18.12.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 391/134

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accoglie favorevolmente le proposte in esame, che riuniscono in modo coerente le misure normative e strategiche da attuare per garantire in maniera efficace e rapida la protezione dell'economia lecita;

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approva le iniziative della Commissione intese a prevenire pratiche di malcostume come i conflitti d'interesse, i favoritismi e la corruzione attraverso la sanzione penale di comportamenti che in alcuni Stati membri non sono ancora sanzionati e che ostacolano il libero accesso agli appalti pubblici;

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appoggia l'instaurazione di un nuovo meccanismo di valutazione nella "relazione anticorruzione dell'Unione europea" da presentare ogni due anni e a partire dal 2013;

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giudica positivamente la proposta di direttiva in materia di congelamento e confisca dei proventi di reato nell'UE, due strumenti indispensabili per la protezione dell'economia generale, volti ad assicurarsi che "il crimine non paghi" e non si tragga mai vantaggio da beni acquisiti illegalmente;

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approva la logica del programma di Stoccolma, secondo cui è meglio stabilire norme minime obbligatorie ai sensi dell'articolo 83 TFUE (in materia di confisca estesa e per equivalente, confisca di beni di terzi e confisca in assenza di condanna) anziché cercare di migliorare il dispositivo unionale vigente, privo di vera efficacia vincolante;

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chiede agli Stati membri di far sì che agli enti locali e/o regionali sia devoluta (una volta soddisfatte le eventuali istanze legali di restituzione) una parte dei proventi del crimine organizzato confiscati, dato che tali enti sono le prime vittime delle organizzazioni criminali che destabilizzano l'ordine sociale dei loro territori. Questi enti, inoltre, si trovano nella posizione più idonea per condurre azioni sul territorio intese a eradicare le cause profonde della criminalità. Si tratta di dare visibilità all'azione positiva dei pubblici poteri e di innescare un circolo virtuoso che leghi rappresentanti politici, società civile e famiglie;

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incoraggia gli amministratori regionali e locali a firmare, all'inizio del mandato, una carta di impegni deontologici intitolata Obliti privatorum, publica curate ("dimenticate gli interessi privati e curate quelli pubblici"), che contribuirebbe a stabilire e mantenere un rapporto di fiducia tra i cittadini e i loro governanti;

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incoraggia i rappresentanti politici a depositare presso un'autorità pubblica indipendente una dichiarazione patrimoniale in merito alle loro proprietà e ai loro interessi imprenditoriali o professionali.

Relatore generale

Christophe ROUILLON (FR/PSE), sindaco di Coulaines

Testi di riferimento

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell'Unione europea

COM(2012) 85 final

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni La tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea attraverso il diritto penale e le indagini amministrative - Una politica integrata per salvaguardare il denaro dei contribuenti

COM(2011) 293 final

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo La lotta contro la corruzione nell'UE

COM(2011) 308 final

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale

COM(2012) 363 final

1.

constata che la corruzione, il crimine organizzato e la frode costituiscono un flagello per l'Unione europea. Secondo Transparency International, queste pratiche generano una perdita di 120 miliardi di euro all'anno, pari all'1 % del PIL dell'Unione. L'economia illecita aggrava i disavanzi pubblici degli Stati membri, rallenta l'azione dei pubblici poteri contro la crisi, riduce il livello degli investimenti, favorisce la fuga dei capitali e mina la fiducia dei cittadini nei confronti dei loro rappresentanti e delle istituzioni;

2.

rammenta che il Trattato di Lisbona ha dotato l'UE di più efficaci strumenti di lotta contro la criminalità transfrontaliera, definendo i compiti di Eurojust e dando la possibilità di istituire una Procura europea (articoli 85 e 86 del TFUE). Esso ha inoltre dettato disposizioni in materia di lotta contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell'Unione (articoli 310, paragrafo 6, e 325 del TFUE);

3.

rileva che, secondo l'Eurobarometro, il 75 % degli europei considera la corruzione un problema grave per gli Stati membri;

4.

constata che la confisca e il congelamento dei proventi di reato sono stati riconosciuti come strumenti efficaci di lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata e sono assurte al rango di priorità strategica a livello dell'UE;

