(1)

Il 21 novembre 2018 la Commissione ha adottato l’analisi annuale della crescita, segnando l’inizio del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche 2019. Essa ha tenuto debitamente conto del pilastro europeo dei diritti sociali, proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione il 17 novembre 2017. Il Consiglio europeo del 21 marzo 2019 ha approvato le priorità indicate nell’analisi annuale della crescita. Il 21 novembre 2018 la Commissione ha anche adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (2), la relazione sul meccanismo di allerta, in cui la Polonia non è stata annoverata tra gli Stati membri da sottoporre a esame approfondito.

(2)

Il 27 febbraio 2019 è stata pubblicata la relazione per paese relativa alla Polonia 2019, nella quale sono valutati i progressi compiuti dal paese nel dar seguito alle raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio il 13 luglio 2018 (3), il seguito dato alle raccomandazioni specifiche per paese adottate negli anni precedenti e i progressi verso il conseguimento degli obiettivi nazionali di Europa 2020.

(3)

La Polonia ha presentato il suo programma nazionale di riforma 2019 il 26 aprile 2019 e il suo programma di convergenza 2019 il 29 aprile 2019. I due programmi sono stati valutati contemporaneamente onde tener conto delle loro correlazioni.

(4)

La programmazione dei fondi strutturali e d’investimento europei («fondi SIE») per il periodo 2014-2020 ha tenuto conto delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese. Come previsto dall’articolo 23 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (4), ove necessario per sostenere l’attuazione delle raccomandazioni pertinenti del Consiglio la Commissione può chiedere allo Stato membro di rivedere e proporre di modificare il suo accordo di partenariato e i programmi rilevanti. La Commissione ha precisato i modi in cui conta di valersi di tale possibilità negli orientamenti sull’applicazione delle misure per collegare l’efficacia dei fondi SIE a una sana governance economica.

(5)

La Polonia è attualmente nel braccio preventivo del patto di stabilità e crescita. Nel programma di convergenza 2019 il governo prevede un lieve peggioramento del saldo nominale, che passerebbe da un disavanzo dello 0,4 % del prodotto interno lordo (PIL) nel 2018 allo 0,6 % del PIL nel 2022, con un disavanzo dell’1,7 % del PIL nel 2019 e un avanzo dello 0,2 % del PIL nel 2020. Il saldo strutturale ricalcolato, pari a un disavanzo dell’1,1 % del PIL, si avvicinerà nel 2022 all’obiettivo di bilancio a medio termine, fissato ad un disavanzo strutturale dell’1,0 % del PIL. Secondo il programma di convergenza 2019, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe ridursi dal 48,9 % del PIL nel 2018 al 40,6 % entro il 2022. Lo scenario macroeconomico su cui si fondano tali proiezioni di bilancio è plausibile. Per alcune delle misure necessarie per sostenere gli obiettivi di disavanzo pianificati a partire dal 2020 manca tuttavia un’illustrazione sufficientemente dettagliata degli aspetti operativi.

(6)

Il programma di convergenza 2019 indica che la Polonia ha attuato misure compensative in conseguenza della siccità che nel 2018 hanno avuto un impatto considerevole sul bilancio. Il programma di convergenza fornisce elementi di prova adeguati in merito alla portata e alla natura di tali costi di bilancio aggiuntivi. Potrebbe essere preso in considerazione un trattamento specifico della spesa conseguente alla siccità in applicazione della «clausola sugli eventi inconsueti». Secondo la Commissione la collegata spesa supplementare ammissibile nel 2018 è pari allo 0,07 % del PIL. Questa spesa aggiuntiva rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 9, paragrafo 1, e dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97, dato che la siccità eccezionale è considerata un evento inconsueto che ha rilevanti ripercussioni sulle finanze pubbliche polacche e visto che la sostenibilità non sarebbe compromessa se si consentisse una deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento all’obiettivo di bilancio a medio termine. Pertanto, al fine di tenere conto di questi costi supplementari, l’aggiustamento richiesto verso l’obiettivo di bilancio a medio termine per il 2018 è stato ridotto.

