2.6.2010   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 143/17

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Il 26 aprile 2010 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Polonia, relativo al periodo 2009-2012.

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Con un PIL reale che in base alle stime è aumentato dell'1,7 %, la Polonia è stato il solo paese dell'UE ad aver registrato una crescita positiva nel 2009. Questo risultato positivo riflette una serie di fattori favorevoli, tra cui fondamentali solidi all’inizio della crisi, un settore finanziario ben capitalizzato e sano, il grado relativamente limitato di apertura dell’economia polacca, un notevole deprezzamento della valuta polacca nella fase iniziale della crisi nonché l'attivazione in tempo utile di politiche monetarie e di bilancio favorevoli.

Nonostante il carattere temporaneo di alcuni fattori che hanno consentito la crescita — non esiste quasi più il margine per una politica di bilancio di sostegno ed è in corso un apprezzamento del tasso di cambio — le prospettive economiche della Polonia sono notevolmente migliorate negli ultimi mesi. Tra le sfide chiave per gli anni a venire vi sono il ritorno delle finanze pubbliche a una posizione sostenibile e la garanzia di un durevole processo di recupero che non comprometta la stabilità finanziaria e macroeconomica. La Polonia non ha sfruttato gli anni favorevoli dell'economia (2006-2008) per risanare le proprie finanze pubbliche e il disavanzo pubblico strutturale (cioè il saldo di bilancio corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee, calcolato secondo il metodo concordato in base ai dati contenuti nel programma aggiornato) ha raggiunto secondo le stime il 7 % del PIL nel 2009. Sulla base dei dati concernenti un disavanzo pubblico nel 2008 pari al 3,9 % del PIL, notificati dalle autorità polacche nell'aprile 2009 nell'ambito della relativa procedura, il 7 luglio 2009 il Consiglio ha deciso che esisteva un disavanzo eccessivo e ne ha raccomandato la correzione entro il 2012.

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Nonostante il calo del PIL reale osservato nell'ambito della crisi sia essenzialmente ciclico, vi sono state ripercussioni negative anche sul livello del prodotto potenziale. Inoltre la crisi può colpire anche la crescita potenziale a medio termine, a causa dei minori investimenti, dei vincoli nella disponibilità di credito e della disoccupazione strutturale in aumento, ma in Polonia gli effetti potrebbero essere meno gravi dati l'inferiore grado di distruzione del capitale e la flessibilità del mercato del lavoro. Peraltro l'impatto della crisi economica aggrava l'effetto negativo che l'invecchiamento demografico avrà sul prodotto potenziale e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. A fronte di questa situazione, risulta indispensabile accelerare l'attuazione delle riforme strutturali al fine di sostenere la crescita potenziale. In particolare, il basso tasso di occupazione della Polonia e la necessità di riforme a sostegno dell'attuale processo di recupero rendono opportuna l'adozione di ulteriori misure che stimolino la partecipazione al mercato del lavoro, creino un ambiente più favorevole alle imprese e incentivino i finanziamenti privati per R&S.

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Lo scenario macroeconomico di base, su cui sono state elaborate le proiezioni di bilancio del programma, ipotizza un'accelerazione della crescita del PIL reale che dovrebbe passare dall'1,7 % nel 2009 al 3 % nel 2010, al 4,5 % nel 2011 e al 4,2 % nel 2012. Valutate sulla base delle informazioni (2) attualmente disponibili, l'ipotesi di crescita del PIL reale nel 2010 sembra leggermente favorevole e le ipotesi relative al 2011 e al 2012 sembrano favorevoli. Il programma espone uno «scenario di rischio» alternativo, con una crescita del PIL reale più bassa, al 2,7 % nel 2010, al 3,7 % nel 2011 e al 3,5 % nel 2012, che sembra maggiormente plausibile. Alla luce di informazioni recenti, la previsione contenuta nel programma di una graduale ripresa dell'occupazione nel periodo 2010-2012 è verosimile, soprattutto in quanto il rapido aggiustamento delle retribuzioni in termini reali sembra attenuare gli effetti della crisi sull'occupazione. Appaiono realistiche le proiezioni del programma che indicano l'inflazione in calo, al 2 % circa nel 2010 sulla scia dell'apprezzamento della valuta, e la pressione salariale contenuta e poi in leggero aumento in linea con il miglioramento della situazione economica.

