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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI sulla valutazione dell'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro

QUADRO GENERALE

Il Consiglio, a seguito della presentazione del programma d'azione della Commissione relativo alla salute e alla sicurezza sul luogo di lavoro, ha adottato la risoluzione del 21 dicembre 1987 [1] che invita la Commissione "ad esaminare il modo in cui lo scambio di informazioni ed esperienze, nel settore oggetto della presente risoluzione, possa essere migliorato, in particolare per quanto riguarda la raccolta e la diffusione dei dati" e ad "esaminare l'opportunità della creazione di un meccanismo comunitario volto a studiare le ripercussioni, sul piano nazionale, delle misure comunitarie relative alla salute ed alla sicurezza sul luogo di lavoro".

[1] GU L 28 del 3.2.1988, pag. 1.

Il Consiglio ha, con il regolamento (CE) n. 2062/94 del 18 luglio 1994 [2], istituito un'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (di seguito denominata "Agenzia"). Il regolamento, modificato dal regolamento (CE) n. 1643/95 del Consiglio [3] del 29 giugno 1995, prevede all'articolo 23 una clausola di revisione, a norma della quale "entro cinque anni dall'entrata in vigore del presente regolamento, il Consiglio, sulla base di una relazione della Commissione, eventualmente corredata di una proposta, riesamina, previa consultazione del Parlamento europeo, il presente regolamento, compresi i nuovi compiti dell'Agenzia che si rivelassero necessari".

[2] GU L 216 del 20.8.1994, pag. 1.

[3] GU L 156 del 7.7.1995, pag. 1.

Dato che l'Agenzia è divenuta pienamente operativa solo dopoché il direttore ha assunto le sue funzioni nel mese di settembre del 1996, una relazione sullo stato d'avanzamento dei lavori [4] concernente il funzionamento dell'Agenzia è stata trasmessa dalla Commissione al Consiglio il 23 marzo 2001. Questa prima relazione forniva una visione generale dei progressi compiuti nella fase istitutiva dell'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, senza però analizzare in dettaglio i risultati ottenuti rispetto agli obiettivi prefissati. Precisava che la valutazione dettagliata di tali risultati e dell'impatto delle attività informative dell'Agenzia sarebbe stata presentata al Consiglio una volta che la Commissione avesse conosciuto e preso in esame l'esito della valutazione esterna. Peraltro la Commissione segnalava che la decisione di procedere a tale valutazione esterna era stata assunta dal consiglio di amministrazione dell'Agenzia, su richiesta della Commissione medesima. Per completare tale valutazione, sarebbe inoltre stata condotta un'analisi dei possibili futuri sviluppi, anche in previsione di una revisione della strategia di comunicazione dell'Agenzia.

[4] "Comunicazione della Commissione al Consiglio concernente la relazione della Commissione sull'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro", COM(2001) 163 del 23 marzo 2001.

L'11 marzo 2002 la Commissione ha presentato, in una comunicazione [5] rivolta ai settori interessati, gli orientamenti della sua nuova strategia sul tema del benessere sul luogo di lavoro. In questo documento la Commissione descrive ciò che occorre realizzare per il rafforzamento di un'impostazione davvero globale, fondata sul consolidamento di una cultura della prevenzione, sulla combinazione di strumenti strategici differenziati e sulla realizzazione di partenariati tra tutti i soggetti nel campo della salute e della sicurezza. In questo contesto la Commissione sottolinea il ruolo centrale che deve essere svolto dall'Agenzia per quanto concerne la promozione della prevenzione e la raccolta e la diffusione delle informazioni, soprattutto mediante l'istituzione di un "Osservatorio dei rischi". Questa "nuova strategia" è stata accolta molto positivamente dal Consiglio [6] e dal Parlamento [7] che hanno ribadito il loro sostegno. Anche il comitato economico e sociale europeo ha espresso un parere incoraggiante.

[5] "Adattarsi alle trasformazioni del lavoro e della società: una nuova strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006", COM(2002) 118 def. dell'11 marzo 2002.

