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RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Relazione di sintesi delle comunicazioni degli Stati Membri relative all'attività e ai risultati dei controlli svolti e alle questioni di principio in materia di risorse proprie tradizionali - Esercizio 1998 - (Articolo 17, paragrafo 3 del regolamento [CEE, Euratom] n. 1552/89 del Consiglio)

Relazione di sintesi delle comunicazioni degli Stati Membri relative all'attività e ai risultati dei controlli svolti e alle questioni di principio in materia di risorse proprie tradizionali - Esercizio 1998 - (Articolo 17, paragrafo 3 del regolamento [CEE, Euratom] n. 1552/89 del Consiglio)

1. Introduzione

1. Il regolamento 1552/89 [1] delega agli Stati membri la responsabilità di provvedere alla riscossione delle risorse proprie "tradizionali", con l'obbligo di adottare i provvedimenti necessari affinché le obbligazioni sorte a profitto del bilancio dell'Unione (principalmente dazi all'importazione) siano accertate, contabilizzate, ricuperate e messe a disposizione della Commissione.

[1] Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989, recante applicazione della decisione 88/376/CEE relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità (nuova versione- decisione 94/728/CE).

In queste attività la Commissione è tenuta informata dalle diverse comunicazioni che gli Stati membri le trasmettono in base al regolamento 1552/89. In particolare, riguardo alle loro attività di controllo, l'articolo 17, paragrafo 3 di tale regolamento prevede che gli Stati membri informino la Commissione mediante una relazione a periodicità semestrale.

In seguito, il regolamento (CE, Euratom) n. 1355/96 [2] ha modificato la forma delle relazioni, che sono diventate annuali, e ha fatto obbligo alla Commissione di compilare una sintesi delle comunicazioni destinate a informare le autorità di bilancio.

[2] Regolamento (CE, Euratom) del Consiglio n. 1355/96 dell' 8 luglio 1996 che modifica il regolamento n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989.

2. Queste relazioni di sintesi dovrebbero consentire di fare un bilancio dell'attività e dei risultati dei controlli effettuati sul piano nazionale e di evidenziare il volume delle frodi e irregolarità nel settore delle risorse proprie tradizionali dell'Unione europea. Dovrebbero inoltre consentire alla Commissione di procedere ad un controllo supplementare su documenti e di ottimizzare l'analisi del rischio cui essa ricorre per definire il proprio programma di controllo.

Considerata l'esperienza deludente delle comunicazioni semestrali precedenti, in occasione della modifica del regolamento n. 1552/89, nel 1996, era stato deciso di prevedere una soluzione per i forti divari tra le relazioni nazionali e per le divergenze d'interpretazione di alcuni concetti fondamentali. Dopo discussioni approfondite in sede di Comitato consultivo per le risorse proprie, nel marzo 1997 [3] era stato messo a disposizione degli Stati membri un modello armonizzato di relazione annuale, in cui venivano precisati i dati globali da fornire in materia di frodi e irregolarità e che sollecitava una maggiore coerenza delle informazioni contabili fornite.

[3] Decisione n. 97/245 della Commissione del 20.03.97 (doc. C(97) 800 def.).

Gli Stati membri hanno avuto obiettive difficoltà ad armonizzazione i dati, ragione per cui le relazioni annuali per l'esercizio 1996 sono giunte alla Commissione con gran ritardo. Dall'esame delle informazioni ricevute la Commissione aveva concluso che, non essendo gli Stati membri ancora riusciti a utilizzare il modello, erano meglio rinunciare a pubblicare la sua relazione di sintesi. Nel maggio 1998 [4] era stato comunque elaborato un documento di sintesi, che è stato esaminato dal comitato consultivo per le risorse proprie in data 8.7.1998.

[4] Doc. n. XIX/24329/98 del 27/5/98.

L'analisi delle relazioni per l'esercizio 1997 [5] aveva portato a concludere che i risultati erano nettamente inferiori alle attese: la Commissione aveva ritenuto di non essere ancora in grado di trarre conclusioni totalmente valide poiché mancavano dati comparabili e, in alcuni casi, perfino attendibili.

[5] COM(1999) 110 definitivo del 12.03.1999

3. In confronto all'esercizio 1997, la Commissione constata un netto miglioramento nella presentazione dei dati da parte degli Stati membri, anche se in alcuni casi é stato necessario richiedere informazioni complementari. Ha infine ritenuto che la pubblicazione della relazione, anche se incompleta e eterogenea, potrebbe contribuire ad una migliore comprensione delle difficoltà esistenti nel settore delle risorse proprie tradizionali e indurre gli Stati membri a migliorare la qualità delle informazioni che comunicano.

Inoltre, si prevede di procedere ad un'analisi delle questioni di principio relative ai problemi incontrati nell'applicazione del regolamento 1552/89, comprese quelle sollevate nei casi di contenzioso. In base all'esperienza, tuttavia, la Commissione è arrivata alla conclusione che gli eventuali problemi comunicati dagli Stati membri saranno meglio affrontati se portati a conoscenza del CCRP piuttosto che analizzati nelle relazioni di sintesi di cui all'articolo 17 paragrafo 3.

La presente analisi riprende e presenta sotto forma di tabelle gli elementi chiave del modello di relazione messo dalla Commissione a disposizione degli Stati membri. Ogni tabella è presentata in modo da fornire le spiegazioni necessarie alla sua comprensione e chiarire la ragion d'essere dell'indicatore.