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Nel programma il disavanzo della pubblica amministrazione per il 2009 è stimato al 7,2 % del PIL. Questo significativo deterioramento, rispetto a un disavanzo al 3,6 % del PIL nel 2008, riflette in larga misura l'impatto della crisi sulle finanze pubbliche ma è stato determinato anche dalle misure di stimolo, pari al 2 % circa del PIL, attuate dal governo nel 2009 in linea con il piano europeo di ripresa economica. I principali elementi delle misure di stimolo sono consistiti in una riduzione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (decisa nel 2007), un aumento degli investimenti pubblici e l'indicizzazione dei trasferimenti sociali. D'altra parte, nel 2009 i risultati a livello di disavanzo sarebbero stati anche peggiori se non fossero state attuate le misure di riduzione del disavanzo stimate a circa 1,5 punto percentuale (riduzione dei costi amministrativi e aumento dei dividendi delle imprese statali). Malgrado queste misure, il saldo strutturale è sceso di oltre 2 punti percentuali del PIL nel 2009, a causa anche di eccedenze di spesa in alcuni sottosettori (3) dell’amministrazione pubblica e di una sfavorevole composizione della crescita.

Nonostante l'elevato livello raggiunto dal disavanzo strutturale e la prevista rapida ripresa dell'attività economica, il programma indica una strategia di uscita graduale, con un modesto risanamento finanziario pianificato per il periodo 2010-2011.

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Il programma prevede un leggero calo del disavanzo pubblico nel 2010, al 6,9 % del PIL. Questo risultato deve essere conseguito prevedendo un forte aumento del rapporto entrate/PIL (di 2,2 punti percentuali) che compenserebbe largamente il rilevante incremento nel rapporto spesa/PIL (di 1,9 punti percentuali) dovuto soprattutto alla crescita della spesa in conto capitale (in parte finanziate con fondi dell'UE). Le principali misure di risanamento consistono nell'aumento di alcune accise e dazi analoghi (all'incirca dello 0,2 % del PIL) e in una riduzione degli aumenti retributivi nel bilancio statale (0,3 % del PIL), complessivamente pari allo 0,5 % del PIL. Il miglioramento del saldo strutturale è stimato a 0,8 punti percentuali del PIL, in conseguenza anche di una favorevole composizione della crescita che porta a un’elasticità fiscale superiore alla norma. Lo sforzo di bilancio richiesto dagli attuali piani è inferiore alla media annua raccomandata nel luglio 2009 dal Consiglio per il periodo 2010-2012 (almeno 1,25 punto percentuale del PIL).

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L'obiettivo principale della strategia di bilancio a medio termine prevista dal programma è di portare entro il 2012 il disavanzo al disotto del valore di riferimento del 3 % del PIL, in linea con la raccomandazione del Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del TCE. Tuttavia, il previsto risanamento è notevolmente concentrato negli ultimi anni del programma: il saldo nominale dovrebbe migliorare di 0,3 punti percentuali del PIL nel 2010, di 1 punto percentuale del PIL nel 2011 e di 3 punti percentuali del PIL nel 2012. Il saldo strutturale migliorerebbe di 0,8-0,9 punti percentuali del PIL all'anno nel periodo 2010-2011 e di 3 punti percentuali del PIL nel 2012. Al fine di compensare la posizione iniziale per il disavanzo nominale peggiore nel 2009 di quella ipotizzata all'epoca della raccomandazione del Consiglio, lo sforzo strutturale medio annuo nel periodo 2010-2012 dovrebbe essere pari a circa 1,5 punto percentuale del PIL, leggermente superiore a quello indicato nella raccomandazione del Consiglio nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi. Il risanamento negli anni 2011-2012 è basato principalmente sulla spesa ma non è sostenuto da misure abbastanza concrete. L'impatto netto complessivo delle misure annunciate, cioè quelle incluse nel «piano per lo sviluppo e il risanamento delle finanze» del 29 gennaio 2010 cui fa in notevole misura riferimento il programma di convergenza, non supera 0,5 % del PIL nel periodo 2011-2012 (4). Il programma conferma l'impegno per l'obiettivo a medio termine (OMT) di un saldo delle pubbliche amministrazioni pari a – 1 % del PIL in termini strutturali. In considerazione delle proiezioni più recenti e del livello del debito, l'OMT riflette in modo più che adeguato gli obiettivi del patto. Tuttavia, il programma non prevede il raggiungimento di tale obiettivo nel periodo di riferimento.