5.

reputa che la tutela degli interessi dell'Unione imponga di migliorare i controlli sull'utilizzo delle sovvenzioni accordate, ad esempio, mediante i fondi sociali europei o in virtù della politica di coesione territoriale o della politica agricola europea. Le frodi potrebbero rimettere in discussione la legittimità di queste politiche europee integrate concepite a beneficio dei territori;

6.

sottolinea che, a livello territoriale, la criminalità organizzata prende di mira gli amministratori regionali e locali che decidono sull'aggiudicazione degli appalti, le concessioni di servizi pubblici e il rilascio dei permessi di costruire e delle licenze commerciali;

7.

constata che le attività del crimine organizzato come il traffico di stupefacenti e la tratta di esseri umani mettono costantemente a repentaglio l'ordine pubblico, la salute pubblica e la coesione sociale;

8.

rammenta che, utilizzando in maniera apparentemente lecita il regime fiscale europeo – talvolta il più innovativo, come nel caso della tassa sulle emissioni di CO2 –, il crimine organizzato saccheggia e impoverisce gli Stati membri dell'Unione, ma anche gli enti regionali e locali;

9.

sottolinea che la corruzione nello sport (scommesse truccate, tangenti per la scelta delle sedi dei grandi eventi sportivi, commissioni occulte per il trasferimento di giocatori…) suscita una preoccupazione particolare in quanto minaccia i valori sportivi di cui sono portatori milioni di atleti dilettanti e di volontari associati;

10.

ritiene che gli enti regionali e locali, i quali, in applicazione del principio di sussidiarietà, promulgano le politiche di libertà, sicurezza e giustizia, siano attori fondamentali della protezione dell'economia lecita.

11.

richiama l'attenzione sulle carenze del diritto unionale vigente per quanto concerne la lotta contro la frode, la corruzione e la confisca dei proventi di reato;

12.

osserva che, nella seconda relazione sull'applicazione della convenzione del 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (COM(2008) 77 final), la Commissione constata che solo cinque Stati membri hanno adottato "tutte" le misure necessarie a un'applicazione "soddisfacente" della convenzione;

13.

si rammarica che la decisione quadro 2003/568/GAI, che impone di configurare come reato la corruzione attiva e passiva nel settore privato e detta norme sulla responsabilità delle persone giuridiche, non sia ancora stata recepita;

14.

deplora che taluni Stati membri non abbiano ancora ratificato le convenzioni penali internazionali del Consiglio d'Europa, dell'ONU e dell'OCSE;

15.

constata tutta una serie di carenze nel recepimento delle cinque decisioni quadro già adottate in questo campo:

16.

accoglie con favore le proposte della Commissione europea, che riuniscono in modo coerente le misure normative e strategiche da attuare per garantire in maniera efficace e rapida la protezione dell'economia lecita;

17.

rammenta che le basi giuridiche di un intervento normativo in questo campo sono previste dal TFUE agli articoli 82, 83, 310, paragrafo 6, e 325;

18.

attribuisce grande importanza alla tutela dell'Unione contro la frode ai suoi interessi finanziari e la distrazione dei suoi fondi pubblici; nel contempo, però, segnala che, per motivi di sussidiarietà e di efficacia, gli interventi normativi dell'UE in materia penale sono pertinenti solo allorché siano in grado di ovviare a carenze concretamente constatate nelle prassi di contrasto penale adottate dagli Stati membri;

19.

approva la definizione a livello di Unione europea di reati di base come la frode e la distrazione di fondi pubblici;

20.

approva le iniziative della Commissione intese a prevenire pratiche di malcostume come i conflitti d'interesse, i favoritismi e la corruzione attraverso la sanzione penale di comportamenti che in alcuni Stati membri non sono ancora sanzionati e che ostacolano il libero accesso agli appalti pubblici (1);

21.

approva gli orientamenti della riforma dell'OLAF per proteggere il denaro dei contribuenti:

22.

