18.4.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 112/1

1.

A giudizio della Corte, l’attuale sistema di finanziamento del bilancio dell’UE è complesso e manca di trasparenza. La Commissione ha riesaminato tale sistema, cercando di porre rimedio ad alcune delle attuali debolezze. La sua proposta si basa sulle opportunità offerte dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea (7) (TFUE) che consente di istituire nuove risorse e tiene conto della necessità di risanare il bilancio per far fronte alla crisi finanziaria in corso.

2.

Il 9 novembre 2011, la Commissione ha proposto una decisione del Consiglio e quattro regolamenti del Consiglio relativi al sistema delle risorse proprie per il periodo 2014-2020. La proposta di decisione del Consiglio e la relativa relazione illustrano la logica alla base del nuovo modello di finanziamento del bilancio UE e definiscono gli elementi principali del nuovo sistema delle «risorse proprie». Le proposte di regolamento definiscono in maniera più dettagliata le modalità di attuazione della decisione sulle risorse proprie.

3.

La Commissione propone cinque modifiche significative alle modalità di finanziamento del bilancio dell’Unione europea per il periodo 2014-2020:

4.

Il presente parere copre la decisione ed i regolamenti intesi come un pacchetto unico. Nella parte I, i paragrafi da 5 a 51 descrivono le modifiche proposte e illustrano le osservazioni della Corte in merito, e si basano, se del caso, su precedenti pareri formulati dalla Corte stessa. I paragrafi da 52 a 54 si riferiscono a disposizioni relative alla risorsa propria basata sul reddito nazionale lordo (RNL) che non sono modificate in maniera significativa dai nuovi regolamenti ma rispetto alle quali la Corte formula alcune osservazioni. La parte II contiene un elenco dei commenti della Corte articolato per proposta legislativa.

5.

La Corte osserva che la proposta di eliminazione dell’attuale risorsa propria basata sull’IVA risponde alle debolezze rilevate dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Corte stessa in precedenti pareri.

6.

La Corte ritiene che la risorsa propria proposta basata sull’IVA sia ancora complessa, seppure in misura minore rispetto all'attuale risorsa IVA. È importante che vengano chiaramente definite le disposizioni in materia di controllo e di accesso della Commissione. Dovrebbe anche essere fatto riferimento ai diritti di accesso della Corte dei conti europea ai sensi dell’articolo 287 del TFUE.

7.

L’uso dell’ITF quale risorsa propria dipende dall’introduzione di tale imposta in tutti gli Stati membri dell’UE. L’entità delle risorse proprie ottenibili da questa fonte non è prevedibile. Una tale entrata ridurrebbe la dipendenza dalla risorsa basata sull’RNL.

8.

Le rettifiche forfettarie che vengono proposte per quattro Stati membri sono più semplici dell’attuale sistema, ma presentano ancora degli inconvenienti.

9.

La Corte ritiene che il rapporto tra il tasso di ritenuta e i costi di riscossione delle RPT sia ancora poco chiaro.

10.

La risorsa propria basata sull’RNL non viene modificata dalle proposte della Commissione. La Corte osserva tuttavia che, così come è avvenuto nell'attuale e nel precedente periodo di finanziamento, la Commissione fa riferimento ad azioni da adottare qualora si verifichino cambiamenti significativi dell’RNL, senza tuttavia definire cosa debba intendersi per cambiamento significativo.

11.

I cambiamenti proposti dalla Commissione avrebbero l’effetto complessivo di alterare la composizione delle risorse nonché delle quote versate dai singoli Stati membri al bilancio dell’UE.

12.

La Commissione propone che l’attuale risorsa propria basata sull’IVA sia eliminata a partire dal 2014. Nella relazione che accompagna la proposta di decisione, essa afferma che la rimozione di tale complessa risorsa propria semplificherebbe considerevolmente i contributi nazionali e ridurrebbe gli oneri amministrativi tanto della Commissione che degli Stati membri. Nel 2010, la risorsa propria basata sull’IVA ha rappresentato l’11,2 % delle risorse proprie.