2. L'analisi delle relazioni nazionali

L'analisi delle relazioni nazionali è intesa a evidenziare due grandi gruppi di informazioni: un'immagine dell'attività di controllo degli Stati membri, una valutazione della lotta contro la frode e le irregolarità. Vengono pertanto raccolti in primo luogo i dati concernenti l'attività di controllo che consistono nel numero di dichiarazioni trattate da ogni amministrazione nazionale, allo stadio dell'importazione e allo stadio del controllo (a posteriori), nonché nel personale addetto ai controlli. Ciò fornisce un'indicazione dell'attività di controllo in proporzione al volume di traffico per ciascuno Stato membro.

Le relazioni nazionali forniscono peraltro degli elementi che permettono di quantificare e precisare i risultati della lotta antifrode e delle pratiche fraudolente. Dato il carattere transfrontaliero delle frodi e allo scopo di evidenziare i flussi fraudolenti sul territorio doganale della Comunità, i dati nazionali (numero di casi, importi) si riferiscono globalmente a tutti gli Stati membri. In detta analisi, i dati fanno distinzione tra i vari stadi dell'attività antifrode: ricerca e individuazione dei casi, determinazione e iscrizione degli importi, ricupero dei diritti.

Inoltre, questi dati vengono raffrontati con altre informazioni, anch'esse comunicate dagli Stati membri, sulla contabilizzazione delle risorse proprie non ricuperate e sulle Schede Frode. Questo raffronto serve a valutare meglio il contenzioso delle risorse proprie e a rilevare eventuali anomalie nell'accertamento e nella messa a disposizione di tali risorse. Infine, l'analisi verte sulla caratterizzazione delle frodi e delle irregolarità per regime doganale e per tipo di frode.

Per elaborare l'analisi delle relazioni nazionali la Commissione ha utilizzato una parte dei dati comunicati nelle relazioni nazionali dei periodi contabili trascorsi, tenendo conto delle eventuali incompletezze e della difficile comparabilità degli elementi d'informazione trasmessi dagli Stati membri.

Questo confronto tra diversi esercizi, anche se limitato, permette tuttavia di trarre alcune conclusioni sull'evoluzione dell'attività di controllo degli Stati membri e dei suoi risultati e sulle grandi tendenze in materia di riscossione delle risorse proprie.

2.1. Attività di controllo degli Stati membri

Un confronto per ogni Stato membro tra le dichiarazioni accettate, le dichiarazioni controllate dopo lo sdoganamento e il personale specializzato addetto a questo tipo di controllo fornisce un 'immagine globale dell'attività di controllo.

L'allegato 1 presenta questo confronto indicando anche la percentuale di dichiarazioni controllate e il rapporto fra dichiarazioni controllate e numero di addetti. Dà inoltre un'idea dei volumi di operazioni effettuate sul territorio doganale della Comunità.

Per consentire una proiezione dell'attività di controllo, l'allegato 2 pone a confronto la situazione globale dell'attività di controllo degli Stati membri per gli esercizi 1996 e 1998.

L'analisi delle due tabelle riportate agli allegati 1 e 2 impone le seguenti osservazioni:

(a) Numero di dichiarazioni accettate

Nel 1998 sono state accettate 95.302.846 dichiarazioni. Nella maggior parte degli Stati membri il numero di dichiarazioni è aumentato e in Grecia è quasi raddoppiato. Sui quattro periodi contabili, le cifre mostrano una flessione delle transazioni poco significativa in Finlandia ma più sorprendente in Francia per il 1998: da circa 10 milioni nel 1997, la cifra scende infatti a meno di 7 milioni.

Come per gli esercizi precedenti, il confronto fra Stati membri mette in evidenza una grande differenza fra il numero di dichiarazioni accettate dai Paesi Bassi e dalla Germania rispetto al Regno Unito, soprattutto al raffronto con la quota di RPT accertate (in contabilità "A" e "B") nei diversi Stati membri. Tranne che per i Paesi Bassi e il Regno Unito, la relazione tra questa quota e il numero di dichiarazioni è relativamente stabile, come dimostra il grafico seguente:

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

(b) Controlli a posterior

È doveroso constatare che la natura dei dati sul numero di dichiarazioni controllate non permette un raffronto esauriente tra Stati membri (percentuale di dichiarazioni controllate dopo sdoganamento). Infatti, solo nove Stati membri hanno comunicato il numero effettivo delle dichiarazioni controllate dopo sdoganamento (si vedano anche le spiegazioni fornite nei rinvii della tabella dell'allegato 1). Si tratta comunque di un miglioramento rispetto al periodo contabile precedente, poiché sono solo il Portogallo e il Regno Unito che non dispongono di dati.

Con questi limiti, occorre sottolineare che l'evoluzione del numero di dichiarazioni controllate dopo sdoganamento è in forte aumento poiché passa da 2,3 milioni nel 1997 a 4,6 milioni nel 1998. Registrano invece una sensibile diminuzione la Finlandia e la Danimarca. Ma non è l'aumento del personale (+1,1%) che spiega il nettissimo aumento del numero di controlli dopo sdoganamento (+96%) nel 1998.