(7)

Il 13 luglio 2018 il Consiglio ha raccomandato alla Polonia di assicurare che il tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria netta (5) non superi il 4,2 % nel 2019, corrispondente a un aggiustamento strutturale annuo dello 0,6 % del PIL. Stando alle previsioni di primavera 2019 della Commissione, nel 2019 vi è il rischio di una deviazione significativa dall’aggiustamento raccomandato.

(8)

Per il 2020, in considerazione del previsto divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale del 2,0 % del PIL, in linea con l’aggiustamento strutturale dello 0,6 % del PIL imposto dalla matrice di aggiustamento concordata nell’ambito del patto di stabilità e crescita, il tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria netta non dovrebbe essere superiore al 4,4 % del PIL. Sulla base delle previsioni di primavera 2019 della Commissione a politiche invariate, nel 2020 vi è il rischio di una deviazione significativa da tale requisito. Nel complesso, il Consiglio è del parere che a partire dal 2019 la Polonia debba adottare i necessari provvedimenti per conformarsi alle disposizioni del patto di stabilità e crescita.

(9)

La Polonia ha compiuto notevoli progressi nell’adempimento degli obblighi fiscali. Ha registrato altresì una forte crescita economica, con un mercato del lavoro vivace e un graduale incremento della percentuale di contratti di lavoro conformi alle regole sulla contribuzione sociale. Tutti questi fattori hanno contribuito a un aumento delle entrate pubbliche. Parte di quest’aumento ha carattere ciclico e può svanire al peggioramento del contesto macroeconomico. Negli ultimi anni la spesa pubblica è nel contempo aumentata in percentuale del PIL. Diverse delle nuove categorie di spesa hanno carattere permanente e potrebbe non risultare facile cambiare linea nel prossimo futuro. Negli anni a venire, inoltre, le finanze pubbliche polacche saranno maggiormente sollecitate sul versante della spesa, a causa in particolare dell’invecchiamento demografico. Questi fattori amplificano la necessità di nuovi strumenti per irrobustire la gestione della spesa, fra cui una valutazione periodica dell’efficacia e dell’efficienza. Nel 2018 la Polonia ha proseguito l’opera di miglioramento del sistema di bilancio, ma la riforma generale è complessa e sarà applicata per tappe nell’arco di vari anni. Il quadro di bilancio è nel complesso forte e istituzioni indipendenti svolgono alcune delle funzioni assegnate tipicamente ai consigli di bilancio: ciò non toglie, tuttavia, che la Polonia resta l’unico Stato membro privo di un consiglio di bilancio indipendente. Nonostante la mancanza di progressi verso il contenimento dell’uso diffuso delle aliquote ridotte dell’imposta sul valore aggiunto, il governo ha avviato una riforma che, in potenza, permetterebbe di ridurre la complessità delle aliquote e limitare nel sistema la propensione all’errore.

(10)

Fino al 2017 l’età media di pensionamento era in aumento grazie alle riforme varate in precedenza, come la revoca delle possibilità di pensionamento anticipato e l’aumento graduale dell’età pensionabile legale. Nel 2018 l’età media di pensionamento è diminuita sia per gli uomini sia per le donne per effetto dell’abbassamento dell’età pensionabile prevista per legge introdotto a fine 2017. Data la contrazione della popolazione in età lavorativa, il continuo aumento dell’età effettiva di pensionamento è fondamentale per la partecipazione al mercato del lavoro, quindi per la crescita economica. Tale aumento è fondamentale anche ai fini dell’adeguatezza delle pensioni future, della prevenzione della povertà in vecchiaia e quindi anche per migliorare la sostenibilità di bilancio del sistema pensionistico. Nell’autunno 2017 l’età pensionabile legale è stata abbassata a 60 anni per le donne e a 65 per gli uomini, decisione che avrà considerevoli effetti negativi sui livelli futuri delle prestazioni pensionistiche e che apre un notevole divario tra uomini e donne sotto questo aspetto. Gli attuali regimi pensionistici preferenziali comportano costi di bilancio e riducono la mobilità intersettoriale dei lavoratori. Il sistema di previdenza sociale speciale per gli agricoltori, il cui sovvenzionamento rappresenta un costo pari a circa lo 0,8 % del PIL, ostacola la mobilità del lavoro e alimenta la disoccupazione occulta in agricoltura.