13.

In una serie di occasioni (8), la Corte ha criticato questa risorsa propria per la complessità del calcolo che richiede notevoli risorse amministrative (9) e per la mancanza di un collegamento diretto alla base imponibile. La Corte rileva che la proposta affronta tali debolezze.

14.

La Commissione propone di introdurre una nuova risorsa propria proveniente dalle entrate IVA degli Stati membri. La proposta afferma che la quota dell’IVA che ciascuno Stato membro è tenuto a mettere a disposizione della Commissione a titolo di risorsa propria dovrebbe essere dell'1 % (10) del valore netto delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi, degli acquisti intracomunitari di beni e delle importazioni di beni soggetti a un’aliquota IVA normale in ogni Stato membro stabilito secondo le norme dell’Unione.

15.

Il metodo di calcolo dettagliato è illustrato nella proposta di regolamento del Consiglio concernente le modalità e la procedura di messa a disposizione della risorsa propria basata sull’imposta sul valore aggiunto — COM(2011) 737 del 9 novembre 2011. Esso richiede alla Commissione di determinare, prima del 2014, una proporzione media unica a livello dell'Unione del valore delle forniture imponibili (11) rispetto al valore delle forniture totali.

16.

La nuova risorsa propria IVA dovrebbe essere introdotta dal 1o gennaio 2014 ed essere messa a disposizione mensilmente da parte degli Stati membri, in maniera simile a quanto avviene per le risorse proprie tradizionali, ma senza alcuna trattenuta per spese di riscossione. Secondo la Commissione, questa risorsa propria contribuirebbe, nel 2020, al 18 % delle risorse proprie.

17.

Questa nuova risorsa si propone di essere più semplice e di richiedere minori costi amministrativi. Tuttavia, il calcolo della proporzione media di cui al paragrafo 15 verrebbe a dipendere dallo stesso tipo di complessi dati statistici usati per il calcolo dell’attuale risorsa basata sull’IVA. Si tratterebbe di un calcolo una tantum della proporzione media destinato a valere per tutto il periodo 2014-2020. È pertanto importante che tale calcolo sia esatto. Viene data la possibilità di aggiornare questo calcolo per motivi debitamente giustificati. La proposta della Commissione non specifica però in quali circostanze ciò possa avvenire.

18.

La determinazione del diritto UE richiede inoltre di applicare correzioni all’IVA riscossa, anche se in misura minore rispetto all’attuale sistema basato sull’IVA. La risorsa propria proposta basata su una quota dell’IVA sarebbe pertanto ancora complessa, anche se in misura inferiore all’attuale risorsa basata sull’IVA.

19.

La Commissione propone che per la nuova risorsa propria IVA (12) gli Stati membri segnalino alla Commissione i casi di frodi e irregolarità a danno di diritti d'importo superiore a 10 000 euro. Tale disposizione si basa sull’attuale sistema previsto per la segnalazione di frodi e irregolarità in materia di RPT. La quota dell’IVA riscossa da assegnare alle risorse proprie è modesta. La Corte, pur sostenendo la lotta contro le frodi e le irregolarità, suggerisce tuttavia alla Commissione di chiarire se i potenziali vantaggi delle disposizioni in materia di segnalazione siano superiori ai possibili effetti negativi in termini di costi amministrativi per gli Stati membri.

20.

Gli articoli 5-8 della proposta modificata di regolamento del Consiglio che stabilisce misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie dell'Unione Europea — COM(2011) 740 del 9 novembre 2011, definiscono le misure di controllo e supervisione del nuovo regime delle risorse proprie. Esse rispecchiano ampiamente le disposizioni vigenti contenute nel regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio (13).

21.