[6] Risoluzione del Consiglio del 3 giugno 2002 (GU C 161 del 5.7.2002, pag. 1).

[7] Risoluzione del Parlamento del 23 ottobre 2002, doc. PE 323.680, pag. 9.

VALUTAZIONE ESTERNA

L'Agenzia, prevedendo le conclusioni della relazione della Commissione del 23 marzo 2001, aveva commissionato a un consulente esterno una relazione di valutazione delle sue attività.

Le principali conclusioni di tale relazione, presentata alla Commissione e al consiglio di amministrazione in occasione di un seminario organizzato a Bilbao nel mese di marzo 2001, possono essere sintetizzate come segue.

* L'Agenzia è riuscita a creare un'infrastruttura in grado di fornire informazioni nel campo della sicurezza e della salute sul lavoro; soddisfacenti i risultati sia sul piano delle tecniche di diffusione delle informazioni, sia sotto il profilo della struttura della rete.

* L'Agenzia ha in parte conseguito il suo obiettivo, che consiste nel soddisfare le esigenze dei clienti.

* L'Agenzia è riuscita solo marginalmente a conferire valore aggiunto alle informazioni fornite dalle reti nazionali.

* Nel complesso si può ragionevolmente sostenere che l'Agenzia abbia raggiunto gli obiettivi previsti dal regolamento (CE) n. 2062/94 del Consiglio, soprattutto tenuto conto del tempo disponibile e della complessità dei compiti.

La relazione del consulente esterno conteneva anche una serie di raccomandazioni nei seguenti settori:

- migliorare nettamente la comunicazione con i vari clienti, soprattutto con le piccole e medie imprese (PMI);

- sviluppare idee innovative nel settore della salute e della sicurezza sul luogo di lavoro, tenendo conto dei cambiamenti che interessano il mondo del lavoro;

- raggiungere un livello di sviluppo della rete dell'Agenzia che tenga meglio conto delle varie reti nazionali e delle esigenze dei clienti;

- sviluppare la struttura di gestione e la strategia dell'Agenzia, in particolare sfruttando meglio le potenzialità offerte dal suo consiglio di amministrazione tripartito e, più precisamente, garantendo all'Agenzia mezzi permanenti;

- aumentare le capacità interne dell'Agenzia, migliorando la comunicazione interna mediante procedure flessibili, assicurando un livello elevato di competenze del personale e una migliore gestione delle risorse umane.

RISPOSTA DELL'AGENZIA

In risposta a queste osservazioni, l'Agenzia ha rilevato (maggio 2001) che il consulente esterno aveva assolto il proprio compito di valutazione in modo soddisfacente, tenuto conto del tempo limitato a sua disposizione e della complessità del compito da svolgere. Elle nota que l'évaluation avait identifié 5 domaines-clefs susceptibles d'amélioration. Elle déduisit aussi que la priorité devait être donnée à la résorption des lacunes en matière de communication et de réseau avant de pouvoir établir des priorités opérationnelles en fonction des moyens disponibles.

PARERI DEI GRUPPI DI INTERESSE

Successivamente alla valutazione realizzata nel 2001 dal consulente esterno, anche i gruppi di interesse (datori di lavoro, lavoratori e rappresentanti dei governi) si sono espressi formulando osservazioni e raccomandazioni. Molte osservazioni sono analoghe a quelle del consulente esterno, anche se i vari gruppi sembrano avere percezioni tra loro molto diverse di alcuni problemi.