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I risultati di bilancio potrebbero essere peggiori di quelli previsti dal programma per l'intero periodo. In primo luogo, la crescita del PIL reale potrebbe rivelarsi meno favorevole rispetto alle proiezioni e ciò si tradurrebbe in un gettito fiscale inferiore al previsto. Il programma indica che se si verifica lo scenario alternativo, più prudente e plausibile, il disavanzo nel 2012 sarebbe all'incirca del 5 % del PIL e il disavanzo eccessivo non potrebbe essere corretto entro il termine fissato dal Consiglio. In secondo luogo, gli obiettivi finanziari per il 2011 e il 2012 non sono basati su misure concrete. L'intenso calendario elettorale dei prossimi due anni (elezioni presidenziali e locali nell'autunno 2010, elezioni parlamentari nell'autunno 2011) induce a chiedersi quando saranno decise e attuate tali misure. In terzo luogo, la Polonia ha avuto risultati contrastanti nel conseguimento degli obiettivi di spesa per le amministrazioni pubbliche stabiliti nei diversi programmi di convergenza aggiornati e nuove iniziative intese a rafforzare il quadro di bilancio potrebbero non essere sufficienti per modificare tale modello nel periodo interessato dal programma. La proposta nuova norma «temporanea» di spesa, da applicarsi fino all'introduzione della norma «obiettivo» per la spesa, interessa solo una quota assai limitata della spesa pubblica (meno del 15 %) e, anche se integralmente attuata, produrrà un aggiustamento annuo modesto (inferiore allo 0,2 % del PIL per ogni anno del periodo 2011-2012) (5). Nel complesso, i risultati di bilancio potrebbero risultare peggiori di quelli previsti nel programma.

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In base alle stime il debito pubblico lordo ha raggiunto il 50,7 % del PIL nel 2009, in crescita rispetto al 47,2 % del 2008. A causa soprattutto di disavanzi pubblici elevati, secondo le proiezioni il rapporto dovrebbe aumentare di 5 punti percentuali nel periodo del programma e giungere al 56 % circa del PIL nel 2012, pur restando inferiore al valore di riferimento del trattato. Tali proiezioni indicano nelle ingenti entrate delle privatizzazioni progettate per il 2010 l'elemento che permetterà di contenere l'aumento del rapporto debito/PIL. Tuttavia, data la persistente debolezza delle condizioni di mercato e i risultati inferiori al previsto dei piani di privatizzazione del passato, le entrate potrebbero non essere all'altezza delle aspettative. In un diverso scenario macroeconomico e a politiche invariate, nelle loro previsioni dell'autunno 2009 i servizi della Commissione hanno indicato che il rapporto debito/PIL avrebbe superato la soglia del 60 % nel 2011. Anche se alla luce di dati recenti questa previsione sembra eccessiva, il rapporto debito/PIL negli anni a venire potrebbe essere superiore a quello indicato nel programma.

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Le proiezioni del debito a medio termine, che ipotizzano che i tassi di crescita del PIL torneranno solo con gradualità ai valori previsti prima della crisi e che il rapporto entrate fiscali/PIL possa tornare ai livelli pre-crisi ed includono il previsto aumento della spesa legata all'invecchiamento della popolazione, indicano che la strategia di bilancio prevista nel programma, considerata al valore nominale e senza ulteriori cambiamenti di politica, è più che sufficiente a stabilizzare il rapporto debito/PIL entro il 2020. Il programma fa riferimento a riforme intese ad agevolare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche (inserimento delle professioni in uniforme nella riforma generale del sistema pensionistico, età di pensionamento, fondo di previdenza sociale degli agricoltori e riduzione dei sussidi di invalidità). Anche se di grande importanza per il saldo delle pubbliche amministrazioni e per gli sviluppi a lungo termine del mercato del lavoro, queste misure sono destinate a essere attuate progressivamente e pertanto non avranno effetti significativi su detto saldo nel periodo di riferimento.

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L'impatto a lungo termine dell'invecchiamento demografico sul bilancio è significativamente inferiore alla media dell'UE, in conseguenza del previsto calo della spesa per le pensioni pubbliche. Tuttavia, la posizione di bilancio nel 2009 comporta un notevole divario di sostenibilità sul lungo termine. Come già previsto nel programma, il conseguimento di avanzi primari più elevati a medio termine contribuirebbe a contenere i rischi che pesano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, considerati «medi» nella relazione 2009 sulla sostenibilità della Commissione (6).

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È possibile migliorare il quadro di bilancio della Polonia. La Polonia ha una norma di bilancio basata su tre soglie di debito (50 %, 55 % e 60 % del PIL, quest'ultima sancita dalla costituzione), il cui superamento comporta l'adozione di misure di risanamento sempre più importanti. Sul fronte della spesa, il quadro istituzionale non assicura un controllo sufficiente e di conseguenza vi sono ricorrenti eccedenze di spesa. Le autorità hanno adottato iniziative intese a migliorare il quadro di bilancio nel 2009. È stata resa più rigorosa l’attuale norma sul debito, introducendo ulteriori disposizioni specifiche sul tipo di misure da attuare se il debito pubblico supera il 55 % del PIL (definizione nazionale, non SEC95). Il periodo di programmazione per il bilancio del governo centrale è stato portato da tre a quattro anni ed è stata intrapresa una parziale riorganizzazione dell’amministrazione pubblica al fine di accrescere la trasparenza dei conti pubblici. Infine le autorità intendono rafforzare il quadro di bilancio, che comprende una norma «temporanea» e una norma «obiettivo» in materia di spesa. Tuttavia la norma «temporanea» interesserebbe soltanto la quota non obbligatoria del bilancio del governo centrale (esclusi gli investimenti pubblici), attualmente inferiore al 15 % della spesa pubblica. Queste iniziative, pur facilitando il futuro sforzo di risanamento, non sostituiranno le misure necessarie per sostenere il percorso di risanamento previsto dal programma.

