(1)

A norma dell’articolo 3 del trattato sull’Unione europea, l’Unione si prefigge, tra l’altro, di promuovere il benessere dei suoi popoli e adoperarsi per lo sviluppo sostenibile dell’Europa sulla base di un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale. L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore.

(2)

A norma dell’articolo 9 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse alla promozione di un elevato livello di occupazione, alla garanzia di un’adeguata protezione sociale, alla lotta contro l’esclusione sociale e a un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana.

(3)

L’articolo 153, paragrafo 1, lettera c), del TFUE dà facoltà all’Unione di sostenere e completare l’azione degli Stati membri nel settore della sicurezza sociale e della protezione sociale dei lavoratori. È possibile ricorrere all’azione dell’Unione anche per affrontare le sfide relative all’accesso alla protezione sociale per i lavoratori autonomi in forza dell’articolo 352 del TFUE, il quale contiene una disposizione che consente al Consiglio di adottare le disposizioni appropriate per realizzare gli obiettivi di cui ai trattati quando questi ultimi non hanno previsto i poteri necessari.

(4)

Il 17 novembre 2017 il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno proclamato solennemente il pilastro europeo dei diritti sociali. Il principio 12 del pilastro europeo dei diritti sociali dichiara che, indipendentemente dal tipo e dalla durata del rapporto di lavoro, i lavoratori e, a condizioni comparabili, i lavoratori autonomi hanno diritto a un’adeguata protezione sociale.

(5)

Le parti sociali si sono impegnate a continuare a contribuire a un’Europa favorevole ai suoi lavoratori e alle sue imprese.

(6)

Nella sua risoluzione del 19 gennaio 2017 su un pilastro europeo dei diritti sociali, il Parlamento europeo ha sottolineato la necessità di una protezione sociale e di investimenti sociali adeguati durante l’intera vita delle persone, che consentano a tutti di partecipare pienamente alla società e all’economia e di mantenere un tenore di vita dignitoso.

(7)

Nel suo parere sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni che avvia una consultazione su un pilastro europeo dei diritti sociali, il Comitato economico e sociale europeo ha sottolineato la necessità di assicurare che a tutti i lavoratori si applichino gli standard fondamentali in materia di lavoro e una protezione sociale adeguata.

(8)

I sistemi di protezione sociale nelle loro diverse forme rappresentano la base del modello sociale europeo e di un’economia sociale di mercato ben funzionante. La funzione essenziale della protezione sociale è tutelare le persone dalle conseguenze finanziarie dei rischi sociali come la malattia, la vecchiaia, gli infortuni sul lavoro e la perdita del posto di lavoro, di prevenire e ridurre la povertà e di sostenere un tenore di vita dignitoso. I sistemi di protezione sociale ben concepiti possono anche agevolare la partecipazione al mercato del lavoro contribuendo all’attivazione e favorendo il ritorno al lavoro nonché la transizione per le persone che cambiano lavoro, che trovano un lavoro o lo perdono, che avviano un’impresa o ne chiudono una. Tali sistemi contribuiscono alla competitività e alla crescita sostenibile in quanto sostengono gli investimenti nel capitale umano e possono favorire la redistribuzione delle risorse umane verso settori economici emergenti e dinamici. Svolgono anche il ruolo di stabilizzatori automatici in grado di ridistribuire in modo omogeneo i consumi nel corso del ciclo economico.

(9)

La protezione sociale può essere fornita attraverso prestazioni in natura o in denaro; generalmente è prestata attraverso sistemi universali che tutelano tutti gli individui ed è finanziata attraverso l’imposizione fiscale generale e/o attraverso sistemi che tutelano le persone nel mercato del lavoro, spesso in base a contributi che sono connessi al loro reddito da lavoro. La protezione sociale comprende diversi settori che coprono una serie di rischi sociali, dalla vecchiaia alla malattia o alla disoccupazione. La presente raccomandazione si applica ai settori della protezione sociale che sono spesso più strettamente connessi alla partecipazione al mercato del lavoro e offrono principalmente protezione dalla perdita di reddito da lavoro al verificarsi di un determinato rischio. La presente raccomandazione non si applica alla fornitura di accesso all’assistenza sociale e ai regimi di reddito minimo. Integra gli orientamenti esistenti a livello dell’Unione in tema di servizi sociali e assistenza, e più in generale in materia di inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro, come la raccomandazione della Commissione del 3 ottobre 2008 in materia di inclusione attiva delle persone escluse dal mercato del lavoro.

