23.2.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 54/23

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osserva che gli atti di stato civile, come ad esempio l'atto di nascita, di matrimonio o di morte o la registrazione di un divorzio o di un cambiamento di nome, rivestono un'importanza fondamentale per l'identità di una persona e per la sua capacità di partecipare appieno alla vita sociale, economica e politica;

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sottolinea che i documenti pubblici svolgono una funzione essenziale in quanto garantiscono ai cittadini dell'UE l'esercizio effettivo dei loro diritti;

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sottolinea che la disciplina dello stato civile rientra nella competenza esclusiva degli Stati membri e dei rispettivi enti locali e regionali, e insiste sulla necessità di attenersi ai principi di sussidiarietà e proporzionalità;

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condivide l'obiettivo globale della Commissione di individuare e rimuovere gli ostacoli all'esercizio dei diritti europei, specialmente in situazioni transfrontaliere, nonché di permettere ai cittadini di continuare a beneficiare degli evidenti vantaggi pratici offerti dall'integrazione europea in corso, ed esorta a far sì che le politiche elaborate in questo campo rispondano in primo luogo alle esigenze dei cittadini;

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concorda nel ritenere che, in un'Unione fondata sulla fiducia reciproca tra i suoi membri, la legalizzazione dei documenti pubblici formati in un altro Stato membro non dovrebbe più essere necessaria; tuttavia, poiché lo scambio di informazioni tra gli uffici di stato civile degli Stati membri è poco affidabile ed incompleto, suggerisce che, prima di legiferare, si consideri l'opportunità di istituire strutture di cooperazione amministrativa tra gli ufficiali di stato civile, in modo che, all'occorrenza, essi possano autenticare i documenti; ritiene che nel frattempo, onde agevolare i rapporti con i paesi terzi, gli Stati membri dovrebbero esaminare - in vista della sua adozione - il programma e-APP per l'apposizione e l'uso di Apostille elettroniche;

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ritiene che non vada tralasciata la possibilità di istituire un Ufficio europeo dello stato civile, qualora la sua istituzione si dimostri una soluzione più efficace ed efficiente rispetto alla creazione o al mantenimento di un gran numero di uffici aventi funzioni analoghe nei singoli Stati membri;

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raccomanda di valutare la possibilità di emanare orientamenti in materia di buone prassi per gli Stati membri, onde facilitare la trasmissione della documentazione di stato civile in situazioni transfrontaliere.

Relatore

Patrick McGOWAN (IE/ALDE), membro del consiglio della contea di Donegal e della Border Regional Authority

Testo di riferimento

Libro verde Meno adempimenti amministrativi per i cittadini: promuovere la libera circolazione dei documenti pubblici e il riconoscimento degli effetti degli atti di stato civile

COM(2010) 747 definitivo

1.

accoglie favorevolmente l'iniziativa della Commissione europea volta a realizzare un'Unione dei cittadini avviando, con il Libro verde in riferimento, una riflessione a livello dell'UE sulle possibilità di elaborare proposte legislative in due settori distinti ma interconnessi:

2.

osserva che tra i documenti pubblici figurano vari tipi di atti e documenti amministrativi, notarili e giudiziari, compresi gli atti di stato civile che definiscono e rappresentano le tappe più significative della vita di una persona; osserva inoltre che gli atti di stato civile, come ad esempio l'atto di nascita, di matrimonio o di morte o la registrazione di un divorzio o di un cambiamento di nome, rivestono un'importanza fondamentale per l'identità di una persona e per la sua capacità di partecipare appieno alla vita sociale, economica e politica;

3.

sottolinea che i documenti pubblici svolgono una funzione essenziale in quanto garantiscono ai cittadini dell'UE l'esercizio effettivo dei loro diritti, tra cui la libera circolazione dei cittadini e delle loro famiglie, la libera circolazione dei lavoratori, la libertà di stabilimento, la sicurezza sociale, la libera circolazione dei beni e dei servizi ed una giustizia efficace per i cittadini in materia civile e commerciale; insomma, tutta una serie di documenti pubblici assume un grande rilievo ai fini del riconoscimento dei diritti europei;

4.