L’articolo 5, paragrafo 4, stabilisce che gli agenti delegati della Commissione hanno accesso ai documenti giustificativi riguardanti l'accertamento, e la messa a disposizione delle risorse proprie «e ad ogni altro documento correlato ai documenti suddetti». L’introduzione della nuova risorsa propria IVA può necessitare l’accesso degli agenti delegati dalla Commissione ai registri di riscossione e recupero dei tributi degli Stati membri, in ragione del collegamento diretto tra l’imposta riscossa e la risorsa propria. I limiti e la portata esatti di tale accesso dovrebbero essere definiti in maniera esplicita. Dovrebbe inoltre essere fatto riferimento ai diritti di accesso della Corte dei conti europea sanciti dall’articolo 287 del TFUE.

22.

Queste disposizioni non opererebbero una discriminazione tra le RPT, ove tutto il gettito va a vantaggio dell’UE (salvo le trattenute a titolo di spese di riscossione), e l’IVA, ove il gettito va a vantaggio dello Stato membro e successivamente una quota viene assegnata all’UE (14). Dovrebbe pertanto essere chiarito se la possibilità per gli agenti delegati della Commissione di prendere contatto con i soggetti passivi, come previsto dall’articolo 7, paragrafo 2, della proposta di regolamento, debba includere i soggetti passivi IVA degli Stati membri.

23.

L’articolo 5, paragrafo 4, secondo comma, del COM(2011) 740 è nuovo e richiede agli Stati membri di trasmettere alla Commissione, su richiesta, documenti quali ad esempio le relazioni di audit interno pertinenti. Ciò permetterebbe alla Commissione di ottenere ulteriori garanzie sul funzionamento dei sistemi di controllo interno.

24.

Vi è una differenza di trattamento, per quel che riguarda i crediti comunitari soggetti a procedure di recupero, tra gli importi che sono stati versati indebitamente nell’ambito della politica agricola comune e le obbligazioni doganali. Questo avviene, in particolare, nell’ambito della vigente normativa UE relativa alle procedure di inesigibilità (15). L’articolo 12 della proposta modificata di regolamento del Consiglio concernente le modalità e la procedura di messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali e della risorsa basata sull'RNL nonché le misure per far fronte al fabbisogno di tesoreria — COM(2011) 742 del 9 novembre 2011, manterrebbe una tale incoerenza. La Corte ritiene che, dal momento che tutti i crediti comunitari dovrebbero ricevere lo stesso trattamento, anche le procedure debbano essere armonizzate.

25.

L’introduzione dell’imposta sulle transazioni finanziarie è stata proposta il 28 settembre 2011 nel COM(2011) 594 «Proposta di direttiva del Consiglio concernente un sistema comune d’imposta sulle transazioni finanziarie e recante modifica della direttiva 2008/7/CE». Alla Corte non è stato chiesto di formulare un parere su tale proposta. Le è stato invece richiesto di formulare un parere sull’adeguatezza dell’imposta in quanto risorsa propria.

26.

L’imposta sulle transazioni finanziarie dovrebbe essere un’imposta a livello di tutta l’UE avente per oggetto:

27.

Come nel caso dell’IVA, i proventi dell’imposta confluirebbero nelle casse degli Stati membri. La Commissione propone che una quota di tale imposta rientri tra le risorse proprie. Tale quota dovrebbe essere di due terzi delle aliquote minime fissate nell’articolo 8, paragrafo 2, della proposta di direttiva sull’ITF. Queste aliquote minime sono fissate allo 0,1 % della base imponibile (0,01 % nel caso dei contratti derivati).

28.

Si propone che la risorsa propria ITF sia introdotta dal 1o gennaio 2014, sia riscossa dagli Stati membri e messa a disposizione mensilmente, in maniera simile a quanto avviene per le risorse proprie tradizionali, ma senza alcuna trattenuta a titolo di spese di riscossione. Secondo la Commissione, entro il 2020 la quota UE dell’ITF contribuirebbe al 23 % delle risorse proprie.

29.