I rappresentanti dei governi responsabili in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro hanno subito richiesto una profonda revisione del regolamento dell'Agenzia, soprattutto per quanto attiene alla sua portata. Essi hanno auspicato una precisazione dei compiti e delle responsabilità dell'Agenzia, nonché disposizioni più precise per quanto attiene alla composizione e alle modalità di elezione del consiglio di amministrazione e dell'ufficio di presidenza, ed al ruolo della Commissione nella definizione delle priorità. Hanno sollecitato inoltre una ristrutturazione della direzione dell'Agenzia, del suo personale e della rete e l'acquisizione da parte delle informazioni di un valore aggiunto consistente nella loro sintesi e assunzione di un carattere europeo. Hanno infine auspicato che a livello dei punti nevralgici nazionali venisse istituzionalizzata una struttura tripartita simile a quella esistente all'interno del consiglio di amministrazione dell'Agenzia, prevedendo una specifica base giuridica e mezzi sufficienti per la produzione, raccolta e diffusione delle informazioni a livello nazionale.

In generale, secondo il giudizio espresso dai rappresentanti dei datori di lavoro, l'Agenzia non svolgeva appieno i compiti previsti dal regolamento (CE) n. 2062/94 del Consiglio. Una delle osservazioni più frequenti riguardava il miglioramento della comunicazione con i clienti. Questo gruppo ha, in particolare, proposto di conferire un valore aggiunto dalle informazioni, presentandole in modo tale da fornire immediatamente una soluzione ai problemi sollevati, soprattutto per quanto riguarda le PMI.

Questo gruppo ha espresso anche il proprio sostegno alla seconda raccomandazione formulata dal consulente esterno, concernente lo sviluppo di idee innovative nel settore della salute e della sicurezza sul luogo di lavoro, alla luce dei cambiamenti prodottisi nel mondo del lavoro.

Per quanto attiene al ruolo dell'Agenzia in rapporto al ruolo dei punti nevralgici istituiti negli Stati membri, secondo il gruppo dei datori di lavoro la responsabilità dell'Agenzia non è quella di attribuire compiti a detti punti nevralgici, bensì quella di elaborare le informazioni che essi le forniscono, ancora una volta in modo da finalizzarle rendendole immediatamente fruibili da parte di tutti i clienti.

Per migliorare la struttura e la gestione dell'Agenzia e dare una risposta all'insoddisfazione dei clienti che - a giudizio di questo gruppo - è percentualmente elevata, i rappresentanti dei datori di lavoro hanno proposto, infine, di rafforzare il ruolo del consiglio di amministrazione e di attribuire all'ufficio di presidenza una funzione più esecutiva.

Il gruppo dei rappresentanti dei lavoratori ha sottolineato che la relazione di valutazione non forniva risposte sufficientemente dettagliate per poter affermare che tutte le disposizioni del regolamento relativo all'istituzione dell'Agenzia fossero pienamente rispettate: la relazione non indicava fino a che punto fossero efficaci le procedure, la struttura della rete, ecc. La relazione dava soltanto una risposta generica in merito alla capacità dei vari prodotti di rispondere realmente alle diverse esigenze degli utenti. Questo gruppo ha peraltro colto tale occasione per chiedere anche a livello dei punti nevralgici l'adozione del sistema tripartito, che caratterizza il consiglio di amministrazione dell'Agenzia, dimostrando così di condividere l'auspicio espresso dai rappresentanti dei governi.

Le proposte avanzate comprendevano, tra l'altro, l'estensione della strategia dell'Agenzia ad attività di monitoraggio nei settori ad alto rischio e ad attività specifiche e puntuali, quali le campagne per la sicurezza.

Il gruppo ha fatto presente il proprio specifico interesse per l'accesso alle fonti di informazione dell'Agenzia e ha posto l'accento sul valore aggiunto rappresentato dall'attuazione di una metodologia di ricerca, elaborazione e archiviazione tematica delle informazioni. Questo gruppo ha ovviamente ribadito l'esigenza di destinare all'Agenzia risorse sufficienti per lo svolgimento dei suoi compiti.

PARERE DEL COMITATO CONSULTIVO per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro [8]

[8] Comitato tripartito istituito dalla decisione 74/325/CEE del Consiglio del 27 giugno 1974 (GU L 185 del 9.7.1974).