Per il momento, la Commissione sta riflettendo sull'ampiezza di queste evoluzioni non giustificate dalla variazione delle transazioni. Potrebbero significare una diminuzione dell'attività di controllo (Italia e Finlandia sui tre periodi contabili), un significativo riorientamento di quest'attività o l'introduzione di nuovi metodi di contabilizzazione (Germania, Grecia, Spagna, Francia, Austria e Svezia).

Ne risulta anche un miglioramento generale delle percentuali di controllo, accompagnato tuttavia da variazioni importanti tra gli Stati membri, come ad esempio per Grecia (25%), Italia (1,73%) o Irlanda (1,22%).

(c) Personale addetto all'attività di controllo a posteriori

Considerando il rapporto numerico tra il personale specializzato addetto ai controlli dopo lo sdoganamento e le dichiarazioni controllate si constata che le differenze a livello dell'organizzazione interna delle amministrazioni nazionali rendono difficile il confronto tra Stati membri. Si rileva, con le opportune riserve, che nell'Unione europea sono addetti ai servizi doganali complessivamente 84.116 funzionari.

Le cifre riportate nell'allegato 2 indicano per il 1998 un aumento moderato, con l'eccezione del, Regno Unito, del personale dei servizi doganali (1,7% rispetto a più del 13% tra il 1996 e il 1998). La stessa evoluzione si riscontra per il personale assegnato ai controlli (+15% dal 1996 al 1998, +1,1% dal 1997 al 1998).

2.2. Frodi e irregolarità

2.2.1. Importi accertati e già recuperati nel 1998

In materia di lotta contro le frodi e le irregolarità le relazioni annuali contengono due tipi di dati: da un lato il volume dei casi individuati e, dall'altro, degli elementi contabili. Per questa ragione la tabella riportata all'allegato 3 presenta tre serie di cifre: il numero di casi individuati, gli importi accertati e gli importi recuperati. Tutto ciò rispecchia i flussi di frode nell'insieme del territorio doganale comunitario e gli sforzi fatti nella lotta antifrode.

Su tale base, è calcolato un "tasso di ricupero" che dà una prima indicazione del risultato, al termine del primo anno, degli sforzi che ogni Stato membro ha fatto per ricuperare gli importi frodati. Inoltre, la tabella dimostra per ogni Stato membro le percentuali degli accertamenti e dei recuperi rispetto ai totali accertati e ricuperati nella Comunità.

Va osservato in primo luogo che il numero di casi di frodi e irregolarità comunicate indicato nella colonna (2) è poco omogeneo. Infatti, le cifre non rispecchiano la situazione nazionale che è caratterizzata da un traffico molto importante di merci terze (Germania). Una cifra espressa in migliaia può significare che lo Stato membro ha comunicato tutti i casi di infrazione trattati durante l'anno dalla sua amministrazione nazionale. Per altri, invece, le cifre sembrano indicare che è stata comunicata solo una parte delle infrazioni.

Dal punto di vista degli importi accertati, il raffronto dell'insieme dei dati tra gli Stati membri presenta divergenze importanti e difficili da interpretare: è notevole ad esempio che gli accertamenti del Belgio rappresentano il doppio di quelli della Germania e siano pari a quelli dei Paesi Bassi (colonna 3) e che gli importi del Regno Unito (per i soli casi superiori a 10.000 euro) corrispondono a circa tre volte quelli dei Paesi Bassi. L'unica spiegazione di questi scarti sarebbe che la nozione di frodi e irregolarità è oggetto di un'interpretazione non conforme o che, in questo contesto, sono stati comunicati solo gli importi superiori a 10.000 euro previsti all'articolo 6 paragrafo 4 del regolamento 1552/89 (schede frodi).

Riguardo al tasso di ricupero indicato nella colonna (7) si richiama l'attenzione sul fatto che si tratta di un tasso "lordo", in quanto l'importo accertato deve essere adattato, se necessario, in funzione delle correzioni e degli annullamenti. Inoltre, i ricuperi dell'anno vertono su importi accertati spesso parecchi anni prima. Questo tasso può quindi rappresentare solo un indicatore di natura statistica, che misura la situazione complessiva del ricupero prima delle correzioni.

Ciò posto, si può constatare che il tasso medio di recupero, per l'insieme degli Stati membri, è sensibilmente aumentato dal 1997 (37,63% rispetto al 23,26%). Quest'aumento dipende dai risultati di numerosi Stati membri (Danimarca, Spagna, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Finlandia, Svezia) che totalizzano insieme quasi il 30% degli accertamenti e ottengono un tasso medio di recupero dell'83%.

Viceversa, il tasso di recupero corrispondente al 70% circa degli importi accertati è pari a poco meno del 20% (Belgio, Germania, Grecia, Francia, Italia, Regno Unito). Siffatta variazione dei tassi tra Stati membri evidenzia la difficoltà di valutare la diligenza esplicata: può infatti trattarsi sia di lacune nell'accertamento dei diritti che di carenze nella loro esazione.

Infine, raffrontando gli accertamenti e i ricuperi degli Stati membri con i totali accertati e ricuperati nel 1998 per l'insieme degli Stati membri (colonne 4 e 6 della tabella) si constata un divario anormale tra il peso relativo di alcune amministrazioni nazionali negli accertamenti totali, da un lato, e nei recuperi globali dall'altro. Tuttavia, questa differenza sembra derivare soprattutto dai divari osservati negli accertamenti, mentre le percentuali realizzate da due Stati membri in particolare (Germania e Paesi Bassi) richiedono spiegazioni per essere interpretate correttamente.

