52006DC0121

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 16.3.2006

COM(2006) 121 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

sul miglioramento dello status della Comunità europea dell’energia atomica presso la Agenzia internazionale per l’energia atomica {SEC(2006)341}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

sul miglioramento dello status della Comunità europea dell’energia atomica presso la Agenzia internazionale per l’energia atomica

1. Introduzione

La Comunità europea dell’energia atomica (Euratom, in appresso “la Comunità”) ha lo status di osservatore presso l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA[1]), l’agenzia delle Nazioni Unite (UN) incaricata di promuovere l’uso sicuro e pacifico delle tecnologie nucleari. Attualmente, solo gli Stati possono essere membri dell’AIEA [2].

Lo status di osservatore limita l’influenza e la visibilità dell’Euratom all’interno dell’AIEA e non riflette adeguatamente le competenze della Comunità nei settori di attività dell’Agenzia e il suo legittimo diritto di esercitarle a livello internazionale, ripetutamente riconosciuto dalla Corte di giustizia delle Comunità europee.

La situazione sopra descritta rende necessaria un’iniziativa diretta a migliorare lo status dell’Euratom presso l’AIEA, iniziativa che costituisce l’oggetto della presente comunicazione. E’ prematuro per il momento definire l’esatta natura di questo nuovo miglioramento di status, anche se quello di membro a pieno titolo dell’AIEA è chiaramente un’opzione da privilegiare.

2. Le competenze della Comunità previste dal trattato Euratom

Come recita l’articolo 1 del Trattato Euratom (in appresso “il Trattato”), il compito principale della Comunità, creata nel 1957, consiste nel “contribuire, creando le premesse necessarie per la formazione e il rapido incremento delle industrie nucleari, all’elevazione del tenore di vita negli Stati membri e allo sviluppo degli scambi con gli altri paesi”. Per poter svolgere tale compito, alla Comunità sono stati conferiti diritti di sovranità, che gli Stati membri le hanno trasferito con la firma del Trattato, nei seguenti campi principali: ricerca, salute e sicurezza (protezione dei lavoratori e della popolazione contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti), approvvigionamento di materie prime, controlli di sicurezza e relazioni esterne.

Le disposizioni del Trattato hanno consentito di elaborare e applicare un importante corpus legislativo, che definisce le norme nazionali necessarie in questo settore, come precisato all’allegato 4.

La Commissione è incaricata[3] di promuovere e coordinare la ricerca nucleare nella Comunità allo scopo di evitare “doppi impieghi inutili”. La Commissione può apportare un concorso finanziario; fornire materie grezze o materie fissili; mettere a disposizione impianti, attrezzature o l’assistenza di esperti; promuovere un finanziamento in comune. I successivi Programmi Quadro Euratom per le attività di ricerca hanno messo a disposizione finanziamenti consistenti per la promozione della ricerca nucleare per usi civili. Attualmente, la ricerca è concentrata sulla tecnologia della fusione termonucleare e sulla sicurezza nucleare, e include anche problemi ambientali come il trattamento delle scorie o la protezione dalle radiazioni. Il Sesto Programma Quadro Euratom relativo al periodo 2002-2006 dispone di una dotazione finanziaria di 1.230 milioni di euro, di cui 750 milioni sono destinati alla ricerca sulla energia da fusione. Nell’aprile 2005, la Commissione ha adottato una proposta di Settimo Programma Quadro Euratom per il periodo 2007-2011 (con eventuale rinnovo fino al 2013) che prevede un importo globale di 3 092 milioni di euro (2 159 milioni di euro per la ricerca sulla energia da fusione, 394 milioni per la fissione nucleare e la radioprotezione e 539 milioni per le attività nucleari del Centro comune di ricerca).

Le disposizioni sulla radioprotezione [4] del Trattato prevedono l’istituzione di “norme fondamentali relative alla protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti”[5]. Tali norme sono state integrate da più di 20 singoli strumenti legislativi riguardanti diversi aspetti come l’esposizione medica, la protezione operativa dei lavoratori esterni, la spedizione di sostanze e scorie radioattive, la radioattività nei prodotti alimentari e le emergenze radioattive.

Nel prossimo futuro, la legislazione della Comunità verrà ulteriormente arricchita dall’istituzione di un quadro normativo comunitario nel settore della sicurezza nucleare e del trattamento delle scorie radioattive. Nella sentenza del 10 dicembre 2002 la Corte di giustizia delle Comunità europee ha riconosciuto esplicitamente alla Comunità il potere di legiferare in materia di sicurezza nucleare a norma del Trattato. Nel gennaio 2003, la Commissione ha quindi adottato due proposte di direttiva concernenti rispettivamente la sicurezza degli impianti nucleari e la gestione del combustibile nucleare esaurito e dei residui radioattivi[6].