Anche il comitato consultivo per la sicurezza, l'igiene e la tutela della salute sul luogo di lavoro (CCSHS), che riunisce formalmente rappresentanti dei tre gruppi sopracitati, ha a sua volta esaminato questo tema. Nel corso della riunione plenaria del 15 maggio 2003, il comitato ha adottato un parere nel quale:

"|| sottolinea la necessità di modificare il regolamento del Consiglio dei ministri (articoli 3 e 4) e di non limitarsi a raccomandazioni informali che hanno dimostrato di avere limiti. Lo scopo di questa revisione dovrebbe essere quello di precisare meglio l'obiettivo e i compiti dell'Agenzia, le modalità di trattamento delle informazioni, il ruolo degli attori e il funzionamento operativo dell'Agenzia.

In questa prospettiva, il Comitato desidera attirare l'attenzione della Commissione sui punti seguenti, chiedendole di tenerne conto:

* la necessità di inquadrare l'attività dell'Agenzia nell'ambito della "strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006" e di garantire che l'Agenzia non si limiti soltanto a raccogliere determinate informazioni ma ne effettui anche il trattamento e ne curi la diffusione;

* l'utilità di riformulare i compiti dell'Agenzia, da un lato affinché azioni importanti come il "Programma PMI" o la "Settimana europea della sicurezza e della salute sul lavoro" rientrino inequivocabilmente nel quadro giuridico e finanziario dell'Agenzia e dall'altro affinché anche progetti come la "base dati" o l'"Osservatorio" trovino una migliore collocazione;

* la necessità di precisare la natura e il ruolo dei punti nevralgici, verificando se esista un accordo unanime in base al quale essi debbano funzionare nel rispetto del principio del tripartitismo, se il loro funzionamento non rispetti detto accordo, se sia ancora irrisolta la questione se i punti nevralgici siano strutture dell'Agenzia tenute a funzionare con i mezzi della medesima oppure se siano strutture nazionali, nel qual caso l'Agenzia non può far loro richieste illimitate;

* la volontà del comitato di non estendere le competenze dell'Agenzia alle questioni legislative di competenza delle istituzioni comunitarie (Commissione, Consiglio, Parlamento), delle parti sociali europee, del CCSHS e degli Stati membri.

|| Governance

Il comitato ritiene essenziale e urgente modificare il regolamento del Consiglio su tutti i punti contenuti nella risoluzione comune del 20 dicembre 2002 (parere tripartito comune per le tre agenzie di Bilbao, Dublino e Salonicco [9]) sulla governance. Ritiene che questa risoluzione debba essere applicata integralmente e in modo prioritario e che essa debba sostituire le raccomandazioni su questi punti contenute nel parere del comitato (CCSHS) del 29 novembre 2001.

[9] Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro e Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale.

|| Pratiche di funzionamento

Il Comitato sottolinea nuovamente la necessità che l'informazione fornita dall'Agenzia sia accessibile al maggior numero possibile di utenti finali, contemporaneamente in vari paesi. Questo costituisce un punto chiave della valutazione.

A tale riguardo ritiene che debba essere risolta rapidamente la questione delle lingue. La valutazione dimostra infatti che gli utenti possono sfruttare queste informazioni solo se disponibili nella rispettiva lingua madre. Il comitato, consapevole del fatto che non tutte le informazioni possono essere disponibili in tutte le lingue, auspica che i punti nevralgici e le parti sociali nazionali svolgano un ruolo attivo nella selezione delle informazioni da tradurre."

SINTESI E ANALISI ALLA LUCE DEL REGOLAMENTO N. 2062/94 DEL CONSIGLIO

Da un raffronto tra le osservazioni e i commenti sopracitati e il testo del regolamento relativo all'istituzione dell'Agenzia si può tracciare il seguente bilancio.

