e,
di conseguenza, sul processo politico e sulle istituzioni dello Stato. Il
fatturato annuale delle dodici attività più importanti della criminalità
organizzata in Bulgaria è stimato a 1,8 miliardi di EUR, pari al 4,8% del PIL.
(Serious and Organised Crime Threat Assessment 2010‑2011. Centre for the
Study of Democracy, Sofia. aprile 2012, pag. 5). Europol osserva anche che, pur
essendo in aumento, il numero di casi avviati in Bulgaria rimane modesto
rispetto all'entità della criminalità organizzata. [47] Il 96% delle persone interrogate nell'ambito di un
sondaggio Flash Eurobarometro condotto in Bulgaria nel maggio 2012 considera la
criminalità organizzata un notevole problema (Flash Eurobarometro 351). [48] Cfr. relazione tecnica, pag. 31. [49] Il potenziamento generale delle indagini di polizia
operato nel 2010 ha avuto effetti positivi anche sulla capacità della polizia
in questo campo. [50] Cfr. relazione tecnica, pag. 32. [51] COM(2009) 402 definitivo, pag. 7, COM(2010) 400
definitivo, pag. 8 e COM(2011) 459 definitivo, pag. 9. [52] Secondo la definizione del codice penale bulgaro il
concetto di criminalità organizzata indica i reati commessi da tre o più
persone. [53] Cfr. relazione tecnica, pag. 34. [54] All'inizio di luglio è stata registrata un’obiezione di
incostituzionalità. [55] Dopo un primo esito negativo in Parlamento nel luglio 2011,
e in seguito alle raccomandazioni di riprendere i lavori sulla legge formulate
dalla Commissione in due relazioni consecutive dell'MCV, a maggio gli
ambasciatori di diversi Stati membri sono intervenuti pubblicamente in favore
della legge e la Commissione ha fornito consulenze su alcuni suoi aspetti. [56] Mancano in particolare disposizioni sul controllo dei beni
degli alti funzionari e dei politici e sul diritto ex officio della commissione
sulla confisca dei beni. [57] Cfr. relazione tecnica, pag. 35. [58] I membri della nuova commissione saranno eletti dal
Parlamento, dal governo e dal presidente. [59] Le eccezioni più degne di nota sono i casi di Dimitar
Zhelyazhkov e di Plamen Galev e Angel Hristov. [60] Dal luglio scorso la Corte suprema di cassazione ha
pronunciato l'assoluzione in quattro casi importanti, riguardanti la cosiddetta
"banda dei coccodrilli", i "fratelli Margin", Ilian
Varsanov e Dimitar Vuchev. Sono menzionate assoluzioni anche nel COM(2011) 459
definitivo, pag. 5. [61] È generalmente ammesso che negli ultimi 10 anni sono stati
perpetrati circa 150 omicidi su commissione, una minima parte dei quale è stata
scoperta e perseguita. [62] Questo riguarda in particolare la regione del Mar Nero. [63] A maggio è stato arrestato un esponente importante della
criminalità organizzata che sarà estradato per essere processato in un altro
Stato membro dell'UE. Il recente sequestro di un grosso quantitativo di droga è
stato reso possibile dalla cooperazione tra Bulgaria, diversi altri Stati
membri e Europol. [64] Cfr. relazione tecnica, pag. 30. [65] Non si hanno informazioni sui beni sequestrati o
confiscati in relazione a cause promosse dalla nuova procura specializzata per
la criminalità organizzata. Di recente è stata avviata una causa importante per
riciclaggio di denaro contro Plamen Galev e Angel Hristov. [66] Fra le proposte presentate dagli esperti in base alle
prassi degli altri Stati membri figurano la presentazione periodica di
relazioni da parte dei vertici delle procure e della polizia e un registro
centrale dei conti bancari per agevolare le indagini finanziarie. [67] La legge sull'amnistia del 2009 ha determinato l'abbandono
di 458 casi riguardanti, tra l'altro, l'abuso d'ufficio e l'uso improprio di
fondi pubblici. [68] COM(2011) 459 definitivo, pag. 10. [69] Tutte le autorità competenti, ad eccezione dell'Ufficio
nazionale di audit, dipendono dal potere esecutivo. [70] L'Ufficio nazionale di audit e la commissione sui
conflitti di interessi non possono irrogare sanzioni in caso di negata
cooperazione. Gli ispettorati hanno il diritto di irrogare sanzioni in caso di
non conformità con le norme di prevenzione della corruzione, ma in realtà non
hanno mai esercitato questo diritto. [71] Flash Eurobarometro 351 del luglio 2012. [72] Nel 2009 la Commissione ha raccomandato alla Bulgaria di
creare strutture specializzate per perseguire e giudicare i casi di corruzione
ad alto livello e di criminalità organizzata (COM(2009) 402 definitivo, pag. 7). [73] Le modifiche apportate nel maggio 2008 al codice penale
autorizzano l'uso in tribunale delle prove fornite dall'Ufficio europeo per la
lotta antifrode (OLAF). [74] COM(2011) 459 definitivo, pagg. 8-9. [75] Le condanne per frode nell'uso dei fondi UE sono passate
da zero nel 2007 a 243 nel 2010 per poi scendere a 159 nel 2011. Tutti i rinvii
a giudizio per frode nell'uso dei fondi UE registrati nel 2011 sono stati
abbandonati in quanto casi penali e trasformati in infrazioni amministrative.
