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Document 52012AR1269

Avis du Comité des régions sur le «Paquet sur la protection de l’économie licite»

OJ C 391, 18.12.2012, p. 134–139 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

In force

18.12.2012   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 391/134


Avis du Comité des régions sur le «Paquet sur la protection de l’économie licite»

2012/C 391/14

LE COMITÉ DES RÉGIONS

se félicite des propositions de la Commission européenne regroupant de manière cohérente les mesures normatives et les stratégies à mettre en œuvre pour assurer de manière utile et rapide la protection de l'économie licite;

approuve les initiatives de la Commission visant à prévenir des pratiques malsaines telles que conflits d'intérêts, favoritisme et corruption par l'incrimination de comportements que certains États ne sanctionnent toujours pas et qui entravent le libre accès aux marchés publics;

appuie la mise en place tous les deux ans, à partir de 2013, d’un nouveau mécanisme d'évaluation par le futur rapport anticorruption de l'Union;

juge positive la proposition de directive concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l'UE qui sont des instruments indispensables à la protection de l'économie globale, pour que le "crime ne paie pas" et que "bien mal acquis ne profite jamais";

approuve la logique du programme de Stockholm selon laquelle mieux vaut rendre obligatoires des normes minimales en vertu de l'article 83 du TFUE (comprenant la confiscation élargie et en valeur, la confiscation des avoirs des tiers et la confiscation en l’absence de condamnation) plutôt que de chercher à améliorer le dispositif actuel de l'Union, dépourvu de contrainte effective;

demande aux États membres de prévoir un retour vers les collectivités locales et/ou régionales d'une partie des saisies des avoirs du crime organisé (après avoir satisfaits les demandes de restitution légales) car elles sont les premières victimes des organisations criminelles qui déstabilisent l'ordre social des territoires. Elles sont également les mieux placées pour mener des actions locales afin d'éradiquer les causes profondes de la criminalité. Cette pratique existe déjà en Italie où 1/3 des 12000 immeubles saisis ont été attribués ou revendus au profit aux collectivités locales pour mener à bien des actions sociales. Il s'agit en l’espèce de donner une visibilité positive à l'action des pouvoirs publics et de créer un système vertueux qui unisse les élus, la société civile et les familles;

encourage les élus locaux à signer en début de mandat une charte de déontologie intitulée "Obliprivatum, publicacurate" ("Oubliez les affaires privées, occupez vous des affaires publiques") qui aiderait à la construction et à la préservation d'un lien de confiance entre les citoyens et ceux qui gouvernent;

encourage les élus à déposer auprès d'une autorité publique indépendante une déclaration de patrimoine concernant leurs propriétés et leurs liens commerciaux ou d'affaires.

Rapporteur général

M. Christophe ROUILLON (FR/PSE), maire de Coulaines

Textes de référence

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l'Union Européenne

COM(2012) 85 final

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comite économique et social européen et au Comite des régions sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives - Une politique intégrée pour protéger l'argent des contribuables

COM(2011) 293 final

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, et au Comite économique et social européen – La lutte contre la corruption dans l'Union européenne

COM(2011) 308 final

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal

COM(2012) 363 final

I.   RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ DES RÉGIONS

Remarques générales

1.

constate que la corruption, le crime organisé et la fraude constituent un fléau pour l’Union Européenne. Ces pratiques génèrent une perte de 120 milliards d'euros par an, soit 1 % du PIB de l’UE, selon l’ONG Transparency International. L’économie illicite creuse les déficits des États, freine l’action des pouvoirs publics contre la crise, diminue le niveau d’investissement, favorise l’évasion des capitaux et sape la confiance des citoyens envers leurs représentants et les institutions;

2.

rappelle que le Traité de Lisbonne a doté l’UE de moyens étendus de lutte contre la criminalité transfrontières avec la définition des missions d’EUROJUST, de la possibilité d’instaurer un Parquet européen (article 85 et 86 TFUE) et de dispositions relatives à la lutte contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE (articles 310§6 et 325 TFUE);

3.

relève que selon l’Eurobaromètre, 75 % des européens considèrent la corruption comme un problème grave pour les États membres;

4.

constate que la confiscation et le gel des avoirs du crime ont été reconnus comme des instruments efficaces de lutte contre les formes graves de criminalité organisée et ont été élevés au rang de priorité stratégique à l'échelon de l'UE;