(10)

Nel corso degli ultimi due decenni la globalizzazione, gli sviluppi tecnologici, le variazioni delle preferenze individuali e l’invecchiamento demografico hanno determinato cambiamenti dei mercati del lavoro nell’Unione e continueranno a fare altrettanto in futuro. L’occupazione sarà sempre più differenziata e le carriere sempre meno lineari.

(11)

Accanto ai contratti di lavoro a tempo pieno e indeterminato, nei mercati del lavoro dell’Unione esiste una varietà di rapporti di lavoro subordinato e di tipi di lavoro autonomo. Alcuni esistono da tempo nel mercato del lavoro (come i rapporti di lavoro a tempo determinato, temporaneo o parziale, il lavoro domestico o i tirocini), mentre altri come il lavoro a chiamata o a voucher, il lavoro tramite piattaforma si sono sviluppati più recentemente e hanno acquisito maggiore importanza a partire dagli anni 2000.

(12)

Anche i lavoratori autonomi costituiscono un gruppo particolarmente eterogeneo. La maggior parte di essi sceglie volontariamente di essere lavoratore autonomo, con o senza dipendenti, assumendosi il rischio di diventare imprenditore, mentre un lavoratore autonomo su cinque diventa tale perché non riesce a trovare un lavoro subordinato.

(13)

I sistemi di protezione sociale nelle loro diverse forme devono evolversi di pari passo con i mercati del lavoro per garantire che il modello sociale europeo sia adeguato alle esigenze future e consenta alle società e alle economie dell’Unione di trarre il massimo vantaggio dal futuro mondo del lavoro. Tuttavia, nella maggior parte degli Stati membri le norme che disciplinano i contributi e i diritti a prestazioni dei sistemi di protezione sociale sono ancora in larga misura basate su contratti a tempo pieno e indeterminato tra un lavoratore subordinato e un singolo datore di lavoro, mentre altri gruppi di lavoratori subordinati e i lavoratori autonomi hanno ricevuto una copertura più marginale. I dati dimostrano che alcuni lavoratori atipici e autonomi hanno accesso insufficiente ai settori della protezione sociale più strettamente connessi alla partecipazione al mercato del lavoro. Solo alcuni Stati membri hanno intrapreso riforme per adeguare i sistemi di protezione sociale all’evoluzione dei rapporti di lavoro e garantire così una migliore tutela ai lavoratori subordinati interessati e ai lavoratori autonomi. I progressi compiuti sono stati disomogenei tra Paesi membri e tra settori di protezione sociale.

(14)

Nel lungo periodo i divari nell’accesso alla protezione sociale potrebbero mettere in pericolo il benessere e la salute delle persone, e contribuire all’aumento dell’incertezza economica, del rischio di povertà e delle disuguaglianze. Essi potrebbero anche determinare un livello non ottimale di investimenti nel capitale umano, ridurre la fiducia nelle istituzioni e limitare la crescita economica inclusiva. Tali lacune potrebbero anche ridurre le entrate della protezione sociale se un numero crescente di persone non contribuisce ai sistemi.

(15)

I lavoratori subordinati e autonomi possono essere considerati inclusi nella copertura formale di un determinato settore di protezione sociale se la legislazione o i contratti collettivi esistenti stabiliscono che tali lavoratori hanno diritto di partecipare al sistema di protezione sociale di quel determinato settore. La copertura formale può essere assicurata mediante sistemi obbligatori o volontari. Questi ultimi offrono alle persone la possibilità di aderire a un sistema (clausole di adesione), oppure coprono automaticamente tutte le persone di un determinato gruppo destinatario, offrendo tuttavia a coloro che lo desiderino la possibilità di abbandonare il sistema (clausole di dissociazione). I dati dimostrano che i sistemi volontari con clausole di dissociazione hanno tassi di adesione più elevati e offrono dunque una migliore copertura rispetto ai sistemi volontari con clausole di adesione.

(16)

I lavoratori subordinati e autonomi possono essere considerati inclusi nella copertura effettiva di un determinato settore di protezione sociale se hanno la possibilità di maturare adeguati diritti a prestazioni e, al verificarsi del rischio corrispondente, la capacità di accedere a un determinato livello di prestazioni. Una persona può avere accesso formale alla copertura senza essere effettivamente in grado di maturare ed esercitare i diritti a prestazioni.