condivide l'obiettivo globale della Commissione di individuare e rimuovere gli ostacoli all'esercizio dei diritti europei, specialmente in situazioni transfrontaliere, e in generale di ridurre gli adempimenti burocratici per favorire la cooperazione transfrontaliera, nonché di permettere ai cittadini di continuare a beneficiare degli evidenti vantaggi pratici offerti dall'integrazione europea in corso, ed esorta a far sì che le politiche elaborate in questo campo rispondano in primo luogo alle esigenze dei cittadini;

5.

sottolinea che la fondamentale diversità dei sistemi di stato civile (organizzati in funzione dell'evento o della persona oppure come registri della popolazione) e la varietà delle procedure in vigore negli Stati membri dell'UE rispecchiano la diversità dei rispettivi ordinamenti costituzionali e legislativi nonché dei rispettivi valori sociali; esemplare di tale diversità è il fatto che gli effetti giuridici degli atti di stato civile variano da uno Stato membro all'altro;

6.

ritiene che, a livello di singoli Stati membri, le disposizioni in materia di registri dello stato civile funzionino in modo soddisfacente, mentre i problemi sorgono soprattutto nelle situazioni transfrontaliere; osserva tuttavia che, nell'UE, circa un terzo di tutte le registrazioni di stato civile presenta un aspetto transfrontaliero e che, con l'aumento della mobilità, le problematiche amministrative aumenteranno di conseguenza; un altro fattore di complicazione cui devono far fronte i cittadini in situazioni transfrontaliere è la diversità del diritto applicabile nei singoli paesi, ciascuno dei quali ha le proprie norme sui conflitti di leggi;

7.

sottolinea che, benché certi documenti pubblici (ad esempio quelli relativi alle qualifiche professionali) possano essere disciplinati dal diritto dell'UE, la legislazione in materia di stato civile rientra nella competenza esclusiva degli Stati membri e dei rispettivi enti locali e regionali, e insiste sulla necessità di attenersi ai principi di sussidiarietà e proporzionalità nell'evoluzione della politica e della normativa europee in questo campo;

8.

sottolinea la grande diversità, da uno Stato membro all'altro e all'interno di ciascuno di essi, delle autorità competenti a legiferare in materia di documenti pubblici, e l'ancor maggiore diversità delle autorità responsabili in materia di atti dello stato civile - al riguardo, infatti, le responsabilità possono essere delegate ad autorità giudiziarie, religiose o amministrative, a diversi livelli di governo; fa tuttavia presente che, nella maggior parte dei casi, i cittadini entrano in contatto con queste autorità a livello locale e regionale, tant'è che nell'UE si contano circa 80 000 uffici decentrati dello stato civile;

9.

ritiene che i vari aspetti di questa tematica non vadano esaminati solo singolarmente, bensì considerati nel contesto di politiche europee più generali, quali la politica economica, l'agenda digitale, la politica sociale e la politica esterna, nell'ottica di un rafforzamento della coerenza, dell'efficacia e della continuità delle azioni dell'Unione.

10.

osserva che, per stabilire la presunzione di autenticità di un documento pubblico straniero, di regola si ricorre alla sua legalizzazione, dato che le autorità di un altro paese possono non essere a conoscenza dei sigilli, dei timbri e delle firme dell'autorità che ha rilasciato il documento; ma osserva anche che certi documenti pubblici, come i passaporti, le patenti di guida e le sentenze, vengono riconosciuti all'estero senza bisogno di ulteriori formalità di legalizzazione;

11.

ritiene che la legalizzazione richieda di per sé tempo, denaro ed energie, e non costituisca uno strumento appropriato per evitare le frodi nell'uso transfrontaliero di documenti pubblici; è d'accordo con le condizioni stabilite dal programma di Stoccolma, secondo cui l'UE dovrebbe sfruttare attivamente la sua qualità di membro della Conferenza dell'Aia di diritto internazionale privato per promuovere convenzioni in materia (anche ricorrendo alla Commissione internazionale per lo stato civile), considerato che finora gli Stati membri non hanno adottato un approccio cooperativo in relazione alle convenzioni sulla legalizzazione dei documenti;

12.

constata la frammentarietà dell'applicazione delle convenzioni esistenti in materia di legalizzazione dei documenti pubblici, nonché della congerie dei trattati bilaterali pertinenti. Ad esempio, la convenzione di Bruxelles del 1987, che abolisce l'obbligo di legalizzazione di alcuni documenti pubblici tra gli Stati membri dell'UE, è stata firmata da meno della metà di questi ultimi nonché ratificata e applicata in via provvisoria da un numero ancora inferiore di essi;