5.

estime que la protection des intérêts de l’Union impose une amélioration du contrôle de l’usage des subventions attribuées au titre notamment des fonds sociaux européens, de la cohésion territoriale ou de la politique agricole commune; les fraudes pourraient remettre en cause la légitimité des ces politiques européennes intégrées en faveur des territoires;

6.

souligne qu’au niveau local, la criminalité organisée cible les décideurs des collectivités territoriales en relation avec l’attribution des marchés publics et des concessions de services publics, la délivrance de permis de construire ou les autorisations commerciales;

7.

constate que les activités du crime organisé telles que le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains mettent en péril durablement l'ordre public, la santé publique et la cohésion sociale;

8.

rappelle que par l’utilisation en apparence licite de la fiscalité européenne, parfois la plus innovante comme ce fut le cas pour la taxe carbone, le crime organisé pille et appauvrit les États membres de l’Union, mais aussi ses collectivités territoriales;

9.

souligne que la corruption dans le sport (paris truqués, pots-de-vin pour le choix des lieux de grandes compétitions, commissions occultes liées aux transferts de joueurs…) est une source d’inquiétude particulière car elle porte atteinte aux valeurs humanistes portées par des millions de pratiquants amateurs et de bénévoles associatifs;

10.

considère que les collectivités locales, en promulguant les politiques de liberté, de sécurité et de justice sont, en application du principe de subsidiarité, des acteurs fondamentaux de la protection de l’économie licite.

LE COMITÉ DES RÉGIONS

11.

fait remarquer les insuffisances du droit actuel de l'UE concernant la lutte contre la fraude, la corruption et la confiscation des avoirs criminels;

En matière de lutte contre la fraude

12.

prend acte que dans son deuxième rapport sur la mise en œuvre de la convention de 1995 sur la protection des intérêts financiers de l’Union (COM(2008) 77), la Commission conclut que cinq États membres seulement ont pris "toutes" les mesures nécessaires pour se conformer "de manière satisfaisante" à cette convention;

En matière de lutte contre la corruption

13.

regrette que la décision-cadre 2003/568/JAI incriminant la corruption active et passive dans le secteur privé et établissant des règles sur la responsabilité des personnes morales n’ait pas encore été transposée;

14.

déplore que certains États membres n'ont toujours pas ratifié les conventions pénales internationales du Conseil de l'Europe, des Nations Unies ou de l'OCDE;

En matière de gel et de confiscation des avoirs criminels

15.

constate les insuffisances dans la transposition des cinq décisions-cadre intervenues en ce domaine:

la décision-cadre 2005/212/JAI, qui rend possible la confiscation en valeur et élargie, n’a été adoptée que de manière fragmentaire par la plupart des États membres;

alors que la décision-cadre 2003/577/JAI prévoit le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de gel, la Commission a regretté ne disposer que de très peu d’informations quant à l’application;

la décision-cadre 2006/783/JAI qui prévoit la reconnaissance mutuelle des décisions de confiscation n’a pu s’accommoder des règles facultatives en matière de confiscation élargie instaurées par la décision-cadre 2005/212/JAI. En outre, la décision-cadre 2006/783/JAI ne s’applique qu’aux décisions de confiscation arrêtées dans le cadre de procédures pénales et non des procédures civiles de confiscation, pourtant de plus en plus utilisées;

la décision 2007/845/JAI du Conseil relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs faisant obligation aux États membres de les mettre en place pour rendre possible la coopération entre eux et faciliter le dépistage des avoirs n’est pas mise en œuvre dans tous les États.

LE COMITÉDES RÉGIONS

16.

se félicite des propositions de la Commission européenne regroupant de manière cohérente les mesures normatives et les stratégies à mettre en œuvre pour assurer de manière utile et rapide la protection de l'économie licite.

17.

rappelle que les bases juridiques d’une action normative en ce domaine sont prévues par le traité TFUE en ses articles 82, 83, 310 §6 et 325.