(17)

La protezione sociale è considerata adeguata quando consente alle persone di sostenere un tenore di vita dignitoso, di fare fronte in modo ragionevole alla perdita di reddito e di vivere dignitosamente, proteggendole dalla povertà, contribuendo al contempo, ove opportuno, all’attivazione e favorendo il ritorno sul mercato del lavoro. Nel valutare l’adeguatezza, si deve tenere conto del sistema di protezione sociale di uno Stato membro nel suo complesso, devono cioè essere considerate tutte le prestazioni del sistema di protezione sociale dello Stato membro.

(18)

In alcuni Stati membri determinate categorie di lavoratori sono escluse dai sistemi di protezione sociale, ad esempio i lavoratori a tempo parziale ridotto, stagionali, a chiamata, i lavoratori tramite piattaforme e quelli con contratti di lavoro interinale o i tirocinanti. Per i lavoratori privi di un contratto a tempo pieno e indeterminato può inoltre risultare difficile ottenere la copertura effettiva dei sistemi di protezione sociale, in quanto tali lavoratori possono non soddisfare le condizioni per l’esercizio dei diritti alle prestazioni erogate dai sistemi di protezione sociale contributivi. In alcuni Stati membri i lavoratori autonomi sono del tutto esclusi dall’accesso formale ai principali sistemi di protezione sociale; in altri Stati membri possono aderirvi su base volontaria. La copertura volontaria può rappresentare una soluzione idonea come assicurazione di disoccupazione, che è più strettamente collegata al rischio imprenditoriale; è invece meno giustificabile per altri rischi, come la malattia, in larga misura indipendenti dalla loro condizione lavorativa.

(19)

Le norme che disciplinano i diritti a prestazioni potrebbero sfavorire i lavoratori atipici e autonomi. In particolare, le soglie di reddito e temporali (periodi contributivi minimi, periodi di attesa, periodi lavorativi minimi, durata delle prestazioni) possono rappresentare un ostacolo indebitamente grave all’accesso alla protezione sociale per determinati gruppi di lavoratori atipici e per i lavoratori autonomi. In generale sono state identificate due categorie di problemi: in primo luogo, le differenze esistenti a livello normativo tra lavoratori tipici e atipici o autonomi potrebbero penalizzare in modo non necessario uno di tali gruppi; in secondo luogo, l’applicazione delle stesse regole a tutti i gruppi potrebbe determinare risultati sfavorevoli per i lavoratori atipici e potrebbe risultare inadeguata alla situazione dei lavoratori autonomi. In entrambi i casi può esservi un margine per un migliore adeguamento delle norme alla specifica situazione di ciascun gruppo, pur mantenendo il principio generale dell’universalità, in modo che nessuno nel mercato del lavoro sia escluso dalla copertura al verificarsi di un rischio sociale. Possono essere necessarie misure specifiche per evitare il versamento di contributi a sistemi che si sovrappongono, come nel caso dei lavoratori che svolgono attività ausiliarie rispetto ad un lavoro principale nel quale usufruiscono già di una copertura completa.

(20)

I diritti di protezione sociale non sono sempre salvaguardati, accumulati e/o trasferiti in caso di transizione dei loro titolari tra diverse condizioni lavorative, ad esempio quando passano dal lavoro subordinato a quello autonomo o alla disoccupazione, o quando combinano il lavoro subordinato e quello autonomo, o ancora quando avviano o chiudono un’impresa. Tuttavia la salvaguardia, l’accumulo e/o la trasferibilità dei diritti da un sistema all’altro sono essenziali per garantire un accesso effettivo alle prestazioni dei sistemi di protezione sociale contributivi e una copertura adeguata alle persone che cambiano lavoro, che combinano diversi lavori o che passano dalla condizione di lavoratore subordinato a quella di autonomo o viceversa, così come per incoraggiare la loro partecipazione a eventuali sistemi volontari di protezione sociale.