(11)

Il contesto macroeconomico favorevole ha contribuito alla forte performance del mercato del lavoro polacco negli ultimi anni. I tassi di occupazione hanno continuato ad aumentare, mentre dopo vari anni di calo i tassi di disoccupazione si sono stabilizzati nel 2018 al minimo storico di meno del 4 %. La partecipazione di taluni gruppi alla forza lavoro, in particolare i lavoratori poco qualificati, quelli più anziani, le persone con disabilità e coloro che le assistono, è tuttavia rimasta bassa rispetto ad altri Stati membri. Gli incentivi a lavorare offerti dal sistema polacco di prestazioni sociali sono insufficienti. L’assegno per figli a carico ha ridotto la povertà e le ineguaglianze ma, a causa dell’impianto e delle dimensioni, si è anche ripercosso negativamente sulla partecipazione dei genitori al mercato del lavoro, soprattutto delle madri. La percentuale di bambini di età inferiore a tre anni inseriti in strutture formali di cura dell’infanzia resta tra le più basse dell’Unione. Inoltre, poiché sono i familiari a farsi carico dell’assistenza a lungo termine, praticamente senza aiuto istituzionale, le persone che prestano tale assistenza non sono in grado di lavorare. L’abbassamento dell’età pensionabile prevista per legge ha incentivato alcuni lavoratori anziani a uscire dalla forza lavoro. La migrazione dai paesi terzi ha contribuito a soddisfare la maggiore domanda di lavoro, ma alcuni segnali indicano possibili difficoltà a mantenere nel tempo l’afflusso di lavoratori migranti.

(12)

Fra il 2015 e il 2017 la Polonia ha adottato misure volte a superare la segmentazione del mercato del lavoro, limitando le possibilità di abuso del lavoro temporaneo, aumentando i contributi sociali per determinati contratti di lavoro atipico e introducendo per alcuni di questi contratti una retribuzione oraria minima. Grazie alle misure adottate e vista la penuria di manodopera, dal 2015 la percentuale dei contratti a tempo determinato diminuisce, in una tendenza che nel 2018 ha subito un’ulteriore accelerazione; resta comunque una delle percentuali più elevate dell’Unione. Non sono state introdotte nella normativa ulteriori modifiche che permettessero di affrontare il problema, perché in definitiva è mancata l’attuazione della riforma del codice del lavoro. L’adeguatezza delle pensioni future dei lavoratori autonomi e dei titolari di taluni contratti atipici potrebbe costituire un problema.

(13)

Un sistema di istruzione e di formazione di qualità nell’arco della vita, sostenuto da investimenti congrui, potrebbe rappresentare uno dei fattori decisivi per sostenere le future prospettive di crescita della Polonia. Dotare le persone delle abilità e delle competenze necessarie per trovare un impiego in un mercato del lavoro in rapida evoluzione è fondamentale per incoraggiare la partecipazione alla forza lavoro così come la capacità innovativa dell’economia. Il tasso di partecipazione degli adulti all’istruzione e alla formazione è molto inferiore alla media dell’Unione e la formazione professionale in impresa è sottoutilizzata. Questa circostanza, associata a carenze nelle competenze digitali così come nelle competenze alfabetiche e aritmetico-matematiche, in particolare tra gli adulti che non hanno seguito un’istruzione superiore, ostacola l’occupabilità delle persone. La qualità carente della formazione degli insegnanti e alcune loro competenze lacunose rischiano di produrre effetti negativi sulla qualità dell’istruzione. Anche il sistema di garanzia della qualità nell’istruzione superiore è lacunoso. Nonostante le recenti riforme dell’istruzione professionale e dell’istruzione superiore, manca ancora un efficace coordinamento dell’apprendimento in età adulta e non è chiaro l’impatto delle diverse misure politiche sulla qualità dell’istruzione e della formazione impartite e sul livello delle competenze.

