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Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del Trattato CE» () (98/C 284/04)

Il Consiglio, in data 11 marzo 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata dell'elaborazione dei lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere in base al rapporto introduttivo del relatore Sepi, in data 3 giugno 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 135 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato aveva espresso a più riprese la necessità di atti normativi che regolassero la materia della concorrenza in maniera esaustiva e giuridicamente valida.

1.2. D'altra parte già nel parere sul XXII () rapporto sulla politica di concorrenza si era sottolineata l'importanza e l'esigenza dell'azione normativa da parte della Commissione, per dare trasparenza e maggiore certezza del diritto a tutti gli interessati.

1.3. Il Comitato sottolinea la maggiore sensibilità che si sta sviluppando sul tema della concorrenza in tutti i paesi dell'UE, sia tra gli operatori economici e del diritto, sia più in generale nell'opinione pubblica per i buoni risultati ottenuti sul fronte del contenimento dei prezzi e della crescita della competitività.

1.4. Proprio in quest'ambito è avvertita la necessità di una legislazione che raccolga e dia trasparenza e metodo all'azione della Commissione.

1.5. Questo regolamento segue d'altra parte quello sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del Trattato «per determinate categorie di aiuti di stato orizzontali»().

1.6. Il CES incoraggia la Commissione a proseguire in questa azione normativa sempre più larga in modo da realizzare un «corpus» di provvedimenti che dia unità e chiarezza all'intera materia anche in vista dell'ampliamento.

1.7. In questa azione si dovrà tenere conto, in alcuni settori nevralgici dell'industria europea, della situazione relativa agli aiuti concessi negli Stati concorrenti.

1.8. La proposta di regolamento cerca un difficile equilibrio tra efficienza e trasparenza. Il Comitato ritiene che, in termini generali, la trasparenza e i diritti dei terzi debbono avere una maggiore attenzione da parte delle istituzioni comunitarie.

2. Il documento della Commissione

2.1. La proposta di regolamento è sostanzialmente una proposta di procedura che, da una parte, codifica una prassi già sperimentata e, dall'altra, «precisa taluni aspetti e rafforza le norme» per un sistema di controllo più efficace.

2.2. Essa ribadisce che la notifica e il diritto di sospensione previsti dall'articolo 93, paragrafo 3, del Trattato costituiscono il fondamento del sistema di controllo. Alla Commissione resta d'altra parte la competenza esclusiva a decidere nel merito (artt. 2 e 3).

2.3. L'articolo 4 delinea la procedura di esame della notifica da parte della Commissione e stabilisce i tempi delle decisioni, trascorsi i quali, senza una decisione formale, l'aiuto si ritiene autorizzato.

2.4. Allo stesso modo si ritiene ritirata la notifica se lo Stato membro non fornisce le informazioni richieste dalla Commissione dopo un primo esame (art. 5).

2.5. Al termine della procedura di indagine formale, la Commissione può decidere che l'aiuto è compatibile, può subordinare l'approvazione a determinate condizioni o può decidere che è incompatibile (art. 7; art. 11).

2.5.1. Se l'aiuto è stato concesso illegalmente ed è incompatibile con il mercato comune, la Commissione decide che lo Stato membro deve recuperare l'aiuto dal beneficiario (art. 14).

2.6. Gli articoli 10 e 11 sono dedicati alla procedura di sospensione e al recupero a titolo provvisorio nel caso in cui gli aiuti vengano considerati illegali sulla base di informazioni «da qualsiasi fonte esse provengano».

2.7. Il recupero degli aiuti è regolato dall'articolo 14 che prevede l'utilizzazione degli strumenti giuridici a disposizione dello Stato e stabilisce che «i ricorsi a norma della legislazione nazionale non hanno effetto sospensivo».

2.8. Oltre agli aiuti illegali vengono colpiti anche gli aiuti «attuati in modo abusivo» (art. 15) e quelli esistenti «non più compatibili con il mercato comune».

2.9. Dopo aver stabilito la possibilità di chiedere agli Stati di adottare «le opportune misure» per rendere compatibili gli aiuti, il regolamento stabilisce due sistemi di controllo: l'esame delle relazioni annuali degli Stati e le ispezioni in loco (artt. 19 e 20).

2.10. Viene stabilito inoltre un sistema di cooperazione con le autorità nazionali «indipendenti» della concorrenza per alcune fattispecie (art. 21).

2.11. Le norme di carattere generale stabiliscono che i destinatari delle decisioni sono solo gli Stati membri e che la pubblicazione delle decisioni sulla Gazzetta Ufficiale avvenga in forma sintetica anche se è possibile ottenere copia del testo integrale della decisione nella lingua facente fede (art. 25).

2.12. Viene infine costituito un Comitato consultivo formato da rappresentanti degli Stati membri che assiste la Commissione solo per quanto riguarda le «norme di attuazione», non quindi le decisioni (art. 27).