(21)

Le prestazioni possono essere, in alcuni casi, inadeguate, ossia insufficienti o intempestive. Potrebbero non consentire di mantenere un tenore di vita dignitoso delle persone, a consentire di vivere dignitosamente o potrebbero non proteggere le persone dalla povertà. In tali casi potrebbe esservi un margine per migliorarne l’adeguatezza, pur prestando la dovuta attenzione anche agli incentivi volti ad agevolare il ritorno al lavoro. Le norme che disciplinano i contributi possono creare disparità di condizioni a discapito di alcune categorie di lavoratori subordinati e dei lavoratori autonomi. Ad esempio, i contributi sociali dei lavoratori autonomi possono comprendere anche contributi fissati a prescindere dal reddito o fissati sulla base di redditi precedenti o di ipotesi sui redditi futuri. Questo può creare problemi di liquidità alle persone quando il loro reddito scende al di sotto degli importi stimati. Se uno Stato membro decide di definire una soglia di reddito al di sotto della quale il lavoratore subordinato o autonomo interessato non è soggetto all’obbligo di pagare contributi assicurativi, riduzioni e altre misure di progressività dovrebbero essere applicate equamente, ove opportuno, a lavoratori subordinati e autonomi, ma non dovrebbero indurre a dichiarare redditi inferiori. In linea generale, le riduzioni e le altre misure di progressività possono essere utilizzate anche per favorire la transizione verso forme meno precarie di occupazione e per combattere la segmentazione.

(22)

Per quanto concerne la normativa sulla protezione sociale, la complessità della regolamentazione e la mancanza di trasparenza attuali in molti Stati membri potrebbero rendere le persone scarsamente consapevoli dei propri diritti e obblighi e dei modi in cui possono esercitare i loro diritti ed adempiere i loro obblighi. Ciò potrebbe inoltre contribuire ad un tasso ridotto di fruizione delle prestazioni o a una scarsa partecipazione ai sistemi di protezione sociale, specialmente nel caso dei sistemi volontari. La trasparenza può essere conseguita in modi diversi, ad esempio, attraverso l’invio di aggiornamenti sui diritti individuali, l’istituzione di strumenti online per la simulazione dei diritti a prestazioni, e la creazione di sportelli unici di informazione e di account personali online e offline. In particolare, la digitalizzazione può contribuire a migliorare la trasparenza a vantaggio degli individui.

(23)

La mancanza di statistiche sulla copertura dei sistemi di protezione sociale, suddivise in base al tipo di rapporto di lavoro, all’età, al sesso e alla cittadinanza, può limitare le possibilità di migliorare la capacità dei sistemi di protezione sociale di adeguarsi e di rispondere all’evoluzione del mondo del lavoro.

(24)

I divari nell’accesso alla protezione sociale possono avere effetti negativi, in termini di impatto economico e fiscale, con ripercussioni in tutta l’Unione. Tali divari rappresentano una questione di interesse comune per gli Stati membri e possono costituire un ostacolo al raggiungimento di obiettivi essenziali dell’Unione.

(25)

Il diritto dell’Unione garantisce già il principio della parità di trattamento tra diversi tipi di rapporti di lavoro, proibisce qualunque discriminazione diretta o indiretta fondata sul sesso in materia di occupazione, impiego, protezione sociale e accesso ai beni e ai servizi, garantisce la trasferibilità e la salvaguardia dei diritti nel caso di mobilità tra Stati membri e fissa requisiti minimi per l’acquisizione e la salvaguardia dei diritti pensionistici complementari a livello transfrontaliero, oltre a requisiti minimi per quanto concerne la trasparenza dei regimi professionali. La presente raccomandazione lascia impregiudicate le disposizioni del diritto dell’Unione esistente sui diritti di protezione sociale. In particolare il regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (1), le direttive 2006/54/CE (2), 2008/94/CE (3), 2008/104/CE (4), 2010/41/CE (5), (UE) 2016/2341 (6), (UE) 2019/1152 (7) e (UE) 2019/1158 (8) del Parlamento europeo e del Consiglio, e le direttive 79/7/CEE (9), 93/103/CE (10), 97/81/CE (11), 1999/70/CE (12), 2004/113/CE (13) e 2010/18/UE (14) del Consiglio.