(14)

Le prospettive economiche a lungo termine della Polonia dipendono dallo sviluppo della capacità di innovazione dell’economia. Tuttavia la Polonia continua a registrare risultati modesti nell’innovazione: i settori a bassa tecnologia rappresentano una quota rilevante nella struttura economica del paese e i risultati nell’innovazione presentano disparità consistenti tra le regioni. Nonostante le misure adottate per migliorare la cooperazione tra mondo scientifico e imprese, permangono vari ostacoli di carattere finanziario ed extrafinanziario. Si tratta in particolare dei grandi ostacoli rappresentati dalla complessità delle procedure amministrative e dalle limitate competenze degli esponenti del mondo accademico nella gestione di progetti congiunti pubblico-privato di ricerca e sviluppo (R&S). I cluster e le reti imprenditoriali formali, in particolare nell’interazione tra piccole e medie imprese e grandi imprese, svolgono un ruolo limitato nella diffusione di soluzioni innovative. La riforma dell’istruzione superiore del 2018 migliora alcuni aspetti del panorama scientifico polacco, ma affronta solo parzialmente questioni importanti come la frammentazione del settore della ricerca, la retribuzione dei ricercatori o l’internazionalizzazione della scienza polacca. Nel 2017 la spesa interna lorda in R&S era ferma intorno alla metà della media dell’Unione, con notevoli disparità regionali.

(15)

Nonostante il continuo miglioramento, i risultati nella sanità rimangono al di sotto della media dell’Unione: in termini di aspettativa di vita le donne distanziavano gli uomini di 7,9 anni nel 2017, mentre nel 2016 10 anni separavano i polacchi col grado di istruzione più alto dai concittadini con quello più basso. L’accesso al sistema sanitario e l’efficacia delle sue prestazioni risentono del basso livello di spesa e della penuria di personale. Il numero di medici e infermieri in esercizio in percentuale della popolazione è tra i più bassi dell’Unione e un quarto del personale medico ha superato l’età pensionabile. Sebbene l’incidenza sia diminuita nel 2017, il bisogno insoddisfatto di servizi medici resta fra i più alti dell’Unione e per determinate procedure i tempi di attesa si sono allungati sensibilmente dal 2010. La Polonia ha mappato i bisogni sanitari, ma i risultati dell’esercizio non sono ancora usati a supporto delle decisioni di acquisto dei servizi sanitari e di investimento nel settore. La sanità continua a fare eccessivo ricorso alle strutture ospedaliere, trascurando lo sviluppo delle cure primarie e ambulatoriali. Il sistema di assistenza a lungo termine è debole, i servizi non sono standardizzati e manca un’impostazione strategica coerente. L’onere dell’assistenza a lungo termine ricade nella maggior parte dei casi su prestatori informali, spesso familiari privi di un reale sostegno istituzionale. Nel 2017 la spesa per la sanità pubblica polacca ammontava al 4,7 % del PIL, ben al di sotto della media dell’Unione del 7 % del PIL. La Polonia intende aumentarla gradualmente nei prossimi anni. Questo potrebbe tuttavia non risultare facile, dato che i piani annunciati di recente che prevedono un aumento dei trasferimenti sociali a favore delle famiglie a medio e alto reddito limiteranno in futuro il margine di bilancio.

(16)

Nonostante il sensibile miglioramento delle infrastrutture polacche, alcuni settori presentano ancora notevoli lacune in termini di connettività. Gli investimenti per interventi sull’infrastruttura stradale di cui il programma nazionale in materia prevede il completamento entro il 2024 si concentreranno sull’est del paese, accantonando la connettività di alcune regioni settentrionali. Notevoli restano le lacune nelle linee ferroviarie della rete transeuropea di trasporto e gli investimenti nella rotaia procedono a rilento rispetto a quelli nelle strade. Il tasso di mortalità stradale resta tra i più elevati dell’Unione. Nelle città la mobilità è sempre più problematica, con ingorghi e inquinamento atmosferico dovuti all’aumento del numero di autovetture e alla vetustà di gran parte del parco automobilistico. Le emissioni di gas a effetto serra prodotte dal trasporto su strada sono aumentate sensibilmente negli ultimi cinque anni. Gli attuali incentivi all’uso di modalità di trasporto collettivo, a basso livello di emissioni e attivo non sono sufficienti per far fronte a queste sfide. La connettività Internet su rete fissa in Polonia continua ad essere una delle più basse dell’Unione, con la disponibilità della banda larga ultraveloce concentrata essenzialmente nelle grandi città.