2.2.2. Variazione degli importi accertati e tasso di ricupero

Il trattamento delle frodi e delle irregolarità è per sua natura congiunturale; di conseguenza la tabella riportata nell'allegato 4 cerca di evidenziare le tendenze più significative esaminando l'evoluzione del volume della frode su più esercizi. In certa misura tuttavia questo confronto dei dati sulle frodi e irregolarità comunicate per gli esercizi dal 1995 al 1998 può evidenziare varianti che hanno cause determinanti diverse: un miglioramento effettivo dell'attività di controllo, oppure un aumento transitorio delle operazioni fraudolente o irregolari, o ancora la scoperta occasionale di frodi o irregolarità d'importo molto elevato.

a. Casi di frode e irregolarità

Per la maggior parte degli Stati membri (dieci) il numero dei casi di frode è aumentato rispetto all'esercizio precedente. Si osserva invece una diminuzione regolare di questa cifra in Germania e un forte calo in Portogallo. Globalmente, l'aumento rispetto al 1997 è del 25%.

L'analisi incontra purtroppo una difficoltà di comparabilità dei dati: questi infatti vertono sia sulle sole infrazioni comunicate mediante Schede Frodi e quindi su importi superiori a 10.000 euro (Regno Unito ma probabilmente anche Germania), sia sulla totalità delle infrazioni (gli altri Stati membri). Vanno sottolineate tuttavia le seguenti situazioni anomale:

- In Germania, il numero di casi è in costante diminuzione, tanto che quelli dell'esercizio 1998 rappresentano la metà dei casi segnalati nell'esercizio 1995.

- In Danimarca, il numero dei casi è pari a sei volte quello dell'anno precedente.

- In Austria, il numero di casi compie un vero e proprio balzo in avanti (64 casi nel 1997 e 15.474 casi nel 1998), da confrontare con l'esercizio 1995 (47.783 casi). Questo brusco aumento, identico a quello che si osservava in Svezia nel 1997, potrebbe spiegarsi con l'integrazione dei casi inferiori a 10.000 euro.

Taluni divari non possono essere giustificati soltanto con la congiuntura e richiederebbero spiegazioni complementari da parte degli Stati membri (diminuzione in Germania e in Portogallo, aumento in Danimarca e in Austria).

b. Importi accertati

In cifre assolute dal 1995 al 1998 gli accertamenti triplicano per l'insieme degli Stati membri, ma l'esercizio 1998 registra un lieve calo (- 0,78% rispetto alle cifre del 1997). L'evoluzione è tuttavia molto contrastata, con aumenti molto notevoli per il Regno Unito, il Lussemburgo, l'Irlanda e, leggermente inferiori, per la Finlandia e l'Austria (raddoppio degli accertamenti).

Talune evoluzioni restano comunque difficilmente spiegabili: in Belgio, ad esempio, la diminuzione del 42% degli importi accertati sul periodo 1995-1998 non corrisponde al raddoppio del numero di casi; in Danimarca, la diminuzione del 27% degli importi non si spiega poiché i casi si sono moltiplicati per 21; nei Paesi Bassi, la diminuzione del 58% degli accertamenti corrisponde ad una diminuzione del numero di casi soltanto del 7%. In generale, nel 1998 la forte crescita del numero di infrazioni individuate dagli Stati membri si traduce paradossalmente in un minor totale di dazi accertati nel contesto delle stesse infrazioni.

Anche la Germania merita un'osservazione specifica. Infatti, sebbene gli importi accertati e il numero di casi seguano un'evoluzione parallela, la Commissione è interdetta di fronte al duplice calo del 60%. Il Regno Unito dal canto suo registra sul periodo la triplicazione degli importi accertati a fronte di un aumento regolare ma scarso del numero di casi.

La Commissione non dispone di elementi che spieghino i fenomeni sopra descritti. Gli Stati membri saranno invitati a fornire eventuali informazioni complementari.

c. Tasso di ricupero

Tra il 1995 e il 1998, gli importi recuperati aumentano sensibilmente per tutti gli Stati membri (di quattro volte in Danimarca, di dieci in Austria e di quarantotto volte in Svezia), ma in sei paesi diminuiscono (IRL, P, FIN e soprattutto B, EL e UK).

Tranne che in Lussemburgo, si osserva semplicemente che in tre Stati membri (I, FIN, UK) la diminuzione del tasso di recupero è accompagnata dalla diminuzione degli importi accertati. La diminuzione di questo tasso negli altri Stati membri può invece avere cause differenti: fattori congiunturali (tipi di frode all'origine dell'accertamento), variazione delle pratiche di accertamento e di correzione degli accertamenti o infine un calo del recupero stesso.

2.2.3. Importi accertati e importi contabilizzati

In materia di risorse proprie tradizionali devono essere contabilizzati tutti gli importi accertati. Sono contabilizzati nella contabilità "A" (articolo 6 paragrafo 2 lettera a) del regolamento n. 1552/89) gli importi recuperati o garantiti e non contestati, nella contabilità "B" (articolo 6 paragrafo 2 lettera b) del medesimo regolamento) gli importi non ricuperati e che, pur coperti da una garanzia, sono oggetto di contestazione. Una parte importante delle frodi e irregolarità individuate è oggetto di contestazioni o priva di garanzia e per questi motivi viene iscritta nella contabilità "B".