Secondo la relazione della Commissione, l’ITF potrebbe costituire un nuovo flusso di entrate, tale da ridurre i contributi attuali degli Stati membri e contribuire allo sforzo generale di risanamento di bilancio.

30.

Il considerando 8 della proposta modificata di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione Europea — COM(2011) 739 del 9 novembre 2011, afferma che lo sviluppo del sistema delle risorse proprie dovrebbe ridurre i contributi degli Stati membri al bilancio annuale dell’Unione e partecipare al loro sforzo di risanamento del bilancio. L’introduzione di una ITF, come proposto nel COM(2011) 594, potrebbe fornire maggiori risorse ai bilanci nazionali degli Stati membri e contribuire pertanto al loro risanamento di bilancio.

31.

La Commissione afferma, nella relazione, che l’iniziativa di introdurre una tale imposta nell’Unione europea costituirebbe un primo passo verso l’applicazione di un’ITF a livello mondiale. Il potenziale di gettito dell’ITF a livello nazionale viene considerato significativo (16), con un contributo previsto di 37 miliardi di euro al bilancio UE entro il 2020.

32.

La Corte ritiene che, in assenza di un’ITF mondiale, il rischio di delocalizzazione, per cui le istituzioni finanziarie si trasferiscono al fine di eseguire le transazioni in giurisdizioni esterne all’UE, inciderebbe sostanzialmente su tale ipotesi.

33.

La proposta di assegnare una quota dell’ITF alle risorse proprie parte dal presupposto che il Consiglio accetterà la proposta della Commissione che tutti gli Stati membri introducano tale imposta. Non è compito della Corte fare commenti sulla probabilità o sull’auspicabilità di una tale decisione.

34.

Le risorse proprie basate sull’IVA e sull’RNL utilizzate nel periodo 2007-2013 rappresentano delle basi imponibili relativamente stabili e prevedibili. Al contrario, una risorsa propria ottenuta dal gettito dell’ITF sarebbe strettamente basata su un’attività economica che è soggetta a variazioni significative ed imprevedibili. Una tale volatilità potrebbe incidere sul livello delle risorse proprie ottenibili da tale fonte.

35.

Il trasferimento di una quota dell’ITF riscossa al bilancio dell’UE ridurrebbe, di un importo corrispondente, i contributi basati sull’RNL. L’effetto sui contributi al bilancio annuale dell’Unione sarebbe quindi neutro a livello di UE-27. Tuttavia, l’assegnazione di una quota dell’ITF alle risorse proprie dell’UE modificherebbe in maniera significativa l’incidenza dei contributi degli Stati membri al bilancio annuale dell’Unione.

36.

Gli articoli da 5 a 8 del COM(2011) 740 definiscono le misure di controllo e supervisione del nuovo regime delle risorse proprie. Le osservazioni della Corte sulle disposizioni in materia di controllo e di accesso per la nuova risorsa propria IVA sono illustrate ai paragrafi da 20 a 22. Dette osservazioni della Corte valgono anche per la proposta ITF.

37.

Il Consiglio europeo di Fontainebleau del 1984 ha riconosciuto che «ogni Stato membro con un onere di bilancio eccessivo rispetto alla propria prosperità relativa può beneficiare di una correzione a tempo debito». In seguito, le successive decisioni in materia di risorse proprie hanno incluso una correzione per il Regno Unito. Vi sono anche stati meccanismi temporanei di correzione per la Germania, i Paesi Bassi, l’Austria e la Svezia.

38.

La Commissione propone di ristrutturare i meccanismi per correggere gli oneri di bilancio eccessivi. Tutte le correzioni in vigore verrebbero sostituite da correzioni forfettarie per i quattro Stati membri sui quali, in base ad una valutazione della Commissione, ricade tale onere (Regno Unito, Germania, Paesi Bassi e Svezia) (17). Tali importi forfettari verrebbero fissati in anticipo e applicati ogni anno nell’arco del periodo 2014-2020.