L'obiettivo dell'Agenzia così come contemplato dall'articolo 2 del regolamento non è oggetto di contestazione da parte dei valutatori, che tuttavia esprimono giudizi diversi sul suo grado di raggiungimento. Resta pertanto attuale l'obiettivo dell'Agenzia, così come formulato nel regolamento:

"Al fine di promuovere il miglioramento in particolare dell'ambiente di lavoro, in un contesto di tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, come previsto dal trattato e dai programmi d'azione relativi alla salute ed alla sicurezza sul luogo di lavoro, l'Agenzia si propone di fornire agli organi comunitari, agli Stati membri e agli ambienti interessati, le informazioni tecniche, scientifiche ed economiche utili nel campo della sicurezza e della salute sul lavoro."

La Commissione ritiene tuttavia che l'obiettivo dell'Agenzia possa essere precisato mediante un riferimento esplicito alle strategie comunitarie.

Per quanto riguarda i compiti dell'Agenzia (articolo 3) e la loro realizzazione, tutti i valutatori hanno posto l'accento su due elementi non pienamente soddisfacenti: in primo luogo il conferimento di un valore aggiunto in modo da rendere i "prodotti" forniti utili e direttamente fruibili da parte degli ambienti interessati, in particolare dalle PMI, e in secondo luogo l'impegno che l'Agenzia deve dedicare alla comunicazione con i clienti.

La Commissione ritiene che questi due motivi di insoddisfazione non siano dovuti a carenze del testo dell'articolo 3 del regolamento, ma siano connessi all'attuazione dei compiti concreti dell'Agenzia. Il testo attuale consente di tener conto delle richieste espresse dal CCSHS. Secondo la Commissione, pertanto, l'articolo 3 definisce chiaramente il campo d'azione che il Consiglio riconosce all'Agenzia, consente gli sviluppi ipotizzati dai valutatori, in particolare le attività dell'agenzia descritte nel quadro della "strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006", compreso il ruolo dell'"Osservatorio dei rischi"; pur tuttavia gioverebbero al testo una maggiore chiarezza in merito alla collocazione dell'Agenzia in rapporto ai suoi partner e la precisazione della necessità di fornire agli utenti prodotti "pronti per l'uso". La Commissione propone quindi che le modifiche si limitino ad adattamenti marginali.

L'articolo 4 del regolamento disciplina il contesto nel quale l'agenzia deve creare la propria rete.

È evidente la divergenza dei punti di vista in merito alla portata e all'applicazione di questo articolo, soprattutto per quanto riguarda il ruolo, la collocazione e la struttura dei punti nevralgici nazionali. I rappresentanti dei datori di lavoro, ad esempio, sono contrari a una qualsivoglia subordinazione di detti punti all'Agenzia. Secondo la Commissione, il testo dell'articolo 4 del regolamento stabilisce chiaramente che i punti nevralgici nazionali fanno parte delle reti nazionali di informazione; di conseguenza non possono essere subordinati all'Agenzia né essere da essa finanziati al di fuori degli accordi previsti dall'articolo 5 del medesimo regolamento. Con l'istituzione dell'Agenzia a norma del regolamento n. 2062/94, gli Stati membri hanno chiaramente assunto la responsabilità di creare punti nevralgici dotati dei mezzi necessari per lavorare in coordinamento con l'Agenzia e i centri tematici. La Commissione ritiene quindi che i problemi relativi alla struttura, al funzionamento e al finanziamento dei punti nevralgici nazionali siano di competenza degli Stati membri e che il testo del regolamento non debba subire modifiche su questi punti.

Un altro punto di disaccordo in merito all'articolo 4 riguarda il fatto che, secondo gli esperti che rappresentano rispettivamente i lavoratori e le autorità di governo, i punti nevralgici nazionali dovrebbero essere dotati di una struttura tripartita analoga a quella esistente nell'ambito del consiglio di amministrazione dell'Agenzia. La Commissione ritiene auspicabile l'inserimento di un riferimento che indichi la necessità di tener conto di queste posizioni, nel rispetto delle legislazioni e delle pratiche nazionali.

Non occorre alcun commento in merito all'articolo 6 (Accesso ai documenti) e all'articolo 7 (Personalità giuridica), né del resto i valutatori hanno espresso alcuna osservazione in merito.