(17)

L’efficienza dell’economia polacca in termini di emissioni di carbonio è tra le più basse dell’Unione. L’isolamento carente negli edifici pubblici e privati contribuisce a incrementare il consumo di energia e la povertà energetica. L’inquinamento atmosferico nelle città polacche è fra i peggiori nell’Unione, in particolare nelle regioni meridionali e centrali. Investendo nell’efficienza energetica, in particolare in edilizia, aumentando la quota di produzione di energia a bassa intensità di carbonio e più pulita e sostenendo una riduzione delle emissioni nel settore dei trasporti si ridurrebbe la dipendenza dai combustibili fossili e si limiterebbe l’inquinamento atmosferico, abbassando nel contempo i costi sociali e migliorando la qualità di vita. L’attuale contesto normativo, fra cui la legge sull’accumulo del gas, la legge sul blocco dei prezzi dell’energia elettrica e la regolamentazione delle centrali eoliche a terra, può ostacolare gli investimenti nei mercati dell’energia elettrica e del gas e a lungo termine compromettere la competitività del settore energetico e delle industrie ad alta intensità energetica della Polonia.

(18)

Per mantenere condizioni economiche favorevoli e sostenere l’aumento degli investimenti privati rivestono grande importanza la qualità della normativa, sia essa nuova o riveduta, e la stabilità e prevedibilità del contesto imprenditoriale. L’attività d’investimento e la produttività risentono di un quadro normativo instabile e di altri ostacoli all’espansione delle imprese. Instaurare un dialogo effettivo con tutti i portatori di interessi aiuterebbe a migliorare la qualità della normativa e, limitando il numero di revisioni necessarie, contribuirebbe positivamente alla stabilità del contesto in cui operano le imprese. Un potenziamento del ruolo delle consultazioni delle parti sociali e delle consultazioni pubbliche - attuabile mediante periodi di consultazione sufficientemente lunghi, una maggiore incidenza delle posizioni espresse dai portatori di interessi durante la procedura e la massima limitazione del numero di leggi esenti da consultazione - apporterebbe un contributo sostanziale verso la riduzione allo stretto indispensabile degli oneri amministrativi derivanti da modifiche frequenti della legge, verso un aumento degli investimenti e verso la promozione di una crescita economica sostenibile a lungo termine. In questo contesto è essenziale anche garantire lo Stato di diritto e l’indipendenza della magistratura. Si ricorda che nel dicembre 2017 la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta motivata per constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dello Stato di diritto da parte della Polonia. Tali misure sono attualmente oggetto di una sentenza e di procedure in corso, pendenti dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. La certezza del diritto e la fiducia nella qualità e prevedibilità delle politiche e delle istituzioni in termini normativi, fiscali e di altro tipo sono fattori importanti per il contesto d’investimento.

(19)

La programmazione dei fondi dell’Unione per il periodo 2021-2027 potrebbe contribuire a colmare alcune delle lacune individuate nelle raccomandazioni, in particolare nei settori di cui all’allegato D della relazione per paese 2019, consentendo alla Polonia di impiegare al meglio tali fondi per i settori individuati, tenendo conto delle disparità regionali.

(20)

Negli ultimi anni il ruolo dello Stato è aumentato considerevolmente nei settori bancario, assicurativo ed energetico. L’aumento delle partecipazioni statali profila una sfida nuova in termini di concorrenza e di quadro normativo e di governance. Dati gli interessi potenzialmente in conflitto e il rinsaldamento dei legami fra settore finanziario e settore sovrano, acquisiscono sempre maggiore importanza la qualità della governance e l’indipendenza delle autorità di regolamentazione e di vigilanza.

(21)

Alla luce di tale valutazione, il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza 2019 e il suo parere (6) trova riscontro, in particolare, nella raccomandazione di cui al punto 1,