è pienamente soddisfatto dell'impulso politico dato alla lotta contro la corruzione in seno all'Unione europea e dell'approccio globale adottato dalla Commissione in materia;

23.

appoggia l'instaurazione di un nuovo meccanismo di valutazione nella "relazione anticorruzione dell'Unione europea" da presentare ogni due anni e a partire dal 2013;

24.

sostiene la proposta della Commissione di adeguare il nuovo meccanismo a quelli già esistenti, segnatamente a livello dell'OCSE o del Consiglio d'Europa;

25.

richiama tuttavia l'attenzione della Commissione sulla necessità di trarre rapidamente i dovuti insegnamenti da questo dispositivo globale fondato sulla fiducia reciproca degli Stati, e rammenta la necessità di legiferare per imporre pratiche virtuose ai sensi dell'articolo 83 TFUE;

26.

è pienamente soddisfatto dell'approccio olistico adottato dalla Commissione, che fa sì che essa si preoccupi anche delle norme contabili e del controllo dei conti delle imprese dell'UE.

27.

giudica positivamente la proposta di direttiva in materia di congelamento e confisca dei proventi di reato nell'UE, due strumenti indispensabili per la protezione dell'economia generale, volti ad assicurarsi che "il crimine non paghi" e non si tragga mai vantaggio da beni acquisiti illegalmente;

28.

approva la logica del programma di Stoccolma, secondo cui è meglio stabilire norme minime obbligatorie ai sensi dell'articolo 83 TFUE (in materia di confisca estesa e per equivalente, confisca di beni di terzi e confisca in assenza di condanna) anziché cercare di migliorare il dispositivo unionale vigente, privo di vera efficacia vincolante;

29.

sostiene la direttiva proposta in quanto riprende norme e concetti giuridici già definiti nelle precedenti decisioni quadro in materia sia di confisca di proventi e strumenti di reato che di confisca di beni per un valore corrispondente ai proventi di reato;

30.

giudica positivo il fatto che le norme della direttiva proposta consentono di ampliare in misura notevolissima la nozione di "proventi di reato" (estendendola ai beni o diritti in cui i proventi diretti vengono reimpiegati) e di sottoporre a sequestro conservativo dei beni durante il tempo necessario per il giudizio;

31.

riguardo alla confisca estesa , se da un lato apprezza che vengano soppresse le opzioni offerte agli Stati membri dalla decisione quadro del 2005, migliorando così le norme esistenti in materia, dall'altro ritiene opportuno migliorare il paragrafo 1 dell'articolo 4, la cui formulazione è imprecisa. Il motivo per cui, nell'ipotesi della confisca estesa, la legge mira a consentire la confisca al di là dei proventi diretti del reato, è che può presumere un rapporto tra le attività criminali e i beni o diritti che si intende confiscare. Il CdR suggerisce che i "fatti specifici" in base ai quali l'autorità giudiziaria adotta la sua decisione siano illustrati, a titolo di esempio, dalla sproporzione tra il valore dei beni e i redditi dichiarati. Questo esempio di "fatti specifici" – di frequente occorrenza nella pratica - avrebbe anche il merito di sottolineare che, in tale ipotesi, incombe alla persona interessata l'onere di provare che i beni o diritti che non sono proventi diretti di reato, ma di cui è prevista la confisca, provengano da fonti lecite di reddito;

32.

si compiace della possibilità di confiscare i beni di terzi . Al riguardo rammenta che, poiché i criminali non intestano mai i beni o diritti a loro nome, i terzi che hanno la funzione di dissimulare o riciclare i beni sono assai spesso persone giuridiche, e in particolare la criminalità organizzata utilizza da tempo tecniche giuridiche molto sofisticate per cercare di sottrarre i beni alla confisca; ragion per cui raccomanda vivamente di aggiungere disposizioni in materia di responsabilità penale delle persone giuridiche e di introdurre una nozione di "beneficiario effettivo";

33.

suggerisce altresì di inserire nella proposta in esame una norma che permetta di considerare come il vero proprietario e/o solo beneficiario economico il terzo che si comporti come tale. La relativa prova può essere fornita dalla constatazione di una serie di fatti quali: atti di gestione, di diritto o di fatto, di una persona giuridica a fini personali, finanziamento del bene, messa a disposizione del bene senza corrispettivo pecuniario, ecc. Una nozione siffatta, ben nota ad esempio in Lussemburgo, consente infatti di colpire l'effettivo titolare di una società e di integrare così il principio di responsabilità delle persone giuridiche;