13.

concorda nel ritenere che, in un'Unione fondata sulla fiducia reciproca tra i suoi membri, la legalizzazione dei documenti pubblici formati in un altro Stato membro non dovrebbe più essere necessaria; e, sempre in quest'ottica, ritiene che anche altre formalità amministrative che ostacolano la cittadinanza dell'Unione e la libertà di circolazione, quali il nullaosta al matrimonio e il certificato di stato libero, possano risultare superflue tra gli Stati membri;

14.

tuttavia, poiché lo scambio di informazioni tra gli uffici di stato civile degli Stati membri è poco affidabile ed incompleto (di fatto alcuni Stati membri non trasmettono né ricevono informazioni sugli eventi di stato civile che presentano un elemento "straniero"), suggerisce che, prima di legiferare, si consideri l'opportunità di istituire strutture di cooperazione amministrativa tra gli ufficiali di stato civile dei singoli Stati membri, in modo che, all'occorrenza, essi possano autenticare i documenti. Analogamente potrebbe essere necessario stabilire dei canali di cooperazione per agevolare l'autenticazione di altri documenti ufficiali, quali ad esempio i titoli di studio e gli atti notarili; d'altro canto, tali strutture di cooperazione potrebbero aiutare i funzionari a verificare l'accuratezza del contenuto del documento e la sua autenticità;

15.

ritiene inoltre necessario esaminare i motivi alla base della riluttanza a ratificare le convenzioni in materia (tra cui quella di Bruxelles del 1987), così come le esperienze degli Stati membri che hanno deciso di applicare in via provvisoria la convenzione di Bruxelles;

16.

ritiene che nel frattempo, onde agevolare i rapporti con i paesi terzi, gli Stati membri dovrebbero esaminare - in vista della sua adozione - il programma e-APP (1) per l'apposizione e l'uso di Apostille elettroniche (e-Apostille) e la costituzione di registri elettronici (e-Registri) accessibili on line, recentemente proposto in Europa dalla Spagna nell'ambito del progetto e-APP per l'Europa sostenuto dalla Commissione europea.

17.

sottolinea che una delle grandi difficoltà incontrate dai cittadini è la trasmissione transfrontaliera della documentazione relativa agli atti di stato civile. In certi Stati membri, per accedere ai propri atti di stato civile od ottenere delle Apostille, è richiesta la presenza fisica. Adempimenti burocratici ingiustificati come questi possono comportare costi notevoli per coloro che eventualmente non risiedano più in quegli Stati. Pur nel rispetto del principio di sussidiarietà, il Comitato raccomanda di valutare la possibilità di emanare orientamenti in materia di buone prassi per gli Stati membri, onde facilitare la trasmissione della documentazione di stato civile in situazioni transfrontaliere, prevedendo una protezione adeguata per ridurre il rischio di frodi;

18.

sottolinea che ciascun Stato membro ha sviluppato un proprio acquis in materia di cittadinanza e stato civile, sulla base della propria storia e cultura e del proprio sistema politico e giuridico, e che l'introduzione di modifiche di rilievo potrebbe quindi avere forti ripercussioni in termini costituzionali, legislativi ed economici per le autorità dei singoli Stati membri e richiedere modifiche radicali delle strutture e procedure esistenti, nonché indurre sostanziali cambiamenti sociali e culturali per i cittadini e la società;

19.

osserva nondimeno che i cittadini dell'UE, e soprattutto quelli che vivono e lavorano in uno Stato membro "diverso" da quello d'origine, auspicano che la propria vita non venga complicata inutilmente da adempimenti burocratici relativi a questioni transfrontaliere di stato civile;

20.

constata che, in termini di logistica e di costi, non è realistico pensare di poter offrire una formazione continua agli ufficiali di stato civile - il cui numero è stimato intorno ai 125 000 in tutta l'UE - sui sistemi e le procedure dello stato civile degli altri Stati membri, e sottolinea perciò che, per rimediare alle difficoltà attualmente incontrate dai cittadini, occorre sviluppare soluzioni più facilmente realizzabili;

21.

ammette che la natura frammentaria e ad hoc dei contatti attuali tra gli ufficiali di stato civile dei diversi Stati membri potrebbe essere riconducibile a difficoltà di ordine giuridico, procedurale, logistico e soprattutto linguistico; intende quindi suggerire alla Commissione europea di creare un gruppo di esperti composto da specialisti in materia di stato civile provenienti da ciascuno Stato membro: ciò, infatti, consentirebbe di elaborare proposte di soluzioni ai suddetti problemi transfrontalieri avvalendosi di un'ampia gamma di contributi, e permetterebbe all'UE di operare in sede internazionale in modo più concertato;