Al fine di tenere conto dell'esperienza acquisita nel corso dei primi anni di vita dell'Agenzia nonché delle osservazioni formulate dai vari soggetti interessati e precedentemente richiamate, è necessaria una profonda modifica dell'articolo 8 (Consiglio di amministrazione). Occorre che il testo tenga conto degli effetti dell'allargamento, del contesto tripartito negli Stati membri, dell'interazione con il CCSHS e dell'esistenza dell'ufficio di presidenza ed è anche opportuno chiarire il ruolo del consiglio di amministrazione e quello della Commissione.

Mentre non è necessario alcun adattamento dell'articolo 9 (Osservatori), diversa è la situazione per quanto riguarda il testo dell'articolo 10 (Programma di lavoro annuale - Relazione annuale generale) e dell'articolo 11 (Direttore), che dovrebbero riflettere le modifiche apportate all'articolo 8.

L'entrata in vigore del nuovo regolamento finanziario [10] e del regolamento finanziario quadro [11] degli organismi di cui all'articolo 185 del nuovo regolamento finanziario ha imposto una modifica degli articoli da 12 a 15 del regolamento dell'Agenzia, concernenti le questioni di bilancio e la gestione finanziaria. La revisione di questi articoli è stata adottata dal Consiglio il 18 giugno 2003 [12] nel quadro della modifica generale delle disposizioni finanziarie e di bilancio applicabili a tutte le agenzie comunitarie.

[10] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, GU L 248 del 16.9.2002.

[11] Regolamento (CE, Euratom) n. 2343/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, che reca regolamento finanziario quadro degli organismi di cui all'articolo 185 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee.

[12] Per quanto riguarda l'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, cfr. il regolamento (CE) n. 1654/2003 del Consiglio, del 18 giugno 2003, GU L 245 del 29.9.2003, pag. 38.

CONCLUSIONI

Per concludere, la Commissione,

* dopo aver analizzato le relazioni del consulente esterno, il parere degli esperti dei governi, il parere dei gruppi che rappresentano le parti sociali e quello del CCSHS,

* preso atto della pubblicazione assolutamente regolare delle relazioni di attività dell'Agenzia nel periodo compreso tra il 1996 e il 2002, che costituisce il periodo oggetto della presente valutazione e constatata altresì l'assenza di osservazioni fondamentali o di critiche formulate dalle autorità di controllo,

* considerato che un periodo di rodaggio rivela necessariamente lacune e punti da migliorare, nel caso specifico in termini di qualità delle informazioni fornite ai clienti, soprattutto alle PMI, e di qualità della comunicazione con i medesimi clienti,

* dopo aver riesaminato l'atto relativo all'istituzione dell'Agenzia sulla base delle critiche espresse e dei compiti che l'Agenzia è chiamata a svolgere nel quadro della "nuova strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006",

* considerato che sono in vigore un nuovo regolamento finanziario e nuove disposizioni specifiche applicabili agli "uffici europei",

ritiene

* che l'Agenzia possa e debba procedere lungo il percorso tracciato, preoccupandosi però di eliminare le carenze sopraevidenziate, segnatamente mediante un miglioramento dell'accessibilità, il conferimento di valore aggiunto alle informazioni e la valorizzazione delle informazioni fornite,

* che tutte le attività attuali dell'Agenzia, comprese quelle previste dalla nuova strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006, salvo il compito di analisi delle informazioni fornite, siano disciplinate dalle disposizioni del regolamento n. 2062/94;

* che il regolamento n. 2062/94 indichi chiaramente che lo status e il funzionamento dei punti nevralgici nazionali sono di competenza esclusiva degli Stati membri e non è assolutamente necessario modificare questo stato di cose,

* infine che, per chiarire alcuni aspetti del regolamento, in particolare l'articolo 8, in modo da tener conto, tra l'altro, degli effetti dell'allargamento, della composizione tripartita del consiglio di amministrazione e dell'esistenza dell'ufficio di presidenza, siano tuttavia necessari alcuni adattamenti e precisazioni e siano presentate proposte in tal senso.