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Dall'esame della composizione della spesa pubblica risulta che in Polonia una quota relativamente importante di tale spesa è destinata alla previdenza sociale, a fronte di una spesa relativamente modesta in alcuni settori che favoriscono la crescita (innovazione, R&S) e nella sanità. Inoltre sembra possibile migliorare l'efficienza della spesa pubblica in settori come la sanità e l'istruzione. Per quanto concerne il fronte delle entrate, la pressione fiscale si avvicina alla media dell'UE ma sarebbe opportuno procedere a un'ulteriore semplificazione del sistema di imposizione e di riscossione delle imposte. A partire dal 2005, le autorità polacche hanno progressivamente elaborato e attuato il bilancio fondato sui risultati, che dovrebbe migliorare tanto l'efficienza quanto l'efficacia della spesa pubblica nei prossimi anni. Nel bilancio 2010 è stato ampliato il campo d'applicazione del bilancio fondato sui risultati, includendo altri settori dell'amministrazione pubblica e ulteriori categorie di spesa. Si prevede che il primo bilancio nazionale interamente basato sui risultati sarà attuato nel 2013.

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Complessivamente la strategia di bilancio per il 2010 indicata nel programma è in linea di massima coerente con le raccomandazioni del Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del TCE del 7 luglio 2009. Tuttavia, in considerazione dei rischi esistenti, tale strategia di bilancio non sembrerebbe conforme alla suindicata raccomandazione del Consiglio a partire dal 2011. Lo sforzo strutturale medio annuo stabilito per il periodo 2010-2012 è di 1,5 punto percentuale del PIL, leggermente superiore a quello indicato nella raccomandazione del Consiglio nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi. Tuttavia il risanamento di bilancio è notevolmente concentrato negli ultimi anni del programma, gli obiettivi di disavanzo sono basati su ipotesi di crescita favorevoli e i previsti risparmi di spesa non sono sostenuti da misure abbastanza concrete. In considerazione dei buoni risultati economici conseguiti dalla Polonia durante la crisi, del recupero previsto dalle autorità a partire dal 2010, dell'elevato disavanzo pubblico strutturale e dell'obiettivo delle autorità di correggere il disavanzo eccessivo entro il 2012, sarebbe opportuno anticipare la strategia di risanamento. Nel 2010 occorre procedere a una rigorosa attuazione del bilancio, eseguire solo in parte i programmi di spesa primaria corrente, quando possibile, e destinare le entrate impreviste alla riduzione del disavanzo. A sostegno degli obiettivi di disavanzo pubblico per gli anni 2011-2012 occorre prevedere consistenti misure aggiuntive, che dovrebbero inoltre garantire un margine adeguato qualora non si concretizzi lo scenario macroeconomico di base esposto nel programma.

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Quanto ai requisiti in materia di dati stabiliti nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma fornisce tutti i dati obbligatori e gran parte dei dati facoltativi (7). Nelle raccomandazioni formulate a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del TCE del 7 luglio 2009, il Consiglio ha inoltre invitato la Polonia a riferire in merito ai progressi realizzati nell'attuazione di tali raccomandazioni in un capitolo separato degli aggiornamenti dei programmi di convergenza. La Polonia si è in parte conformata a questa raccomandazione. In particolare non sono state sufficientemente specificate le misure dettagliate necessarie per portare il disavanzo al disotto del valore di riferimento entro il 2012 e le riforme volte a contenere la spesa primaria corrente negli anni a venire.

i)

attuare con rigore il bilancio 2010, procedere quando possibile a un'esecuzione parziale dei piani di spesa primaria corrente e destinare le entrate impreviste alla riduzione del disavanzo;

ii)

rafforzare il previsto aggiustamento del bilancio nel 2011 al fine di conseguire lo sforzo di bilancio medio annuo raccomandato di 1,25 del PIL conformemente all'articolo 104, paragrafo 7 del TCE ed essere pronta ad adottare ulteriori misure di risanamento nel 2011 e nel 2012 qualora si concretizzino i rischi connessi al fatto che lo scenario del programma è più ottimistico di quello su cui è basata la raccomandazione a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del TCE;

iii)

continuare a rafforzare il quadro di bilancio, tra l'altro con l'introduzione di una norma in materia di spesa che interessi una quota maggiore della spesa primaria delle amministrazioni pubbliche rispetto alla norma «temporanea» presentata nel programma di convergenza, grazie ad adeguati meccanismi di controllo e attuazione. Ciò richiederebbe una riduzione della quota di spesa statutaria della spesa totale.