39.

Le correzioni forfettarie rappresentano delle riduzioni lorde dei contributi annuali di questi quattro Stati membri a titolo dell’RNL. Queste correzioni sarebbero finanziate da tutti gli Stati membri, compresi i quattro Stati membri interessati. Secondo i calcoli della Commissione, una riduzione lorda di 7 500 milioni di euro porterebbe annualmente a riduzioni nette per un totale di 4 334 milioni di euro per i quattro Stati membri (18).

40.

La Corte ha affermato in precedenza (19) che l’esistenza di qualsiasi meccanismo correttore compromette la semplicità e la trasparenza del sistema delle risorse proprie e che i saldi netti di bilancio non sono dei buoni indicatori per valutare i benefici complessivi ottenibili dalle politiche dell’Unione in quanto non tengono conto dell'effetto moltiplicatore di tali politiche. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione (20) afferma che ogni nuovo meccanismo di correzione dovrà essere rigorosamente giustificato, non solo mediante discutibili misurazioni contabili, ma alla luce del complesso equilibrato dei vantaggi arrecati dal bilancio e dalle politiche dell’UE. Non è provato che ciò sia stato fatto dalla Commissione.

41.

La vigente decisione del Consiglio sul sistema delle risorse proprie è entrata in vigore due anni e mezzo dopo l’inizio delle attuali prospettive finanziarie pluriennali (21). Ciò è avvenuto in quanto gli Stati membri non hanno potuto raggiungere un accordo sul finanziamento delle correzioni alla fine dei negoziati formali. La proposta della Commissione non è chiara per quel che riguarda le norme in materia di finanziamento delle correzioni, in particolare su come si pervenga alla definizione delle correzioni nette. La Corte ritiene che una maggiore trasparenza sul finanziamento delle correzioni permetterebbe al Consiglio di adottare tempestivamente la normativa specifica.

42.

Gli importi forfettari proposti rappresenterebbero tuttavia un miglioramento relativo per quel che riguarda la semplicità e la trasparenza del sistema delle risorse proprie. L’attuale correzione per il Regno Unito è un meccanismo la cui complessità ne ha compromesso l’esattezza ed il cui calcolo contiene degli errori (22).

43.

La Commissione ha informato la Corte di aver basato la propria decisione in merito agli Stati membri che dovrebbero beneficiare di una correzione forfettaria su un indicatore di saldo netto e di aver poi analizzato il rapporto di detto saldo con la prosperità relativa; infine, le correzioni sono state calibrate in maniera tale da ottenere un rapporto comparabile per i quattro Stati membri. La Corte non ha tuttavia ottenuto tali calcoli e non è quindi in grado di commentare gli stessi.

44.

Non emerge chiaramente dalla proposta della Commissione quali criteri siano stati utilizzati per la definizione di «onere di bilancio eccessivo». Sarebbe opportuno considerare l’inclusione di norme chiare in merito alla prosperità relativa per quel che riguarda l’assegnazione delle correzioni agli Stati membri che soddisfano i criteri, garantendo così la parità di trattamento per tutti gli Stati membri. Inoltre, il processo negoziale sul finanziamento del bilancio UE diverrebbe più trasparente e faciliterebbe una maggiore attenzione al futuro del bilancio UE sul versante delle spese.

45.

La Corte ha criticato in precedenti pareri (23) la mancanza di una procedura di monitoraggio che consenta di verificare che le correzioni siano ancora giustificate, oppure che altri Stati membri possano beneficiare di una correzione.

46.

La nozione di poter beneficiare di una correzione «a tempo debito» presente nella dichiarazione del 1984 è ripetuta nel considerando 10 del COM(2011) 739. Analogamente, il considerando 11 afferma che una correzione deve «durare solamente il tempo necessario per raggiungere il suo scopo». La fissazione di importi forfettari per sette anni non è compatibile con tali affermazioni.