18.

accorde une haute importance à la protection des fonds publics de l'UE contre la fraude et les détournements, tout en soulignant que, pour des raisons de subsidiarité et d'efficacité, les actes législatifs de l'Union européenne dans le domaine du droit pénal ne sont pertinents que dans la mesure où ils sont en mesure de pallier des insuffisances réellement constatées dans les pratiques des États membres en matière de poursuites pénales;

19.

approuve la définition au niveau de l'UE des infractions de base comme la fraude et le détournement de fonds publics;

20.

approuve les initiatives de la Commission visant à prévenir des pratiques malsaines telles que conflits d’intérêts, favoritisme et corruption par l’incrimination de comportements que certains États ne sanctionnent toujours pas et qui entravent le libre accès aux marchés publics (1);

21.

approuve les orientations de la réforme de l’OLAF pour protéger l'argent des contribuables:

suivant une règle "de minimis" qui conduira l'OLAF à donner priorité aux enquêtes portant sur des fraudes graves;

l'obligation de suivi des enquêtes administratives au terme de laquelle les États membres, jusqu’alors non contraints de donner une suite aux enquêtes de l’OLAF, seront au moins tenus d’informer l’OLAF des suites données aux dossiers.

22.

est pleinement satisfait de l’impulsion politique donnée à la lutte contre la corruption au sein de l’Union et de l’approche globale adoptée par la Commission sur cette question;

23.

appuie la mise en place tous les deux ans, à partir de 2013, d’un nouveau mécanisme d’évaluation par le futur rapport anticorruption de l’Union;

24.

soutient la proposition de la Commission de s’ajuster aux mécanismes déjà existants tels ceux au niveau de l’OCDE ou du Conseil de l’Europe;

25.

attire néanmoins l’attention de la Commission sur la nécessité de rapidement tirer les enseignements de ce dispositif global fondé sur la confiance réciproque des États et rappelle le besoin de légiférer pour imposer des pratiques vertueuses, selon l’article 83 TFUE;

26.

est pleinement satisfait de l’approche globale de la Commission qui la conduit également à se préoccuper des normes comptables et du contrôle des comptes des entreprises de l'UE.

LE COMITÉ DES RÉGIONS

27.

juge positive la proposition de directive concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l'UE qui sont des instruments indispensables à la protection de l'économie globale, pour que le "crime ne paie pas" et que "bien mal acquis ne profite jamais";

28.

approuve la logique du programme de Stockholm selon laquelle mieux vaut rendre obligatoires des normes minimales en vertu de l'article 83 du TFUE (comprenant la confiscation élargie et en valeur, la confiscation des avoirs des tiers et la confiscation en l’absence de condamnation) plutôt que de chercher à améliorer le dispositif actuel de l’Union, dépourvu de contrainte effective;

29.

soutient la proposition de directive en ce qu’elle reprend les dispositions et concepts juridiques déjà définis dans les décisions-cadres antérieures sur la confiscation des produits et instruments du crime et la confiscation des biens dont la valeur équivaut à celle des produits du crime;

30.

juge positif que, d’autre part, elle introduise des dispositions permettant d’entendre très largement la notion de produit du crime (par la notion de réemploi des produits sous forme de droits ou de biens) et de saisir à titre conservatoire des biens dans un temps nécessaire au jugement.

31.

Concernant la confiscation élargie , si le CdR approuve la suppression des options dont disposaient les États dans la décision-cadre de 2005 et considère qu’elle améliore ainsi les dispositions existantes sur la confiscation élargie, il juge souhaitable une amélioration du §1 de l’article 4, trop imprécis. Si dans l’hypothèse de la confiscation élargie, la loi vise à permettre la confiscation au-delà du produit direct de l’infraction, c’est parce qu’elle peut présumer d’un lien entre l’infraction et le bien ou les droits sur lesquels elle veut faire porter la confiscation. Le CdR suggère que les "éléments factuels concrets" sur la base desquels le tribunal prend sa décision soient illustrés par exemple par la disproportion entre la valeur des biens et les revenus légaux. Cet exemple le plus fréquent au titre des "éléments factuels concrets", a aussi le mérite de souligner que c’est alors à la personne concernée de rapporter la preuve que les biens ou droits qui ne sont pas le produit direct de l’infraction, mais dont il est envisagé la confiscation, proviennent d’autres sources de revenus licites;

32.

se réjouit de la possibilité de la confiscation des avoirs de tiers ; les criminels n’ayant jamais les biens ou droits à leur nom, il rappelle que le tiers dont le rôle est de dissimuler ou recycler les biens est très souvent une personne morale, la criminalité organisée utilisant depuis longtemps les techniques juridiques très sophistiquées pour faire échapper les biens à la confiscation. Dès lors, le CdR préconise vivement des ajouts sur le principe de responsabilité pénale des personnes morales et l’introduction d’une notion de "bénéficiaire effectif";