(26)

La raccomandazione 92/442/CEE (15) del Consiglio ha identificato obiettivi comuni nel settore della protezione sociale e ha invitato gli Stati membri a «esaminare la possibilità di creare e/o sviluppare una protezione sociale adeguata per i lavoratori autonomi». Tali obiettivi comuni hanno fatto spazio a un metodo aperto di coordinamento per la protezione sociale e l’inclusione sociale, uno strumento essenziale per sostenere la definizione, l’attuazione e la valutazione di quadri nazionali di protezione sociale e per favorire la collaborazione tra gli Stati membri in tale ambito.

(27)

Nel quadro del semestre europeo, l’analisi annuale della crescita 2018 sottolinea che è essenziale migliorare l’adeguatezza e rafforzare la copertura della protezione sociale per prevenire l’esclusione sociale, mentre gli orientamenti per le politiche per l’occupazione di cui alla decisione (UE) 2018/1215 del Consiglio (16) invitano gli Stati membri a modernizzare i sistemi di protezione sociale.

(28

Nella sua raccomandazione sui sistemi nazionali di protezione sociale di base, adottata nel 2012 (n. 202), l’Organizzazione internazionale del lavoro raccomanda ai suoi membri, conformemente alle circostanze di ciascun paese, di stabilire al più presto e di mantenere i loro sistemi di protezione sociale di base, comprese garanzie elementari di sicurezza sociale.

(29)

In conformità all’articolo 154, paragrafo 2, del TFUE, la Commissione ha intrapreso una consultazione in due fasi delle parti sociali sulle azioni che possano affrontare le sfide dell’accesso alla protezione sociale per tutte le categorie di lavoratori. La procedura di cui all’articolo 154, paragrafo 2, del TFUE non è di per sé applicabile all’azione dell’Unione per affrontare le sfide relative ai lavoratori autonomi sulla base dell’articolo 352 del TFUE. La Commissione ha invitato le parti sociali a condividere su base volontaria le loro opinioni in merito ai lavoratori autonomi.

(30)

La Commissione ha inoltre svolto una consultazione pubblica per raccogliere i pareri di diversi portatori di interessi e dei cittadini e ha raccolto elementi che consentono di valutare l’impatto socioeconomico della presente raccomandazione.

(31)

L’attuazione della presente raccomandazione non dovrebbe essere effettuata in modo tale da ridurre i diritti stabiliti dall’attuale diritto dell’Unione in materia, né costituire un motivo valido per ridurre il livello generale di protezione accordato ai lavoratori nel settore oggetto della presente raccomandazione.

(32)

La presente raccomandazione dovrebbe evitare di imporre vincoli amministrativi, finanziari o giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese (PMI). Gli Stati membri sono pertanto invitati a valutare l’impatto delle loro riforme sulle PMI per accertarsi che queste non siano colpite in modo sproporzionato, con particolare attenzione alle microimprese e agli oneri amministrativi, e a pubblicare i risultati di tali valutazioni.

(33)

La presente raccomandazione dovrebbe evitare di gravare ulteriormente sulla liquidità delle imprese - in particolare delle PMI - nei casi in cui la loro situazione finanziaria sia stata danneggiata da ritardi nei pagamenti della pubblica amministrazione.

(34)

Gli Stati membri possono coinvolgere i portatori di interessi, comprese le parti sociali, nell’elaborazione delle riforme.

(35)

La presente raccomandazione fa salve le facoltà degli Stati membri di organizzare i rispettivi sistemi di protezione sociale. La competenza esclusiva degli Stati membri per quanto riguarda l’organizzazione dei rispettivi sistemi di protezione sociale comprende, fra l’altro, le decisioni relative all’istituzione, al finanziamento e alla gestione di detti sistemi e delle relative istituzioni, nonché al livello, al contenuto e all’erogazione delle prestazioni, al livello dei contributi e alle condizioni di accesso. Tenendo conto delle differenze fra sistemi nazionali, la presente raccomandazione non dovrebbe impedire agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni in materia di protezione sociale più avanzate rispetto a quelle ivi raccomandate.

(36)

La presente raccomandazione rispetta i diritti fondamentali e osserva i princìpi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In particolare, la presente raccomandazione mira a promuovere l’applicazione dell’articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

(37)

La sostenibilità finanziaria dei sistemi di protezione sociale è essenziale per garantire la resilienza, l’efficienza e l’efficacia di tali sistemi. L’attuazione della presente raccomandazione non dovrebbe incidere sensibilmente sull’equilibrio finanziario dei sistemi di protezione sociale degli Stati membri,

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