34.

esprime perplessità quanto alla confisca non basata sulla condanna, dato che, nella maggior parte degli Stati membri, la confisca è una sanzione legata a una condanna penale. Inoltre, la confisca non basata sulla condanna penale è una confisca basata su procedimenti civili e non rientra perciò nella base giuridica della direttiva proposta: questa, infatti, basandosi espressamente sull'articolo 82, paragrafo 2, del TFUE, riguarda soltanto sanzioni penali. Così facendo, infine, si contravviene alle tradizioni giuridiche di alcuni Stati membri, ad esempio la Francia, in cui il diritto di proprietà assume rilievo costituzionale;

35.

fa notare che la norma sulla confisca non basata sulla condanna non può fondarsi neppure sull'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE, secondo il quale il Parlamento e il Consiglio "possono stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale";

36.

propone soluzioni penali per giungere a un livello equivalente di efficacia del diritto in materia di congelamento e confisca basandosi su disposizioni penali già sperimentate e di provata efficacia;

37.

in proposito rammenta che la confisca civile si basa su una delle raccomandazioni del GAFI (la n. 3), che incoraggia gli Stati ad adottare misure di confisca "senza previa condanna penale". La stessa raccomandazione aggiunge che gli Stati possono adottare anche "misure che obblighino il presunto autore dell'illecito a fornire la prova dell'origine lecita dei beni che si presumono confiscabili". La ratio qui sembra essere l'inversione dell'onere della prova, che è lo scopo essenziale della confisca non basata sulla condanna. Orbene, la creazione di una nuova fattispecie penale – detenzione di proventi "ingiustificati" od omessa giustificazione di risorse - consente di giungere allo stesso risultato (si veda ad esempio il nuovo articolo 321-6 del codice penale francese, secondo la cui ampia formula costituisce reato il fatto di non poter giustificare la disponibilità di risorse corrispondenti al proprio tenore di vita, o di non poter indicare la provenienza di un bene a propria disposizione, allorché si intrattengano rapporti abituali con l'autore di reati puniti con almeno cinque anni di reclusione), realizzando appunto tale inversione dell'onere probatorio;

38.

conformemente al principio di sussidiarietà, la direttiva proposta deve dunque lasciare agli Stati membri la scelta di non introdurre la confisca non basata sulla condanna, qualora siano in grado di dimostrare che la loro legislazione è altrettanto efficace e non si oppongano al principio del reciproco riconoscimento.

39.

esprime riserve, sia pure di minore rilievo, riguardo alla concessione di garanzie troppo minuziose nelle diverse fasi della procedura di congelamento e confisca dei proventi di reato, dato che tali garanzie rischiano di paralizzare questo nuovo meccanismo giuridico europeo in materia di sequestro e confisca;

40.

insiste tuttavia sulla necessità di istituire una Procura europea, e sottolinea fin d'ora l'esigenza di rafforzare le strutture politiche e giudiziarie per la lotta alla criminalità organizzata in seno agli Stati membri.

41.

ritiene che l'istituzione di una Procura europea possa contribuire a rendere più efficace la prevista riforma dell'OLAF;

42.

reputa che le indagini finanziarie sulla corruzione e sul coinvolgimento di soggetti economici e politici influenti o quelle riguardanti reti criminali transfrontaliere sarebbero condotte in modo più efficace e sicuro da una Procura europea;

43.

è dell'avviso che lo sviluppo di Eurojust come base di una Procura europea, con la capacità di avviare indagini penali, quantomeno in caso di grave minaccia agli interessi dell'Unione, e la possibilità di aprire inchieste giudiziarie, sia un mezzo efficace per evitare situazioni come quelle indicate nella comunicazione della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari dell'UE (COM(2011) 293 final) che forma oggetto di questo parere. Il CdR desidera ricordare che gli articoli 85 e 86 del TFUE prevedono tale necessario sviluppo, a fronte della duplice sfida posta dalla crisi finanziaria e dalla grande criminalità;

44.

reputa che un tale orientamento non escluda affatto un programma europeo comune di formazione per le persone che svolgono indagini finanziarie, che dovrebbe essere elaborato ed attuato in modo prioritario dalla Commissione;

45.

ritiene che l'effettiva tutela di chi denuncia dei reati contro le possibili rappresaglie sia un aspetto fondamentale delle politiche anticorruzione, esattamente come nell'ambito della lotta contro la criminalità organizzata, ma che nell'UE la normativa in materia sia disomogenea. Il CdR, dunque, è nettamente favorevole anche alle iniziative della Commissione che mirino a proteggere coloro che denunciano reati.