Per quanto riguarda l’approvvigionamento[7], l’Agenzia di approvvigionamento dell’Euratom dispone di un diritto di opzione sui minerali, materie grezze e materie fissili speciali prodotte sui territori degli Stati membri, come anche del diritto esclusivo di concludere contratti relativi alla fornitura di materiale nucleare proveniente dall’interno o dall’esterno della Comunità. Lo scopo è di garantire uguale accesso ai materiali nucleari a tutti gli utilizzatori nella Comunità.

Nel campo del controllo di sicurezza[8] , il regolamento attuativo, adottato nel 1976 è stato recentemente sostituito da un nuovo regolamento[9]. I controlli di sicurezza, a norma del Trattato, sono coordinati con il sistema di controlli applicato dall’AIEA nel quadro di tre accordi trilaterali conclusi fra gli Stati membri, la Comunità e l’AIEA. Dei protocolli addizionali ai suddetti accordi, firmati dagli Stati membri e dalla Comunità nel 1998, sono stati ratificati da tutti gli Stati membri e sono entrati in vigore. Per quanto riguarda i nuovi Stati membri che hanno aderito alla CEEA nel 2004, sono in corso le modifiche aggiuntive agli accordi sui controlli di sicurezza e ai protocolli addizionali.

3. Le ragioni che giustificano il miglioramento dello status dell’Euratom presso l'AIEA

La Comunità ha precise competenze esterne nei settori summenzionati. Ai sensi dell’articolo 2, lettera h) del Trattato, per l’assolvimento dei suoi compiti, la Comunità deve stabilire con gli altri paesi e con le organizzazioni internazionali tutti i collegamenti idonei a promuovere il progresso nell’utilizzazione pacifica dell’energia nucleare. A questo fine, nell’ambito della sua competenza, la Comunità può impegnarsi mediante la conclusione di accordi o convenzioni con uno Stato terzo, una organizzazione internazionale o un cittadino di uno Stato terzo (Articolo 101 del Trattato).

Le competenze esterne della Comunità sono state confermate dalla giurisprudenza. Nel 1978, in merito alla prevista adesione della Comunità alla Convenzione sulla protezione fisica, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha esaminato le competenze esterne della Comunità[10]. Riferendosi alla propria giurisprudenza in materia la Corte ha osservato che, dato che la Comunità elabora delle norme interne comuni, per ciò stesso essa acquisisce anche l’autorità per condurre negoziati esterni che potrebbero incidere sulle suddette norme comuni[11]. La Corte di giustizia ha inoltre dichiarato che se la Comunità ha la competenza interna per raggiungere un obiettivo specifico, essa detiene implicitamente la competenza esterna esclusiva su tale materia nella misura in cui il suo esercizio all’esterno si renda necessario per il raggiungimento del suddetto obiettivo[12]. Recentemente, in merito all’adesione della Comunità alla Convenzione sulla sicurezza nucleare, il parere dell’Avvocato generale Jacobs, sulla cui base la Corte ha pronunciato la propria sentenza il 10 dicembre 2002, ha confermato che: “Ai sensi dell’articolo 101, primo comma, del Trattato la Comunità può concludere accordi internazionali ‘nell’ambito della sua competenza’ . Pertanto la competenza esterna dell’Euratom è tanto estesa quanto la sua competenza interna, il che significa, in altri termini, che la Comunità ha il potere di concludere accordi internazionali in tutte le materie in cui è legittimata ad agire internamente”[13].

Le attività dell’AIEA riguardano principalmente settori di competenza comunitaria. Tale compartecipazione nelle questioni nucleari è confermata anche dalla circostanza che le raccomandazioni, i trattati, le convenzioni e gli accordi elaborati dall’AIEA sostengono le pertinenti politiche sviluppate dalla Comunità.

In base all’Accordo di cooperazione fra la Comunità e l’AIEA firmato a Vienna, entrato in vigore il 1° gennaio 1976[14], la Comunità è invitata in qualità di osservatore con il diritto di intervenire alle sessioni regolari annue della Conferenza generale dell’AIEA e al Consiglio dei Governatori, dove i rappresentanti della Commissione possono partecipare alle deliberazioni su questioni che interessano la Comunità. Tuttavia, i rappresentanti della Comunità possono solo fare una dichiarazione dopo che tutti gli Stati hanno preso la parola e non possono presentare proposte o emendamenti. La Comunità non ha il diritto di partecipare al voto, anche su materie per le quali ha una competenza esclusiva o condivisa.