È pertanto utile presentare, come avviene nella tabella riportata nell'allegato 5, per l'esercizio 1998 il confronto tra gli importi accertati e comunicati dagli Stati membri nelle loro relazioni annuali e gli importi lordi iscritti nella contabilità "B".

Per l'esercizio 1998 cinque Stati membri presentano una differenza tra l'importo totale accertato in seguito a frodi e irregolarità e l'importo totale iscritto nella contabilità B (in cui figurano gli importi accertati ma non ancora ricuperati). Le differenze negative di questi paesi potrebbero spiegarsi in parte con il fatto che essi hanno comunicato, contrariamente alle indicazioni del modello di relazione annuale [6], solo i casi di frodi e irregolarità che comportano somme superiori a 10.000 euro.

[6] L'allegato 6, punto 2 della decisione della Commissione del 20.03.1997 che definisce le modalità di comunicazione da parte degli Stati membri di determinate informazioni nel quadro del sistema delle risorse proprie delle Comunità (doc. C(97)800 def.) precisa che i casi sono comunicati a prescindere delle soglie di valore.

La tabella seguente indica più dettagliatamente per gli esercizi dal 1995 al 1998 le differenze negative risultanti dal confronto tra gli importi accertati e comunicati da alcuni Stati membri nelle loro relazioni annuali e gli importi lordi iscritti nella contabilità B.

Importi accertati<Importi in contabilità B (Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

Si osserva che per la Germania, la Francia, l'Italia, l'Austria, il Portogallo e il Regno Unito, questa differenza negativa è ricorrente e che, per il 1998, riguarda sempre più Stati membri.

Una situazione siffatta è anormale perché l'importo totale accertato a titolo delle frodi e irregolarità non può essere inferiore all'importo iscritto nella contabilità separata. Non tutti gli importi relativi a frodi e irregolarità sono infatti contestati o privi di garanzia.

La Commissione ritiene che alla base di questa anomalia vi sia un'interpretazione errata da parte di alcune amministrazioni dei concetti di "frodi e irregolarità". Ha chiesto pertanto ripetutamente agli Stati membri che applichino le definizioni di questi due concetti quali figurano nel regolamento (CE, Euratom) del Consiglio n. 2988/95 del 18 dicembre 1995 [7] relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità o nella convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari [8] del 27.11.1995.

[7] GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1. Irregolarità: "Qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità".

[8] GU C 316 del 27.11.1995, pag. 49. Frode : "Qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: - all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse, - alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto, - alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto".

2.2.4. Relazioni annuali e Schede Frode comunicate

L'articolo 17 paragrafo 3 del regolamento n. 1552/89 prevede un raffronto tra la totalità delle frodi e irregolarità comunicate nella relazione sull'attività di controllo e le Schede Frode comunicate sulla base dell'articolo 6 paragrafo 4 del medesimo regolamento (importi interessati superiori a 10.000 euro come figurano nella base IRENE per l'anno in questione). Questo raffronto figura nella tabella dell'allegato 6.

In tal modo non si incontra più il problema rilevato nella relazione per l'esercizio 1997; infatti, l'importo da recuperare risultante dalle Schede Frode (casi >10.000 euro) comunicate alla Commissione è sistematicamente inferiore alla somma totale degli accertamenti relativi alle frodi e irregolarità (senza distinzione di importo).

Secondo la Commissione, questa situazione è conforme alle disposizioni regolamentari.

2.3. Frodi e irregolarità suddivise per regime doganale e per tipo di frode

I regimi doganali non sono tutti esposti in ugual misura alla frode e alle irregolarità e questa vulnerabilità può cambiare nel tempo laddove alcuni settori economici sono oggetto di aggressioni passeggere.

In questi ultimi anni un vettore privilegiato della frode è stato il transito, in particolare per alcuni prodotti agricoli sensibili.

La tabella dell'allegato 7 presenta una valutazione quantitativa dei casi di frode e di irregolarità suddivisi per Stato membro e per regime doganale, mettendo in evidenza questa vulnerabilità per l'esercizio 1998.

Ne emerge che, come nel 1997, il transito esterno (10,6% dei casi vertenti sul 10% dell'importo totale in gioco) e la libera pratica (80,8 % dei casi di frode/infrazione sull'81,4% dell'importo totale in gioco) sono i settori particolarmente colpiti. Invece, dal grafico seguente emerge che gli altri regimi e destinazioni doganali sono interessati solo marginalmente rispetto ai primi due.

I dati confermano purtroppo una tendenza già nota.

Per quanto riguarda la ripartizione delle infrazioni per Stato membro vanno chiarite due osservazioni. Il Regno Unito, con un numero di casi comparabile nel settore della libera pratica, constata quasi quattro volte più dei Paesi Bassi (e più di dieci volte quanto constata l'Austria). Nel settore del transito, sempre per un numero comparabile di casi, il Belgio constata importi pari ad una volta e mezza quelli constatati dai Paesi Bassi (11,145 milioni di euro invece di 7,25 milioni di euro).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Legenda:

LP Libera pratica

TR Transito esterno

DEP Deposito

PA Perfezionamento Attivo

PP Perfezionamento Passivo

AT Ammissione Temporanea

Altri Altri regimi e destinazioni doganali

Se ora si comparano da questo punto di vista gli esercizi 1997 e 1998, come si vede nella tabella all'allegato 8, si constata per il 1998 una lieve diminuzione degli importi constatati per tutti i regimi, ma soprattutto per i regimi dell'immissione in libera pratica e del transito esterno. In questi due regimi è molto evidente l'evoluzione contrastata del numero di infrazioni (in forte aumento) e degli importi (in sensibile diminuzione). Per contro, gli importi constatati a titolo del perfezionamento attivo raddoppiano rispetto al 1997.