22.

ritiene opportuno ridurre la necessità di traduzioni, certificate e non, dei documenti pubblici - entrambe onerose in termini di tempo e di denaro - ricorrendo maggiormente a moduli standardizzati e applicando sistemi di codifica e di lettura elettronici; ritiene che questi sviluppi possano portati avanti in sedi internazionali più ampie;

23.

constata il diffuso anelito a una semplificazione delle formalità amministrative che non si limiti alla semplice informatizzazione e messa in rete dei processi cartacei, e osserva che questo, unitamente alle possibilità offerte dalla memorizzazione e trasmissione elettronica dei dati, fornisce un'opportunità e un impulso per la modernizzazione e la centralizzazione dei sistemi informativi;

24.

ritiene che la registrazione di tutti gli eventi di stato civile di una persona in un solo luogo sia un obiettivo da perseguire per quegli Stati membri che non l'hanno ancora fatto, e faciliti inoltre la registrazione di eventi di stato civile "extranazionali". Riconosce tuttavia che ciò avrebbe per le autorità competenti forti ripercussioni in termini di costi e di sussidiarietà, e che, in ogni caso, potrebbe risultare impraticabile dal punto di vista politico;

25.

osserva tuttavia che una registrazione centralizzata esiste già in molti Stati membri e che un unico punto di contatto potrebbe contribuire a ridurre al minimo i problemi pratici incontrati dagli ufficiali di stato civile e dai cittadini; ritiene però che, in ragione delle difficoltà esistenti all'interno degli Stati membri, quali la disponibilità di dati per via elettronica, le dimensioni del paese, la ripartizione delle competenze legislative, i problemi linguistici, ecc., tali punti centralizzati d'informazione andrebbero istituiti a livello regionale;

26.

ritiene necessario dimostrare che i programmi pilota per lo scambio elettronico di atti di stato civile possono funzionare in modo utile ed efficiente ed essere adattati ad un uso più ampio, e accoglierebbe con favore una revisione degli strumenti attualmente disponibili per agevolare la cooperazione tra le autorità pubbliche dell'UE; considera prioritario introdurre meccanismi di salvaguardia per evitare frodi e tutelare la vita privata e i dati personali dei cittadini;

27.

ritiene possibile rafforzare i collegamenti tra le fonti d'informazione dell'UE e i pertinenti fornitori d'informazioni negli Stati membri, in modo da consentire ai cittadini di ricevere informazioni sull'esercizio dei diritti europei in generale, e reputa che le autorità locali e regionali siano nella posizione adatta per fornire assistenza in questo campo;

28.

riconosce che l'idea di un "certificato europeo di stato civile" armonizzato è molto ambiziosa, dato che la natura, la forma e il contenuto degli atti di stato civile variano notevolmente da uno Stato membro all'altro; ad esempio, oltre alle differenze in termini di efficacia probatoria e di possibilità di modifica, a seconda dello Stato membro gli atti di nascita possono contenere informazioni sulla legittimità e la religione del figlio, nonché sulla situazione coniugale e socioeconomica dei genitori;

29.

come accennato, il certificato europeo di stato civile renderebbe necessario, almeno inizialmente, attivare contemporaneamente i sistemi nazionali e quello europeo, sollevando così dei problemi di interpretazione giuridica quanto alla coerenza e relatività dei vari sistemi, considerato che esistono già fin troppe combinazioni e permutazioni di leggi civili, religiose e straniere su cui può rendersi necessaria una decisione degli organi giudiziari degli Stati membri;

30.

considerato che le strutture e procedure giuridiche e amministrative concernenti i registri dello stato civile variano notevolmente da uno Stato membro all'altro, anche la proposta di riconoscere automaticamente gli atti di stato civile formati in un altro Stato membro pone problemi analoghi e, se non accompagnata da importanti modifiche alla normativa interna degli Stati membri, volte a eliminare le difformità di trattamento dei cittadini, rischia di non essere concretamente praticabile;

31.