(COM(2012) 57 final, pag. 6). [76] Le relazioni della Commissione del luglio 2011 e del
febbraio 2012 segnalano un gran numero di casi abbandonati nei quali gli
aspetti collegati sono stati oggetto di procedimenti giudiziari in un altro
Stato membro (COM(2011) 459 definitivo, pag. 6, COM(2012) 57 final, pag. 6). [77] Indagini nella fase istruttoria avviate di recente per
reati di corruzione: 512 nel 2007, 490 nel 2008, 595 nel 2009, 684 nel 2010
e 522 nel 2011. [78] Dopo l'ultima analisi della Commissione del luglio 2011,
sono state pronunciate sentenze in cinque casi ad alto livello. In due casi le
sentenze erano definitive. Sono state pronunciate condanne definitive alla
reclusione in due casi riguardanti un ex parlamentare e un ex direttore di
un'impresa di Stato; l'esecuzione di una condanna è stata sospesa. Nello stesso
periodo, è stata pronunciata l'assoluzione in dieci casi riguardanti tre ex
ministri, un ex vice ministro e altri alti funzionari, dirigenti di imprese di
Stato e uomini d'affari. [79] Cfr. pag. 7. [80] In entrambi i casi, vari ritardi hanno praticamente
bloccato l'iter in appello delle condanne pronunciate in primo grado nel 2010 (cfr.
relazione tecnica, pag. 20, nota 80). [81] Relazione tecnica dell'MCV del 20 luglio 2011 (SEC(2011) 967
definitivo), pag. 12. [82] Cfr. relazione tecnica, pagg. 16-17. [83] A tal fine, la Commissione ha raccomandato alla Bulgaria
di procedere a un'analisi globale delle prassi, delle procedure e
dell'organizzazione del settore giudiziario e di elaborare un piano d'azione
dettagliato in collaborazione con esperti internazionali (COM(2011) 459
definitivo, raccomandazioni di cui ai punti 3 e 6, pagg. 8-9). [84] Cfr. relazione tecnica, pag. 9. [85] La dichiarazioni sono verificate automaticamente da un
programma informatico sulla base di altri dati disponibili quali le dichiarazioni
dei redditi, ma la mancanza di profili di rischio, di accesso ai dati bancari e
di confronti con le dichiarazioni degli anni precedenti preclude qualsiasi
follow-up relativamente ai patrimoni inspiegabili. [86] La Commissione ha raccomandato alla Bulgaria di
"adottare una legislazione che preveda la confisca non basata su sentenza
di condanna e la verifica ex officio dei beni di alti funzionari, magistrati e
politici e dimostrare un bilancio soddisfacente al riguardo." (COM(2011) 459
definitivo, pag. 9). [87] Dopo l'adozione della legge nel 2009, nel 2011 la Bulgaria
ha creato la commissione per la prevenzione e l'accertamento dei conflitti di
interessi in seguito a una sospensione dell'erogazione dei fondi UE nell'estate
2008 giustificata, in particolare, da diversi casi di conflitto di interessi e
dalla mancata tutela dei fondi UE in questo campo. (relazione tecnica, pag. 27;
cfr. anche COM(2008) 496 def. "Relazione sulla gestione dei fondi UE in
Bulgaria"). [88] Cfr. relazione tecnica, pag. 27. [89] I recenti casi che sono stati messi in discussione
pubblicamente riguardano l'ex presidente della commissione sulla confisca dei
beni e l'ex presidente e un ex membro della commissione per la tutela dei
consumatori. [90] Fra le altre carenze segnalate dagli esperti figurano in
particolare l'impossibilità di dar seguito alle segnalazioni anonime e di
applicare sanzioni amministrative in caso di presentazione di dichiarazioni
inesatte (cfr. relazione tecnica, pag. 27). [91] (COM(2011) 459 definitivo, raccomandazione 29, pag. 10).
Ai contratti di servizio individuali si applica attualmente la legge sugli
obblighi e sui contratti, per cui sfuggono al diritto del lavoro e alle sue
disposizioni riguardanti i conflitti di interessi e le incompatibilità. [92] La valutazione dei rischi di corruzione non è obbligatoria
per il Parlamento, il settore giudiziario, le autonomie locali, le agenzie
pubbliche, gli istituti pubblici e i servizi e i fondi pubblici. [93] COM(2011) 459 definitivo, pag. 10. [94] Nel campo degli appalti pubblici, la Commissione ha
ricevuto 4 denunce nel 2008 e nel 2009 e 26 nel 2010 e nel 2011. [95] Quest'anno l'Agenzia per gli appalti pubblici ha ricevuto 10
posti supplementari, soprattutto per aumentare i controlli ex ante.