Si noti che per il regime del transito come per quello della libera pratica, il numero di casi di frode e di irregolarità è aumentato (rispettivamente del 42% e dell'1%), mentre gli importi constatati sono diminuiti (del 16% e del 40%). Sembra che questi due regimi tendano verso un aumento delle infrazioni con impatto finanziario di poca entità. Invece, aumentano in modo sensibile sia per numero che per importo le infrazioni nel regime del perfezionamento attivo.

La ripartizione per Stato membro delle frodi e delle irregolarità per tipo di infrazione, presentata nella tabella dell'allegato 9, permette di rilevare che i casi più numerosi sono gli errori nella designazione delle merci o la classificazione tariffaria (26,2%), seguiti dalle false dichiarazioni di valore (23%) e infine dai casi d'introduzione irregolare nel territorio doganale della Comunità (13% dei casi).

Invece, dal punto di vista degli importi accertati, si tratta in primo luogo di errate designazioni delle merci (21%) quindi di false dichiarazioni di valore (17,1%). Questo tipo d'infrazione, molto frequente in Svezia e nei Paesi Bassi, nonché nel Regno Unito e in Austria, riguarda importi a volte molto elevati: in Francia, nei Paesi Bassi e in Svezia per il primo tipo, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito per le questioni di valore. Infine, il contrabbando raggiunge un livello notevole (in valore) in Germania mentre l'Italia registra numerose lacune nelle dichiarazioni dell'origine.

Il raffronto tra gli esercizi 1997 e 1998, presentato nella tabella dell'allegato 10, permette di constatare che il contrabbando diminuisce sotto il profilo dell'impatto finanziario (ma non quanto a frequenza), mentre i casi di dichiarazioni inesatte del peso o della quantità sono a livelli vicini a quelli del 1996 quanto agli importi constatati. Questo raffronto conferma la tendenza all'aumento delle infrazioni con un impatto finanziario più contenuto, con l'eccezione degli errori di classificazione e delle contestazioni dette altre.

3. Applicazione dell'articolo 17 paragrafo 2 del regolamento (Cee, Euratom) n. 1552/89

3.1. Ricorso alla procedura

Come è precisato all'articolo 17 paragrafo 1, gli Stati membri devono mettere a disposizione della Commissione gli importi dei dazi accertati. Quando la messa a disposizione risulta impossibile, in particolare per ragioni di forza maggiore o in casi specifici quando il ricupero è impossibile per ragioni non imputabili allo Stato membro, si procede alla dichiarazione di inesigibilità del credito. Se l'importo di dazi supera la soglia di 10.000 euro, il caso è comunicato alla Commissione per esame, conformemente all'articolo 17, paragrafo 2.

Durante l'esercizio 1998, due Stati membri hanno comunicato alla Commissione sei casi d'inesigibilità e, nel corso del 1999, sono stati comunicati quindici casi relativi all'esercizio 1998.

Inoltre, 12 domande di inesigibilità delle risorse proprie (compresi i casi comunicati durante gli anni precedenti ancora aperti), presentati nella prima tabella dell'allegato 11, sono state oggetto di un esame approfondito di tutti i dati pertinenti comunicati dagli Stati membri, ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89. Per poter giudicare meglio e più rapidamente ciascun caso, un gruppo interservizi, istituito specificamente nel 1997, si riunisce regolarmente. È così garantita una posizione comune dei servizi competenti della Commissione.

Delle 12 domande summenzionate, quattro (di cui una parzialmente) sono state accettate dalla Commissione che, in seguito ad un'analisi dettagliata di tutti gli elementi comunicati, ha ritenuto che il ricupero delle risorse proprie era impossibile per ragioni non imputabili allo Stato membro interessato. Per contro otto domande (di cui una parzialmente) sono state respinte dalla Commissione che ha ritenuto che lo Stato membro interessato non aveva mostrato la dovuta diligenza e non si era avvalso di tutti I poteri offerti dalla normativa comunitaria e nazionale per tutelare gli interessi finanziari della Comunità.

Infine, un ultimo caso è stato considerato irricevibile dato che i diritti comunitari per i quali era chiesta la dispensa dalla messa a disposizione non erano stati accertati: l'accertamento dei diritti costituisce infatti la condizione sine qua non perché sia applicabile l'articolo 17 paragrafo 2. Lo Stato membro è stato ritenuto finanziariamente responsabile.

Inoltre, fra i quindici casi riportati nella seconda tabella dell'allegato 11, sette sono in corso di trattamento. Infatti, per questi dossier, la Commissione non ha ancora preso una posizione definitiva, visto che i dati comunicati dagli Stati membri interessati non le permettono di farlo con cognizione di causa. L'esame sarà portato a termine non appena saranno pervenuti gli elementi chiesti agli Stati membri interessati. Per gli altri otto casi, la dispensa dalla messa a disposizione è stata accettata dopo un esame approfondito di tutti gli elementi necessari e di comune accordo tra tutti i servizi interessati consultati.