46.

chiede agli Stati membri di far sì che agli enti locali e/o regionali sia devoluta (una volta soddisfatte le eventuali istanze legali di restituzione) una parte dei proventi del crimine organizzato confiscati, dato che tali enti sono le prime vittime delle organizzazioni criminali che destabilizzano l'ordine sociale dei loro territori. Questi enti, inoltre, si trovano nella posizione più idonea per condurre azioni sul territorio intese a eradicare le cause profonde della criminalità. Tale pratica esiste già in Italia, dove un terzo dei 12 000 immobili confiscati è stato assegnato ad enti regionali e locali, o rivenduto a loro beneficio, affinché vi svolgessero azioni di utilità sociale. In concreto si tratta di dare visibilità all'azione positiva dei pubblici poteri e di innescare un circolo virtuoso che leghi rappresentanti politici, società civile e famiglie;

47.

incoraggia gli amministratori regionali e locali a firmare, all'inizio del mandato, una carta di impegni deontologici intitolata Obliti privatorum, publica curate ("dimenticate gli interessi privati e curate quelli pubblici"), che contribuirebbe a stabilire e mantenere un rapporto di fiducia tra i cittadini e i loro governanti. Tale carta dovrebbe fissare le regole d'imparzialità (divieto di situazioni di conflitto d'interessi, rifiuto di inviti per ospitalità privata rivolti da persone fisiche o giuridiche che svolgano attività in rapporto con l'ente amministrato, devoluzione al patrimonio pubblico dei doni di valore superiore a 150 euro, assenza di interventi a favore di membri della propria famiglia, ecc.) e d'integrità (astensione dall'uso di risorse pubbliche a fini personali o di campagna elettorale, rispetto delle regole delle commesse pubbliche, ecc.);

48.

incoraggia i rappresentanti politici a depositare presso un'autorità pubblica indipendente una dichiarazione patrimoniale in merito alle loro proprietà e ai loro interessi imprenditoriali o professionali;

49.

incoraggia gli Stati a mettere a punto un sistema di finanziamento pubblico delle campagne elettorali che vieti le donazioni da parte di persone giuridiche, e ad instaurare uno statuto degli amministratori regionali e locali che ne garantisca l'indipendenza e l'autonomia finanziaria;

50.

esorta a lottare efficacemente contro il riciclaggio, nei paradisi fiscali, dei proventi della corruzione e del crimine organizzato;

51.

incoraggi gli Stati a dotarsi di autentici strumenti di prevenzione e individuazione degli illeciti come servizi di valutazione dei dispositivi anticorruzione e di controllo degli appalti pubblici e delle concessioni di servizi pubblici;

52.

chiede l'istituzione di una piattaforma europea di scambio di buone pratiche regionali e locali in materia di lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata e per la restituzione dei proventi di reato confiscati, nonché di Assise europee di lotta contro la corruzione e il crimine organizzato;

53.

incoraggia gli enti regionali e locali a condizionare le sovvenzioni a grandi sportivi e società sportive professionistiche al rispetto di obblighi etici e di rigorosa trasparenza finanziaria;

54.

propone di nominare un suo osservatore in seno alla commissione speciale del Parlamento europeo sulla corruzione e al Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) del Consiglio d'Europa;

55.

allargherà la sua riflessione sulle buone pratiche di governance e di gestione amministrative in materia di protezione dell'economia lecita ai paesi partner della politica europea di vicinato membri dell'Assemblea regionale e locale euromediterranea (ARLEM) e della Conferenza dei poteri regionali e locali del partenariato orientale (Corleap).