3. Osservazioni generali

3.1. Il CES sottolinea in maniera positiva l'importanza di questo regolamento perché organizza e razionalizza una serie di prassi e di principi espressi nelle sentenze della Corte di Giustizia, dando loro una struttura organica.

3.2. Ritiene tuttavia che quest'opera di organizzazione giuridica dell'azione comunitaria in materia di concorrenza debba essere ulteriormente approfondita in modo da avere in pochi anni una maggiore certezza del diritto in materia di concorrenza di fronte all'accelerazione che imporranno da una parte la realizzazione concreta del mercato unico e dall'altra l'unione monetaria europea.

3.3. Il campo di applicazione di questo regolamento dovrebbe estendersi, a parere del Comitato e dopo l'introduzione del «Codice di condotta fiscale», anche a quei provvedimenti fiscali che determinano distorsione della concorrenza tra gli Stati membri.

3.4. Uno sforzo particolare va fatto per chiarire con maggiore precisione i concetti giuridici usati e rendere omogenea la loro traduzione nelle varie lingue, in modo che tutti possano darne un'interpretazione univoca. In questo regolamento, per esempio, va definita in maniera più chiara la differenza tra aiuti illegali e aiuti «attuati abusivamente», tenendo conto che le conseguenze legali devono essere le stesse.

3.5. La Commissione, per quanto riguarda la concorrenza, è titolare del potere di regolamentazione e di quello di applicazione. Il CES si è già espresso a favore di questa unificazione, tuttavia vanno precisate meglio in questo ambito la procedura di ricorso e l'obbligatorietà di una pronuncia della Commissione qualunque interessato la richieda. La vaghezza dell'articolo 10, paragrafo 1, sull'acquisizione delle informazioni sembra concedere alla Commissione un ambito troppo ampio di discrezionalità. A parere del Comitato va garantito un diritto di ricorso dei terzi interessati con obbligo da parte della Commissione di dare comunque una risposta.

3.6. L'introduzione di regole formali, tuttavia, costituisce anche un'opportunità unica per creare una nuova cultura più trasparente che garantisca ai terzi il diritto di essere informati ed ascoltati e di formulare osservazioni prima dell'adozione delle decisioni. Un valido contributo da parte di terzi migliorerà la qualità del lavoro della Commissione, rafforzerà il controllo e contribuirà a ridurre le distorsioni di concorrenza nel mercato unico.

3.7. Una maggiore trasparenza e una migliore garanzia dei diritti dei terzi rafforzeranno il controllo degli aiuti statali. I concorrenti e le altre parti interessate potrebbero contribuire alla completezza delle indagini nelle controversie più importanti. Le informazioni provenienti da società concorrenti consentirebbero alla Commissione di valutare meglio l'impatto di un determinato aiuto sul mercato. Rafforzare i diritti dei terzi potrebbe pertanto contribuire a ridurre il livello generale degli aiuti.

3.8. La definizione di aiuto di Stato data dalla Corte di Giustizia e dal Trattato include anche gli aiuti non monetari che distorcono la concorrenza. L'applicazione di questo regolamento ad alcuni di essi, specialmente se gli Stati membri non ritengono di notificarli, deve impegnare la Commissione a dedicare grande attenzione e ad introdurre normative che facciano emergere queste fattispecie.

3.9. Il Comitato chiede alla Commissione di valutare l'importanza che siano rese pubbliche, sia pure in termini riassuntivi, le notifiche degli Stati membri sui nuovi aiuti.

3.10. Con la sua proposta la Commissione tocca dei settori sensibili di politica strutturale statale. Considerato il suo significato politico, il regolamento dovrebbe contenere delle chiare disposizioni che meglio rispondono ai criteri di trasparenza e di informazione anche nei confronti dell'opinione pubblica.

4. Osservazioni particolari

4.1. Secondo la definizione della Corte di Giustizia, anche quelle misure che «non hanno natura di sovvenzione ma producono identici effetti» (art. 2), configurano la fattispecie di aiuti di Stato. La definizione contenuta nel regolamento (art. 2) dovrebbe essere maggiormente chiarita.

4.2. Il paragrafo 6 dell'articolo 4 prevede di fatto una doppia notifica: ciò appesantisce inutilmente la procedura.

4.3. Per quanto riguarda i diritti dei terzi in generale, nella proposta manca una disposizione che autorizzi la Commissione a divulgare la notifica di un determinato aiuto e a diffondere informazioni di base sull'aiuto concesso. Pur non essendo giustificabile la pubblicazione di ogni notifica, potrebbe risultare utile introdurre un paragrafo che consenta una certa flessibilità nella pubblicazione di questioni particolarmente complesse. La mancanza di una disposizione di questo tipo nuoce alla trasparenza, lede i diritti dei terzi.