Malgrado i controlli della Commissione e il dialogo permanente con gli Stati membri si osserva che la comunicazione dei casi di inesigibilità da parte degli Stati membri non registra modifiche notevoli per quanto riguarda il loro numero. Si osserva tuttavia che dal 1997 sette Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Paesi Bassi, Regno Unito, e dal 1997, Belgio e Danimarca) ricorrono in modo più o meno regolare a tale procedura.

Ciò risponde a quanto auspicato dalla Commissione, che è del parere che questa procedura consenta un esame equo e trasparente della riscossione delle risorse proprie da parte degli Stati membri e favorisca una gestione efficace dei crediti della Comunità.

3.2. Raffronto degli importi temporaneamente inesigibili

Fra i controlli effettuati dalla Commissione, vi è il raffronto degli importi inesigibili comunicati nella relazione prevista dall'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento 1552/89 con gli importi cancellati dalla contabilità separata. L'allegato 12 presenta i risultati di questo raffronto e del raffronto con gli importi temporaneamente nel quadro della comunicazione delle frodi e irregolarità.

Per l'esercizio 1998, ai fini dell'esame da parte della Commissione, gli Stati membri avevano comunicato il 1° ottobre quindici importi inesigibili per un totale di 4.193.441 euro. D'altra parte, il totale degli importi inesigibili iscritti nella contabilità separata di cui la Commissione riceve un estratto trimestrale ammontava nel 1998 a 4.770.133 euro. Benché la contabilità separata registri tutti gli importi senza distinzione di soglia, la differenza tra gli importi comunicati (importi superiori a 10.000 euro) e le iscrizioni contabili sembra considerevole. Solo l'Irlanda presenta importi comparabili. Il Belgio e i Paesi Bassi, invece, iscrivono nella contabilità B un importo minimo rispetto alle comunicazioni, cosa che non è conforme alla logica contabile.

D'altra parte, confrontato con l'importo totale inesigibile, sia l'importo delle correzioni apportate agli accertamenti operate nella contabilità B (103,8 milioni di euro) che quello figurante nelle schede frodi comunicate nel 1998 (92,5 milioni di euro) sembrano considerevoli. Sembrerebbe più logico, da un punto di vista contabile, che la reale difficoltà in materia di frodi e di irregolarità riguardasse il ricupero e si traducesse in importi inesigibili. Inoltre, gli importi corretti nella contabilità separata devono necessariamente essere superiori a quelli risultanti dalle schede frodi, mentre è proprio l'opposto che si deduce dalla presente analisi.

Ciò tenderebbe a dimostrare una confusione tra un meccanismo di revisione che riguarda i dazi accertati come risorse proprie e le rinunce a crediti dovute alla difficoltà del ricupero. Questa confusione si osserva negli importi dell'Italia, dei Paesi Bassi e del Regno Unito. Queste differenze, apparentemente in contraddizione con gli articoli 8 e 17 del regolamento 1552/89, saranno oggetto di una domanda d'informazione supplementare della Commissione.

4. Conclusioni

Sulla base dei dati forniti la Commissione può concludere che ci sono stati dei progressi nel modo in cui gli Stati membri rendono conto della loro attività e dei risultati dei controlli.

In particolare la Commissione constata un miglioramento nella produzione e nella comunicazione dei dati rispetto ai due esercizi precedenti. Tuttavia, è necessario incoraggiare maggiormente gli Stati membri a far sì che in particolare le nozioni di base siano interpretate conformemente alla normativa comunitaria.

La comparabilità dei dati denota pertanto forti divari nell'interpretazione del concetto di "frode e irregolarità", che in vari casi non è corretta. Ne risulta spesso un'immagine poco verosimile del volume della frode individuata o un'immagine difficilmente interpretabile dell'attività delle amministrazioni.

Inoltre, gli elementi comunicati da alcuni Stati membri nella relazione annuale non possono essere raffrontati alle cifre provenienti da altre fonti, soprattutto dalla contabilità separata delle risorse proprie. Alcune incoerenze hanno potuto essere rimediate nel corso dell'esercizio.

In materia di controlli, i dati forniti consentono di osservare un sensibile aumento globale del personale addetto a queste attività parallelo al costante aumento delle dichiarazioni accettate. Questi dati tuttavia non permettono di apprezzare nei dettagli gli sforzi reali compiuti dalle amministrazioni e l'affidabilità dell'analisi inciampa nelle divergenze tra organizzazioni amministrative.

Le informazioni comunicate dagli Stati membri sui risultati dei loro controlli dimostrano un miglioramento rispetto all'esercizio precedente. Tuttavia, questi progressi non sono omogenei e i divari tra Stati membri sono difficilmente spiegabili, in particolare dal punto di vista degli importi constatati. Inoltre, poiché taluni risultati si stanno deteriorando fortemente in termini d'accertamento e di ricupero, sarà necessario chiedere informazioni complementari, in particolare quando il divario rispetto al volume del traffico è molto importante.

L'analisi delle relazioni nazionali per l'esercizio 1995 evidenzia un'immagine piuttosto netta delle tendenze nel campo della frode. Si rileva in particolare un aumento del numero delle infrazioni individuate che però non ha conseguenze sul livello dei dazi accertati, bensì al contrario. D'altra parte, il profilo di rischio dei regimi è ben preciso: i regimi più vulnerabili restano l'immissione in libera pratica e il transito.