33.

suggère aussi d’insérer dans la présente proposition une notion permettant de considérer que le tiers se comporte comme le véritable propriétaire et/ou seul bénéficiaire économique. Cette preuve peut être rapportée par des constatations: acte de gestion de droit ou de fait d'une personne morale à des fins personnelles, financement du bien, mise à disposition du bien sans contrepartie financière, etc. Cette notion, bien connue au Luxembourg par exemple, permet ainsi d'appréhender le réel ayant droit d'une société et vient ainsi compléter le principe de responsabilité des personnes morales;

34.

exprime ses réticences quant à la confiscation sans condamnation car dans la plupart des États membres, la confiscation est une sanction liée à une condamnation pénale. Par ailleurs, la confiscation sans condamnation est une confiscation fondée sur des procédures civiles et elle ne relève pas de la base juridique visée: la présente proposition de s’appuie expressément sur l'article 82§2 du TFUE ne vise que les sanctions dans le domaine pénal. Elle porte aussi atteinte aux traditions juridiques de certains États comme la France qui donnent valeur constitutionnelle au droit de propriété;

35.

fait observer que la confiscation sans condamnation ne relève pas non plus de l'article 83§1 TFUE qui précise que le: Parlement et le Conseil "peuvent établir des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière";

36.

propose des solutions pénales pour arriver à un niveau équivalent d’efficacité du droit des saisies et confiscation en se fondant sur des dispositions pénales qui ont fait leur preuve;

37.

à ce titre rappelle que la confiscation civile s’appuie sur une des recommandations du GAFI (no 3) qui encourage les pays à adopter des mesures de confiscation "sans condamnation pénale préalable". La même recommandation ajoute que les pays peuvent aussi prendre "des mesures faisant obligation à l’auteur présumé de l’infraction d’établir la preuve de l’origine licite des biens présumés passibles de confiscation". Ce qui est recherché semble donc être le renversement de la charge de la preuve qui est l’intérêt essentiel de la confiscation sans condamnation. Or, la création d’une nouvelle infraction pénale pour détention d’avoirs "injustifiés" ou de non justification de ressources permet d’arriver à un même résultat. (Cf. par exemple le nouvel article 321-6 du Code pénal français qui réprime de manière générique le fait pour une personne de ne pouvoir justifier des ressources correspondant à son train de vie ou de l'origine d'un bien alors qu'elle est en relations habituelles avec les auteurs de crimes ou de délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement.) Le renversement recherché de la charge de la preuve est ainsi opéré.

38.

Conformément au principe de subsidiarité, la présente proposition doit donc laisser aux États le choix d’insérer ou non la confiscation sans condamnation, dès l’instant où ils sont en mesure de démontrer que leur législation est tout aussi efficace et qu’ils ne s’opposeront pas au principe de reconnaissance.

LE COMITÉ DES RÉGIONS

39.

émet des réserves plus mineures sur l’octroi de garanties trop détaillées lors des différents stades de la procédure de gel et confiscation des avoirs criminels comme présentant des risques de paralysie potentiels du nouveau socle juridique sur la saisie et confiscation des avoirs au sein de l’Union;

40.

insiste toutefois sur la nécessité de création d'un Parquet européen et souligne d'ores et déjà les nécessités de renforcement des structures policières et judiciaires consacrées à la criminalité organisée au sein des États membres.

LE COMITÉ DES RÉGIONS

41.

estime que la création d'un Parquet européen peut contribuer à conférer une plus grande efficacité à la réforme de l'OLAF;

42.

considère que les enquêtes financières portant sur la corruption et l’implication d’acteurs économiques et politiques influents ou les enquêtes impliquant des réseaux criminels transfrontières seraient plus efficacement et sûrement conduites par un Parquet européen;

43.

considère que le développement d’Eurojust comme base d'un Parquet européen, avec la capacité d'initier des investigations criminelles, au moins lorsque les intérêts de l'Union sont gravement menacés, constitue un moyen efficace d'éviter des situations du type de celles mentionnées dans la communication de la Commission sur la protection des intérêts financiers, COM(2011) 29 final, objet du présent avis. Le CdR veut rappeler que les articles 85 et 86 du TFUE prévoient ce développement nécessaire face au double enjeu que représentent les menaces de la crise financière et de la grande criminalité;