Dato che la Comunità da sola, quando ha competenza esclusiva o, assieme agli Stati membri, quando le competenze sono condivise, è in grado di assumere ed espletare obbligazioni nei confronti di paesi terzi e organizzazioni internazionali che incidono sulla sfera di competenze della Comunità, essa dovrebbe poter rappresentare a pieno titolo la Comunità presso l’AIEA. Inoltre, la Comunità dovrebbe poter presentare proposte in occasione della negoziazione di convenzioni internazionali su materie di sua competenza a norma del Trattato.

Sussiste quindi un evidente disparità fra le competenze della Comunità e lo status che essa ha ottenuto presso l’AIEA , status che impedisce l’esercizio effettivo di tali competenze. Si giustifica pienamente quindi un’iniziativa diretta a migliorare lo status dell’Euratom presso l’Agenzia, nell’intento di arrivare ad ottenere la qualifica di membro a pieno titolo.

Uno dei compiti principali della Comunità a norma del Trattato consiste nell’adottare e applicare norme fondamentali relative alla protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti e in materia di sicurezza nucleare. L’AIEA ha lo stesso compito. E’ naturale quindi che la Comunità parli con una sola voce all’interno dell’AIEA, in modo da garantire un approccio più strutturato e coerente e coinvolgere la Comunità nell’elaborazione di tali norme.

Inoltre, il sistema di controlli dell’Euratom è coordinato con il sistema di controlli applicato dall’AIEA, che si basa sugli accordi trilaterali, coerentemente con l’articolo 77 del Trattato. In questo campo la Comunità gode di una competenza esclusiva e deve svolgere un ruolo molto più importante nei confronti dell’AIEA[15].

Un miglioramento dello status della Comunità presso l’AIEA favorirebbe gli Stati membri Euratom, in quanto la loro voce, armonizzata a livello comunitario, avrebbe una maggiore influenza nell’elaborazione delle raccomandazioni e delle norme dell’AIEA.

Il miglioramento di status della Comunità permetterebbe ai paesi terzi di negoziare con un unico organismo che rappresenterebbe tutti gli Stati membri Euratom e forte di un’esperienza di quasi 50 anni nelle materie per le quali la competenza è stata trasferita alla Comunità. Ad esempio, la cooperazione nel campo del controllo di sicurezza, in cui la Comunità ha ottenuto una competenza esclusiva, ha dimostrato che l’esperienza dell’Euratom rappresenta un valore aggiunto sia per i paesi terzi che per l’AIEA. Inoltre, l’Euratom sarà in grado di presentare la posizione dei suoi Stati membri in materie di sua competenza esclusiva.

4. La procedura per migliorare lo status dell’Euratom presso l’AIEA

Cambiare lo status dell’Euratom presso l’AIEA è di per sé un processo complesso per almeno due ragioni: a) ha delle conseguenze dirette per gli Stati membri, in particolare nella misura in cui comporta un trasferimento di diritti di voto, in sede AIEA, all’Euratom; b) richiede una modifica dello Statuto dell’AIEA, il che implica lunghe discussioni procedurali e di merito all’interno dell’AIEA.

Alle suddette difficoltà si aggiunge il fatto che gli Stati membri e i paesi terzi non valuteranno la richiesta di miglioramento dello status dell’Euratom per quello che essa rappresenta di per sé, ma lo faranno nel più ampio contesto dello status delle Comunità europee (CE) nelle varie organizzazioni e organismi del sistema delle NU.

E’, comunque, un obiettivo di lunga data della Commissione quello di innalzare lo status attuale di osservatore della CE, che essa si trova a rivestire caso per caso nei vari organi ed organizzazioni del sistema delle NU, là dove le competenze della Comunità lo richiedono. In varie occasioni questa strategia si è dimostrata vincente. In particolare, è stato ottenuto lo status di membro a pieno titolo dell’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO) e del Codex Alimentarius, mentre è stato concesso lo status di pieno partecipante ai lavori della Commissione per lo sviluppo sostenibile.

La Commissione è inoltre cosciente del fatto che, al di là degli aspetti prevalentemente tecnici del lavoro dell’AIEA, l’Agenzia costituisce anche una sede dove affrontare problemi politici e di sicurezza estremamente sensibili. Ciò può avvenire quando la discussione si estende alla problematica della non proliferazione, come nella recente risoluzione del Consiglio dei Governatori sull’Iran[16]. Attualmente, questioni come la non proliferazione vengono trattate come problemi del “secondo pilastro”, dove la responsabilità nazionale prevale sul diritto comunitario. In questo senso è importante sottolineare che la Comunità chiede un miglioramento del suo status limitatamente a quei settori di attività dell’AIEA che, come ricordato sopra, sono di competenza della Comunità.