47.

È pertanto opportuno considerare se non vi debba essere una valutazione intermedia per accertare che i quattro Stati membri (Regno Unito, Germania, Paesi Bassi e Svezia) rispondano ancora ai criteri per beneficiare della correzione forfettaria, per determinare se gli importi debbano essere modificati e per valutare di nuovo se altri eventuali Stati membri rientrino nei criteri.

48.

La Commissione propone di ridurre dal 25 % al 10 % la trattenuta sugli importi riscossi dagli Stati membri per coprire i costi di riscossione. Il 10 % era il tasso di ritenuta in vigore sino al 2000. Si prevede che nel 2020 le RPT costituiranno il 19 % delle risorse proprie (13 % nel 2010).

49.

La Commissione ritiene che la trattenuta del 25 % degli importi riscossi dagli Stati membri a titolo delle RPT celi un meccanismo di correzione in quanto è probabilmente superiore ai costi effettivamente sostenuti. La decisione di discarico 2005 del Consiglio raccomandava che la Commissione procedesse ad una valutazione dei costi amministrativi legati al funzionamento del sistema delle risorse proprie. Non è provato che tale valutazione sia stata effettuata. La riduzione del tasso delle trattenute al 10 % contribuisce a rimuovere questa percezione di correzione nascosta.

50.

La Corte raccomanda che il Consiglio consideri se un tasso di trattenuta più elevato possa servire da incentivo nell’incoraggiare gli Stati membri a svolgere la loro attività di audit ex-post. Pochi controlli doganali vengono svolti all’importazione, mentre il controllo chiave è costituito dagli audit ex-post presso l’operatore commerciale. Tali audit dovrebbero essere frequenti e sufficientemente approfonditi per tutelare gli interessi finanziari dell’UE.

51.

Un’analisi svolta dalla Commissione stessa prevede un incremento della percentuale delle RPT sull’insieme delle risorse proprie dal 14,7 % del 2012 al 18,9 % nel 2020. Ciò ridurrebbe i contributi degli Stati membri (RNL). La riduzione del tasso di ritenuta dal 25 % al 10 % contribuirebbe al conseguimento di tale incremento. Si dovrebbe tuttavia considerare che la tendenza a lungo termine per le RPT è alla diminuzione, a causa soprattutto della politica commerciale dell’UE e della liberalizzazione del commercio da parte dell’OMC; vi è pertanto il rischio che l’incremento previsto della quota percentuale delle RPT nell’arco del periodo indicato possa non concretizzarsi.

52.

La risorsa propria basata sull’RNL non viene modificata dalle proposte della Commissione. La Commissione prevede che essa rappresenterà nel 2020 il 40 % delle risorse proprie (76 % nel 2010).

53.

Così come nell’attuale e precedente sistema delle risorse proprie, l’articolo 2 del COM(2011) 740 fa riferimento alle azioni che dovrebbero essere intraprese in caso di «rilevanti modifiche dell’RNL». Ciò riguarda in particolare i dati RNL da prendere in considerazione per il pagamento delle risorse proprie a seguito della modifica del quadro contabile ESA. Ma riguarda anche la relativa revisione dei massimali per gli impegni e i pagamenti nel bilancio [espressa come percentuale della somma dell’RNL di tutti gli Stati membri nell’articolo 3 del COM(2011) 739]. La Corte ha ribadito in precedenza (24) che la Commissione dovrebbe definire cosa debba intendersi per «rilevanti modifiche». La Commissione non ha ancora fornito tale definizione.

54.

La definizione di «criteri di rilevanza» è particolarmente importante in quanto, in base all’articolo 2, non è più previsto che il Consiglio possa decidere (deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo) se le modifiche del quadro contabile ESA si applichino ai fini delle risorse proprie. La nuova formulazione proposta stabilisce soltanto che la Commissione comunica al Parlamento europeo e al Consiglio le date di applicazione di tali modifiche dell’ESA.