Per quanto riguarda la procedura di dichiarazione inesigibilità degli importi irrecuperabili i progressi sono timidi ma sette Stati membri si avvalgono oggi di questa procedura. Questo risultato può essere attribuito, almeno in parte, all'attività di controllo della Commissione e della Corte dei conti nel campo della contabilità separata e alle modalità di appuramento. È anche il frutto del dialogo permanente della Commissione con le amministrazioni nazionali.

Infine, la Commissione ricorda che l'unica vera utilità di questa relazione sta nel dimostrare gli sforzi degli Stati membri per rispettare gli obblighi che risultano dall'articolo 17 paragrafo 3 del regolamento n. 1552/89 Il documento sarà presentato al Comitato consultivo delle risorse proprie. La Commissione si adopera per mettere in atto le condizioni ottimali perché scompaiano rapidamente eventuali difficoltà che dovessero sorgere negli Stati membri.

ALLEGATI

ALLEGATO 1

Attività di controllo degli Stati membri

>SPAZIO PER TABELLA>

Rinvii:

(1) Si tratta del numero di linee tariffarie.

(2) Per i controlli delle imprese, non è disponibile il numero di dichiarazioni controllate.

(3) Questa cifra riguarda soltanto i controlli nelle imprese.

(4) Questa cifra comprende 1.044.454 dichiarazioni d'importazione.

(5) Questa cifra corrisponde alle sole dichiarazioni d'importazione che sono state oggetto di un controllo per sondaggio.

(6) Di cui 309 persone assegnate ai servizi centrali e compresi i servizi di sorveglianza.

(7) Si tratta dei controlli su documenti dopo sdoganamento effettuati dai servizi specializzati regionali (CERDOC), non comprese le azioni globali di controllo.

(8) Personale totale comprendente i quadri superiori e il personale dei laboratori.

(9) In questa cifra figurano 470.540 dichiarazioni d'importazione.

(10) Dichiarazioni selezionate con il sistema automatizzato (SADBEL), dichiarazioni manuali e dichiarazioni controllate dall'ispettorato di Audit.

(11) Questa cifra comprende 25.420.799 dichiarazioni d'importazione e 3.593.821 dichiarazioni di transito.

(12) Questo totale include le dichiarazioni per via informatica e le dichiarazioni nel settore agricolo.

(13) La cifra comprende 23 funzionari del Ministero dell'agricoltura ma non tiene conto del personale di ricerca e d'indagine fiscali (FIOD).

(14) Questa cifra comprende 954 casi composti da parecchie dichiarazionI

(15) Non esiste un inventario affidabile di questo tipo di controllI

(16) Questo totale include importazioni e esportazioni e, in particolare, 418.189 operazioni di transito.

(17) Non tutto questo personale è assegnato a pieno tempo a questo tipo d'attività.

(18) In persone/anno.

(19) Personale in servizio presso gli uffici doganali frontalieri e interni.

ALLEGATO 2

Attività di controllo degli Stati membri

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Nel 1998, sono state effettuate 5854 verifiche fisiche, corrispondenti al 12,8% del totale delle dichiarazioni trattate.

ALLEGATO 3

Frodi e irregolarità : importi accertati e già recuperati

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

(il tasso di cambio dell'euro utilizzato nelle tabelle rappresenta il tasso medio per il 1998)

Rinvii:

(1) Questo totale comprende un importo di 3000 euro circa che corrisponde al prodotto della vendita pubblica in seguito alla confisca della merce.

(2) L'informatica non distingue gli importi frodati recuperati dagli altri tipi di ricupero. Gli importi relativi ai casi inferiori a 10 000 euro si presumono ricuperatI

(3) Le colonne 3, 5 e 6 riguardano solo debiti superiori a 10 000 euro.

ALLEGATO 4

Frodi e irregolarità: importi accertati e tasso di ricupero - Variazione

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 5

Importi accertati/Importi contabilizzati

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Importi corretti date le differenze di tassi e divergenze dei trimestri

ALLEGATO 6

Relazioni annuali/Schede frode comunicate

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Importo netto da recuperare adattato dopo rettifiche, annullamenti, ecc.

(2) Quest'importo include cinque casi di consumo fraudolento superiori a 10.000 euro che corrispondono ad un totale di 1.126.812 euro che, per questioni di procedura, sono contabilizzati soltanto nel 1999.

ALLEGATO 7

Vulnerabilità dei regimi doganali alle frodi e irregolarità

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 8

Vulnerabilità dei regimi doganali alle frodi e irregolarità

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) I dati disponibili non sono comparabili.

ALLEGATO 9

Libera pratica: tipologia dei casi di frode/irregolarità

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 10

Libera pratica: tipologia dei casi di frode / irregolarità

(Importi in euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) I dati disponibili non sono comparabili.

ALLEGATO 11

Casi di temporanea inesigibilità aperti e trattati nel 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Caso concernente l'esercizio 1994 (3) Caso concernente l'esercizio 1996

(2) Caso concernente l'esercizio 1995 (4) Caso concernente l'esercizio 1997

Casi di temporanea inesigibilità - Esercizio 1998 (Comunicati nel 1998)

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Cifre aggiornate al 1° ottobre 1999.

(2) Quest'importo figura nell'estratto del primo trimestre con segno negativo (impatto annullato nella presente tabella).

(3) Di cui un importo negativo di 4.147,92 euro (impatto annullato nella presente tabella).