4.3.1. Il Comitato ritiene che tutti gli interessati che hanno formulato delle osservazioni dovrebbero ricevere il testo della decisione finale. Si dovrebbe inoltre prevedere che qualsiasi interessato possa inviare alla Commissione una comunicazione sugli aiuti illegali o attuati in modo abusivo. Se la Commissione non ritiene che le informazioni di cui dispone siano sufficienti, dovrebbe essere tenuta ad informarne gli interessati. Dovrebbe avere l'obbligo di comunicare il testo completo delle sue decisioni all'interessato. D'altro canto sembra essere questa la linea di alcune decisioni della Corte di Giustizia ().

4.4. Il problema del recupero degli aiuti illegali è arduo perché sono diverse le procedure giudiziarie e amministrative degli Stati membri. Il Comitato sostiene perciò lo sforzo della Commissione di rendere più efficace la situazione in particolare con l'ingiunzione di sospensione e il recupero a titolo provvisorio (art. 11) come anche il paragrafo 3 dell'articolo 14 che prevede che «i ricorsi a norma della legislazione nazionale non hanno effetto sospensivo». Queste due norme, infatti, rendono concretamente più efficace l'azione della Commissione.

4.5. Il regolamento non dice cosa succede se le procedure giudiziarie nazionali non consentono l'esecuzione immediata ed effettiva. Per un elementare principio di parità di condizioni i paesi membri debbono impegnarsi a rendere possibile il recupero immediato, mentre la Commissione deve vigilare perché non vengano istituite o attuate procedure dilatorie.

4.6. Il CES ritiene che gli aiuti attuati in modo abusivo vadano recuperati nel momento in cui essi diventano incompatibili con le regole comunitarie e cioè sono diventati sostanzialmente illegali.

4.7. Il Comitato ritiene molto importante l'ispezione in loco prevista dall'articolo 20. Essa tuttavia prevede un accordo con lo Stato membro sulla nomina degli esperti: ciò potrebbe dare luogo a manovre elusive e a ritardi. Sarebbe utile stabilire perciò un termine temporale, e prevedere che in ogni caso spetti alla Commissione l'ultima parola sulla nomina degli esperti.

4.8. In base alla definizione del Trattato, nell'articolo 25 del regolamento la Commissione indica un rapporto esclusivo con le autorità statali. Siccome molti aiuti vengono decisi o attuati in alcuni Stati membri da autorità decentrate, per eliminare le lungaggini amministrative che comporta tale rapporto esclusivo dovrebbe essere possibile un'interpretazione del Trattato che permetta, per questi Stati membri, un dialogo diretto con le autorità locali. D'altra parte la stessa analogia viene utilizzata rispetto al concetto di «aiuto di Stato» contenuto nel Trattato, che viene però interpretato in modo estensivo e comprende qualunque aiuto pubblico.

4.9. La pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale di «una informazione sintetica» della decisione accelera le procedure ma le rende meno trasparenti. Tuttavia i problemi di traduzione che andranno crescendo nei prossimi anni possono consigliare questa pubblicazione abbreviata. La tempestività della pubblicazione è infatti essenziale per l'efficacia delle decisioni. Una pubblicazione completa in tutte le lingue, che garantisca una ragionevole tempestività, richiede una crescita importante delle risorse tecniche a disposizione della Commissione.

4.10. Il Comitato si rammarica pertanto che la proposta non stabilisca limiti temporali che la Commissione deve rispettare nell'affrontare la seconda fase, quella delle indagini formali, come non è chiaro il terminus a quo per la decorrenza dei due mesi. Tali termini accrescerebbero la certezza del diritto per gli interessati. Le limitatezza dei mezzi della Commissione non giustifica la mancanza di detti limiti temporali, considerato soprattutto che la Commissione intende applicare in futuro esenzioni per categoria.

4.10.1. La proposta non spiega quando la notifica di un aiuto è completa e può pertanto iniziare a decorrere il termine di due mesi per l'esame preliminare. Il Comitato auspicherebbe quindi una regolamentazione tale da creare la certezza del diritto in tale questione. Sarebbe utile creare un modulo vincolante che la Commissione potrebbe proporre per la notifica degli aiuti. Il Comitato accoglierebbe con favore altre soluzioni intese a creare una maggiore certezza del diritto.

4.10.2. Per motivi di certezza del diritto il Comitato raccomanda altresì che gli aiuti versati in modo illegale da oltre 10 anni vengano considerati come aiuti esistenti. Trascorso tale termine di tempo, non sarebbe quindi necessaria né una notifica né un recupero. Una tale regolamentazione è sostenibile, dato che trascorso il termine di 10 anni, non vi è da temere più alcuna distorsione di concorrenza né alcun danno diretto ai concorrenti.

4.11. La Commissione dovrà organizzarsi in modo che le procedure siano rapide e trasparenti e non vengano mai messi in discussione la certezza del diritto ed il normale funzionamento delle imprese.

Bruxelles, 1° luglio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 116 del 16.4.1998, pag. 13.

() GU C 34 del 2.2.1994.

() GU C 129 del 27.4.1998.

() Sentenza Sytraval.