Data la natura politica del miglioramento dello status della Comunità presso l’AIEA, che comporta lunghe e complesse discussioni fra la Commissione e gli Stati membri UE, nonché con l’AIEA e i suoi membri, si propone la seguente strategia in due fasi:

- in un primo tempo, la Commissione deve avviare consultazioni con gli Stati membri UE in seno al Consiglio, nonché con l’AIEA e i suoi membri, al fine di stabilire i necessari contatti esplorativi e chiarificatori e delineare le iniziative da prendere alla luce delle considerazioni che precedono;

- in un secondo tempo, sulla base delle suddette consultazioni, la Commissione deve presentare al Consiglio una proposta di direttive negoziali allo scopo di: (a) negoziare un miglioramento dello status dell’Euratom presso l’AIEA; (b) chiedere le necessarie modifiche dello Statuto dell’AIEA.

5. Conclusioni

Lo status di osservatore che ha la Comunità presso l’AIEA dà adito ai problemi e agli inconvenienti descritti nel testo che precede. E’ ormai necessario che la Comunità possa svolgere un ruolo più importante per garantire la coerenza e l’efficacia della posizione della Comunità. Dati i poteri della Comunità in campo nucleare, un miglioramento del suo status presso l’AIEA è giustificato. Lo status di membro a pieno titolo della Comunità presso l’Agenzia rimane l’obiettivo finale.

A questo riguardo, la Comunità desidera porsi, nelle materie di sua competenza, in una posizione di parità con gli Stati che sono membri dell’AIEA, al fine di:

a) esprimere il proprio punto di vista durante i negoziati o nel corso di qualsiasi riunione con gli organismi dell’AIEA,

b) votare a nome dei suoi Stati membri su questioni di competenza della Comunità,

c) esprimere autonomamente la volontà di assumere i diritti e gli obblighi derivanti dagli accordi conclusi sotto gli auspici dell’AIEA.

Alla luce di quanto precede, la Commissione chiede che il Consiglio l’autorizzi ad avviare delle consultazioni iniziali con l’AIEA finalizzate a:

a) esplorare le possibilità di migliorare lo status della Comunità presso l’AIEA,

b) individuare tutte le modifiche necessarie a questo fine nello Statuto dell’AIEA e nelle altre norme interne.

La Commissione informerà regolarmente il Consiglio sui progressi compiuti nei colloqui. Una volta che sia stata trovata una soluzione soddisfacente, la Commissione chiederà al Consiglio un mandato per negoziare un nuovo status con l’AIEA, nonché i necessari emendamenti allo statuto di quest’ultima.

6. Annesso:

Documento di lavoro dei Servizi della Commissione. Annessi alla Comunicazione dalla Commissione al Consiglio sul miglioramento dello status della Comunità europea dell’energia atomica presso la Agenzia internazionale per l’energia atomica.

[1] Nell’allegato 3 figura una breve descrizione dell’AIEA e dei suoi compiti

[2] Al gennaio 2006 sono 139 gli Stati membri, compresi tutti i 25 Stati membri dell’Euratom.

[3] Capo 1del Trattato

[4] Capo 3del Trattato

[5] Per un elenco completo della normativa cfr. Allegato 4

[6] COM/2003/0032 def., la Commissione ha adottato delle proposte modificate nel 2004 (COM(2004)526)

[7] Capo 6 del Trattato

[8] Capo 7 del Trattato

[9] Regolamento (Euratom) n. 302/2005 della Commissione, dell’8 febbraio 2005, concernente l’applicazione del controllo di sicurezza dell'Euratom

[10] Sentenza della Corte del 14 novembre 1978, Sentenza 1/78.

[11] Causa 22/70 del 31.03.1971, Commissione / Consiglio, Racc. 1971, pag. 263 - AETS.

[12] Parere 1/76 del 26.04.1977, Progetto di accordo relativo all’istituzione di un fondo europeo di immobilizzazione della navigazione interna, Racc. 1977, pag. 741.

[13] Parere dell’Avvocato generale Jacobs espresso il 13 dicembre 2001, Causa C-29/99. Racc. 2002, pag. I-11221.

[14] GU L 329 del 23/12/1975, pag. 28.

[15] L’esperienza ha dimostrato che l’AIEA è molto più propensa a tenere conto del parere della Comunità quando esso viene presentato dalla Commissione che non quando le sue argomentazioni vengono presentate solo dagli Stati membri.

[16] Risoluzione GOV/2005/77, 24 settembre 2005.