44.

considère qu’une telle orientation n’est en rien exclusive d’un programme européen commun de formation des enquêteurs financiers qui devrait être élaboré et mis en œuvre de manière prioritaire par la Commission;

45.

considère que la protection effective des dénonciateurs contre les représailles est un aspect central des politiques anticorruption, tout comme elle l’est aussi dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée. Or le cadre juridique régissant cet aspect dans l'Union est inégal. Le CdR est donc aussi très favorable aux initiatives de la Commission consistant à la protection des dénonciateurs.

Pour renforcer le rôle de collectivités locales contre la corruption et le crime organisé

46.

demande aux États membres de prévoir un retour vers les collectivités locales et/ou régionales d'une partie des saisies des avoirs du crime organisé (après avoir satisfaits les demandes de restitution légales) car elles sont les premières victimes des organisations criminelles qui déstabilisent l'ordre social des territoires. Elles sont également les mieux placées pour mener des actions locales afin d'éradiquer les causes profondes de la criminalité. Cette pratique existe déjà en Italie où 1/3 des 12 000 immeubles saisis ont été attribués ou revendus au profit aux collectivités locales pour mener à bien des actions sociales. Il s'agit en l'espèce de donner une visibilité positive à l'action des pouvoirs publics et de créer un système vertueux qui unisse les élus, la société civile et les familles;

47.

encourage les élus locaux à signer en début de mandat une charte de déontologie intitulée "Obliprivatum, publicacurate" ("Oubliez les affaires privées, occupez vous des affaires publiques") qui aiderait à la construction et à la préservation d’un lien de confiance entre les citoyens et ceux qui gouvernent. Cette charte fixerait les règles d’impartialité (interdiction des situation de conflits d’intérêts, refus des invitations pour un séjour privé qui émanerait d’une personne physique ou morale dont l’activité est en relation avec leur collectivité, remise aux Domaines des cadeaux d’une valeur supérieur à 150 euros, pas d’intervention pour des membres de la famille…) et d’intégrité (non utilisation des moyens des collectivités à des fins personnelles ou de campagnes électorales, respect des règles de la commande publique…);

48.

encourage les élus à déposer auprès d’une autorité publique indépendante une déclaration de patrimoine concernant leurs propriétés et leurs liens commerciaux ou d’affaires;

49.

encourage les États à mettre en place un financement public des campagnes électorales et une interdiction des dons des personnes morales et à instaurer un statut de l’élu local qui garantisse son indépendance et son autonomie financière;

50.

encourage à lutter efficacement contre le blanchiment dans les paradis fiscaux de l’argent de la corruption et du crime organisé;

51.

encourage les États à se doter de véritables outils de prévention et de détection des atteintes à la probité tels que des services de d’évaluation des dispositifs anti corruption et de contrôle des marchés publics et des délégations de services publics;

52.

demande la mise en place d’une plateforme européenne d’échange des bonnes pratiques locales en matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée et pour la restitution des saisies des avoirs criminels et d’Assises européennes de la lutte contre la corruption et le crime organisé;

53.

encourage les collectivités locales à lier leurs subventions, à de grands sportifs et aux clubs professionnels à des obligations éthiques et de stricte transparence financières;

54.

propose que le Comité des Régions désigne un observateur au sein de la Commission spéciale du Parlement européen sur la corruption et du Groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l'Europe;

55.

élargira sa réflexion sur les bonnes pratiques de gouvernance et de gestion administratives en matière de protection de l’économie licite aux pays partenaires de la politique de voisinage membres de l’ARLEM (Assemblée des Régions et Localités de l’Euro Méditerranée) et de la CORLEAP (Conférence des collectivités locales pour le partenariat oriental).

Bruxelles, le 10 octobre 2012.

Le président du Comité des régions

Ramón Luis VALCÁRCEL SISO


(1)  COM(2007) 328 final et COM(2011) 309 final. Le rapport constate que 9 États membres seulement (Belgique, Bulgarie, Chypre, Finlande, France, Irlande, Portugal, République tchèque et Royaume-Uni) ont correctement transposé tous les éléments constitutifs de l'infraction de corruption définie par la décision- cadre de 2003.


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