considerate le differenze tra gli Stati membri riguardo alle suddette questioni, ritiene che la Commissione europea potrebbe procedere anche sulla base di una cooperazione rafforzata per cercare di uniformare gli aspetti relativi al conflitto di leggi e di giurisdizioni in materia di stato civile, in modo da creare un quadro di maggiore chiarezza per i cittadini;

32.

reputa tuttavia che, per quanto concerne gli eventi di stato civile, il fatto di far scegliere ai cittadini se applicare le norme giuridiche di uno Stato membro piuttosto che di un altro possa presentare molte difficoltà: ad esempio, i membri di una coppia potrebbero dissentire sulla giurisdizione cui ricorrere, e si potrebbero creare fenomeni di "shopping" dello stato civile, per cui i cittadini cercherebbero di sfruttare il sistema che ritengono più favorevole alla loro situazione specifica;

33.

ritiene che non vada tralasciata la possibilità di istituire un Ufficio europeo dello stato civile, qualora la sua istituzione si dimostri una soluzione più efficace ed efficiente rispetto alla creazione o al mantenimento di un gran numero di uffici aventi funzioni analoghe nei singoli Stati membri; reputa inoltre che un ufficio siffatto possa: (a) contribuire allo sviluppo di un approccio europeo più collegiale in materia di convenzioni internazionali, (b) migliorare la cooperazione amministrativa raccogliendo e scambiando buone pratiche ed esperienze, per esempio in materia di compatibilità nei settori connessi all'informatica, nonché fornire indicazioni su questioni internazionali alle autorità nazionali, (c) servire da punto centrale di contatto per le richieste d'informazioni sullo stato civile in situazioni transfrontaliere - utile, quindi, non solo agli ufficiali di stato civile ma anche ai cittadini, per risolvere i problemi che questi continuano a riscontrare nell'esercizio legittimo dei loro diritti all'interno dell'UE, e infine (d) fungere da potenziale back-up europeo centralizzato o da registro di riferimento per la documentazione relativa allo stato civile;

34.

invoca una trasposizione e un'applicazione più tempestive della normativa, già adottata a livello europeo, che incide sull'esercizio dei diritti connessi alla cittadinanza dell'Unione, ed esorta gli Stati membri a proseguire nella loro cooperazione attivandosi nelle sedi intergovernative esistenti per agevolare la cooperazione internazionale in materia di stato civile nonché una più ampia ratifica delle convenzioni vigenti;

35.

incoraggia le autorità responsabili dei registri dello stato civile dei singoli Stati membri a rendere disponibili on line dei campioni (con relative traduzioni) degli atti di loro competenza, in modo che gli ufficiali di stato civile possano acquisire almeno una certa familiarità con gli atti dei loro omologhi "stranieri". La Commissione, dal canto suo, potrebbe contribuire a coordinare e facilitare tale iniziativa;

36.

promuoverebbe la realizzazione, da parte della Commissione europea, di una rete di ufficiali di stato civile o esperti consolari incaricata di valutare la possibilità di instaurare una cooperazione amministrativa sufficiente per la graduale abolizione delle formalità amministrative, e appoggerebbe i lavori finalizzati all'elaborazione di proposte di armonizzazione in materia di conflitto di leggi. Reputa, in ogni caso, che il riconoscimento reciproco degli atti di stato civile e il Certificato europeo di stato civile meritino una riflessione più approfondita;

37.

sottolinea che, sebbene il Libro verde affronti le problematiche in esame in una prospettiva necessariamente europea e in un'ottica di più lungo termine, per risolvere i problemi incontrati regolarmente - perlopiù nelle zone di confine - dai cittadini la cui vita familiare e professionale rientra in giurisdizioni diverse, a suo avviso si potrebbero considerare anche soluzioni più mirate alle singole situazioni locali. Al riguardo, incoraggerebbe l'elaborazione di ulteriori accordi bilaterali e multilaterali tra gli Stati membri e con paesi terzi, nonché iniziative a livello subnazionale analoghe ai progetti GECT per la cooperazione territoriale;

38.

sottolinea la necessità di effettuare, per ogni proposta legislativa, un'analisi d'impatto che tenga specialmente conto delle sue ripercussioni sociali, economiche e giuridiche all'interno degli Stati membri;

39.

considerate le responsabilità spettanti in materia agli enti locali e regionali, il Comitato intende partecipare a pieno titolo a tutte le fasi del dibattito sul tema, e a tal fine mette le proprie reti consultive (2) a disposizione della Commissione europea.